REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Bogotá D.C, cuatro (04) de junio de dos mil veintiséis (2026) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: G-CON S.A.S DEMANDADO: ALCALDÍA MUNICIPAL DE MADRID- CUNDINAMARCA EXPEDIENTE: 25000-23-37-000-2023-00080-00 ASUNTO: Solicitud de devolución Impuesto de Licencia Urbanística MAGISTRADO PONENTE: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA SENTENCIA ANTICIPADA Profiere este Tribunal sentencia por escrito dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la sociedad G-CON S.A.S, en contra de la ALCALDÍA MUNICIPAL DE MADRID- CUNDINAMARCA I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. Declaraciones y condenas1: La sociedad G-CON S.A.S, interpuso demanda con pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la ALCALDÍA MUNICIPAL DE MADRID- CUNDINAMARCA, solicitando la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1 Índice 00002, SAMAI. 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid 1.
Se declare la nulidad total de los actos administrativos No. 133-2328- 2020 del 16 de marzo de 2020 y 131-938-2022 del 1 de noviembre de 2022 por medio de los cuales la Dirección de Rentas del Municipio de Madrid, Cundinamarca, negó la solicitud de devolución por pago de lo no debido del Impuesto de Licencia Urbanística radicada por La Sociedad el 10 de diciembre de 2019 bajo el radicado número 400020191210101929. 2.
Por consiguiente, a título de restablecimiento del derecho, se ordene la devolución de la suma equivalente a seiscientos treinta y cinco millones setecientos treinta y dos mil seiscientos cincuenta pesos (COP $635.732.650), valor que corresponde al pago de lo no debido por concepto de Impuesto de Licencia Urbanística. 3. Que se reconozcan y se paguen los intereses que se causan desde el momento del pago (12 de septiembre de 2017) y hasta el término en que se notifica el oficio No. 133-2328-2020 del 16 de marzo de 2020 (26 de marzo de 2020). 4.
Que se reconozcan y se paguen los intereses corrientes que se causan desde la notificación del oficio No. 133-2328-2020 del 16 de marzo de 2020 (26 de marzo de 2020) y hasta la ejecutoria de la providencia que efectivamente ordene la devolución. 5. Que se reconozcan y se paguen los intereses moratorios que se causan desde el vencimiento del término para devolver y hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación. 6.
Condenar en costas a la parte demandada. 1.2. Normas violadas y concepto de violación 2 La demanda propone los siguientes cargos de nulidad: 2 Índice 00002, SAMAI. 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid 1.
Infracción de las normas en que debería fundarse y falta de competencia por vulneración de la Ley 388 de 1997 y a los artículos 2.2.6.6.8.1 y siguientes del Decreto 1077 de 2015. la demandante sostiene que el Municipio de Madrid expidió los actos demandados con infracción de las normas superiores y falta de competencia, porque negó la devolución de un pago que, aunque fue denominado “Impuesto de Licencia de Construcción”, en realidad corresponde a un cobro propio de las expensas por trámites de licencias urbanísticas, reguladas por la Ley 388 de 1997 y por los artículos 2.2.6.6.8.1 y siguientes del Decreto 1077 de 2015.
Señala que el artículo 352 del Estatuto de Rentas de Madrid invocó como autorización legal la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1469 de 2010, compilado en el Decreto 1077 de 2015; sin embargo, dichas normas no autorizan al municipio a crear ni cobrar un impuesto autónomo por licencia de construcción, sino que regulan las expensas que perciben los curadores urbanos para cubrir los gastos del servicio.
La actora agrega que la comparación entre el artículo 358 del Estatuto de Rentas Local y el artículo 2.2.6.6.8.3 del Decreto 1077 de 2015 evidencia que el municipio adoptó una fórmula sustancialmente similar a la prevista para liquidar expensas, pues utilizó factores equivalentes como cargo fijo, cargo variable, uso, estrato o categoría y metros cuadrados, aunque representados con letras distintas.
De esa tabla comparativa concluye que: i) el municipio tomó elementos propios de las expensas por licencias urbanísticas, salvo el factor municipio, y ii) la propia regulación municipal reconoce que se trata de un valor pagado como contraprestación por la obtención de una licencia urbanística. Por ello, afirma que el cobro municipal no corresponde materialmente a un impuesto, sino a una expensa encubierta bajo otra denominación. También sostiene que los artículos 353, 354 y 355 del Estatuto de Rentas de Madrid relacionan el hecho generador, la causación y el sujeto activo con la solicitud, estudio, aprobación y expedición de la licencia, lo que refuerza que se trata de un cobro asociado directamente al trámite de licenciamiento.
Además, destaca que el propio Estatuto local regula de manera separada el impuesto de delineación urbana en los artículos 129 y siguientes, por lo que 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid no puede confundirse con el denominado impuesto de licencia de construcción ni considerarse que este último sea un simple complemento del primero. Finalmente, invoca el artículo 2.2.6.6.8.1 del Decreto 1077 de 2015, según el cual las expensas son únicas, deben ser liquidadas por el curador urbano y pagadas a este por el solicitante, y resalta que las autoridades municipales o distritales encargadas directamente del estudio, trámite y expedición de licencias no están autorizadas para cobrar expensas a su favor.
Igualmente cita el artículo 2.2.6.6.8.2 ibidem, que distingue el pago de impuestos, gravámenes, tasas, participaciones y contribuciones asociados a licencias del pago de expensas ante curadores urbanos. En consecuencia, concluye que el Municipio de Madrid sobrepasó su competencia al cobrar $635.732.650 por concepto de licencia de construcción, suma que carecía de causa legal y configuraba un pago de lo no debido, por lo cual solicita la nulidad de los actos demandados y la devolución del valor pagado. 2.
Infracción de las normas en que debería fundarse y falsa motivación por vulneración del artículo 338 de la Constitución Política La demandante sostiene que los actos administrativos demandados fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse y con falsa motivación, por vulneración del artículo 338 de la Constitución Política, dado que el Municipio de Madrid cobró un denominado “Impuesto de Licencia de Construcción” sin que exista una ley que lo cree o autorice.
Afirma que el artículo 352 del Estatuto de Rentas de Madrid invoca como sustento la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1469 de 2010, pero dichas normas no constituyen autorización legal para establecer un impuesto autónomo por licencias de construcción, sino que regulan aspectos urbanísticos y expensas asociadas al trámite de licencias. Por ello, considera que el municipio desconoció el principio de legalidad tributaria, según el cual la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa de los tributos.
La actora precisa que el concepto de expensas es distinto del impuesto de delineación urbana: las primeras buscan cubrir los gastos de funcionamiento de los curadores urbanos por el trámite de licencias, 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid mientras que el segundo corresponde a un tributo territorial asociado al deber de contribuir con las cargas públicas municipales.
En ese sentido, sostiene que el Municipio de Madrid confundió indebidamente ambos conceptos y presentó el llamado impuesto de licencia de construcción como si fuera un complemento del impuesto de delineación urbana, pese a que el propio Estatuto de Rentas Local regula de manera separada el impuesto de delineación urbana y liquida de forma independiente el valor por licencia de construcción. También señala que el artículo 8 del Estatuto de Rentas de Madrid enumera taxativamente los tributos vigentes en el municipio y allí no aparece el impuesto de licencias de construcción. De igual forma, indica que el artículo 325 ibidem, relativo a los ingresos no tributarios, tampoco incluye dicho concepto.
Por ello, afirma que dentro de la sistemática del Estatuto local el cobro no tiene una ubicación clara ni un desarrollo normativo suficiente, lo que refuerza la vulneración de los principios de legalidad y seguridad jurídica. En conclusión, la demandante sostiene que el Municipio de Madrid no podía “inventar” un impuesto de licencia de construcción no previsto ni autorizado por la ley, ni podía cobrar expensas por licencias urbanísticas, pues estas solo pueden ser percibidas por curadores urbanos. Por tanto, el pago de $635.732.650 efectuado por G-CON S.A.S. carece de título jurídico válido y configura un pago de lo no debido.
En consecuencia, solicita la nulidad de los actos demandados por vulneración del artículo 338 de la Constitución Política, falsa motivación y falta de fundamento legal, así como la devolución de la suma pagada por dicho concepto. 3. Infracción de las normas en que debería fundarse y falsa motivación por inaplicación de los artículos 850 y 855 del ETN y 528 y 532 del ETL.
La demandante sostiene que los actos administrativos demandados fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse y con falsa motivación, por inaplicación de los artículos 850 y 855 del Estatuto Tributario Nacional y 528 y 532 del Estatuto de Rentas de Madrid. Afirma que dichas normas reconocen el derecho de los contribuyentes a solicitar la devolución de pagos en exceso o de lo no debido, y obligan a la 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid Administración a resolver oportunamente tales solicitudes.
En este caso, señala que G-CON S.A.S. realizó un pago por $635.732.650 a favor del Municipio de Madrid por concepto de Impuesto de Licencia de Construcción, pese a que, según la demanda, dicho cobro carecía de causa legal, porque correspondía materialmente a una expensa por licencia urbanística que solo podía ser cobrada por curadores urbanos y no por la Secretaría de Planeación Municipal.
La actora afirma que se cumplen los requisitos jurisprudenciales del pago de lo no debido: i) el pago fue efectivamente realizado a favor de la entidad fiscal, como consta en el comprobante radicado mediante oficio No. 700020170912012926 del 12 de septiembre de 2017; ii) no existía causa legal para pagar, porque el municipio no estaba facultado para cobrar expensas por licencias urbanísticas; iii) existió error de derecho por parte de la sociedad, al pagar el valor liquidado como prerrequisito para obtener la licencia de construcción; y iv) no existe obligación tributaria que permita a la Administración retener lo pagado.
Por ello, concluye que el municipio debía ordenar la devolución de la suma pagada, junto con los intereses correspondientes. Además, sostiene que la Administración incumplió el término legal para resolver la solicitud de devolución, pues conforme a los artículos 855 del Estatuto Tributario Nacional y 532 del Estatuto de Rentas Local, contaba con 50 días para pronunciarse.
Como la solicitud fue radicada el 10 de diciembre de 2019, dicho término vencía el 21 de febrero de 2020; sin embargo, el Oficio No. 133-2328-2020 fue expedido el 16 de marzo de 2020 y notificado el 26 de marzo de 2020, esto es, de manera extemporánea. En consecuencia, la demandante sostiene que los actos acusados son nulos, porque desconocieron el procedimiento de devolución, negaron indebidamente un pago de lo no debido y se fundaron en razones fácticas y jurídicas que no correspondían a la verdadera naturaleza del cobro. 4.
Enriquecimiento sin causa a favor del Municipio de Madrid, Cundinamarca. La demandante sostiene que el Municipio de Madrid incurrió en enriquecimiento sin causa, porque recibió y retuvo la suma pagada por G- 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid CON S.A.S. por concepto del denominado “Impuesto de Licencia de Construcción”, pese a que, según la demanda, dicho cobro carecía de fundamento legal.
Afirma que el enriquecimiento sin causa se configura cuando existe: i) un aumento patrimonial en favor de una persona, ii) un empobrecimiento correlativo de otra, y iii) ausencia de causa jurídica que justifique ese desplazamiento patrimonial. En el caso concreto, señala que el municipio incrementó su patrimonio con el pago efectuado por la sociedad, mientras esta sufrió una disminución patrimonial equivalente, sin que existiera una causa legal válida, pues la autoridad competente para cobrar expensas por licencias urbanísticas sería la curaduría urbana y no la Secretaría de Planeación Municipal.
Por ello, concluye que, al no existir obligación legal que autorizara al municipio a conservar esos recursos, la suma pagada debe ser devuelta, ya que de lo contrario se consolidaría un enriquecimiento injustificado a favor del Municipio de Madrid. 5. Infracción de las normas en que debería fundarse, desconocimiento del derecho de audiencia y defensa y falsa motivación por vulneración del derecho fundamental al debido proceso.
La demandante sostiene que los actos administrativos fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, falsa motivación y vulneración del debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, porque el Municipio de Madrid no dio una respuesta real, suficiente y de fondo a la solicitud de devolución presentada por G-CON S.A.S. Afirma que la Administración se limitó a transcribir normas del Estatuto de Rentas Local y a formular argumentos genéricos, sin analizar adecuadamente la naturaleza del pago solicitado en devolución ni la diferencia entre el impuesto de licencia de construcción, las expensas urbanísticas y el impuesto de delineación urbana.
En ese sentido, señala que, conforme a los artículos 850 del Estatuto Tributario Nacional y 528 del Estatuto de Rentas Local, el municipio tenía el deber de devolver oportunamente los pagos en exceso o de lo no debido, cualquiera fuera el concepto del pago, y que la solicitud fue presentada dentro del término legal previsto en el artículo 1.6.1.21.22 del Decreto 1625 de 2016, en concordancia con el artículo 2536 del Código Civil.
Sin embargo, la entidad no tramitó ni resolvió la petición conforme a las garantías propias de la actuación administrativa, esto es, con 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid respeto del derecho a ser oído, a obtener una decisión motivada, a ejercer defensa y contradicción, y a que la actuación fuera adelantada por autoridad competente y con observancia de las formas legales.
Por ello, concluye que el Oficio No. 133-2328-2020 del 16 de marzo de 2020 carece de motivación suficiente, clara y verdadera, pues la simple cita normativa no justifica la negativa de devolución del valor pagado por concepto de licencia de construcción, razón por la cual solicita la nulidad de los actos demandados y la devolución de la suma pagada como pago de lo no debido. 6.
Proceden los intereses legales causados a partir del pago de lo no debido por Impuesto de licencia de construcción con ocasión de la transferencia de las zonas de cesión gratuitas y obligatorias. La demandante sostiene que, al configurarse un pago de lo no debido por la inexistencia de causa legal del denominado Impuesto de Licencia de Construcción, no solo procede la devolución del capital pagado, sino también el reconocimiento de los intereses legales causados desde el momento en que se realizaron las liquidaciones y pagos, hasta la ejecutoria del acto que resuelva la solicitud de devolución. Para ello invoca el artículo 717 del Código Civil, según el cual los intereses son frutos civiles del capital, y afirma que el Municipio de Madrid tuvo en su poder recursos de la sociedad sin fundamento legal, privándola del uso de ese dinero durante ese lapso.
Además, aunque señala que no existe una norma fiscal específica que regule esos intereses para este supuesto, acude al artículo 8 de la Ley 153 de 1887, que permite aplicar normas o jurisprudencia sobre casos semejantes, y cita jurisprudencia del Consejo de Estado, en particular la sentencia del 13 de agosto de 2009, radicado 25000-23-27-000-2004- 01786-01 (16392), según la cual, cuando la Administración recibe un pago que no le pertenece, debe restituirlo con intereses, por tratarse de frutos civiles del capital exigible.
En consecuencia, solicita que, junto con la devolución del valor pagado por el impuesto de licencia de construcción con ocasión de la transferencia de zonas de cesión gratuitas y obligatorias, se reconozcan los intereses legales correspondientes. 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid 2.
Contestación de la Demanda3 El Municipio de Madrid sostiene que el Oficio No. 133-2328-2020 del 16 de marzo de 2020 y la Resolución No. 131-938-2022 del 1 de noviembre de 2022 están debidamente motivados, porque se fundamentaron en el Acuerdo Municipal 018 de 2016 —Estatuto de Rentas Municipal—, vigente para la época en que G-CON S.A.S. solicitó y obtuvo las licencias de urbanización, construcción y cerramiento.
Afirma que dicho estatuto gozaba de presunción de legalidad y que la Resolución 357 de 2017 reconoció la existencia del impuesto, su valor y su pago, sin que ese acto hubiera sido recurrido o demandado oportunamente; por tanto, no era procedente que la Administración desconociera una obligación definida en un acto particular en firme.
La entidad señala que, para el año 2016, el Municipio tenía establecidos dentro de su Estatuto de Rentas varios impuestos, entre ellos el impuesto de delineación o también conocido como impuesto de licencia de construcción. Para sustentar su legalidad, cita el artículo 352 del Acuerdo 018 de 2016, según el cual el impuesto de delineación o construcción urbana estaba autorizado por la Ley 388 de 1997, el Decreto 1469 de 2010 y las normas que lo regularan o complementaran; así como el artículo 353 ibidem, que definía como hecho generador la solicitud, estudio, aprobación y expedición de la licencia para construcción, ampliación, modificación, adecuación, reparación de obras y urbanización de terrenos en el Municipio de Madrid.
También invoca la Ley 97 de 1913, la Ley 84 de 1915 y el Decreto Ley 1333 de 1986, como normas nacionales que autorizan el impuesto de delineación. Sostiene que, conforme al artículo 120 del Estatuto de Rentas Municipal — Acuerdo 018 de 2016—, el hecho generador de dicho impuesto es la realización, dentro de la jurisdicción municipal, de cualquier urbanización, parcelación, subdivisión, construcción, intervención del espacio público o, en general, cualquier actuación en suelo urbano, rural o suburbano que requiera licencia urbanística.
En ese sentido, afirma que la conducta desplegada por G-CON S.A.S., según lo expuesto por la propia sociedad en 3 Índice 00009, SAMAI. 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid la demanda, solicitudes y recursos, fue la de urbanizar, razón por la cual se encontraba cobijada por el hecho generador previsto en el artículo 120 del ETL.
Sostiene que sí era competente para proferir licencias urbanísticas, porque el Decreto 1077 de 2015, en el artículo 2.2.6.6.5.4, permite que la administración municipal asuma directamente la prestación del servicio de licenciamiento cuando no existan curadores urbanos o no sea posible designarlos. Bajo esa premisa, afirma que, como en el Municipio de Madrid no existen curadurías urbanas, la Alcaldía podía adelantar el trámite de licenciamiento sin que ello implicara irregularidad alguna.
Asimismo, precisa que la prohibición prevista en esa norma se refiere únicamente al cobro de expensas por el estudio, trámite y expedición de licencias, pero no al cobro del impuesto de delineación. Por ello, afirma que no ha expedido facturas ni comprobantes por concepto de expensas, pues estas tienen como finalidad cubrir los gastos de funcionamiento de los curadores urbanos y solo podrían ser liquidadas por ellos.
En cambio, sostiene que el valor cobrado a G-CON S.A.S. corresponde al impuesto de delineación, el cual tiene una naturaleza tributaria distinta y se genera por el hecho urbanizador. Dice que, la demandante confunde dos figuras diferentes: las expensas, asociadas al servicio del curador urbano, y el impuesto de delineación, entendido como una carga tributaria municipal derivada de actuaciones urbanísticas.
Por esa razón, concluye que la ausencia de curador urbano no impedía al Municipio cobrar el impuesto de delineación, ni convierte dicho cobro en una expensa indebidamente exigida. También afirma que no hubo vulneración del derecho de audiencia y defensa ni falta de motivación en la Resolución No. 131-938-2022 del 1 de noviembre de 2022, porque el Municipio dio respuesta completa, clara, de fondo y oportuna a la solicitud de devolución presentada por G-CON S.A.S. Según la contestación, la Administración desarrolló en 42 páginas la normatividad y jurisprudencia aplicables, y concluyó que no existía pago de lo no debido, porque se liquidó un impuesto con fundamento legal y no una expensa.
Además, indica que la sociedad fue notificada de los actos administrativos y 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid ejerció su derecho de contradicción mediante recurso de reconsideración, el cual fue resuelto.
Por otro lado, sostiene que la solicitud de devolución fue extemporánea. Señala que G-CON S.A.S. realizó el pago el 30 de agosto de 2017, hecho informado mediante oficio No. 700020170912012926 del 12 de septiembre de 2017, pero solo presentó la solicitud de devolución por pago de lo no debido el 10 de diciembre de 2019, bajo radicado No. 400020191210101929.
Con fundamento en el artículo 854 del Estatuto Tributario Nacional, afirma que la solicitud debía presentarse dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término para declarar o pagar, por lo que el plazo habría vencido en agosto de 2019. Finalmente, frente al enriquecimiento sin causa, el Municipio sostiene que no se configura, porque el pago efectuado por G-CON S.A.S. tuvo causa jurídica en el Acuerdo 018 de 2016 y en la Resolución 357 de 2017, ambos amparados por presunción de legalidad.
Agrega que, si se pretendiera reclamar enriquecimiento sin causa, el medio procedente sería la reparación directa, lo cual implicaría una indebida acumulación de pretensiones; y, en todo caso, esa acción también estaría caducada, porque el término de dos años previsto en el artículo 164 del CPACA debía contarse desde el pago realizado en agosto de 2017. 3.Alegatos de conclusión4 y Concepto del Ministerio Público Corrido el traslado para alegatos, las partes presentaron sus alegatos de conclusión, reiterando los argumentos de la demanda y la contestación. Adicionalmente la demandante aclara que no está negando la existencia abstracta del impuesto de delineación urbana ni la presunción de legalidad del Estatuto de Rentas de Madrid, sino que su cuestionamiento recae sobre el cobro específico denominado impuesto de licencias de construcción. Precisa que el verdadero impuesto de delineación urbana está regulado en los artículos 129 y siguientes del ETL, mientras que el cobro discutido se encuentra en los artículos 352 y siguientes, bajo una estructura que, según la actora, corresponde materialmente a las expensas por trámites ante 4 Índices 00041 y 00042, SAMAI. 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid curadores urbanos. Por ello, sostiene que la Administración no puede ampararse únicamente en la denominación formal de “impuesto de delineación” ni en la presunción de legalidad del Acuerdo Municipal para evitar el análisis material del cobro realizado.
Invoca el artículo 148 del CPACA, relativo al control por vía de excepción, para señalar que el juez contencioso puede inaplicar, con efectos interpartes, actos administrativos que vulneren la Constitución o la ley. Con base en ello, afirma que la presunción de legalidad del Acuerdo Municipal 018 de 2016 no puede prevalecer sobre normas superiores, especialmente si el cobro del impuesto de licencias de construcción desconoce el artículo 338 de la Constitución Política y las reglas nacionales sobre expensas previstas en el Decreto 1077 de 2015.
En consecuencia, solicita que, de ser necesario, el juez inaplique las disposiciones municipales que sirvieron de fundamento al cobro. Frente a la extemporaneidad, la demandante controvierte la tesis del Municipio según la cual la solicitud de devolución fue presentada fuera del término legal por aplicación del artículo 854 del Estatuto Tributario Nacional.
Sostiene que esa norma regula el término de dos años para solicitar devolución de saldos a favor, pero no aplica a los pagos en exceso o de lo no debido. Para estos últimos, afirma que rige el artículo 1.6.1.21.22 del Decreto 1625 de 2016, en concordancia con el artículo 2536 del Código Civil, que permite presentar la solicitud dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva, esto es, dentro de los cinco años siguientes al pago.
Así, como la solicitud de devolución fue presentada el 10 de diciembre de 2019, la actora sostiene que fue oportuna y que el Municipio no podía negarla por extemporánea. El Ministerio Público, guardó silencio. 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid 4.Trámite procesal La demanda fue radicada el 11 de marzo de 2023, correspondiéndole por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien, mediante auto del 09 de junio siguiente, admitió la demanda5.
Mediante escrito radicado el 03 de agosto de 2023 el Municipio allegó contestación a la demanda. Posteriormente, mediante auto del 16 de febrero de 2024 se dio por contestada la demanda, se fijó litigio y se decretaron pruebas. A través del auto del 12 de marzo siguiente, se corre traslado a las partes para que presenten sus alegatos.
B. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A, es competente por el factor funcional y territorial para proferir sentencia de mérito en el presente asunto, en virtud de lo consagrado en el numeral 4 del artículo 152 y numeral 7 del artículo 156, ambos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.
Problema Jurídico Con fundamento en la fijación del litigio realizada en auto de 16 de febrero de 2024, el presente asunto se centra en el estudio de legalidad de los siguientes actos administrativos: 1. Oficio nro. 133-2328-2020, del 16 de marzo de 2020, por medio del cual se niega la solicitud de devolución por pago de lo no debido del impuesto de licencia urbanística. 2.
Resolución nro. 131-938-2022 del 1 de noviembre de 2022, por medio la cual se resuelve el recurso de reconsideración confirmando el oficio recurrido. 5 Índice 00004 SAMAI. 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid En concreto, y teniendo en cuenta las normas que se citan como violadas y el concepto de violación expuesto, la Sala deberá determinar: (i) si los actos están viciados de nulidad por infracción de las normas en que deberían fundarse y falta de competencia por vulneración a la Ley 388 de 1997 y a los artículos 2.2.6.6.8.1 y siguientes del Decreto 1077 de 2015;
(ii) si los actos incurren en falsa motivación por vulneración del artículo 338 de la Constitución Política e inaplicación de los artículos 850 y 855 del ET y 528 y 532 del ETL; (iii) si se configuró un enriquecimiento sin causa a favor del municipio de Madrid -Cundinamarca y; (iv) si procede el pago de intereses causados a partir del pago de lo no debido. 4.
C a s o a c t u a l Visto lo anterior y atendiendo a la fijación del litigio, la Sala procederá al estudio conjunto de los cargos formulados, así: (i) si los actos están viciados de nulidad por infracción de las normas en que deberían fundarse y falta de competencia por vulneración a la Ley 388 de 1997 y a los artículos 2.2.6.6.8.1 y siguientes del Decreto 1077 de 2015;
(ii) si los actos incurren en falsa motivación por vulneración del artículo 338 de la Constitución Política e inaplicación de los artículos 850 y 855 del ET y 528 y 532 del ETL; (iii) si se configuró un enriquecimiento sin causa a favor del municipio de Madrid -Cundinamarca y; (iv) si procede el pago de intereses causados a partir del pago de lo no debido.
La actora sostiene que el cobro por concepto de licencias de construcción no corresponde materialmente al impuesto de delineación urbana, sino a una regulación propia de expensas por trámites ante curadores urbanos, pese a que estas solo pueden ser percibidas por curadores y no por autoridades municipales, conforme a la Ley 388 de 1997 y los artículos 2.2.6.6.8.1 y siguientes del Decreto 1077 de 2015.
Además, afirma que el Municipio carecía de competencia para crear o cobrar un tributo no autorizado por la ley, con lo cual se vulneró el principio de legalidad tributaria del artículo 338 de la Constitución Política, máxime cuando el propio Estatuto de Rentas regulaba separadamente el impuesto de delineación urbana y el supuesto impuesto de licencias de construcción. 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid También se plantea que los actos incurrieron en falsa motivación e inaplicaron los artículos 850 y 855 del Estatuto Tributario Nacional y 528 y 532 del Estatuto de Rentas Municipal, porque la Administración habría debido reconocer la devolución al cumplirse los presupuestos del pago de lo no debido: pago realizado, ausencia de causa legal, error de derecho y falta de obligación que permitiera retener los recursos.
Como consecuencia, la demandante sostiene que la retención de la suma pagada produjo un enriquecimiento sin causa a favor del Municipio de Madrid, al existir un aumento patrimonial injustificado correlativo al empobrecimiento de G-CON S.A.S. Finalmente, solicita que, además de la devolución del capital, se reconozcan los intereses causados desde el pago, al considerar que la Administración tuvo en su poder recursos que no le pertenecían.
Para resolver se tiene que el impuesto de delineación urbana encuentra sustento legal, en primer lugar, en el artículo 1 de la Ley 84 de 1915, norma que extendió a los concejos municipales las atribuciones conferidas al Concejo de Bogotá por la Ley 97 de 1913, entre ellas la posibilidad de establecer el impuesto de delineación “en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes”.
Posteriormente, dicha habilitación fue recogida por el literal b) del artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986, conforme al cual “los Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear” el impuesto de delineación, así como organizar su cobro y destinarlo a la atención de los servicios municipales. En ese orden, existe autorización legal expresa para que los municipios, a través de sus concejos, adopten y regulen el impuesto de delineación urbana dentro de su jurisdicción, razón por la cual el municipio se encuentra facultado para exigir su pago, siempre que el tributo haya sido incorporado en el respectivo acuerdo municipal.
Para el caso actual el impuesto de delineación urbana en el Municipio de Madrid fue regulado mediante el Acuerdo No. 018 de 2016, “por el cual se establece el Estatuto de Rentas del Municipio de Madrid”. En efecto, el artículo 8 incluyó expresamente el impuesto de delineación urbana dentro de los tributos vigentes y rentas de propiedad del municipio.
A su vez, los artículos 129 y siguientes desarrollaron su régimen específico, al señalar su autorización legal, hecho generador, causación, sujetos activo y pasivo, base 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid gravable, tarifa, exenciones, requisitos, facultad de revisión, construcciones sin licencia y formas de pago.
En particular, los artículos 129 y siguientes del Acuerdo 018 de 2016 desarrollan los elementos estructurales del impuesto de delineación urbana en el Municipio de Madrid. Así, el artículo 129 establece su autorización legal; el artículo 130 define el hecho generador, consistente en la realización, dentro de la jurisdicción municipal, de actuaciones como urbanización, parcelación, subdivisión, construcción e intervención del espacio público, así como cualquier actuación en suelo urbano, rural o suburbano que requiera licencia urbanística, aun cuando esta no se haya obtenido.
Por su parte, el artículo 131 dispone que el impuesto se causa y debe declararse y pagarse cada vez que se configure el hecho generador. A su turno, el artículo 132 señala que el sujeto activo es el Municipio de Madrid, en cuya cabeza radican las potestades de gestión, administración, recaudo, fiscalización, determinación, discusión, devolución y cobro del tributo.
Finalmente, el artículo 133 identifica como sujetos pasivos a los titulares de derechos reales principales, poseedores, propietarios fiduciarios y, en general, a quienes ostenten la condición de dueños de la obra o titulares de la respectiva licencia o acto de reconocimiento. Ahora, de conformidad con el régimen previsto en el Decreto 1077 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio” la licencia urbanística constituye una autorización previa, de carácter administrativo, que habilita a su titular para adelantar determinadas actuaciones sobre el suelo, entre ellas la licencia de construcción, entendida como la autorización para desarrollar edificaciones, áreas de circulación y zonas comunales en uno o varios predios, conforme al Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y las demás normas urbanísticas y de edificación aplicables.
En cuanto a la competencia para su trámite y expedición, esta norma distingue entre los municipios que cuentan con curador urbano y aquellos en los que dicha figura no existe. Así, en los municipios y distritos donde existan curadores urbanos, corresponde a estos el estudio, trámite y expedición de las licencias de parcelación, urbanización, subdivisión y construcción, en los términos de los artículos 2.2.6.1.1.3, 2.2.6.1.2.1.1, 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid 2.2.6.6.1.1 y 2.2.6.6.1.2 del citado decreto.
El curador urbano ejerce una función pública, en cuanto verifica el cumplimiento de las normas urbanísticas y de construcción aplicables al proyecto sometido a su consideración. El procedimiento inicia con la radicación de la solicitud en legal y debida forma, acompañada de los documentos generales y especiales exigidos para la respectiva modalidad de licencia. En el caso de la licencia de construcción, deben allegarse los documentos técnicos correspondientes, tales como planos, diseños, estudios y demás soportes requeridos según la naturaleza del proyecto, conforme a lo previsto en los artículos 2.2.6.1.1.7 y 2.2.6.1.2.1.11 del Decreto 1077 de 2015.
Una vez radicada la solicitud, el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente debe verificar el cumplimiento de las normas urbanísticas, arquitectónicas, estructurales y demás disposiciones aplicables, así como adelantar las actuaciones propias del trámite, incluida la citación a vecinos colindantes, prevista en el artículo 2.2.6.1.2.2.1 ibidem.
La decisión sobre la solicitud debe adoptarse dentro del término previsto en el artículo 2.2.6.1.2.3.1 del Decreto 1077 de 2015, esto es, dentro de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la radicación en legal y debida forma. Si el proyecto resulta viable, se comunica al interesado para que acredite el pago de las obligaciones correspondientes, y una vez cumplido lo anterior, la licencia debe expedirse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes.
Ahora bien, cuando en el municipio no exista curador urbano, o se presente falta absoluta de curadores sin que sea posible su designación provisional, la competencia para adelantar el estudio, trámite y expedición de las licencias urbanísticas recae en la autoridad municipal o distrital competente. En tal evento, la administración asume directamente la prestación del servicio de licenciamiento urbanístico.
No obstante, el Decreto 1077 de 2015 diferencia dicha competencia administrativa del cobro de expensas, pues estas corresponden a los valores asociados al servicio prestado por los curadores urbanos. Por ello, conforme al régimen previsto en los artículos 2.2.6.6.5.5 y 2.2.6.6.8.1 del Decreto 1077 de 2015, cuando la autoridad municipal o distrital asume directamente el trámite de 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid licenciamiento, no se encuentra autorizada para cobrar expensas por el estudio, trámite o expedición de licencias urbanísticas.
Descendiendo al caso actual, se encuentra acreditado, tanto desde la posición de la parte demandante como desde la defensa, que en el Municipio de Madrid no existen curadurías urbanas. En efecto, la demanda señala que la entidad encargada de proferir o expedir las licencias de urbanismo en dicho municipio es la Secretaría de Planeación, precisamente porque en la entidad territorial no existen curadurías.
A su vez, la contestación del Municipio reconoce expresamente que “en el Municipio de Madrid aún no se cuentan con Curadurías”, razón por la cual dicha función es asumida por la Alcaldía por mandato legal. Lo anterior se armoniza con el artículo 2.2.6.6.5.4 del Decreto 1077 de 2015, citado por la propia entidad territorial, según el cual, ante la falta absoluta de curadores urbanos y cuando no sea posible su designación provisional, la administración municipal o distrital asume de manera inmediata la prestación del servicio de licenciamiento, sin que en tales eventos pueda cobrar expensas por el estudio, trámite y expedición de licencias u otras actuaciones.
Además, se encuentra probado que a G-CON S.A.S. se le efectuó un cobro total de $1.032.384.950, asociado al proyecto Balcones de Madrid, con referencia de pago No. 082017002102, valor que fue pagado el 30 de agosto de 2017 e informado a la Administración mediante oficio No. 700020170912012926 del 12 de septiembre de 2017. Dicho cobro se discrimina así: 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid No obstante, frente al rubro denominado “Valor a pagar Licencia”, no se advierte una discriminación interna del concepto ni de los factores que integran dicho valor; además, en la Resolución 357 de 2017 “por la cual se concede una Licencia de Construcción en la modalidad de obra nueva y cerramiento para el proyecto denominado BALCONES DE MADRID en el Municipio de Madrid, Cundinamarca y se fijan las obligaciones a cargo del constructor responsable” únicamente se reiteran los valores liquidados, pero no se precisa ni explica de manera desagregada qué comprende el cobro por licencia ni cómo se determinó dicha suma.
Sin embargo, en el Oficio No. 133-2328-2020 de 16 de marzo de 2020 la Administración Municipal explicó que la liquidación efectuada dentro del expediente 381/169, radicado No. 10321 del 20 de septiembre de 2016, se realizó en dos componentes. El primero correspondió al impuesto de delineación, liquidado con fundamento en los artículos 129 a 135 del Acuerdo 018 de 2016, por valor de $395.219.300.
El segundo correspondió al cobro por concepto de licencia, por valor de $635.732.650, el cual, según la entidad, fue liquidado “bajo los preceptos del Acuerdo 018 de 2016”, específicamente con fundamento en los artículos 352 y siguientes. En relación con el cobro por licencia, el Acuerdo 018 de 2016, en sus artículos 352 y siguientes, lo regula a partir de una autorización legal fundada en la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1469 de 2010.
Dichas disposiciones prevén que el hecho generador corresponde a la solicitud, estudio, aprobación y expedición de licencias para construcción, ampliación, modificación, adecuación, reparación de obras y urbanización de terrenos, así como al reconocimiento de construcciones; que la causación ocurre con la expedición de la licencia y antes del inicio de la actuación correspondiente; que el sujeto activo es el Municipio de Madrid; que los sujetos pasivos son, entre otros, los titulares de derechos reales principales, poseedores, propietarios fiduciarios y quienes ostenten la condición de dueños de la obra; y que el valor se liquida mediante una tarifa básica compuesta por cargo fijo, cargo variable, metros cuadrados y factor por uso, estrato o categoría. Para mayor claridad se tiene que el cobro obedeció a los siguientes “impuestos” los cuales tienes los sucesivos elementos: 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid Elemento Impuesto de delineación urbana (arts. 129 a 135 del Acuerdo 018 de 2016) Cobro por licencia (arts. 352 y siguientes del Acuerdo 018 de 2016) Autorización legal Artículo 129: Señala que el Impuesto de delineación o construcción está autorizado por la Ley 97 de 1913, la Ley 84 de 1915 y el Decreto Ley 1333 de 1986.
Artículo 352: Indica que el Impuesto de delineación o construcción urbana está autorizado por la Ley 388 de 1997, el Decreto 1469 de 2010 y las normas que los regulen o complementen. Hecho generador Artículo 130: realización, dentro de la jurisdicción municipal, de actuaciones como urbanización, parcelación, subdivisión, construcción o intervención del espacio público, y en general actuaciones en suelo urbano, rural o suburbano que exijan licencia urbanística.
Artículo 353: solicitud, estudio, aprobación y expedición de licencia para construcción, ampliación, modificación, adecuación, reparación de obras y urbanización de terrenos; también el reconocimiento de construcciones. Causación Artículo 131: se declara y paga cada vez que se presente el hecho generador. Artículo 354: se causa con la expedición de la licencia y antes de iniciar la construcción, ampliación, modificación o adecuación. Sujeto activo Artículo 132: Municipio de Madrid, con facultades de gestión, administración, recaudo, fiscalización, determinación, discusión, devolución y cobro.
Artículo 355: Municipio de Madrid, como sujeto activo de las tasas por licencias de construcción causadas en su jurisdicción. Sujeto pasivo Artículo 133: titulares de derechos reales principales, poseedores, propietarios fiduciarios y, en general, quien ostente la condición de dueño de la obra; subsidiariamente, titulares de licencias o actos de reconocimiento.
Artículo 356: titulares de derechos reales principales, poseedores, propietarios fiduciarios y, en general, quien ostente la condición de dueño de la obra; subsidiariamente, titulares de licencias o actos de reconocimiento. Base / tarifa Artículos 134 y 135: base gravable vinculada a los metros cuadrados a afectar y tarifa del 3% del costo total de la obra o presupuesto oficial avalado.
Artículo 358: tarifa básica para el pago de licencias, calculada mediante fórmula que incorpora cargo fijo, cargo variable, metros cuadrados y factor por uso, estrato o categoría. De la comparación entre los dos cobros se advierte que el Municipio liquidó, de una parte, el impuesto de delineación, cuyo hecho generador se relaciona con la actuación urbanística adelantada, y, de otra, un rubro adicional por concepto de licencia, sustentado en los artículos 352 y siguientes del Acuerdo 018 de 2016.
Sin embargo, la supuesta autorización normativa invocada para este último cobro —la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1469 de 2010— no crea ni autoriza expresamente un impuesto por licencia o impuesto de licencias de construcción, sino que regula el régimen de licencias urbanísticas, la intervención de los curadores urbanos y el trámite para su expedición. En ese contexto, los elementos estructurales de ambos cobros presentan una evidente superposición en cuanto al hecho generador, los sujetos y el vínculo con la actuación urbanística, mientras que el rubro de licencia se liquida mediante una fórmula distinta y bajo normas que, además, aluden a “tasas por licencias de construcción” y al “pago de las licencias de construcción”.
Así, el cobro por licencia aparece asociado materialmente a la expedición de la licencia urbanística, función que, cuando no existe curador urbano o se presenta falta absoluta sin posibilidad de designación provisional, recae en la autoridad municipal o distrital competente, sin que de las normas citadas como fundamento se desprenda, por sí sola, una 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid habilitación legal clara para exigir un cobro autónomo adicional bajo dicho concepto.
Ahora bien, con fundamento en el artículo 148 del CPACA, la Sala inaplicará, con efectos interpartes y únicamente para resolver el presente asunto, los artículos 352 a 363 del Acuerdo 018 de 2016, en cuanto sirvieron de fundamento al cobro efectuado a la demandante por concepto de licencia. Lo anterior, porque de la confrontación directa entre dichas disposiciones municipales y las normas superiores que se invocan como fuente de autorización —esto es, la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1469 de 2010, compilado en el Decreto 1077 de 2015— no se advierte habilitación legal para crear un cobro autónomo por la solicitud, estudio, aprobación o expedición de licencias urbanísticas.
Frente a la figura de la excepción de ilegalidad la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado6 ha precisado que: “El artículo 148 de la ley 1437 de 20117 facultó a los jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para que, de oficio o a petición de parte, inaplicarán, con efectos interpartes, todo acto administrativo que vulnerara la Constitución Política o la ley, y restringió los efectos de dicha inaplicación al proceso dentro del cual se adopta.
La norma anterior establece una potestad legal en cabeza de la autoridad jurisdiccional para que, en ejercicio de la misma, ésta se releve de aplicar los actos administrativos contrarios al ordenamiento jurídico superior, por vía de excepción, en el caso concreto que así lo estime. Sobre tal permisión jurídica y en atención a su propio alcance, la Sala ha señalado que «procede ante situaciones en las que el juez evidencie por manifestación de las partes u oficiosamente, que para solucionar el caso puesto a su conocimiento requiere dejar de aplicar un acto que guarda relación directa con el objeto del litigio, sin expulsarlo del ordenamiento normativo»8 y que, por regla general, supone un juicio de valor en el que se confrontan dos normas de manera directa, sin inferencias9.
Acorde con lo anterior, se entiende en la facultad descrita una forma excepcional de control de legalidad que, por su misma naturaleza, toma como único presupuesto sustancial la vulneración de la constitución o la ley, a partir del juicio jurídico valorativo realizado por la autoridad judicial de cada asunto litigioso, y propio del leal saber y entender que acompaña la construcción de su razonamiento autónomo frente a las particulares 6 Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 25 de febrero de 2021, rad. 25000-23-37-000-2016-01075-01 (24258), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto 7 “En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley.
La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.” 8 Sentencia del 31 de mayo de 2018, Exp. 21911, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Sentencias del 31 de mayo de 2018, Exp. 21911, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 29 de abril de 2020, Exp. 23906, C. P. Julio Roberto Piza. 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid circunstancias de cada caso concreto, independientemente de la existencia y/o definición del medio de control especial y preferente para juzgar la legalidad del acto administrativo inaplicado o de que la demanda no lo haya cuestionado expresa o implícitamente, pues el carácter oficioso con el que el artículo 148 del CPACA previó la facultad legal de inaplicación, desliga a ésta de esa carga argumentativa y supera los linderos temáticos impuestos por los principios de congruencia de la sentencia y justicia rogada.
(…)” En este caso, los artículos 352 a 363 del Acuerdo 018 de 2016 regulan un cobro que se superpone con el impuesto de delineación ya liquidado y pagado, y que, además, aparece vinculado materialmente al trámite y expedición de la licencia urbanística, función que en ausencia de curador urbano corresponde asumir a la autoridad municipal competente, sin que de ello se derive autorización legal para imponer un valor adicional bajo dicho concepto.
Por tanto, al evidenciarse que las disposiciones municipales exceden el marco normativo superior, procede su inaplicación por vía de excepción para efectos de decidir la legalidad de los actos administrativos demandados. En consecuencia, con la inaplicación, por vía de excepción, de las disposiciones municipales que sirvieron de soporte al cobro por concepto de “licencia”, desaparece el fundamento normativo que permitía a la Administración conservar la suma de $635.732.650 exigida a la demandante por dicho rubro.
En efecto, en el mismo acto ya se había liquidado y pagado un valor independiente por concepto de impuesto de delineación, cuya causación se derivó del hecho urbanizador y no es objeto de desconocimiento. Por ello, una vez excluido del análisis el soporte normativo local que regulaba el cobro adicional por “licencia”, no subsiste una causa legal autónoma que justifique su exigencia. En consecuencia, al desaparecer el fundamento jurídico del cobro adicional, el pago efectuado por concepto de “licencia” queda sin causa normativa que lo respalde, razón por la cual procede ordenar su devolución. Conforme a lo expuesto, se declarará la nulidad de los actos administrativos demandados y, como consecuencia de ello, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará al Municipio de Madrid, Cundinamarca, devolver a G- CON S.A.S. la suma de $635.732.650, pagada por concepto de “licencia".
La devolución deberá efectuarse junto con los intereses corrientes y moratorios 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid de que trata el artículo 863 del Estatuto Tributario: los intereses corrientes, desde la fecha de notificación del acto que negó la solicitud de devolución por pago de lo no debido y hasta la ejecutoria de la sentencia; y los intereses moratorios, desde el día siguiente a la ejecutoria del fallo y hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación, a la tasa prevista en el artículo 864 del Estatuto Tributario.
Condena en costas Respecto de la condena en costas, se debe señalar que el Consejo de Estado11 en sentencia de 23 de septiembre de 2025 rectificó posición respecto del tema procesal de costas, precisando que en aplicación del artículo 365 del CGP, se condenará en costas en aquellos procesos que nieguen las pretensiones de la demanda o se declare la nulidad pretendida de los actos administrativos acusados en el mencionado medio de control, no se impondrá costas cuando se declare la nulidad parcial de los actos demandados.
En lo que atañe al componente de las agencias en derecho, siempre habrá lugar a esa parte de la condena en costas, sin que haga falta prueba alguna, a condición de que exista una parte vencida en el juicio o a la que se le resuelva desfavorablemente el recurso interpuesto (ordinal 1º del artículo 365 del CGP). Así mismo, conforme el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025 del Consejo Superior de la Judicatura, en los procesos contencioso administrativo en los que se discutan asuntos tributarios de los que sean competentes los tribunales administrativos en primera instancia, proceden las agencias en derecho entre el 3% y el 7.5 % del valor de las pretensiones, sin llegar a superar nunca el monto de seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV).
Teniendo en consideración la nueva posición asumida por la Alta Corporación y el referido acuerdo, que en el presente caso se declarará la nulidad de los actos demandados, y que la sociedad demandante –parte beneficiada con la condena- no acreditó el monto de las costas (expensas y gastos del proceso), sólo procede la condena en costas por agencias en derecho a la parte vencida (parte demandada). 24 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid Teniendo en consideración la posición asumida por la Alta Corporación y el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025, dado que en el presente caso se acceden las pretensiones de la demanda, que la sociedad demandante–parte beneficiada con la condena, no acreditó el monto de las costas (expensas y gastos del proceso), sólo procede la condena en costas por agencias en derecho a la parte demandada en seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes, ello teniendo en consideración que el 3% de la cuantía de las pretensiones10 del proceso supera los 6 SMLMV; para lo cual, se ordenará al secretario de la Sección Cuarta de esta Corporación tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas, conforme a las reglas previstas en el artículo 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta –Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: INAPLICAR, por vía de excepción de ilegalidad, con fundamento en el artículo 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y únicamente para efectos de resolver el presente asunto, los artículos 352 a 363 del Acuerdo Municipal 018 de 2016 del Municipio de Madrid, Cundinamarca, conforme la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: DECLÁRESE LA NULIDAD de la Oficio nro. 133-2328-2020, del 16 de marzo de 2020, por medio del cual se niega la solicitud de devolución por pago de lo no debido del impuesto de licencia urbanística y la Resolución nro. 131-938-2022 del 1 de noviembre de 2022, por medio la cual se resuelve el recurso de reconsideración confirmando el oficio recurrido, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR al Municipio de Madrid, Cundinamarca, devolver a G-CON S.A.S. la suma de seiscientos treinta y cinco millones setecientos treinta y dos mil seiscientos 10 $635.732.650, según la estimación de la cuantía fijada en la demanda, índice 00002 SAMAI. 25 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2023-00080-00 Demandante: G-COM S.A.S. Demandado: Municipio de Madrid cincuenta pesos ($635.732.650), pagada por concepto de “licencia”, junto con los intereses corrientes y moratorios a que haya lugar, en los términos del artículo 863 del Estatuto Tributario, conforme se indicó en la providencia.
CUARTO: CONDENAR en costas a la parte vencida (parte demandada), por agencias en derecho en 6 SMLMV, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. En consecuencia, ordénese a la Secretaría de la Sección Cuarta de esta Corporación tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas (agencias en derecho), conforme a las reglas previstas en el art. 366 del CGP.
QUINTO: Notificar electrónicamente la presente providencia a las partes y al Ministerio Público.
SEXTO: En firme esta providencia, archívese el expediente.
SÉPTIMO: Se informa que, para la radicación de los memoriales a los que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/ Discutida y aprobada en la sesión realizada en la fecha. LOS MAGISTRADOS,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA (Firmado Electrónicamente) AMPARO NAVARRO LÓPEZ (Firmado electrónicamente) GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ CONSTANCIA: Esta providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 62 de la Ley 2430 de 2024.