TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S. 194 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Radicación: 17001-33-33-004-2024-00122-01 Demandante: María Nalliby Castañeda Quintero Demandado: Municipio de Manizales y Municipio de Villamaría Vinculado: Gran Caldas S.A. Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 105 del 24 de octubre de 2025 Manizales, veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025).
ASUNTO Esta Sala Quinta de Decisión, en sede de segunda instancia, decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Manizales y la empresa de transporte Gran Caldas S.A. contra la sentencia del veinticinco 25 de agosto de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora María Nalliby Castañeda Quintero a través de escrito radicado el 2 de mayo de 2024 instauró el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos contra el Municipio de Manizales y el Municipio de Villamaría, Caldas, solicitando la protección del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
Pretensiones La parte actora solicitó declarar responsable a los municipios de Manizales y Villamaría de vulnerar el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y como consecuencia de ello solicitó: Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 2 Hechos de la demanda Describió la accionante que reside en el Municipio de Villamaría desde hace 15 años.
Indicó que mediante Resolución n° 205 del 22 de junio 2018 “por medio de la cual se otorga un permiso provisional y transitorio para servir una ruta de transporte público” el Municipio de Manizales le otorgó a la empresa de transporte Gran Caldas S.A. la ruta: barrio Vipa – el Descache – la Floresta – Avenida Paralela – Parque del Agua y viceversa.
Afirmó que la ruta fue otorgada para vehículos del grupo B, es decir, tipo microbuses, y que esta categoría de vehículo cobra por el servicio la tarifa más costosa del mercado, esto es, $2.800. Agregó que el hecho de que la mencionada ruta no brinde un servicio básico de transporte viola el acceso al servicio público de la comunidad. Señaló que de conformidad con el Decreto 1079 de 2015, el servicio básico debe estar accesible para todos los ciudadanos y que en el presente caso están limitados al servicio ejecutivo o de lujo, pese a que este tipo de nivel debe ser accesorio y adicional al básico.
Manifestó que a pesar de que el servicio de transporte en la mencionada ruta lo puede brindar otra empresa que sí tenga capacidad para el servicio básico, las autoridades competentes han optado por implementar un servicio de lujo, lo cual vulnera los derechos colectivos de la comunidad que en su mayoría son estudiantes universitarios.
Finalmente indicó que la ruta mencionada no ha sido objeto de licitación pública y de acuerdo con otro proceso judicial, existe una orden para efectuar el proceso contractual respectivo, por lo que de licitarse la ruta se debe hacer un recorrido en el nivel de servicio básico. Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 3 Derechos colectivos invocados como vulnerados El actor popular consideró vulnerado el derecho colectivo contemplado en el literal j) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, que se refiere “al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna” CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Municipio de Manizales La entidad territorial municipal contestó la demanda de manera oportuna, sobre los hechos manifestó que no le constan y se opuso a todas las pretensiones ya que consideró que no ha vulnerado ni por acción ni por omisión los derechos e intereses colectivos invocados por la accionante.
Indicó que el Municipio de Villamaría le expresó al Municipio de Manizales su interés de estructurar conjuntamente una ruta de servicio de transporte público que abarque los barrios La Floresta – Colinas – Malhabar – Pio XII – Kennedy – Fátima y el sector de la comuna de Palo Grande y la Avenida Paralela. Informó que por lo anterior, el Municipio de Manizales realizó un estudio técnico atendiendo a las características de la prestación del servicio y las condiciones técnicas de la vía, dando como resultado que el servicio público de transporte en la mencionada ruta debe prestarse con un vehículo tipo microbús. Señaló que las recomendaciones al tipo de vehículo a utilizar se deben a las condiciones de la sección transversal de la vía principal en el sector Vipa, todo con el fin de velar por la adecuada prestación del servicio y la seguridad de los ciudadanos. Aclaró que para la fecha de estructuración de la ruta en mención se encontraba vigente el convenio interadministrativo n° 070313145 del 13 de febrero de 2017 celebrado entre el Municipio de Manizales y el Municipio de Villamaría, que tuvo por objeto definir el esquema de planeación, gestión condiciones de operación y control del sistema de transporte público de pasajeros en los municipios, sin embargo, para la fecha de presentación de la acción popular, el convenio ya no se encontraba vigente.
Adujo que el hecho de que la prestación el servicio público se realice con el Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 4 tipo de vehículo microbús y no con los buses de tipo básico, no supone la vulneración de los derechos colectivos que se invocan, ya que el tamaño de los vehículos corresponde a las características topográficas de la ruta mencionada.
Aseguró que el Municipio de Manizales siempre ha estado dispuesto a atender las necesidades de los ciudadanos que se movilizan entre los municipios, sin alejarse de la realidad estructural de las vías y la topografía de ambas ciudades. Finalmente, se opuso a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en los medios exceptivos que denominó: “Improcedencia de la acción, falta de legitimación en la causa por pasiva, ausencia de las pruebas para la declaración de vulneración de los derechos e intereses colectivos “.
Municipio de Villamaría Manifestó que los hechos de la demanda no le constan y se opuso a todas las pretensiones. Expuso que el núcleo del derecho colectivo lo constituye precisamente el acceso al servicio público de transporte en condiciones de equidad y que la existencia de la mentada ruta por sí misma, desvirtúa el alegato de la vulneración de derechos colectivos.
Informó que mediante convenio interadministrativo n° 070313145 del 13 de febrero de 2017 el Municipio de Villamaría y el Municipio de Manizales acordaron la operación de transporte público de pasajeros entre los dos municipios, situación que permite evidenciar la garantía de la prestación del servicio de transporte. Por lo tanto, adujo que no existe una vulneración del derecho colectivo invocado por la accionante, dado que el acto administrativo expedido por el Municipio de Manizales y el Municipio de Villamaría fue proferido de conformidad con el marco normativo que regula el servicio público de transporte y en ese sentido, de la sola manifestación de la accionante no se puede inferir la existencia de una trasgresión a los derechos colectivos.
Concluyó que no se cumplen con los requisitos para la procedencia de la acción popular, ya que las pruebas aportadas al proceso no permiten evidenciar ningún tipo de amenaza o violación a los derechos colectivos invocados por la actora, por ende, no resulta razonable ni justificado activar el sistema judicial. Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 5 Formuló como excepción la que denominó: “No vulneración al derecho colectivo al transporte público”.
Gran Caldas S.A. Manifestó que la accionante desconoce las condiciones de la totalidad de la vía que comprende la ruta entre el barrio Vipa – el Descache – la Floresta – Avenida Paralela – Parque del Agua y viceversa, ya que, por sus dimensiones, el vehículo clase bus con el que se presta el servicio básico y maneja la tarifa más económica, no es apto para realizar recorridos por vías estrechas, pues de hacerlo, afectaría la seguridad de los ciudadanos y de los vehículos que transiten por la zona.
Adujo que con la expedición del acto administrativo “por medio del cual se otorga un permiso provisional y transitorio para servir una ruta de transporte público” concedido a Gran Caldas S.A. se satisfizo la necesidad de movilización entre la ciudad de Manizales y el Municipio de Villamaría. En ese mismo sentido, señaló que la administración determinó que a la ruta se le asignó el modo de transporte de vehículos clase B, por cuanto son los únicos que pueden cubrir el sector de la necesidad, debido a la topografía de la vía, de conformidad con el estudio técnico elaborado.
Indicó que de conformidad con lo anterior no se evidencia la existencia de la violación o amenaza a los derechos e intereses colectivos invocados por la accionante, ya que la administración efectuó todas las acciones para satisfacer las necesidades de la comunidad y, en consecuencia, es claro que la prestación del servicio de transporte público en la ruta materia de controversia se efectúa de manera adecuada.
Refirió que, para la prestación del servicio de transporte en la ruta mencionada, se efectúa de manera adecuada con el vehículo de tipo “microbús”, ya que es el que se acomoda las especificaciones técnicas de la vía, por tal motivo, la acción popular no puede usarse como herramienta para saldar el capricho de la accionante. Expuso que las pretensiones incoadas por la demandante son improcedentes, toda vez que, que no se puede hablar de la creación de una ruta nueva sin justificar una necesidad real y meritoria, sin verificar las condiciones de la vía. Argumentó además que la petición radicada por la actora ante los Municipios de Manizales y Villamaría, con el fin de agotar el requisito de procedibilidad Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 6 no contiene en sí mismo una petición o solicitud de adoptar las medidas necesarias para garantizar los derechos colectivos, en ese sentido consideró que hay una inepta demanda por no cumplir con el agotamiento de requisitos.
Finalmente interpuso los medios exceptivos que denominó: “improcedencia de la acción por inexistencia de vulneración, daño o amenaza contra derecho colectivo alguno, insuficiencia de la carga probatoria en cabeza de la accionante, improcedencia de las pretensiones invocadas, inepta demanda por falta de acreditación del requisito de procedibilidad.”.
TRÁMITE DE LA ACCIÓN Reparto y admisión Al encontrarse satisfechos los presupuestos contenidos en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998 y el numeral 4 del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, la Juez de instancia admitió la acción popular mediante providencia del 14 de mayo de 2024.
En igual sentido ordenó vincular al trámite constitucional a la empresa de transporte Gran Caldas S.A y comunicar de la acción a las entidades demandadas, al Defensor del Pueblo, al Procurador Judicial Administrativo, al Agente del Ministerio Publico y a los miembros de la comunidad en general. Audiencia de pacto de cumplimiento El 15 de noviembre de 2024, comparecieron las partes procesales y el Ministerio Público a la audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida dado que no se logró acuerdo entre las partes.
(archivo 050 expediente digital). LA PROVIDENCIA APELADA El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia del veinticinco (25) de agosto de dos mil veinticinco (2025), accedió a las pretensiones de la actora popular (archivo 059 expediente digital). Encontró que la ruta de transporte público “barrio Vipa – el Descache – la Floresta – Avenida Paralela – Parque del Agua y viceversa”, que recorre del Municipio de Villamaría al Municipio de Manizales y viceversa se estableció en el año 2018 por la necesidad de transporte de la comunidad a través de un 1 En adelante, CPACA.
Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 7 permiso provisional otorgado a la empresa de transporte Gran Caldas S.A. Manifestó que la mencionada ruta tuvo su origen en la suscripción de un convenio interadministrativo entre el municipio de Manizales y el Municipio de Villamaría para brindar el servicio de transporte a sus habitantes, el cual venció el 31 de diciembre de 2022 y de conformidad con las manifestaciones del Municipio de Manizales, el mismo se renovó apenas el 23 de agosto de 2024.
Evidenció de acuerdo con el informe técnico emitido por la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Manizales que debido a la condición de la vía, en especial en el sector Vipa en el Municipio de Villamaría, esta no cuenta con posibilidad de retorno para vehículos de más de 7 metros, por ello se recomendó que el servicio se prestara por vehículos tipo microbús, lo que demuestra la imposibilidad para prestar el servicio básico.
Comprobó que los municipios involucrados no han garantizado el acceso equitativo al servicio de transporte en condiciones de “asequibilidad, calidad y libertad de elección”, toda vez que el único modo de transporte habilitado presenta una tarifa elevada, sin ofrecer una opción en el nivel básico, situación que restringe el derecho colectivo al transporte público de la comunidad de escasos recursos.
Concluyó que las entidades demandadas han incurrido en una omisión frente al deber constitucional y legal de asegurar la accesibilidad y la eficiencia del servicio de transporte público de transporte, en consecuencia, declaró la vulneración al derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
En la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia estableció lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR que el MUNICIPIO DE MANIZALES y el MUNICIPIO DE VILLAMARÍA - CALDAS, se encuentran vulnerando el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE MANIZALES, por conducto de su Secretaría de Movilidad o la dependencia que haga sus veces, que en el término máximo de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de esta providencia: a) Elabore y adopte un nuevo estudio técnico actualizado que evalúe las Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 8 condiciones actuales de operación de la ruta de transporte público “BARRIO VIPA - EL DESCACHE – FLORESTA - AVENIDA PARALELA - PARQUE DEL AGUA - VICEVERSA”, incluyendo los requerimientos legales y técnicos establecidos en la Resolución 2252 de 1999 del Ministerio de Transporte. b) Determine la viabilidad de implementar el servicio en nivel básico, considerando alternativas técnicas que permitan su prestación con tarifas más asequibles, sin perjuicio de las condiciones de seguridad y operatividad requeridas. c) Inicie el proceso de licitación pública correspondiente, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 336 de 1996, con el fin de adjudicar formalmente la operación de dicha ruta, garantizando principios de libre concurrencia, transparencia y protección de los derechos de los usuarios.
TERCERO: ORDENAR al MUNICIPIO DE VILLAMARÍA, a través de la dependencia competente en materia de transporte, que dentro del mismo término de cuatro (4) meses: a) Coordine con el Municipio de Manizales las acciones necesarias para facilitar la implementación efectiva del nivel básico del servicio público de transporte en el trayecto mencionado. b) Evalúe y ejecute, en caso de ser viable, las adecuaciones mínimas de infraestructura vial que puedan permitir el acceso de vehículos de mayor capacidad al punto crítico del sector VIPA, sin comprometer la seguridad vial ni la sostenibilidad técnica y financiera del servicio”.
EL RECURSO DE ALZADA Municipio de Manizales Inconforme con la decisión, el 27 de agosto de 2025 en escrito que obra en el archivo n° 062 del expediente, el Municipio de Manizales radicó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Expresó que el fallador de primera instancia contradice el precedente judicial vinculante del Tribunal Administrativo de Caldas por cuanto la controversia sobre la obligación de licitar rutas de transporte público en los municipios de Manizales y Villamaría fue objeto de un extenso litigio en un trámite popular promovido por la empresa Socobuses S.A. Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 9 Manifestó que el Tribunal Administrativo de Caldas en auto n° 120 del 9 de junio de 2023 precisó que la orden de licitar no es compatible con la implementación de un Sistema Estratégico de Transporte Público (SEPT) y aclaró que la reestructuración del servicio se aplica a rutas ya existentes, mientras que la licitación se aplica para rutas nuevas.
Por otra parte, adujo que el fallo de primera instancia desconoce la cosa juzgada y el agotamiento de la jurisdicción, esto por cuanto el Tribunal Administrativo de Caldas se refirió de manera definitiva sobre las políticas de transporte del Municipio de Manizales y Municipio de Villamaría, por ende, constituye cosa juzgada y un marco legal para todas las actuaciones judiciales y administrativas.
Por lo anterior solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia o en su defecto, se modifique el fallo para que la orden de licitar la ruta del barrio Vipa – el Descache – la Floresta – Avenida Paralela – Parque del Agua y viceversa se enmarque en el plan de licitaciones generales y sistémico ordenado por el Tribunal. Gran Caldas S.A Inconforme con la decisión, el 29 de agosto de 2025 en escrito que obra en el archivo n° 064 del expediente, la empresa de transporte Gran Caldas S.A. impugnó la sentencia proferida por el fallador de primer grado.
Manifestó que el a quo reconoció que las condiciones topográficas viales del sector Vipa no se adecuan para la circulación de vehículos tipo Bus que prestan el servicio básico de transporte, sin embargo, dicha situación no imposibilita el resto de la ruta. Expresó que resulta confuso que ese mismo argumento fue el que expuso la accionada para demostrar que no existe ningún tipo de vulneración, ya que por los demás sectores por donde pasa la ruta en cuestión, se tiene acceso al servicio básico de transporte, en ese sentido, consideró que el a quo está partiendo de una idea errónea.
Manifestó que el fallo del Tribunal Administrativo de Caldas radicado n° 17001-33-39-006-2016-00072-001 tiene alcance a la ruta que se discute en el presente trámite constitucional, y que en ese caso, el a quo debió supeditar su decisión a la orden emitida en dicha providencia. Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 10 Finalmente solicitó que se revoque en su integralidad el fallo de primera instancia y declarar probadas las excepciones interpuestas por Gran Caldas S.A. ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA El expediente fue asignado por reparto al Despacho del Magistrado ponente de esta providencia el veinticinco (25) de septiembre de 2025.
En auto del 18 de septiembre de 2025 se admitió el recurso de apelación radicado por el Municipio de Manizales contra la sentencia proferida el 28 de agosto de dos mil veinticinco 2025 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998, reglamentaria de la acción popular, esta Corporación es competente para conocer de la misma en segunda instancia. Presupuestos procesales En el presente caso los presupuestos procesales se hallan satisfechos, esto es, la demanda en forma, la legitimación en la causa tanto por activa como por pasiva, el derecho de postulación ejercido por las partes y, además, no existen causales de nulidad que vicien lo actuado, por lo que es procedente dictar la sentencia de rigor.
Generalidades La acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia está instituida como un mecanismo procesal elevado a rango constitucional con trámite preferencial, por medio de la cual las personas naturales o jurídicas, pueden demandar del Estado en cualquier tiempo, aún durante los estados de excepción, la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, con el objeto de evitar un daño contingente, hacer cesar algún peligro, amenaza, vulneración o agravio sobre los mismos o restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible.
Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 11 Elementos para la procedencia de la acción popular En el mismo sentido y dado la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2 y 9 de la Ley 472 de 1998, los elementos necesarios para la procedencia de la acción popular son las siguientes: a) Su finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos e intereses. c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por su naturaleza popular, por lo tanto, puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998.
Problema jurídico En consideración a lo expuesto en el recurso de alzada se resolverán los siguientes problemas jurídicos: ▪ ¿Se encuentra vulnerado el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna? ▪ ¿Se halla acreditado el agotamiento de jurisdicción y la cosa juzgada en el trámite de la referencia? 1.- Sobre la vulneración del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna En el presente asunto la Juez de primera instancia encontró acreditada la vulneración del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y por ello ordenó al Municipio de Manizales, entre otras actividades, elaborar y adoptar un nuevo estudio Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 12 técnico actualizado que evalué las condiciones de la ruta Barrio Vipa - El Descache – La Floresta - Avenida Paralela - Parque del Agua y viceversa, con el fin de determinar la viabilidad de implementar un servicio básico de transporte que sea más accesible para la comunidad.
Sobre el derecho al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, el Consejo de Estado2 ha indicado lo siguiente: “(…) el artículo 365 de la Carta Política señala que “[…] los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado […]”. En consecuencia, es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio. 75.
La Corte Constitucional ha enfatizado la trascendental importancia de la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos, al sostener que estos3: “[…] Se caracterizan además porque efectivizan otros derechos como la dignidad, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad; tienen vocación de universalidad; pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por intermedio de comunidades organizadas o por particulares; se consideran un asunto de Estado por cuanto se encuentran en la esfera de lo público ante la obligación que recae en él de asegurar su prestación eficiente; se sujetan a un régimen jurídico especial, donde el Estado tiene un deber de regulación, control y vigilancia permanente; su régimen tarifario exige tener en cuenta los criterios de costos, solidaridad y redistribución del ingreso; pueden ser estatizados por razones de soberanía o de interés social una vez se indemnice a los particulares afectados con tal medida; su prestación será descentralizada, en tanto corresponde su ejecución a las entidades territoriales; el pago de subsidios a estratos pobres involucra recursos de la Nación y de las entidades territoriales […]”.
Conforme a lo anterior, el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, es considerado un mandato constitucional que contribuye al bienestar general y al cumplimiento de los objetivos del Estado Social de Derecho. La misma Corporación4 estableció sobre esta garantía colectiva: 2Consejo de Estado, Sección Primera.
MP: Hernando Sánchez Sánchez. 15 de junio de 2018. Radicación número: 18001-23-31-000-2011-00222-01. 3 Cita de cita: Corte Constitucional. Sentencia C 172 de 2014, Actora: Paula Carolina Tejada Orozco, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 4 Consejo de Estado, Sección Primera MP: Guillermo Vargas Ayala. 4 de febrero de 2016. Radicación número: 85001-23-33-000-2012-00268-01(AP).
Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 13 “En cuanto a la afectación del derecho colectivo al acceso al servicio público (transporte) y a que su prestación sea eficiente y oportuna, también debe este Juez Constitucional confirmar la protección decretada por el a quo. El transporte está contemplado dentro de nuestro ordenamiento jurídico como un servicio público, de tal manera que es deber de las autoridades realizar todas las actuaciones correspondientes para que dicho servicio se preste de manera eficiente y oportuna.
En el presente caso las pruebas dan cuenta que los huecos y en general el mal estado de la vía que conduce desde el Municipio de Barranca de Upía pasando por Monterrey hasta la entrada del Municipio de Aguazul impide que dicho servicio pueda ser utilizado en buenas condiciones de acceso, comodidad, calidad y seguridad, tal como preceptúa el artículo 3º numeral 1 de la Ley 105 de 19935 así:
ARTICULO
3. PRINCIPIOS DEL TRANSPORTE PÚBLICO. El transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios, sujeto a una contraprestación económica y se regirá por los siguientes principios:
1. DEL ACCESO AL TRANSPORTE: El cual implica: a. Que el usuario pueda transportarse a través del medio y modo que escoja en buenas condiciones de acceso, comodidad, calidad y seguridad. (…)” (Negrillas de la Sala) En otra oportunidad, la misma Corporación6 al resolver un recurso de apelación contra una sentencia proferida en el marco de una acción popular tramitada por este Tribunal, dispuso lo siguiente sobre el mencionado derecho colectivo: “110.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 365 de la Constitución Política y 5º, numeral 5.1, de la Ley 142 el acceso a una infraestructura de servicios públicos es inherente a la finalidad social del Estado, razón por la cual se debe garantizar el acceso a una infraestructura de servicios adecuada para la satisfacción de las necesidades básicas de la comunidad, al respecto esta Sección se ha pronunciado de la siguiente manera7 5 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones 6 Consejo de Estado, Sección Primera MP: Hernando Sánchez Sánchez. 10 de diciembre de 2018. radicación: 170012331000201100424-03. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 4 de febrero de 2010, Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 14 “[…] De otra parte, el artículo 365 de la Constitución Política dispone que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, quien los podrá prestar, con sujeción al régimen fijado por la ley, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares, pero en todo caso conservando su regulación, control y vigilancia. Ahora bien, el artículo 331 de la Carta Política, consagra que: “Al municipio como entidad fundamental de la división político administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes […]”. 112.
La Ley 336 de 20 de diciembre de 1996 “por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte”, otorga al servicio público de transporte el carácter de esencial, lo que implica la prelación del interés general sobre el particular, especialmente, en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones establecidas en la Constitución, la ley y los reglamentos (artículo 5.°)8 113.
En concepto de 18 de mayo de 2006, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado9 sintetizó así las características que se predican del servicio público de transporte: “[…] - Su objeto consiste en movilizar personas o cosas de un lugar a otro, a cambio a una contraprestación pactada normalmente en dinero. - Cumple la función de satisfacer las necesidades de transporte de la comunidad, mediante el ofrecimiento público en el contexto de la libre competencia; - El carácter de servicio público esencial implica la prevalencia del interés público sobre el interés particular, especialmente en relación con la garantía de su prestación - la cual debe ser óptima, eficiente, continua e ininterrumpida -, Consejero ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.
Radicación número:76001233100020040021201(AP) 8 Cita de cita: Consejo de Estado Sala de Lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejera ponente: Maria Elizabeth Garcia González. 6 de diciembre 2012. Radicación número: 17001-23-31-000-2010- 00341-01(AP) Actor: HERNAN GARCIA AGUDELO Y OTRO Demandado: Ministerio de Transporte, Municipio de Manizales y Expreso Sideral S.A 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 18 de mayo de 2006, Radicación número: 11001-03-06-000-2006-00040-00(1740).
Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 15 y la seguridad de los usuarios - que constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte (ley 336/96, art. 2°); - Constituye una actividad económica sujeta a un alto grado de intervención del Estado; - El servicio público se presta a través de empresas organizadas para ese fin y habilitadas por el Estado. - Todas las empresas operadoras deben contar con una capacidad transportadora específica, autorizada para la prestación del servicio, ya sea con vehículos propios o de terceros, para lo cual la ley defiere al reglamento la determinación de la forma de vinculación de los equipos a las empresas (ley 336/96, art. 22), y - Su prestación sólo puede hacerse con equipos matriculados o registrados para dicho servicio; - Implica necesariamente la celebración de un contrato de transporte entre la empresa y el usuario. - Cuando los equipos de transporte no son de propiedad de la empresa, deben incorporarse a su parque automotor, a través de una forma contractual válida […]”.
Se infiere de lo anterior que el servicio público de transporte tiene como objetivo movilizar personas o cosas de un lugar a otro, a cambio a una contraprestación; cumple la función de satisfacer las necesidades de transporte de la comunidad y en relación con la garantía de su prestación -la cual debe ser óptima, eficiente, continua e ininterrumpida- debe prevalecer el interés público sobre el interés particular, entre otras características.
Examen del caso concreto. En el presente asunto, la ciudadana María Nalliby Castañeda Quintero promovió acción popular contra los Municipios de Manizales y de Villamaría solicitando la protección del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna. Pidió que a través de la acción popular se ordene la prestación del servicio básico de transporte en la ruta “BARRIO VIPA-EL DESCACHE-FLORESTA- AVENIDA PARALELA-PARQUE DEL AGUA-VICEVERSA, a una empresa que tenga capacidad transportadora disponible hasta que el servicio sea licitado en ese nivel de servicio básico”.
El fallo de primer grado consideró que el Municipio de Manizales y el Municipio de Villamaría vulneran el derecho colectivo “al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna” al no brindar un servicio Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 16 de transporte básico en la ruta que comprende el “barrio Vipa - el Descache – Floresta - Avenida Paralela -Parque del agua – viceversa.
En consecuencia, ordenó a las entidades accionadas elaborar y adoptar un estudio técnico actualizado que evalúe las condiciones actuales de operación de la ruta en cuestión y, conforme a ello, determinar la viabilidad de implementar el servicio de nivel básico de transporte público. Además, ordenó adelantar el proceso de licitación pública con el fin de adjudicar formalmente la operación de esa ruta con el fin de garantizar los principios de libre concurrencia, trasparencia y protección de los derechos de los usuarios.
La entidad territorial municipal recurrente alegó que el fallador de primera instancia desconoció el precedente judicial vinculante del Tribunal Administrativo de Caldas, el cual ya había establecido una solución sistémica y definitiva sobre la materia que dio origen al trámite de la referencia. En ese sentido adujo que el fallo desconoce la cosa juzgada y el agotamiento de jurisdicción. Por otra parte, la empresa de transportes Gran Caldas S.A. apeló la providencia de primera instancia, manifestando que resulta confuso que el a quo argumente que las condiciones topográficas viales del sector Vipa no se adecuan para la circulación de vehículos tipo Bus, pero a su vez concluya que esto no afecta ni imposibilita el resto de la ruta, ya que este fue el argumento que la entidad accionada expuso en su defensa.
En el contexto mencionado jurisdicción, la cosa juzgada y la presunta vulneración al derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. Del agotamiento de jurisdicción La figura denominada agotamiento de jurisdicción, ha sido desarrollada por el Honorable Consejo de Estado10 en los siguientes términos: “El agotamiento de jurisdicción es una figura procesal que opera de pleno derecho en las acciones populares, aunque para su formalización requiera pronunciamiento judicial y, en términos generales, se presenta en aquellos 10 Consejo de Estado, Sección Tercera.
MP: Enrique Gil Botero. 12 de diciembre de 2007. Radicación número: 25000-23-26-000-2005-01856-01. Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 17 eventos en que existe ausencia absoluta de jurisdicción para definir un determinado asunto jurídico sustancial, en tanto sobre los mismos derechos, objeto y causa, ya son materia de un proceso iniciado con antelación, o que ya se encuentra fallado, circunstancia por la cual no es posible que se dé un segundo proceso o un nuevo pronunciamiento sobre la misma materia.
(…) Como se aprecia, el agotamiento de jurisdicción opera como desarrollo del principio de celeridad y economía procesal, en tanto propende por evitar que se tramiten, en forma paralela, procesos que se refieran a los mismos hechos, objeto y causa - en acciones de naturaleza pública-, en donde la primera persona que ejerce el derecho, para controvertir la respectiva situación, lo hace en representación de los demás miembros de la sociedad y, por consiguiente, dirige toda la actividad jurisdiccional al caso concreto, de tal suerte que el juez, al asumir el conocimiento del proceso, restringe la jurisdicción y la competencia de los demás funcionarios judiciales para conocer del mismo o similar asunto.
En ese orden de ideas, al constatar que ha acaecido el agotamiento de jurisdicción en un determinado evento, el juez debe proceder a anular todo lo actuado en el respectivo proceso, si hay lugar a ello, y, consecuencialmente, rechazar la demanda que verse sobre asuntos ya debatidos (…). (Resalta el Despacho). Más adelante, en providencia del 11 de septiembre de 201211, la máxima corporación de lo Contencioso Administrativo unificó jurisprudencia sobre el alcance de la aplicación de la figura del agotamiento de jurisdicción en el proceso de acción popular.
Al respecto adujo: La figura es de creación jurisprudencial por el Consejo de Estado. Se remonta al auto del 18 de octubre de 1986 en el cual la Sección Quinta luego de negar la acumulación de dos procesos electorales por tener la misma causa petendi e idénticas peticiones, expresó que cuando los particulares acuden al juez para que haga operar el servicio de justicia a un caso concreto, con la puesta en marcha del respectivo proceso que se promueva se agota la jurisdicción frente a dicho asunto o controversia.
Para estos efectos la jurisdicción es entendida como la activación del aparato de justicia. Significa que llevarle de nuevo el mismo reclamo de 11 Consejo de Estado. MP: Dra. Susana Buitrago Valencia. Radicación número: 41001-33-31-004- 2009-00030-01. Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 18 protección de iguales derechos, en el caso de la nulidad electoral, derechos a la preservación de la legalidad en abstracto, afectados por causa idéntica, no es un racional ejercicio del derecho de acción. Que en tal caso el proceso que se inicie con posterioridad a otro que ya se encuentra en curso y que se instauró por los mismos hechos y derechos está viciado de nulidad “por agotamiento de jurisdicción”.
Que a tal conclusión se arriba porque si el proceso es nulo cuando corresponde a distinta jurisdicción, también lo es cuando la jurisdicción se ha consumado por haberse aceptado dar trámite a la demanda y estar ya en trámite otro proceso sobre la misma materia. La Sala comienza el análisis partiendo de la preceptiva que establece el artículo 5° de la Ley 472 de 1998 acorde con el cual las acciones populares se tramitarán atendiendo a los principios de economía, celeridad y eficacia. Precisamente la razón esencial de negar la acumulación de una nueva demanda cuando se trate del mismo reclamo de protección fundado en igual situación fáctica a la que inspiró la instauración de un proceso que ya está en curso, descansa en los parámetros de celeridad, eficacia y de economía procesal, en tanto propende por racionalizar la justicia en demandas de acción popular que se refieran a los mismos hechos, objeto y causa, dirigidas contra igual demandado.
Con la primera persona que ejerce el derecho de acción en calidad de miembro de la comunidad, no para propender por derechos subjetivos sino de los que incumben a todos los habitantes, iniciado el trámite de este proceso a partir de la admisión de la demanda, se garantiza el acceso a la justicia, a través del control judicial que se impartirá a la actividad o a la omisión de la autoridad pública y/o del particular, respecto de la protección de los derechos colectivos que se consideran amenazados o vulnerados por los mismos hechos y respecto de los mismos demandados.
El actor popular que demanda lo que otra persona ya trajo a la justicia, es decir “que repite” lo ya “denunciado”, bien puede constituirse en coadyuvante de ese primer proceso en trámite. Porque carece de sentido lógico y no consulta la racionalización de recursos integralmente considerados que implica la tramitación de un proceso, ni consulta el principio de eficacia que también rige la función judicial, el que paralela y simultáneamente se adelante hasta cierta etapa un nuevo proceso, otro proceso, siendo que deriva de una demanda popular que se funda en los mismos hechos, contra el mismo demandado y que aspira a amparar iguales derechos de naturaleza colectiva, y que si el primero va más Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 19 avanzado, deba esperar a que los demás se hallen en la misma etapa para poderlos acumular al inicial.
De acuerdo con el marco jurisprudencial reseñado, es necesario verificar la similitud entre el proceso culminado y el que actualmente cursa en este Tribunal con el propósito de establecer la aplicación de la figura del agotamiento de jurisdicción. En ese sentido realizando una comparación entre la acción popular identificada con el radicado n° 170013339006-2016-00072-02 y el presente medio de control radicado 170013333004-2024-00122-01, respecto de los sujetos procesales, pretensiones, supuestos fácticos y jurídicos, encontramos: 2024-00122-00 2016-00072-00 Tribunal Administrativo de Caldas, Despacho del Dr. Augusto Ramón Chávez Marín Tribunal Administrativo de Caldas, Despacho del Dr. Fernando Alberto Álvarez Beltrán Actor: María Nalliby Castañeda Quintero Actor: Socobuses S. A Demandados: Municipio de Manizales y Municipio de Villamaría Demandados: Municipio de Manizales y Municipio de Villamaría PRETENSIONES A. Declarar que la Alcaldía de Villamaría y la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales, han violado el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos concretamente al servicio básico de transporte.
B. Que en consecuencias se ordene la prestación del servicio básico en la ruta BARRIO VIPA-EL DESCACHE- FLORESTA-AVENIDA PARALELA- PARQUE DEL AGUA-VICEVERSA, en una variante que contenga ese nivel de servicio básico a una empresa que tenga capacidad transportadora disponible, hasta que el servicio sea licitado en ese nivel de servicio es decir el básico”.
A. Que se ordene por parte de ese H. despacho la protección los derechos e intereses colectivos transgredidos por los accionados, consagrados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998”, en los literales a), b), c), d), h), i), j) y n). B. Que se ordene a las entidades accionadas que procedan a la mayor brevedad posible y en un término perentorio, al adelantamiento de las medidas técnica y jurídicamente necesarias para el otorgamiento a través de procesos de selección objetiva de la totalidad de las rutas o servicios creados para la prestación del servicio público urbano colectivo de pasajeros desde el 5 de febrero del año 2001 (fecha de entrada en vigencia del Decreto 170 de 2001), en los municipios de Manizales y Villamaría, incluyendo aquellas que se prestan desde y hacia cada uno de los municipios referidos.
Sitio de vulneración: Sector Vipa, Municipio de Villamaría Sitio de vulneración: Manizales y Villamaría HECHOS Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 20 El Decreto 170 de 2001, en su artículo 8, establece que el servicio básico debe estar accesible a todos los usuarios, en su caso están limitados al servicio ejecutivo o de lujo aun cuando ese tipo de nivel debe ser accesorio y adicional al básico, es como si en el servicio de transporte aéreo que también es esencial como el colectivo de pasajeros, solo existiera la posibilidad de viajar en una ruta exclusiva en primera clase.
Igualmente, la Ley 336 de 1996 en su artículo 3 establece como prioritario el servicio básico. Que la ruta es exclusiva para una empresa de transporte que no tiene sino ese servicio de lujo, pudiéndose prestar por otras empresas de manera coetánea, que tengan capacidad en el servicio básico. La ruta no fue licitada y existe orden en otro proceso constitucional de efectuar el proceso contractual respectivo, por lo que de licitarse se debe hacer con un recorrido en el nivel de servicio básico Desde el 5 de febrero de 2001 - fecha de entrada en vigencia del Decreto 170 de 2001 - no se tiene conocimiento sobre el adelantamiento de procesos de selección objetiva para la adjudicación de servicios de transporte urbano colectivo de pasajeros en las ciudades de Manizales y Villamaría, con excepción de la adjudicación del servicio de transporte urbano colectivo a la empresa Expreso Sideral S.A. para cubrir la ruta “SAMARIA SOLFERINO VILLAHERMOSA CENTRO CIRCULAR DIRECTA”, y resalta que, aquella adjudicación, dada con la Resolución N°049 del 7 de julio de 2005 se encuentra vencida junto con su prórroga.
Cuestiona el “otorgamiento de capacidad transportadora” con fundamento en permisos provisionales y transitorios o a través de actos administrativos que no se han proferido previo el adelantamiento del proceso de selección objetiva; también reprocha que “la capacidad transportadora de Manizales haya sido congelada” con la expedición del Decreto 0128 de 2006.
En el presente trámite se constata que únicamente se verifica equivalencia en las entidades accionadas, ya que los demandantes, los hechos en que se fundamentan las demandas, así como las pretensiones de ambos procesos son diferentes. Al respecto se tiene que en este medio de control el objeto del litigio se contrae a la prestación del servicio de transporte público urbano de pasajeros en una ruta específica a través de un medio de transporte más económico que el previsto en la actualidad.
Ahora, si bien ambos medios de control se refieren al procedimiento jurídico contractual de licitación de rutas, la Sala entiende que en este caso dicha pretensión tiene relación con la prestación del servicio público de transporte mediante un vehículo se servicio básico que tiene una tarifa más favorable que aquel que se viene prestando en el sector, aspecto que no fue objeto de análisis en la acción popular tramitada en el año 2016.
En ese orden de ideas, este Tribunal advierte que en el presente trámite no se encuentra acreditada la figura del agotamiento de jurisdicción. De la cosa juzgada Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 21 Sobre la cosa juzgada el Honorable Consejo de Estado12 ha desarrollado el siguiente análisis: “la Sala precisa que la cosa juzgada fue definida en el artículo 303 del Código General del Proceso –CGP -, en los siguientes términos: “[…]
ARTÍCULO 303. COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.
En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión […]”. De la disposición en comento se desprenden tres requisitos para la configuración de la cosa juzgada, a saber: que (i) el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto;
(ii) se funde en la misma causa que el anterior; y (iii) entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes”. (…) “Esta figura tiene por objeto que los asuntos ya hayan sido desatados en sede judicial no sean nuevamente sometidos al juez, y con ello evitar la incertidumbre que se generaría si la parte vencida pudiera plantear nuevamente el asunto a la espera de una nueva decisión cuantas veces quisiera, hasta que con una decisión ulterior -por su puesto contradictoria- se lograse decidir conforme a sus intereses, todo lo cual se predica de las decisiones populares. 12 Consejo de Estado.
Sección Primera. MP: Nubia Margoth Peña Garzón. 24 de octubre de 2024. Radicación número: 85001-23-33-000-2020-00505-01. Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 22 El juez popular también está llamado a reconocer y acatar la decisión previamente adoptada por otro fallador en la misma sede colectiva y por ello le está vedado decidir de fondo sobre una materia que ha sido objeto de cosa juzgada.” Al realizar nuevamente un cotejo entre los dos procesos adelantados en ejercicio de la acción popular, la Sala reitera que la única semejanza en las acciones populares 2024-00122 y 2016-00072 son las entidades públicas demandadas, valga recordar, los municipios de Manizales y Villamaría. Ahora, respecto del objeto materia de controversia en el proceso con n° de radicado 2016-00072-00, se tiene que este recayó sobre el adelantamiento de procesos de selección objetiva para la adjudicación de servicios de transporte urbano colectivo de pasajeros en las ciudades de Manizales y Villamaría, mientras que en la acción popular que ahora se decide, la parte actora discute la viabilidad de brindar un servicio de transporte público de nivel básico en una ruta determinada.
En consecuencia, este Juez Plural se abstendrá de declarar probada la cosa juzgada en el trámite de la referencia. De la presunta vulneración del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna Precisado lo anterior, pasa la Sala a referirse a la presunta vulneración del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
Al respecto, este Tribunal observa que los municipios de Manizales y Villamaría suscribieron convenio interadministrativo n° 070313145 el 13 de febrero de 2017, cuyo objeto consistió en definir el esquema de planeación, gestión y condiciones de operación y control del sistema de transporte público entre ambas entidades territoriales. En desarrollo de dicho convenio, mediante Resolución n° 205 del 22 de junio de 2018, “por medio de la cual se otorga un permiso provisional y transitorio para servir una ruta de transporte público”, el Municipio de Manizales autorizó a la empresa de transporte Gran Caldas S.A para operar temporalmente la ruta que comprende el Barrio Vipa – el Descache – la Floresta – Avenida Paralela – Parque del Agua y viceversa.
Para llevar a cabo lo anterior el Municipio de Manizales realizó un estudio técnico en el mes de mayo del año 2018, el cual determinó que dadas las Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 23 condiciones topográficas del sector transversal de la vía principal de la zona conocida como El Descache, la prestación del servicio debía realizarse mediante vehículos tipo microbús (Clase B), los cuales corresponden a la modalidad ejecutiva que tiene asignada una tarifa superior a la del servicio básico.
Adicionalmente, esta Sala advierte que el servicio de transporte continúa operando bajo la autorización emitida en Resolución n° 205 de 2018, la cual fue renovada en el año 2024, sin que hasta la fecha se haya adelantado un proceso de adjudicación de la ruta en cuestión mediante una licitación pública atendiendo lo establecido en la Ley 336 de 1996.
Ahora, del expediente digital se evidencia que la señora María Nalliby Castañeda Quintero manifestó que el hecho de que en la ruta que abarca el barrio Vipa – el Descache – la Floresta – Avenida Paralela – Parque del Agua y viceversa se preste el servicio de transporte público en modalidad ejecutivo, con un vehículo tipo Microbús, vulnera el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, ya que esta modalidad de servicio tiene la tarifa más costosa del mercado.
Manifestó que la ruta en cuestión es muy recurrida principalmente por estudiantes universitarios y personas que se trasladan a diligencias en centros clínicos, para quienes la diferencia de $350 pesos respecto de la tarifa básica, representa un gasto significativo, ya que el dinero lo pueden destinar a otras actividades que alivien la calidad de vida de los ciudadanos. No obstante, a juicio de esta Sala de decisión la circunstancia referida por la demandante relativa a la prestación del servicio público de transporte bajo la modalidad ejecutiva y al costo de su tarifa, no constituye por sí sola una trasgresión al acceso a los servicios públicos.
Lo anterior por cuanto se acreditó que el servicio de trasporte se presta de manera continua y oportuna por la empresa Gran Caldas S.A conforme a Resolución n° 205 de 2018 y a su respectivo estudio técnico, priorizando en primer lugar la seguridad de los ciudadanos y demás necesidades, en aras de brindar un buen servicio. Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 24 Tal como se infiere de la resolución mencionada, la empresa de Transporte Gran Caldas S.A es la autorizada para prestar la ruta en cuestión en los horarios que a continuación se exponen: Lo anterior permite evidenciar que efectivamente el servicio público de transporte en el sector materia de controversia se presta por la empresa de transporte Gran Caldas S.A. garantizando su acceso en los horarios establecidos.
Por otra parte, se omitió acreditar que efectivamente la diferencia tarifaria entre el servicio básico prestado en buses y el servicio de nivel ejecutivo prestado en microbuses, vulnere el acceso de los ciudadanos al transporte público, en la medida que dichas tarifas obedecen a un estudio de transporte y a las implicaciones derivadas de la prestación de un servicio clasificado como ejecutivo.
Lo anterior teniendo en cuenta que el servicio ejecutivo establece un cupo limitado de pasajeros de diecinueve personas, además de la imposibilidad de trasportar usuarios de pie, condiciones que en criterio de la administración municipal justifican un costo más elevado en la prestación del servicio. En ese mismo sentido, de conformidad con la prueba testimonial practicada el día 13 de marzo de 2025, el señor Leonardo Leal García, funcionario de la Secretaría de Movilidad del Municipio de Manizales expuso lo siguiente: “Tras un estudio técnico realizado en el sector, se determinó la necesidad de habilitar una ruta de transporte público.
Sin embargo, debido a las condiciones topográficas del barrio —pendientes pronunciadas, vías estrechas y de difícil acceso— se recomendó que el servicio se prestara mediante vehículos tipo colectivo, de menor tamaño, en lugar de buses convencionales. Esta decisión obedeció tanto a la seguridad vial como a la operatividad del servicio, ya que los vehículos más grandes requerirían adecuaciones físicas en la infraestructura vial del sector.
Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 25 Respecto a la tarifa de transporte, el ingeniero indicó que los colectivos han sido tradicionalmente clasificados como servicio ejecutivo, lo que implica una tarifa más alta y ciertas condiciones de operación, como que todos los pasajeros deben ir sentados. Aunque reconoció que técnicamente sería posible prestar el servicio como básico —lo que permitiría una tarifa más económica—, señaló que ello requeriría una revisión legal y reglamentaria, especialmente en lo relacionado con las tarjetas de operación y la clasificación del tipo de servicio.
Finalmente, ante cuestionamientos sobre la posibilidad de ingreso de vehículos grandes al sector, como camiones recolectores de basura o distribuidores, el testigo aclaró que, si bien estos vehículos ingresan ocasionalmente, la frecuencia y exigencia operativa del transporte público es mucho mayor, lo que justifica la elección de vehículos más pequeños para garantizar seguridad y eficiencia”.
De lo anterior se desprende que la prestación del servicio en modalidad ejecutiva, mediante microbuses, se fundamenta en un estudio técnico que no fue desvirtuado en este trámite y que en todo caso busca garantizar la seguridad de las personas que hacen uso de este, lo cual constituye una prioridad esencial en el sistema de transporte.
Así las cosas, este Tribunal considera que si bien la ruta que cubre el sector barrio Vipa – el Descache – la Floresta – Avenida Paralela – Parque del Agua y viceversa se presta con un servicio ejecutivo por la empresa de transporte Gran Caldas S.A con una tarifa más costosa en el mercado, ello no implica una restricción al acceso al transporte público de los ciudadanos, ya que no se evidencia circunstancia alguna que efectivamente restrinja o imposibilite a los ciudadanos acceder al medio de trasporte e impida su movilidad.
La Sala tampoco encuentra probada la diferencia tarifaria en años subsiguientes a la radiación de la acción popular, con lo cual no es posible inferir una diferencia en la tarifa adicional a la expuesta en la demanda. Este Juez Plural también encuentra probado que la empresa de transporte Gran Caldas S.A., brinda su servicio a los usuarios en óptimas condiciones, en horarios ya establecidos y bajo una contraprestación fijada conforme a la reglamentación expedida por las autoridades competentes, lo que garantiza el acceso al trasporte público de la comunidad referida.
Este Juez Plural también precisa que no se probó la prestación del servicio en horarios diferentes a los establecidos por la autoridad de tránsito o por fuera de la contraprestación fijada conforme a la reglamentación expedida por las Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 26 autoridades competentes, lo que impide tener como acreditada la amenaza o vulneración del derecho colectivo.
Adicionalmente, quedó demostrado que la prestación del servicio ejecutivo para la ruta objeto de controversia, obedece a las condiciones topográficas de la vía en el sector Vipa, que es el lugar de llegada y/o salida de los microbuses; sin embargo, en el resto de recorrido, se brinda también el servicio básico de transporte, lo que permite a los ciudadanos acceder libremente a cualquiera de las dos modalidades, según sus preferencias y sus necesidades.
En el contexto mencionado, se evidencia que los usuarios pueden escoger libremente por el servicio básico o el ejecutivo, salvo en el tramo del sector Vipa, donde por razones topográficas únicamente resulta posible el uso de microbuses, es decir, el servicio básico; lo que permite concluir a esta Sala que los ciudadanos de la zona objeto de análisis tienen acceso al servicio público de trasporte.
En esta línea de argumentación, considera este Tribunal que la sentencia de primera instancia debe ser revocada, por cuanto no se acreditó la vulneración del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna por las entidades accionadas, Municipio de Manizales y Municipio de Villamaría. En relación con las órdenes impartidas por el fallador de primera instancia, este Juez plural se abstendrá de pronunciarse, teniendo en cuenta que no se demostró la vulneración del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, invocado en el presente proceso.
Conclusión De acuerdo con lo analizado en esta instancia, considera este Tribunal que no se acreditó la vulneración del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna por los municipios de Manizales y Villamaría. Por el contrario, en criterio de la Sala se encuentra probado que a los habitantes del municipio de Villamaría, a los que se refiere el escrito de demanda, las administraciones municipales les garantizan el acceso eficiente y oportuno del servicio público de transporte en la ruta denominada barrio Vipa – el Descache – la Floresta – Avenida Paralela – Parque del Agua y viceversa.
Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 27 Lo anterior, al margen de la discusión jurídica que pueda generar el fundamento legal que tiene la empresa de transporte público urbano de pasajeros a cargo de esa ruta, aspecto que escapa al marco de la presente acción popular y que tiene relación con otros medios de control como los previstos en los artículos 137, 138 y 141 del CPACA, en los que se puede estudiar la adjudicación de la ruta mencionada según la legitimación por activa en cada caso.
Por todo lo expuesto, este Tribunal revocará la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales. En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. REVÓCASE la sentencia proferida el veinticinco (25) de agosto de dos mil veinticinco (2025) por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales en el proceso originado en el ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos por la señora María Nalliby Castañeda Quintero contra los municipios de Manizales y Villamaría, Caldas.
Segundo. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Exp. 17001-33-33-004-2024-00122-01 28 PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Con aclaración de voto CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.