TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 6 MAGISTRADA PONENTE: ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Tunja, veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corporación Autónoma Regional de Boyacá - Corpoboyacá Demandados: Municipio de Cucaita Expediente: 15001-33-33-006-2021-00071-01 OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida el 8 de abril de 2024, por el Juzgado Sexto Administrativo de Tunja, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda2 1. En ejercicio del medio de control de reparación directa, y por conducto de apoderado judicial, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá - Corpoboyacá solicitó: i) Declarar extracontractual y administrativamente responsable al Municipio de Cucaita por los daños antijurídicos causados al demandante como consecuencia de la omisión de realizar oportunamente el cobro del impuesto predial unificado y complementario, la cual dio lugar a que en la vigencia 2019 se decretara la prescripción de la acción de cobro del mismo, dejando de transferir a la demandante los valores por concepto de sobretasa ambiental y porcentaje ambiental. ii) Como consecuencia de lo anterior, se condene al demandado a pagar las cifras indicadas en la demanda por concepto de perjuicios materiales. 2.
En lo fáctico, como fundamento de sus pretensiones, manifestó que con fundamento en los artículos 317 de la Constitución Política, 44 de la Ley 99 de 1993 y 1, 3, “Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción” 2 Visto en el enlace OneDrive contenido en el documento que se encuentra en el índice 2 SAMAI, segunda instancia. Expediente Nro. 15001-33-33-006-2021-00071-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Cucaita 2 4 y 9 del Decreto 1339 de 1994, los municipios tienen la obligación de recaudar el impuesto predial, recaudo del cual se reconoce un porcentaje a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales para la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables a título de sobretasa ambiental. 3.
Señaló que a través de la comunicación nro. 170-1973 del 2 de marzo de 2020, la Subdirección Administrativa y Financiera comunicó al Municipio de Cucaita el inicio del proceso de revisión del recaudo de las transferencia de la sobretasa y/o porcentaje ambiental de la vigencia 2019, para lo cual solicitó los actos administrativos de prescripción. Requerimiento que se reiteró por medio del oficio 170-3173 del 24 de abril de 2020. 4.
Afirmó que el 4 de agosto de 2020, tuvo conocimiento de los actos administrativos de prescripción expedidos en 2019, cuando adelantó la revisión de las transferencias de sobretasas y/o porcentaje ambiental realizadas por el Municipio de Cucaita, encontrando la omisión en las actuaciones de cobro a cargo del ente territorial, quien permitió la configuración de la prescripción de la acción de cobro que no fue ejercida dentro de los 5 años siguientes a la exigibilidad de la obligación. 5.
Explicó que la prescripción mencionada fue declarada a través de las siguientes resoluciones respecto de las vigencias y predios que se detallan a continuación: Resolución Código catastral Vigencias de prescripción Res. 001 (31/01/2019) 000000050107000 1998–2013 Res. 002 (04/02/2019) 000000020011000 2003–2013 Res. 003 (12/02/2019) 000000050133 1984–2013 Res. 004 (12/03/2019) 000000060199000 1984–2013 Res. 005 (14/03/2019) 000000040202000 2012–2013 Res. 006 (18/03/2019) 000000050014000 2010–2013 Res. 008 (26/03/2019) 000000060143000 2004–2013 Res. 009 (27/03/2019) 000000040211 2011–2013 Res. 009 (27/03/2019) 000000040432000 2011–2013 Res. 009 (27/03/2019) 00000001021200 2011–2013 Res. 010 (01/04/2019) 010000030010000 1984–2013 Res. 010 (29/03/2019) 000000040658000 2004–2013 Res. 012 (11/04/2019) 000000040231000 2004–2013 Res. 012 (11/04/2019) 000000040233 2004–2013 Res. 013 (02/05/2019) 000000060226000 1984–2013 Res. 014 (22/05/2019) 010000180018000 1995–2013 Res. 015 (30/05/2019) 000000020039000 1984–2013 Res. 016 (31/05/2019) 000000040220000 2013 Res. 017 (10/06/2019) 000000020268000 1984–2013 Res. 018 (08/07/2019) 000000040500000 2003–2013 Res. 019 (08/08/2019) 000000050054000 1984–2012 Expediente Nro. 15001-33-33-006-2021-00071-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Cucaita 3 Res. 021 (02/09/2019) 00000040275000 2007–2012 Res. 022 (18/10/2019) 010000010007000 1984–2012 Res. 023 (18/10/2019) 000000040418000 1984–2012 Res. 024 (18/10/2019) 000000040417000 1984–2012 Res. 025 (18/10/2019) 000000040452000 1984–2012 Res. 026 (18/10/2019) 010000170007000 2010–2012 6.
Mencionó que el Municipio de Cucaita mediante los Acuerdos Municipales 009 de 1999, No. 052 de 2004 y 025 de 2006 adoptó como modalidad de trasferencia a Corpoboyacá una sobretasa del 1.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven para liquidar el impuesto predial. Además, mediante los Acuerdos 019 de 2008 y 028 de 2012 se estableció como modalidad de trasferencia a Corpoboyacá un porcentaje ambiental correspondiente al 15% del total de recaudo por concepto de impuesto predial. 7.
Posteriormente, mediante Oficio 170-7595 del 30 de agosto de 2020, se comunicó al municipio el resultado de la revisión y los reportes de prescripción. Con ocasión a esto aquel hizo transferencia de la suma de $ 4.439.124, que fueron abonados a la deuda, de la cual se excluyó lo correspondiente a los intereses sobre el porcentaje ambiental, que por decisión del Juzgado Octavo Administrativo de Tunja se debía liquidar sobre el total de lo recaudado por concepto de impuesto predial sin incluir los intereses de mora ni las sanciones. 8.
Aseguró que por la actuación del municipio la Corporación dejó de percibir por concepto de sobretasa la suma de $6.876.929, que con el descuento del abono de $ 4.439.124 da un total de $ 2.437.805. Por porcentaje ambiental la suma de $ 1.321.160, para un total de $ 3.758.965. 9. En lo jurídico, afirmó que los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2022 establecen el deber de las entidades territoriales de aplicar los procedimientos tributarios nacionales para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, imposición de sanciones a los impuestos por ellos administrados, lo que significa que el municipio demandado contaba con herramientas jurídicas para realizar el cobro coactivo del impuesto predial a sus contribuyentes, pero como no lo hizo y dejó que la acción de cobro prescribiera y con ella el valor correspondiente a la autoridad ambiental por concepto de sobretasa ambiental, debe responder extracontractualmente por su omisión que ocasionó un daño antijurídico a título de falla del servicio. 1.2.
Contestación de la demanda Expediente Nro. 15001-33-33-006-2021-00071-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Cucaita 4 10. Dentro de la oportunidad legal correspondiente y por conducto de apoderado judicial, el municipio accionado contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. 11.
Aseguró que el ejercicio de la acción judicial obedece a los hallazgos fiscales y disciplinarios de la Contraloría General de la República por la prescripción de la acción de cobro sobre el recaudo de la sobretasa ambiental o porcentaje ambiental de varios municipios, entre ellos, Cucaita. Agregó que la prescripción de la acción de cobro es un derecho de los contribuyentes que puede ser declarado de oficio o a petición de parte cuando se encuentran configurados los presupuestos del artículo 817 del Estatuto Tributario.
Además, que el recaudo del tributo no es una obligación de resultado sino de medio, por lo que no puede afirmarse que la omisión en el cobro del impuesto conlleve a la causación de un daño antijurídico. 12. Mencionó que resulta contradictorio que la entidad afirme haber conocido las prescripciones únicamente el 4 de agosto de 2020, cuando revisó las transferencias de la sobretasa ambiental del Municipio de Cucaita y detectó la falta de cobro, pese a la existencia de normas que establecen plazos y a que ya había sido advertida por la Contraloría en 2019.
Esta situación evidencia la inactividad de la parte demandante en el control del recaudo de la sobretasa, considerando que el período prescrito corresponde a los años 1995 a 2013 y que, conforme al artículo 44 de la Ley 99 de 1993, el pago por este concepto debe realizarse trimestralmente y, de manera excepcional, por anualidades antes del 30 de marzo del año siguiente al período de recaudo.
En consecuencia, cualquier acción contenciosa que se pretenda está caducada. 13. Luego de explicar uno a uno los casos descritos en la demanda sobre los que se decretó la prescripción de la acción de cobro del impuesto, aseguró que no existe norma que obligue a comunicar los actos administrativos de prescripción a Corpoboyacá. Confirmó la transferencia realizada por valor de $ 4.439.124, con el cual se cumplió con la obligación legal de pago. 14.
Reiteró que no existe daño antijurídico que sea susceptible de reparación si la autoridad ambiental no realizó oportunamente las gestiones dirigidas a que se recaudara el impuesto y se transfirieran los recursos que le correspondían. Así mismo, dijo que la actuación de la entidad al declarar la prescripción de la acción de cobro estuvo jurídicamente respaldada en el artículo 817 del Estatuto Tributario.
Expediente Nro. 15001-33-33-006-2021-00071-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Cucaita 5 15. Como medios exceptivos propuso: (i) “INEXISTENCIA DE ELEMENTOS QUE CONFIGUREN LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO” y (ii) “COBRO DE LO NO DEBIDO”. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 16.
Mediante sentencia proferida el 8 de abril de 20243, el Juzgado Sexto Administrativo de Sogamoso resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR no prospera las excepciones de “caducidad de la acción” e “inexistencia de elementos que configuren la responsabilidad extracontractual del Estado” alegadas por el extremo pasivo.
SEGUNDO: DECLARAR administrativa y extracontractualmente responsable al MUNICIPIO DE CUCAITA, a título de falla del servicio, por los daños materiales causados a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ, derivados de la falta de recaudo de la sobretasa o porcentaje ambiental entre los años 1995 a 2013 (inclusive) en 27 predios de la jurisdicción del referido municipio, al declararse la respectiva prescripción de la acción de cobro del impuesto predial.
TERCERO: CONDENAR al MUNICIPIO DE CUCAITA a pagar a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ, la suma de SEIS MILLONES CIENTO ONCE MIL CUATROCIENTOS VEINTITRES PESOS M/cte ($6.111.423), por concepto de perjuicios materiales.
CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: Dar cumplimiento a la presente sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.
SEXTO: Sin condena en costas en esta instancia.” 17. Al efecto, tras exponer algunas consideraciones generales sobre la responsabilidad extracontractual del Estado concluyó que el título de imputación bajo el cual se resolvería la controversia de acuerdo con los hechos propuestos era el de la falla del servicio. Pasó a fijar el marco normativo de la sobretasa ambiental o porcentaje a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales, transcribió el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, los artículos 2.2.9.1.1.1 a 2.2.9.1.5 del Decreto 1339 de 1994 y citó la sentencia T-269 de 2001 sobre la definición de esta sobretasa para concluir que se cobra sobre el impuesto predial, tiene como finalidad la protección del medio ambiente y los entes territoriales cumplen la función de recaudarla para luego trasladarla a las Corporaciones Autónomas Regionales de su jurisdicción, sin que estos recursos hagan parte de los ingresos de los municipios. 18.
Sobre el caso concreto, realizó un recuento de las pruebas recaudadas y con base en ellas, después de explicar la noción de daño antijurídico y sus elementos, lo encontró 3 Índice 42 SAMAI, primera instancia. Expediente Nro. 15001-33-33-006-2021-00071-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Cucaita 6 configurado en la suma de dinero que dejó de recibir Corpoboyacá por concepto de transferencias de sobretasa ambiental e intereses de la misma y el porcentaje ambiental, como consecuencia de la declaratoria de la prescripción de la acción de cobro del impuesto predial de veintisiete (27) inmuebles por parte del Municipio de Cucaita. 19.
En relación con la imputación, señaló que el Municipio de Cucaita actúa como administrador de los tributos sobre los inmuebles de su jurisdicción y en virtud de ello está en la obligación de recaudar y transferir a la autoridad ambiental demandante un porcentaje del gravamen de la propiedad. 20. Agregó que la certificación emitida por la Secretaría de Hacienda de Cucaita el 11 de marzo de 2021 indica que esa entidad durante las vigencias 1995 a 2013, contó con dos modalidades de transferencia: (i) para las vigencias 1995 a 2008 y 2013 a través del uno punto cinco por mil (1.5 x mil) del avalúo de cada bien inmueble, trimestralmente y, (ii) durante las vigencias 2009 a 2012, en virtud del Acuerdo 019 de 24 de junio de 2018, se estableció como forma de recaudo con destino a la autoridad ambiental, el porcentaje ambiental equivalente al 15% sobre el recaudo por concepto de impuesto predial. 21.
Explicó que el Decreto 1339 de 1994 establece cómo deben ejecutarse las dos opciones previstas por la ley para el giro de recursos a las Corporaciones Autónomas Regionales y con base en ellos dijo que en los 2 supuestos allí regulados existe una obligación legal perentoria de realizar el giro trimestral de la tasa ambiental, de lo cual es responsable el municipio, según se determinó en el Concepto 1637 del 12 de mayo de 2005 del Consejo de Estado. 22.
Luego de aludir a la parte motiva de las resoluciones por las cuales el municipio declaró la prescripción del impuesto predial a favor de 27 predios, advirtió que en ella no se muestra gestión alguna dirigida al cobro del tributo, sino que su decisión se sustentó en el simple paso del tiempo. Por ello, concluyó que el Municipio de Cucaita tenía la obligación legal de gestionar activamente el recaudo de la sobretasa ambiental, no limitándose a esperar el pago voluntario del impuesto predial.
Esta responsabilidad implica aplicar el principio de “gestión integrada” y utilizar herramientas jurídicas como el cobro coactivo. 23. Estimó que no es válido el argumento de que Corpoboyacá no hizo requerimientos, pues la obligación era exclusiva del municipio. 24. Con base en lo anterior encontró acredita una falla en el servicio por la inactividad en el cobro de 27 inmuebles, lo que llevó a la prescripción de la acción y al incumplimiento Expediente Nro. 15001-33-33-006-2021-00071-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Cucaita 7 en la transferencia de la tasa ambiental prevista en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993.
Además, se establece el nexo causal, ya que la omisión del municipio redujo los ingresos de la corporación, afectando el cumplimiento de sus planes ambientales. 25. En síntesis, consideró que se configuraban los elementos para declarar la responsabilidad patrimonial del Municipio de Cucaita, en la medida que se acreditó un daño consistente en los valores de la sobretasa ambiental no percibidos por la autoridad ambiental, imputable a una falla en el servicio por incumplimiento de la obligación legal de recaudar y transferir dichos recursos, conforme al artículo 317 de la Constitución, el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 y los artículos 2° y 3° del Decreto 1339 de 1994.
Esto, en razón a la inactividad del municipio en el cobro oportuno, que derivó en la prescripción de la acción y generó un nexo causal con la disminución de ingresos de Corpoboyacá, afectando sus planes ambientales y dejándola sin herramientas para recuperar los valores de 27 predios. 2.1. Recurso de apelación4 26. La apoderada judicial del municipio demandado apeló. Los motivos de inconformidad de la recurrente se centran en que entre la autoridad ambiental y el ente territorial existe una relación de coordinación y no de subordinación. 27.
Cuestionó que se haya tomado el conocimiento de los actos administrativos de prescripción como extremo temporal inicial para resolver sobre la caducidad de la acción, “porque cada trimestre de cada anualidad desde la imposición de la obligación el Municipio le transfiere las (Sic) valores recaudados a la entidad ambiental.”. Además, porque solo puede transferir recursos a Corpoboyacá conforme a lo previsto en la ley y no puede basarse en el informe preliminar de prescripciones y la certificación interna de la entidad. 28.
Dijo que el Informe Preliminar de Prescripciones a la Sobretasa y/o Porcentaje Ambiental para la vigencia 2019 – Municipio de Cucaita, es un documento emitido por la Contraloría General de la República en el proceso de auditoría que le asiste como órgano de control fiscal, motivo por el cual es válido únicamente en procesos fiscales, no en procedimientos administrativos entre entidades públicas que se relacionan en condiciones de coordinación y no de subordinación. Por ello, el juez no puede otorgar valor probatorio a un documento que sirve de base para una investigación fiscal, ni imponerlo en un proceso administrativo paralelo, debido a que el municipio ya enfrenta un 4 Índice 45 SAMAI, primera instancia. Expediente Nro. 15001-33-33-006-2021-00071-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Cucaita 8 proceso de responsabilidad fiscal ante la Contraloría General y posteriormente ante la Contraloría Departamental. 29.
Sobre la certificación emitida por la subdirectora Administrativa y financiera y el profesional especializado de la tesorería de Corpoboyacá el 19 de febrero de 2021, señaló que la sentencia no indica el fundamento legal que permitiría a Corpoboyacá emitirla, ya que esa entidad no tiene competencia para auditar al Municipio de Cucaita.
Además, la certificación carece de firma del representante legal. 30. Argumentó que si bien el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1339 de 1994 obligan a que los municipios transfieran a la corporación los recursos recaudados conforme a la modalidad adoptada, Corpoboyacá no demostró la existencia de un convenio interadministrativo que estableciera obligaciones adicionales ni que el municipio hubiera incumplido dicho acuerdo.
Tampoco acreditó haber gestionado la solución del conflicto ante autoridades superiores antes de acudir al juez, lo que afecta los principios de legalidad y confianza legítima. Por ello, basar la responsabilidad del municipio en un documento de la Contraloría y en una certificación interna sin la firma del representante legal vulnera los principios del Estado Social de Derecho. 31.
Puso de presente que no está probado el daño antijurídico y que ha cumplido anualmente con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993. Igualmente, que decretó la prescripción del impuesto con base en la facultad prevista en el artículo 817 del Estatuto Tributario y que no existe prueba de la afectación presupuestal en los ingresos de Corpoboyacá, quien debe proyectar sus ingresos con base en las transferencias trimestrales o que ella tenga como causa el decreto de la prescripción del impuesto predial respecto de inmuebles del municipio. 32.
Adujo que la vía procedente en estos casos para tramitar sus pretensiones era el ejercicio de la acción de cumplimiento. 2.2. Trámite en segunda instancia 33. Mediante auto del 30 de septiembre de 20245 se admitió el recurso de apelación interpuesto por los demandantes, y se ordenó la notificación al Ministerio Público delegado ante esta Corporación. III.
CONSIDERACIONES 5 Índice 05 SAMAI, segunda instancia. Expediente Nro. 15001-33-33-006-2021-00071-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Cucaita 9 3.1. Competencia 34. Esta Corporación es competente para resolver el recurso, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, la Sala se ocupará únicamente de los argumentos expuestos por el recurrente. 3.2.
Problema jurídico 35. Conforme al primero de los reparos expuestos por la recurrente, corresponde a la Sala determinar si en el presente caso se configuró o no la caducidad del medio de control de reparación directa. 36. En caso negativo, de acuerdo con los argumentos del recurso de apelación, deberá establecerse si se configuran los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado, esto es, un daño antijurídico y si este es fáctica y jurídicamente imputable al municipio convocado, con ocasión de la presunta omisión de realizar el cobro del impuesto predial y transferir los conceptos de la sobretasa ambiental y sus intereses a Corpoboyacá. 3.3.
Tesis de la Sala 37. La Sala revocará la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, puesto que operó la caducidad del medio de control de reparación directa. 3.4. Marco legal y jurisprudencial 38. Desde el punto de vista procesal la caducidad es una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, que se traduce en una sanción ipso iure6 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia 7, 6 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.
Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 7 Corte Constitucional.
Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”.
Expediente Nro. 15001-33-33-006-2021-00071-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Cucaita 10 cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar. 39. De este modo, en cuanto al término para interponer de forma oportuna el medio de control de reparación directa, el literal I del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, señala: “Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. (…)” 40.
Así, se colige que quien pretenda acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través del medio de control de reparación directa con el fin de obtener una reparación de perjuicios derivada de un daño antijurídico causado por Estado cuenta con un término de dos (2) años, cuya contabilización ocurre, a voces de la norma transcrita: (i) a partir del día siguiente de la ocurrencia del hecho que generó el daño, o (ii) cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento pleno de la certeza del daño, so pena de que opere la caducidad del medio de control, perdiendo así la oportunidad de ejercer su derecho en el término dispuesto para ello. 41.
El Consejo de Estado ha precisado que “En algunos eventos se ha establecido que el término de dos años previsto en la ley deberá contabilizarse a partir del momento en que el daño adquiere notoriedad cuando esta última no coincide con la causación de aquel, es decir, cuando a pesar de haberse producido, la víctima se encuentra en la imposibilidad de conocerlo, o cuando aquel se entiende consolidado –en los eventos en que el daño se produce de manera paulatina y no en un solo momento, circunstancias que se analizan teniendo en cuenta las particularidades de cada caso”.”8 42.
Conforme a lo anterior, en los casos en que el conocimiento del daño constituye el parámetro temporal para iniciar el conteo del término de presentación oportuna de la demanda de reparación directa, el legislador ha sido claro en imponerle el deber a quien demanda de demostrar ante la autoridad judicial esa imposibilidad de conocimiento que justifica que se contabilice ese plazo no desde su ocurrencia sino desde que se enteró. 43.
En el presente caso la Corporación Autónoma Regional alegó haber tenido conocimiento del daño el 4 de agosto de 2020,“a través de la Subdirección Administrativa 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A sentencia del 23 de septiembre de 2022, expediente 15001-23-31-000-2005-00513-01. Consejera Ponente: María Adriana Marín radicado interno 53929.
Expediente Nro. 15001-33-33-006-2021-00071-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Cucaita 11 y Financiera, fecha en la cual adelantó la revisión a las transferencias de sobretasa y/o porcentaje ambiental, realizadas por el Municipio de Cucaita, en donde se evidenció la ausencia de actuaciones de cobro por parte del ente territorial, dejando operar la figura de la prescripción de las obligaciones”; sin embargo, no demostró la imposibilidad del conocimiento del daño con anterioridad, cuando el recaudo del impuesto predial al cual está asociado el porcentaje ambiental de participación a favor de la autoridad ambiental es anual. 44.
Ahora, el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 en relación con la oportunidad con la que cuentan las entidades territoriales para transferir a las Corporaciones Autónomas Regionales el porcentaje ambiental dispone: “ARTÍCULO 44. Porcentaje Ambiental de los Gravámenes a la Propiedad Inmueble. (…) Los recursos que transferirán los municipios y distritos a las Corporaciones Autónomas Regionales por concepto de dichos porcentajes ambientales y en los términos de que trata el numeral 1o. del artículo 46, deberán ser pagados a éstas por trimestres, a medida que la entidad territorial efectúe el recaudo y, excepcionalmente, por anualidades antes del 30 de marzo de cada año subsiguiente al período de recaudación.” 45.
Siendo ello así, si las transferencias se deben realizar trimestralmente o, de manera excepcional, anualmente, la gestión de la autoridad ambiental sobre verificación de las transferencias a su favor debe partir de esa temporalidad, razón por la cual no estima la Sala que exista una imposibilidad para conocer el daño cuya reparación pretende, si éste como lo dijo el a quo, consiste en el valor que por concepto de sobretasa o porcentaje ambiental ha dejado de percibir Corpoboyacá. 46.
Bajo tales premisas, no es admisible tomar como fecha inicial para contabilizar el término de presentación de la demanda el 4 de agosto de 2020, pues Corpoboyacá contaba con las herramientas para verificar con anterioridad a esa fecha la supuesta omisión administrativa que se identifica como la causa del daño. Esta ha sido la postura de la Corporación en casos similares al aquí estudiado. 47.
En providencia del 25 de mayo de 2025, la Sala de Decisión nro. 5 de este Tribunal señaló: “40. Revisado el expediente, la Sala considera que al interior del presente proceso no se encuentra acreditada la imposibilidad de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá de conocer la ocurrencia del daño con anterioridad al 4 de agosto de 2020. 41.
Por el contrario, se advierte que la revisión de las transferencias de sobretasa y/o porcentaje ambiental es un hecho que depende exclusivamente de la Corporación demandante, quien es la propietaria del porcentaje ambiental que se recaude por el municipio de Siachoque y, por ende, es su deber verificar la efectiva transferencia de las sumas de dinero que se le adeudan.
(…) Expediente Nro. 15001-33-33-006-2021-00071-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Cucaita 12 43. Por tanto, la revisión de las transferencias se debió realizar de manera trimestral y/o excepcionalmente de manera anual. En ese sentido, la inactividad de la entidad demandante en procura de la gestión de sus propios recursos no constituye argumento válido y/o prueba de la imposibilidad de conocer el daño en la fecha de su causación. 44.
La omisión de la demandante en la gestión de sus propios asuntos no puede justificar la supuesta ausencia de conocimiento del daño que pretende que sea indemnizado en sede judicial. 45. En razón a lo anterior, la Sala considera que no le asiste razón al Juez de primera instancia al iniciar el cómputo de caducidad del medio de control desde que la entidad accionante realizó la revisión de la documentación que le envió el municipio de Siachoque, sino que debe contabilizarse desde la ocurrencia de la omisión administrativa que presuntamente causó el daño, esto es, desde el momento en que la entidad territorial perdió la posibilidad de recaudar y consecuencialmente transferir el porcentaje ambiental.”9 48.
Definido esto, es claro que el término de presentación oportuna de la demanda para establecer si acaeció o no el fenómeno de la caducidad debe ser computado de manera individual respecto de cada vigencia. Sin embargo, para efectos prácticos y como lo ha hecho este Tribunal en otras oportunidades10, se tomará la última de las vigencias prescritas, ya que de encontrarse próspero ese análisis el mismo sería extensible a las vigencias anteriores. 49.
Para resolver el punto es necesario señalar que el Acuerdo 28 del 21 de diciembre de 2012, “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICAN LOS ACUERDOS No. 025 DEL 27 DE NOVIEMBRE DE 2006, No. 018 DEL 24 DE JUNIO DE 2008 Y No. 005 DEL 4 DE MARZO DE 2009 Y SE LEGALIZA Y ACTUALIZA LA NORMATIVIDAD SUSTANTIVA TRIBUTARIA, EL PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO Y EL RÉGIMEN SANCIONATORIO TRIBUTARIO PARA EL MUNICIPIO DE CUCAITA”, vigente para la fecha de causación del impuesto predial del año 2013, estableció como plazo máximo de pago del mismo sin intereses moratorios el 31 de agosto de cada año11. 50.
Además, debe precisar la Sala que la acción de cobro de las obligaciones fiscales, entre ellas, los tributos territoriales como el impuesto predial unificado, por remisión del 9 Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión nro. 5, sentencia del 15 de mayo de 2025, expediente nro. 15001333300920220001801. Magistrado Ponente: Lalo Enrique Olarte Ávila. 10 Ibidem. 11 Artículo 25.
Plazos para el pago del impuesto predial unificado. El impuesto predial unificado deberá ser cancelado en los siguientes plazos: a. Con descuento del quince por ciento (15%) para los contribuyentes que cancelen la totalidad del impuesto entre el primero (1) de enero y el último día del mes de febrero. b. Con descuento del diez por ciento (10%) para los contribuyentes que cancelen la totalidad del impuesto entre el primero (1) de marzo y el treinta (30) del mes de abril. c. Con descuento del cinco por ciento (5%) para los contribuyentes que cancelen la totalidad del impuesto entre el primero (1º) de mayo y el treinta (30) del mes de junio. d. No habrá beneficio de descuento para los contribuyentes que cancelen la totalidad del impuesto entre el primero (1º) de julio y el treinta y uno (31) del mes agosto. f. Los contribuyentes que cancelen el impuesto a partir del primero (1º) del mes septiembre en adelante, se les liquidará interés moratorio.
Parágrafo: Estos descuentos serán aplicados a los contribuyentes que se encuentren al día en el pago de sus obligaciones por concepto de Impuesto Predial. Expediente Nro. 15001-33-33-006-2021-00071-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Cucaita 13 artículo 59 de la Ley 788 de 200212 prescribe en el término de cinco (5) años, el cual se encuentra previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional.
La norma en cita expresamente prevé: “Artículo 817. Término de prescripción de la acción de cobro. La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de: 1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente. 2.
La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea. 3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores. 4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión. La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, o de los servidores públicos de la respectiva administración en quien estos deleguen dicha facultad y será decretada de oficio o a petición de parte.
“ 51. La anterior disposición contempla distintos escenarios para iniciar la contabilización de dicho plazo, así: i) la fecha de vencimiento del término para declarar, ii) la fecha de presentación de la declaración cuando sea extemporánea, iii) la fecha de presentación de la declaración de corrección por los mayores valores o iv) la fecha de ejecutoria del acto de determinación. 52.
Aplicadas las anteriores premisas, no cabe duda que el término para el ejercicio de la acción de cobro con el que contaba el Municipio de Cucaita para la vigencia 2013 partió del vencimiento del término para declarar (31 de agosto de 2013), es decir, que el plazo de los 5 años inició a correr el 1 de septiembre de 2013 hasta el 1 de septiembre de 2018. 53.
Conforme a esto, Corpoboyacá tenía la posibilidad de demandar en reparación directa el daño a que se ha hecho mención por la vigencia en estudio del 2 de septiembre de 2018 al 2 de septiembre de 2020, conforme a lo normado en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA. No obstante, dicho plazo fue suspendido con ocasión de lo dispuesto en el Decreto 564 de 2020 del 16 de marzo al 30 de junio de 2020 como consecuencia de la pandemia derivada del Covid-19. 54.
Entonces, hasta el día 15 de marzo de 2020 (día anterior al inicio de la suspensión) habían transcurrido 1 año, 6 meses y 11 días, restando 5 meses y 19 días. Reanudados 12 ARTÍCULO
59. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales.
El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos. Expediente Nro. 15001-33-33-006-2021-00071-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Cucaita 14 los términos el 1 de julio de 2020 y sumado el plazo restante, el término de presentación oportuna de la demanda se extendió hasta el 21 de diciembre de 2020.
Como la vacancia judicial de ese año transcurrió del 19 de diciembre de 2020 al 11 de enero de 2021 y el término de presentación oportuna venció en vacancia judicial se extendió al primer día hábil siguiente, esto es, el 12 de enero de 202113. 55. Así las cosas, como la demanda se radicó el 24 de mayo de 202114, es claro que se hizo cuando ya había ocurrido el fenómeno de la caducidad.
Esto es así, por cuanto la solicitud de conciliación radicada por la entidad demandada ante la Procuraduría General de la Nación para agotar el requisito de la conciliación prejudicial se presentó el 2 de marzo de 2021, es decir, en fecha posterior al vencimiento del plazo de los 2 años, lo que significa que no tuvo el efecto de suspender el término de presentación oportuna de la demanda. 56.
El siguiente cuadro resulta ilustrativo de lo dicho: 1 al tenor de lo dispuesto en la citada norma, el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020, “Por medio del cual se adoptan medidas para el levantamiento de los términos judiciales y se dictan otras disposiciones por motivos de salubridad pública y fuerza mayor”, en el cual se prorrogó la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional desde el desde el 9 de junio hasta el 30 de junio de 2020 inclusive, y, además, el levantamiento de la suspensión de los términos judiciales y administrativos en todo el país a partir del 1°de julio de 2020. 13 Este criterio ha sido acogido por la Sección Tercera del Consejo de Estado, entre otras, en providencia del 27 de agosto de 2021, expediente: 54001-23-31-000-2012-00034-01(54316).
Consejera Ponente: María Adriana Marín. 14 Según se lee en el acta de reparto que se encuentra la plataforma OneDrive cuyo enlace se compartió en el documento visto en el índice 2 de la plataforma SAMAI de la segunda instancia. Expediente Nro. 15001-33-33-006-2021-00071-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Cucaita 15 57.
Como se anunció, dado que se configuró el fenómeno de la caducidad respecto de la vigencia 2013, la demanda en relación a las vigencias restantes correspondientes a los años 1984 a 2012, anteriores a la analizada, también están cobijadas por ese figura. 58. Constatado entonces que la demanda se radicó cuando ya había operado la caducidad, no resulta procedente descender a analizar los demás reparos de la apelación referidos a la configuración de los elementos de la responsabilidad en este caso. 59.
En síntesis de lo expuesto, observando el principio de congruencia de que trata el artículo 328 del CGP, se impone a esta Sala revocará la sentencia de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda, y en su lugar, declarará la caducidad del medio de control de reparación directa, tal como lo argumento el Municipio de Cucaita en su contestación de la demanda.
IV. COSTAS 4.1. Costas en primera instancia 60. En la primera instancia, el a quo no condenó en costas. Como quiera que dicha decisión no fue objeto de recurso, permanecerá incólume. 4.2. Costas en segunda instancia Fecha de vencimiento del término del artículo 877 del Estatuto Tributario 1 de septiembre de 2018 Fecha de iniciación del término de presentación oportuna 2 de septiembre de 2018 Fecha de suspensión por Covid-191 16 de marzo de 2020 Tiempo transcurrido 1 año, 6 meses y 11 días Tiempo restante 5 meses y 19 días Fecha finalización de la suspensión de términos por Covid-19 30 de junio de 2020 Fecha de reanudación de términos judiciales 1 de julio de 2020 Fecha de vencimiento del término de presentación oportuna después de suspensión por Covid-19 21 de diciembre de 2021 Fecha de presentación de la petición para el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial ante el Ministerio Público 2 de marzo de 2021 Fecha de expedición de la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad emitida por el Ministerio Público 11 de mayo de 2021 Fecha de presentación de la demanda 24 de mayo de 2021 Expediente Nro. 15001-33-33-006-2021-00071-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Cucaita 16 61.
El artículo 47 de la Ley 2080 de 202115, adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y dispuso que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 62. Aplicado ese precepto legal al caso en estudio, no considera la Sala que la demanda que dio origen al presente proceso se hubiese formulado sin fundamento, razón por la cual se abstendrá de imponer esa condena en esta instancia. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia proferida el 8 de abril de 2024, por el Juzgado Sexto Administrativo de Tunja, de conformidad con los razonamientos expuestos en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: Declarar la caducidad del medio de control, por las razones expuestas en las consideraciones de esta providencia.
TERCERO: Sin costas en esta instancia.
CUARTO: Tener por bien presentada la renuncia de poder allegada por la abogada Mireya Isabel Chaparro Acosta, identificada con cédula de ciudadanía nro. 40.045.920 y tarjeta profesional 184.433 del C.S. de la J. como apoderada del Municipio de Cucaita, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 76 del CGP.
QUINTO: En firme esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al despacho judicial de origen, previas las anotaciones del caso. Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala, en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase, 15 al tenor de lo dispuesto en la citada norma, el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020, “Por medio del cual se adoptan medidas para el levantamiento de los términos judiciales y se dictan otras disposiciones por motivos de salubridad pública y fuerza mayor”, en el cual se prorrogó la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional desde el desde el 9 de junio hasta el 30 de junio de 2020 inclusive, y, además, el levantamiento de la suspensión de los términos judiciales y administrativos en todo el país a partir del 1°de julio de 2020.
Expediente Nro. 15001-33-33-006-2021-00071-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Cucaita 17 ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada (Ausente con permiso) LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.