680013333013-2019-00238-01 · Administrative Court of Santander

SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Bucaramanga, diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia anticipada de primera instancia del 18 de diciembre de 2024 proferida por el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad y se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 15 índice SAMAI, archivo 18 MEDIO DE CONTROL Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICADO 680013333013-2019-00238-01 DEMANDANTE Departamento de Boyacá doramg22@hotmail.com notificacionessjddpp@boyaca.gov.co DEMANDADO Departamento de Santander monica.plata@gmail.com notificaciones@santander.gov.co MINISTERIO PÚBLICO Procuraduría 47 Judicial II para Asuntos Administrativos procjudadm47@procuraduria.gov.co ASUNTO Sentencia de Segunda Instancia TEMA Las cuotas partes pensionales constituyen prestaciones de tracto sucesivo, razón por la cual no se encuentran sometidas al término de caducidad previsto para los actos administrativos de carácter definitivo.

Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Departamento de Santander Radicado: 680013333013-2019-00238-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 1.1.1.

Las pretensiones. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, el departamento de Boyacá formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso — administrativo, en orden a que se declare la nulidad parcial de la Resolución núm. J047 de 1984 «[p]or la cual se reconoce una pensión mensual vitaliza de jubilación» expedida por el departamento de Santander.

En consecuencia, solicitó: «[…]

SEGUNDO: a título de restablecimiento del derecho CONDENAR al departamento de Santander a que expida un nuevo acto administrativo, en el que haga una nueva liquidación en la que se tengan en cuenta los 777 días que le corresponden al Departamento de Boyacá a prorrata de lo laborado por el señor José Vicente Hurtado Díaz para el mismo, y de igual manera que se tengan en cuenta a la hora de hacer la liquidación los 7448 días y no 7200 días trabajados por el señor José Vicente Hurtado Díaz en su totalidad, por lo que el porcentaje de cuota parte pensional asignado al Departamento de Boyacá quede fijado en el 10.4% y no en el 10.7%.

TERCERO: A Título de Restablecimiento del Derecho, CONDENAR al Departamento de Santander a que haga devolución al Departamento de Boyacá, del dinero que se ha pagado de los últimos tres años, por esa diferencia del 10.4% al 10.7% correspondiente al 0.3%, que según la liquidación hecha por el funcionario a cargo de cuotas partes pensiónales de la oficina de la Dirección Departamental de Pasivos Pensiónales de Boyacá, asciende a la suma de TRES MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y SIETE PESOS CON SETENTA CENTAVOS ($3.597.847,70).

CUARTO: Condenar a la demandada al pago de las costas procesales conforme lo señala el artículo 188del CPACA.» (sic en todo el texto) 1.1.2. Hechos. Como hechos relevantes, la parte demandante señaló los siguientes: i) El 22 de noviembre de 1984, el departamento de Santander solicitó a la Caja de Previsión Social de Boyacá el reconocimiento de la cuota parte pensional a favor del señor José Vicente Hurtado Díaz, y le asignó el total de 777 días por un valor de $12.952,07 lo cual fue aceptado por la entidad el 14 de diciembre de 1984.

Posteriormente, a través de la Resolución J-047 de 1984, el departamento de Santander reconoció al señor Hurtado Díaz una pensión mensual vitalicia con efectos desde el 24 de agosto de 1984. ii) Entre los años 2013 a 2019 el departamento de Santander remitió al departamento de Boyacá múltiples cuentas de cobro por concepto de cuota Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Departamento de Santander Radicado: 680013333013-2019-00238-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander parte pensional del señor José Vicente Hurtado Díaz, correspondientes a distintos períodos. iii) Las cuentas, presentadas el 29 de octubre de 2013, 22 de enero de 2014, 4 de junio, 8 de septiembre y 15 de diciembre de 2015, 30 de marzo de 2017, 27 de febrero de 2018, y 30 de enero y 15 de agosto de 2019, registraron variaciones en los valores facturados y generaron diversas objeciones por parte del departamento de Boyacá. iv) El departamento de Boyacá cuestionó diferencias en la base de días reconocidos (7.200 en lugar de 7.448), el porcentaje de concurrencia aplicado (10.7% en lugar de 10.4%) y la falta de documentación conforme a la Circular 069 de 2008. v) El departamento de Santander mediante oficio del 30 de enero de 2019 radicado núm. 20190011646 señaló que la liquidación se ajustó a la parte resolutiva de la Resolución J047 DE 1984 la cual goza de presunción de legalidad conforme al artículo 88 del CPACA y no ha sido anulada por la autoridad judicial competente. vi) El 15 de agosto de 2019, el departamento de Santander remitió al departamento de Boyacá el oficio con radicado 20190133526, en el cual respondió de manera individual a las objeciones formuladas sobre la cuenta de cobro núm. 1000821.

Respecto al señor José Vicente Hurtado Díaz, indicó que no aceptaba la objeción, toda vez que no se solicitó aclaración formal de la resolución correspondiente y señaló que la diferencia entre el porcentaje aplicado (10.7%) y el propuesto por Boyacá (10.4%) resultaba mínima. vii) Ese mismo día, el departamento de Santander remitió una nueva cuenta de cobro por valor de $8.591.538,34, en la cual se incluyó al señor Hurtado Díaz con una suma de capital de $4.305.828,24 y $53.311,73 por intereses, para un total de $4.359.139,97. viii) El 26 de agosto de 2019, el departamento de Boyacá mediante el oficio radicado núm. S-2019-001259-HACDPP objetó las cuentas de cobro y, en relación con el señor Hurtado Díaz, manifestó que existía una diferencia en el valor de la mesada pensional actualizada a los años 2018 y 2019.

Además, solicitó una liquidación detallada desde la fecha de efectividad de la pensión (22 de octubre de 1982) hasta la actualidad, con la finalidad de verificar la evolución del monto y determinar si se aplicaron reajustes o normas distintas a las de ley, que no hayan sido informadas oficialmente. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Departamento de Santander Radicado: 680013333013-2019-00238-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander ix) El pago de la cuota parte pensional por parte del departamento de Boyacá únicamente es exigible una vez se hayan atendido las objeciones planteadas por la entidad. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación. En el escrito de la demanda se invocaron como violados los artículos 13, 29, 83 y 209 de la Constitución Política; 2, 3 y 4 del Decreto Nacional 2921 de 1948; 75 del Decreto 1848 de 1969 y 2 de la Ley 33 de 1985. En desarrollo del concepto de la violación, la parte demandante expuso los siguientes argumentos: i) El derecho fundamental al debido proceso exige que toda actuación judicial o administrativa respete las garantías y formalidades previstas en la Ley.

En este caso, el departamento de Santander incurrió en error al calcular la pensión del señor José Vicente Hurtado Díaz al tomar como base 7.200 días laborales en lugar de los 7.448 que reconoce el acto administrativo correspondiente. Esta diferencia generó un porcentaje de concurrencia erróneo del 10.7% en lugar del 10.4%. ii) El departamento de Santander omitió pronunciarse frente a las reclamaciones presentadas por el departamento de Boyacá respecto de las distintas cuentas de cobro, lo cual constituyó una vulneración del derecho a la defensa, dado que las objeciones presentadas constituían un mecanismo legítimo para corregir los errores administrativos.

Además, al modificar sin justificación ni periodo de transición las condiciones aplicadas al cálculo de la cuota parte pensional, también desconoció el principio de confianza legítima. iii) La conducta administrativa del departamento de Santander, desconoció los principios constitucionales a la buena fe, la moralidad, la eficacia, la imparcialidad y la publicidad.

Como resultado, el acto administrativo demandado impuso a la parte demandante cargas públicas indebidas, al asignar una cuota parte superior a la que realmente le correspondía, lo cual conlleva detrimento patrimonial. iv) Las normas sobre cuotas partes pensionales exigen un procedimiento administrativo previo al reconocimiento, modificación o reliquidación de una pensión, en el cual deben participar las entidades que concurren en el pago.

Estas reglas establecen que la entidad responsable debe consultar y notificar a las demás antes de expedir el acto administrativo correspondiente para asegurar su validez. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Departamento de Santander Radicado: 680013333013-2019-00238-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander v) En el caso del señor José Vicente Hurtado Díaz, el departamento de Santander liquidó la pensión sobre la base de 7.200 días laborados, en lugar de los 7.448 realmente trabajados.

En ese sentido, a pesar de que el departamento de Boyacá aceptó la cuota parte con base en esa liquidación, esa aceptación no le da legitimidad al error. En consecuencia, conforme al principio jurídicos según el cual «el error no genera derecho» el departamento de Santander no está facultado para exigir una cuota parte superior a la que legalmente corresponde. 1.2.

Contestación de la demanda. 1.2.1. Departamento de Santander2 El apoderado de la parte demandada allegó memorial de contestación en el cual propuso los siguientes medios exceptivos: excepción nominada: «ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales» y «falta de legitimación en la causa por activa»; excepciones innominadas: «el proyecto de Resolución presentada para el reconocimiento de pensión fue aceptado expresamente y no se hizo uso de la posibilidad de objetarlo de conformidad con el artículo 2 del Ley 33 de 1985»; «una vez aceptado el proyecto de liquidación de cuota parte pensional y expedido el acto administrativo basado en esta, solo el pensionado en calidad de interesado puede cuestionar su legalidad»; «el departamento de Boyacá aceptó expresamente la liquidación propuesta»; «falta de interés en el acto administrativo de reconocimiento de pensión».

Los argumentos para solicitar la denegatoria de las pretensiones de la demanda, se sustentan de la siguiente manera: i) El departamento de Boyacá aceptó de forma expresa la liquidación de la cuota parte pensional del señor José Vicente Hurtado Díaz, presentada el 22 de noviembre de 1984. Esta aceptación dio lugar a la expedición de la Resolución J-047 de 1984, mediante la cual se reconoció la pensión. En esa medida, conforme al artículo 2 de la Ley 33 de 1985, la entidad disponía de un plazo de quince días para objetar el proyecto de liquidación, término que transcurrió sin que se ejerciera ese derecho, razón por la cual la aceptación de la cuota parte quedó en firme y no puede ser cuestionada posteriormente, salvo que se acredite una causal legal específica. ii) Una vez el proyecto de liquidación de la cuota parte pensional ha sido aceptado y el acto administrativo que reconoce la pensión ha sido expedido, únicamente el beneficiario cuenta con legitimidad para cuestionar su legalidad. 2 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 15 índice SAMAI, archivo 8 y 11 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Departamento de Santander Radicado: 680013333013-2019-00238-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander En ese sentido, el departamento de Boyacá no tiene facultad para demandar el acto de reconocimiento ni ostenta interés jurídico, dado que la decisión que incide directamente en su esfera jurídica es el proyecto de liquidación. iii) El departamento de Boyacá no tenía calidad de interesado frente a la Resolución J047 de 1984 razón por la cual no recibió notificación personal del acto administrativo y, en consecuencia, no tuvo la posibilidad de ejercer los recursos legales previstos por el ordenamiento jurídico.

En ese sentido, la entidad carece de legitimación para recurrir el acto administrativo y, por ende, no agotó el requisito de procedibilidad exigido por el artículo 161 del CPACA lo cual impide la procedencia de la demanda de nulidad y restablecimiento interpuesta contra el mencionado acto de reconocimiento pensional. 1.3. La sentencia apelada3 El Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante sentencia del 6 de diciembre de 2024, resolvió: «PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de CADUCIDAD, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda invocada por el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ en contra del DEPARTAMENTO DE SANTANDER, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]» En lo correspondiente al fondo del asunto, el a quo declaró probada la caducidad y negó las preensiones de la demanda con sustento en los siguientes argumentos: i) El sistema de cuotas partes pensionales en el sector público colombiano fue creado para distribuir entre varias entidades el costo de la pensión de un trabajador, según el tiempo laborado en cada una.

Antes de la Ley 100 de 1993, la legislación ya permitía acumular tiempos de servicio en distintas entidades públicas para acceder a la pensión, previendo que el pago se dividiera proporcionalmente. ii) La Corte Constitucional ha indicado que estas cuotas representan una obligación de contenido crediticio a favor de la entidad pagadora, que nace con el reconocimiento de la pensión, pero solo se vuelve exigible tras el primer pago de la mesada.

Estas obligaciones se determinan por ley mediante un procedimiento administrativo en el que participan las entidades responsables. iii) Tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han afirmado que 3 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 27 SAMAI. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Departamento de Santander Radicado: 680013333013-2019-00238-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander estas cuotas tienen naturaleza parafiscal, toda vez que son recursos obligatorios con destinación específica dentro del sistema de seguridad social, sin que impliquen una contraprestación directa al pagador. iv) La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de febrero de 2023 proferida en el expediente 25784 con ponencia del consejero Milton Chaves García precisó que la cuota parte pensional constituye una obligación unitaria, no periódica, razón por la cual la acción de nulidad contra el acto que la fija se sujeta al término de caducidad de cuatro meses.

Esta conclusión se refuerza con pronunciamientos recientes, donde se ha reiterado que el acto de fijación del porcentaje de la cuota parte no tiene carácter periódico, a diferencia de las mesadas pensionales que se causan mensualmente. v) En el caso concreto, las pretensiones de la demanda se enfocan en controvertir el porcentaje de la cuota parte fijada al departamento de Boyacá dentro del reconocimiento pensional efectuado al señor José Vicente Hurtado Díaz, es decir, no se dirigen contra la prestación periódica ni se alega un pago excesivo frente a la cuota parte establecida. vi) De acuerdo con lo anterior, el valor discutido corresponde a una obligación única, originada en el momento en que se fijó la pensión, y no a una prestación de carácter mensual o sucesivo, razón por la cual tras haber transcurrido más 20 años desde la expedición del acto administrativo, no resulta procedente reabrir el debate sobre el porcentaje atribuido al departamento de Boyacá. Aunado a que, se advierte que la entidad recibió de manera oportuna el proyecto de liquidación y expresó su conformidad a través del oficio del 14 de diciembre de 1984. vii) En consecuencia, cualquier objeción sobre ese valor debió formularse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación del acto de reconocimiento pensional, plazo que ya había vencido ampliamente al momento de radicar la demanda. viii) El acto que fijó la cuota parte constituye una obligación de naturaleza fiscal y está sujeto a caducidad, a diferencia de las mesadas pensionales mensuales que no pierden exigibilidad por el paso del tiempo. ix) La demanda no aborda el recobro de cuotas partes ni compromete derechos irrenunciables del pensionado, razón por la cual procede la caducidad del medio de control. 1.4.

El recurso de apelación Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Departamento de Santander Radicado: 680013333013-2019-00238-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 1.4.1.

Departamento de Boyacá4 La apoderada de la parte demandada en el recurso interpuesto solicitó revocar la decisión de primera instancia y, para el efecto, expuso los siguientes argumentos: i) El a quo incurrió en error al declarar la caducidad conforme al artículo 164 núm. 2 de la Ley 1437 de 2011 y negar las pretensiones, sin valorar los argumentos presentados por la parte demandante, los cuales coinciden con la posición actual del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que han distinguido entre actos de concurrencia y actos de recobro en materia de cuotas partes pensionales, respecto a los cuales se aplican reglas de caducidad distintas, dada su naturaleza y efectos jurídicos diferenciados. ii) El acto parcialmente demandado —Resolución núm. J-047 de 1984— tiene carácter laboral, por cuanto reconoce una pensión de jubilación y asigna una cuota parte al departamento de Boyacá, derivada del tiempo de servicio del pensionado y sus cotizaciones a la entonces Caja de Previsión Social de esa entidad.

En esa medida, al ser concomitante con una pensión periódica, la cuota parte conserva esa misma naturaleza y su exigibilidad persiste mientras exista el derecho pensional. iii) Entre los aspectos expuestos en los alegatos de conclusión allegados a la primera instancia se destacan: a) la necesidad de establecer la naturaleza de las cuotas partes pensionales; b) la diferenciación entre actos de concurrencia (constitución de obligación) y actos de recobro y, c) la determinación de la norma de caducidad aplicable según el tipo de acto administrativo cuestionado. iv) Existen dos escenarios jurídicos distintos en relación con las cuotas partes pensionales, esto es, el sistema de concurrencia y de recobro, cada uno con naturaleza jurídica, efectos y normas de caducidad diferentes. v) En el sistema de concurrencia, las cuotas partes nacen como una obligación legal impuesta a las entidades que, conforme al tiempo de servicio y a los aportes del trabajador, deben concurrir en el pago de la pensión. Su origen normativo se remonta a la Ley 6ª de 1945, el Decreto 2921 de 1948 y la Ley 33 de 1985.

La Corte Constitucional, en la sentencia C-895 de 2009, reconoció estas cuotas como soportes financieros del sistema pensional. Este tipo de obligación es de naturaleza periódica vinculada al derecho pensional y, por ende, imprescriptible en tanto se mantiene el derecho a la pensión. En 4 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 29 SAMAI, archivo 02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Departamento de Santander Radicado: 680013333013-2019-00238-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander consecuencia, la norma de caducidad aplicable es el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, la cual permite demandar en cualquier tiempo los actos que reconozcan prestaciones periódicas. vi) De otra parte, el sistema de recobro se configura cuando la entidad pagadora de la pensión reclama el reembolso de las cuotas partes a otras entidades obligadas luego de haber efectuado el pago de la mesada.

La obligación nace legalmente, pero solo se vuelve exigible después del desembolso correspondiente, razón por la cual la obligación tiene naturaleza crediticia y se constituye mes a mes. El régimen aplicable se encuentra principalmente en la Ley 1066 de 2006, que otorga jurisdicción coactiva a las entidades públicas para recuperar estas sumas.

En esa medida, la Corte Constitucional ha establecido que estas obligaciones, por su carácter periódico son susceptibles de prescripción, sin que ello afecte el derecho pensional, el cual sigue siendo imprescriptible. vii) La entidad demanda parcialmente la Resolución núm. J-047 de 1984 expedida por el departamento de Santander, al considerar que la cuota parte asignada fue incorrecta, comoquiera que la liquidación omitió parte del tiempo laborado y cotizado por el señor José Vicente Hurtado Díaz, lo cual afecta el porcentaje de participación que corresponde al 10.4% y no al 10.7% como fue fijado por la entidad. viii) El juez de primera instancia interpretó erróneamente la naturaleza del acto y no distinguió entre los sistemas de concurrencia y recobro, lo cual le impidió aplicar la norma de caducidad adecuada.

Además, incurrió en un error al afirmar que la obligación discutida no corresponde a una prestación periódica, pues la cuota parte se causa mensualmente mientras subsista el derecho pensional. ix) La demanda no discute el reconocimiento de la pensión ni su mesada, sino la proporción de la cuota parte asignada, la cual se configura como una obligación periódica.

En este contexto, la caducidad no es aplicable, toda vez que el acto demandado no fue expedido en un proceso de recobro. 1.5. Trámite de segunda instancia Por auto del 2 de mayo de 20255 se admitió el recurso de apelación interpuesto y se ordenó la notificación personal al Ministerio Público y a las partes por estado. 1.6 Alegatos de conclusión 1.6.1.Parte demandante 5 Expediente digital, actuación 7 índice SAMAI.

Parte demandada No presentó alegatos 1.6.3. Ministerio Público No rindió concepto de fondo. 2. Consideraciones Concluido el trámite procesal sin que la Sala advierta irregularidad alguna con eficacia para invalidar la actuación cumplida, y luego de verificar que se hallan estructurados los presupuestos de ley para decidir el fondo de la cuestión, procederá la Corporación a proferir el fallo de segunda instancia 2.1.

Competencia. Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial; razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia en segunda instancia. 2.2.

Cuestión previa En el sub examine se advierte que el 11 de abril de 2024, el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga resolvió las excepciones propuestas por la parte demandada y decretó pruebas.6 Posteriormente, el 7 de noviembre de 2024, aplicó la figura de la sentencia anticipada conforme a lo dispuesto en el artículo 182A del CPACA adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021.

En esta providencia, el a quo delimitó el litigio en torno a la acreditación de la caducidad del medio de control, bajo el argumento según el cual cualquier controversia relacionada con cuotas partes pensionales debe presentarse dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación del acto administrativo que reconoce la pensión, en razón a su supuesto carácter parafiscal y, corrió traslado para presentar alegatos de conclusión con la advertencia de que la sentencia resolvería de fondo la discusión sobre la caducidad.7 6 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 16 índice SAMAI 7 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 22 índice SAMAI Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Departamento de Santander Radicado: 680013333013-2019-00238-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 2.3.

Problema jurídico De acuerdo con los argumentos planteados en el fallo de primera instancia y en el escrito de apelación, le corresponde a la Sala establecer, si las cuotas partes pensionales constituyen una obligación de naturaleza periódica, directamente vinculada al derecho pensional, y si, en consecuencia, resulta aplicable el régimen de caducidad previsto en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, que permite la presentación de la demanda en cualquier tiempo, o si por el contrario, por tratarse de una obligación de naturaleza parafiscal y no periódica, se configuró el fenómeno de la caducidad. 2.4.

Marco normativo 2.4.1. Naturaleza jurídica de los actos administrativos que determinan la cuota parte pensional y el régimen de caducidad aplicable. La Corte Constitucional en sentencia C-895 de 20098 precisó que las cuotas partes pensionales constituyen un soporte financiero para la seguridad social en pensiones, que representan un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas.

Sobre el particular expuso lo siguiente: «Las cuotas partes son obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encargada de reconocer y pagar la pensión, que presentan, entre otras, las siguientes características: (i) se determinan en virtud de la ley, mediante un procedimiento administrativo en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago;

(ii) se consolidan cuando la entidad responsable reconoce el derecho pensional: y (iii) se traducen en obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago de la mesada al ex trabajador. En otras palabras, s bien nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas.».

De otra parte, en la providencia citada, la Corte Constitucional estableció una distinción clara entre las cuotas partes pensionales y el derecho al recobro de las mesadas, en los siguientes términos: «Las cuotas partes constituyen el soporte financiero para la seguridad social en pensiones, sustentado en el concepto de concurrencia, mientras que el recobro es un derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, quien puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados. 8 Magistrado ponente: Jorge Iván Palacio Palacio, radicado: D-7749, tema: demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4 (parcial) de la Ley 1066 de 2006 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Departamento de Santander Radicado: 680013333013-2019-00238-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander En esa medida, la obligación de concurrencia de las diferentes entidades para contribuir al pago pensional a través del sistema de cuota parte no puede extinguirse mediante la prescripción, porque tiene un vínculo directo con el derecho, también imprescriptible, al reconocimiento de la pensión. Sin embargo, los créditos que se derivan del pago concurrente de cada mesada pensional individualmente considerada si pueden extinguirse por esta vía (derecho de recobro), en tanto corresponden a obligaciones económicas de tracto sucesivo o naturaleza periódica entre las diferentes entidades responsables de contribuir al pago pensional […]».

Al respecto, el Consejo de Estado9 consideró: «[…] el origen de las cuotas partes pensionales antecede al sistema de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1993. En ese escenario han sido consideradas como “soportes financieros de un sistema de seguridad social en pensiones, cuando el trabajador ha cotizado a diferentes entidades gestoras.

Su configuración ha tenido en cuenta básicamente cuatro elementos: (i) El derecho del trabajador a exigir el reconocimiento y pago completo de sus mesadas pensionales a la última entidad o caja de previsión a la que se vinculó (o excepcionalmente a la que se vinculó por más tiempo); (ii) La obligación correlativa de esa entidad de reconocer y pagar directa e integralmente las mesadas pensionales; y (iii) El derecho de la entidad o caja que reconoció la prestación, a repetir contra las demás entidades obligadas a la concurrencia en el pago, una vez efectuado el desembolso correspondiente.

(iv) La obligación correlativa de las entidades concurrentes, de proceder al pago completo y oportuno de sus cuotas partes pensionales en la proporción que les ha sido asignada. 4.3.4. – En síntesis, las cuotas partes son un importante soporte financiero para la seguridad social en pensiones, que representan un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas […]».

De conformidad con lo expuesto, para establecer la naturaleza jurídica del acto administrativo objeto de control, resulta indispensable determinar si corresponde a un acto de concurrencia —es decir, a la definición de la participación proporcional que deben asumir varias entidades en el pago de una pensión— o, por el contrario, si se trata de un acto de recobro, expedido en el marco de un procedimiento de cobro coactivo.

En ese contexto, la determinación de la cuota parte pensional responde a una figura jurídica propia del sistema de concurrencia, en virtud de la cual el Estado, a través de las entidades responsables, garantiza el pago íntegro de 9 Sección Segunda, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, radicado: 25000232500020080094901, providencia de fecha 14 de noviembre de 2013.

Por su parte, el recobro configura una obligación de carácter crediticio a favor de la entidad pagadora, una vez ha realizado el desembolso de una o varias mesadas pensionales. En este evento, el derecho de repetición no surge del acto administrativo que define la concurrencia, sino del pago efectivo de la prestación. En esa medida, los actos de recobro tienen una finalidad ejecutiva, se expiden en el contexto de un proceso de jurisdicción coactiva y están sujetos a términos de prescripción específicos, como lo establece el artículo 4° de la Ley 1066 de 2006.

Bajo ese hilo conductor, la cuota parte pensional comporta una naturaleza de prestación periódica, toda vez que se causa y paga de manera continua en el tiempo, mes a mes, en proporción a la vida jurídica del derecho pensional reconocido y, por ende, el acto administrativo que fija la cuota parte no constituye una obligación única ni de exigibilidad inmediata, sino una carga periódica que subsiste a lo largo del tiempo, razón por la cual su connotación se alinea con la de una obligación de tracto sucesivo.

En este escenario, el régimen de caducidad aplicable es el previsto en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, el cual establece que las demandas dirigidas contra los actos administrativos que reconocen o niegan total o parcialmente prestaciones periódicas pueden presentarse en cualquier tiempo. Esta norma ampara expresamente los actos que reconocen derechos de naturaleza periódica, como es el caso de las cuotas partes pensionales bajo el esquema de concurrencia y excluye la aplicación del término de caducidad de cuatro meses previsto para actos de otra índole. 2.5.

Hechos probados relevantes para el estudio de la caducidad 2.5.1. El 22 de noviembre de 1984 el Instituto de Seguro Social de Santander elaboró el proyecto de Resolución de reconocimiento y pago de pensión de jubilación en favor del señor José Vicente Hurtado Díaz y lo comunicó a la Caja de Previsión Social del departamento de Boyacá con la finalidad de poner en conocimiento la cuota parte mensual a cargo de la entidad.10 2.5.2.

El 14 de diciembre de 1984, mediante oficio DEP092B la Caja de Previsión Social del departamento de Boyacá, aceptó la cuota parte pensional 10 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 15 índice SAMAI, archivo 18, folios 31 a 34 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Departamento de Santander Radicado: 680013333013-2019-00238-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander del señor José Vicente Hurtado Díaz asignada a la entidad departamental, equivalente a 777 días trabajados por valor de $12.952,07.11 2.5.3.

El 14 de diciembre de 1984, mediante Resolución J-047 el Instituto de Seguro Social de Santander, reconoció pensión mensual vitalicia de jubilación a favor del señor José Vicente Hurtado Díaz, con concurrencia de pago en los siguientes términos:12 «DISTRIBUCIÓN PROPORCIONAL A cargo de la Caja de previsión social del departamento de Boyacá $120.019.22 x 777 = $12.352,07 7.200 A cargo del Ministerio de Comunicaciones $120.019.22 x 1045 = $17.419,46 7.200 A cargo de la Caja de Vivienda Militar $120.019.22 x 47 = $7.984,61 7.200 A cargo de la Caja de Provisión Social del municipio de Bucaramanga $120.019.22 x 218 = $3633,92 7.200 A cargo del municipio de Girón $120.019.22 x 300 = $5.000 7.200 A cargo del Instituto de Seguro Social de Santander $120.019.22 x 4381 = $73.026,36 7.200 […]». 2.6.

Caso concreto. Análisis de la Sala En el sub examine, la Sala advierte que la controversia sometida a estudio mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho recae sobre el acto administrativo contenido en la Resolución J-047 de 1984 expedido por el entonces denominado Instituto de Seguro Social de Santander, el cual fijó el porcentaje de participación del departamento de Boyacá en el pago de la mesada pensional reconocida desde el año 1984 a favor del señor José Vicente Hurtado Díaz.

En ese sentido, la objeción principal se centra en que la cuota parte asignada no refleja con exactitud el tiempo real 11 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 15 índice SAMAI, archivo 18, folio 35 12 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 15 índice SAMAI, archivo 18, folios 36 a 39 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Departamento de Santander Radicado: 680013333013-2019-00238-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander de servicios prestados por el beneficiario, toda vez que la liquidación se fundamentó en un número de días inferior al efectivamente laborado, lo cual incide directamente en el valor de la cuota asignada.

Bajo ese hilo conductor, resulta necesario precisar que las cuotas partes pensionales derivan de actos administrativos que determinan porcentajes específicos de participación en el pago de mesadas pensionales. Estos actos generan prestaciones de tracto sucesivo de naturaleza periódica en el pago, lo cual implica que el derecho a recibir la cuota parte no se agota con solo un pago, sino que se mantiene vigente durante el tiempo en que persista la obligación pensional.

Precisado lo anterior, la Sala destaca que, de conformidad con el artículo 164 numeral 1, literal c) del CPACA, los actos administrativos que reconocen prestaciones periódicas pueden ser impugnados en cualquier momento y no están sujetos al término de caducidad de cuatro meses que aplica para los actos definitivos que resuelven de fondo una situación jurídica.

Corolario de lo expuesto, resulta improcedente acoger la tesis del a quo, dado que el acto administrativo acusado no contiene una obligación determinada ni consolidada en una prestación unitaria. Por el contrario, se itera, establece un deber de contenido periódico y sucesivo a cargo del departamento de Boyacá, directamente vinculado con el derecho pensional reconocido al señor Hurtado Díaz.

Esta naturaleza jurídica implica que la obligación se mantiene activa mientras subsista el derecho pensional y, por ende, los pagos se realizan de forma mensual y continua; por consiguiente, no resulta aplicable el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo anterior, sin perjuicio del eventual fenómeno de prescripción que pueda afectar las pretensiones relacionadas con la devolución de sumas pagadas en exceso.

Aunado a lo anterior, se avizora que la decisión de primera instancia se fundamentó en el criterio adoptado en la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta del 2 de febrero de 2023, proferida dentro del expediente núm. 25784 con ponencia del consejero Milton Chaves García, en la cual se hace referencia a la prescripción del derecho de recobro en procesos de cobro coactivo; no obstante, para el Tribunal resulta claro que no es aplicable esa tesis en el sub lite, toda vez que define la naturaleza una figura distinta, de carácter crediticio, que no guarda identidad con el acto administrativo demandado, el cual pertenece al sistema de concurrencia y no al de recobro.

De conformidad con lo expuesto, la Sala, destaca que, que la providencia de primera instancia desconoció la naturaleza jurídica de la obligación en discusión al aplicar incorrectamente la figura de la caducidad, sin tener en cuenta que la concurrencia implica pagos periódicos vinculados al sistema de Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Departamento de Santander Radicado: 680013333013-2019-00238-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander seguridad social.

En consecuencia, se revocará la decisión del 6 de diciembre de 2024, proferida por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad y se ordenará continuar con el trámite del proceso para resolver las pretensiones formuladas en la demanda, conforme a los fundamentos fácticos y jurídicos aquí expuestos. 2.7.

De la condena en costas Ese sentido, se precisa que el artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso de un proceso y por las agencias en derecho. De conformidad con el artículo 188 del CPACA «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Recientemente la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 25 de mayo de 202313 sostuvo que, la palabra «disponer» a la que hace referencia la citada norma, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución, para lo cual le corresponderá al juez de lo contencioso administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, que limita el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

El criterio ponderativo, se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento. En igual sentido la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 30 de noviembre de 202314 aclaró que adoptaba una 13 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección Segunda, Subsección B consejero Ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar Bogotá, D. C., 25 de mayo de dos mil 2023, Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho, radicación: 05001-23-33-000-2019- 02694-01 (0366-2022), demandante: Juan Pablo Ortega Henao, demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, municipio de Medellín. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, Bogotá, D.C., sentencia del 30 de noviembre de 2023, referencia: nulidad y restablecimiento del derecho, radicación: 05001 23 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Departamento de Santander Radicado: 680013333013-2019-00238-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad (adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 al artículo 188 del CPACA) «el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas» Conforme a lo anterior, como no se observa en las partes un proceder incurso en los presupuestos anteriores, no se condenará en costas en esta instancia. 3.

Conclusión Con sustento en la valoración de los argumentos expuestos y los medios de prueba obrantes en el expediente en consonancia con las pautas jurisprudenciales invocadas, la Sala: i) revocará la sentencia del 6 de diciembre de 2024 proferida por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, por medio de la cual se declaró probada la excepción de caducidad y se negaron las pretensiones de la demanda, comoquiera que el acto acusado refiere una prestación periódica no sujeta al término de caducidad y iii) no condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política y la Ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia del 6 de diciembre de 2024 proferida por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. Segundo: Ordenar al Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga continuar con el trámite del proceso, con la finalidad de resolver las pretensiones formuladas en la demanda, conforme a los lineamientos procesales aplicables.

Tercero: Sin condena en costas en las dos instancias, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva. 33 000 2021 00664 01 (3612-2022), demandante: Aurora Galindo, demandado: departamento de Antioquia. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Departamento de Santander Radicado: 680013333013-2019-00238-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Cuarto: Ejecutoriada esta providencia y, previas las anotaciones a que haya lugar en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, devolver el expediente al Juzgado Trece Administrativo Oral de Bucaramanga.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en Sala de Decisión virtual acta 69 de 2025. [Firma electrónica] MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada [Firma electrónica] LUISA FERNANDA FLOREZ REYES Magistrada [salvamento de voto] IVAN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado