TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Mag. Ponente: John Libardo Andrade Flórez Ibagué – Tolima, veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) EXPEDIENTE: 73001-33-33-002-2019-00041-02 INTERNO: 0996/2024 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: NANCY MODESTO CLAVIJO Y MARTHA ROCÍO HERNÁNDEZ AYALA DEMANDADO: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN I. ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Neiva el 31 de julio de 2024, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES Las señoras Nancy Modesto Clavijo y Martha Rocío Hernández Ayala, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentaron demanda con la finalidad de obtener mediante sentencia judicial, un pronunciamiento favorable sobre las siguientes: 1.
Declaraciones y condenas1 Las demandantes refieren lo siguiente: “PRIMERA: Que mediante el trámite del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, conforme a lo anterior se proceda a inaplicar el artículo 1 del Decreto 0382 del 2013, modificado por el decreto 022 de 2014 párrafos finales que establecen "constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud", por ser visiblemente ILEGAL e INCONSTITUCIONAL. 1 Folios 3 y 4 del documento 004ED_01002201900041Cuader.pdf Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 2 Demandante: NANCY MODESTO CLAVIJO Y MARTHA ROCÍO HERNÁNDEZ AYALA Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Radicación: 73001-33-33-002-2019-00041-02 Interno: 0996/2024 SEGUNDA: Solicito se extienda el valor de la Bonificación judicial establecida en el Decreto 0382 del 2013, modificado por el decreto 022 de 2014, para que sea incluida como factor prestacional para la liquidación de la prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, cesantías e intereses a las cesantías, primas de productividad, bonificación por servicios prestados.
Y derechos laborales que por disposición legal o Constitucional, tiene derecho el convocante, teniendo en cuenta que es pagada de manera periódica y se recibe de forma habitual. TERCERA Que mediante el trámite del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en los siguientes oficios por medio de la cual se negó la reclamación inicial, - N° 31500-2688 del 13 de junio de 2018, por el cual se dio respuesta a los funcionarios NANCY MODESTO CLAVIJO y MARTHA HERNANDEZ OLAYA.
CUARTA: Que mediante el trámite de la conciliación extrajudicial se declare la nulidad del acto administrativo Resolución No. 2-3294 del 16 de octubre de 2018, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación y se procedió a confirmar el oficio recurrido, negando la reliquidación de todos los factores salariales incluyendo la Bonificación Judicial.
QUINTA: Como consecuencia de lo anterior solicito se proceda a ordenar a la Nación – Fiscalía General de la Nación a re liquidar las prestaciones sociales, tales como primas de servicio, prima de navidad, prima de vacaciones, cesantías e intereses a las cesantías, prima de productividad, bonificación por servicios, y demás derechos laborales o Constitucionales, desde el 01 de enero del año 2013, hasta cuando se haga efectivo el pago, con la inclusión de la BONIFICACION JUDICIAL en la prestaciones sociales, de los demandantes.
SEXTA: Así mismo, condenar a las entidades demandadas a que sobre las sumas adeudadas a mi representado, y se proceda a pagar los ajustes del valor de dichas sumas conforme al índice de precios al consumidor. SEPTIMA: Condenar a la entidad demandada, a reconocer y pagar los intereses moratorios, conforme al fallo 188 de 1999 proferido por la Corte Constitucional, si a ello hubiere lugar.
OCTAVA: Ordenar a las entidades demandadas, a que den cumplimiento a lo dispuesto en el fallo dentro del término consignado en el Artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. NOVENA: Condenar en costas y agencias en derecho a las entidades convocadas. 2. Hechos2 2 Folios 4 y 5 del documento 004ED_01002201900041Cuader.pdf Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 3 Demandante: NANCY MODESTO CLAVIJO Y MARTHA ROCÍO HERNÁNDEZ AYALA Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Radicación: 73001-33-33-002-2019-00041-02 Interno: 0996/2024 Como sustento fáctico de las anteriores declaraciones y condenas, la parte actora manifestó: Que las demandantes Nancy Modesto Clavijo y Martha Rocío Hernández Ayala laboran en la Fiscalía General de la Nación en la subdirección regional de apoyo centro sur, en los cargos de técnico investigador IV y fiscal delegada, respectivamente, entidad en la cual han tenido una vinculación continua y permanente, ejerciendo sus labores con alta calidad y con un desempeño ejemplar y eficiente.
Refirió el apoderado que las accionantes fueron beneficiarias del Decreto 0382 de 2013, que fue modificado por el Decreto 022 de 2014, que creó la bonificación judicial para los servidores públicos de la entidad demandada, la que se comenzó a pagar a partir del 01 de enero de 2013, no obstante, la misma no se ha considerado como un factor prestacional a excepción de para el Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensión. Sostuvo que la aludida bonificación se percibe mensualmente por las actoras, siendo habitual, destacando que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia en su Sala Laboral, todo lo que recibe un trabajador de tal manera es salario y forma parte integral de este, motivo por el cual tal emolumento se debía incluir para liquidarse todas las prestaciones sociales.
Señaló que se efectuó reclamación administrativa ante la entidad accionada solicitando el reconocimiento y pago de la reliquidación de las prestaciones sociales de las demandantes incluyendo en esta la bonificación judicial, dando la Fiscalía General de la Nación respuesta a través del oficio No. 31500-2688 del 13 de junio de 2018, decisión que fue recurrida en apelación y confirmada a través de la Resolución No. 2-2394 del 16 de octubre de 2018.
Pidió el profesional del derecho que se consideraran los fallos dictados por el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá del 21 de junio de 2017 y del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué de fecha 17 de julio de 2017, que determinaron la inclusión de la mencionada bonificación en la liquidación de prestaciones sociales. 3.
Normas violadas y Concepto de Violación3 La parte actora invocó como fundamentos de derecho el Decreto 0382 de 2013, que fue modificado por el Decreto 022 de 2014, el artículo 138 del C.P.A.C.A. el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, así como las demás normas que fueran concordantes y el artículo 53 de la Constitución Política.
En cuanto al concepto de violación, solicitó que se tuviera en consideración lo dispuesto en los decretos antes relacionados, calificando como ilegal e inconstitucional la expresión contenida en estos que reza "constituirá 3 Folios 5 y 6 del documento 004ED_01002201900041Cuader.pdf Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 4 Demandante: NANCY MODESTO CLAVIJO Y MARTHA ROCÍO HERNÁNDEZ AYALA Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Radicación: 73001-33-33-002-2019-00041-02 Interno: 0996/2024 únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud", arguyendo que los derechos laborales tenían la connotación de irrenunciables, lo cual fue desconocido por la entidad demandad, además de que dichas normas no podrían ser contrarias a la jurisprudencia del Órgano de Cierre de lo Contencioso Administrativo relativa a que aquello que perciba un empleado de forma habitual se debía incluir cuando se hiciera la liquidación de sus prestaciones sociales.
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA4 Por medio de su apoderado judicial, la Fiscalía General de la Nación, allegó escrito de contestación a la demanda en el cual inició pronunciándose frente a los hechos, para lo cual expresó que eran ciertos del primero al tercero, el octavo, el noveno y el décimo segundo; que no era cierto el cuarto, que no eran hechos el quinto, el décimo y el décimo primero y que se atendría a lo que se probara respecto del sexto y del séptimo. Puso de presente que el decreto cuya aplicación se pedía por la parte actora precisaba cuál era su ámbito de aplicación, así como sus destinatarios, para luego mencionar que se oponía a las pretensiones incoadas en la demanda, toda vez que las mismas no contaban con fundamentos fácticos y jurídicos, debido a que los actos acusados únicamente dispusieron el acatamiento de un deber legal que se le impuso a la Fiscalía, así como que no estaba de acuerdo con lo relativo a las costas y agencias en derecho, debido a que no había lugar al reconocimiento y pago de los perjuicios que se pretendían, además que estas tenían que resultar causadas y comprobadas.
Adujo que su representada ha acatado lo manifestado por los servidores de esta acerca de acogerse al régimen salarial y prestacional previsto en los decretos sobre aspectos salariales que ha dictado el gobierno nacional en aras de que no se afecten sus derechos adquiridos. Respecto de las normas que se alegaron como vulneradas por la parte accionante, abordó lo relativo a la creación de la bonificación judicial para los servidores de la entidad demandada, así como de la Fiscalía General de la Nación, en la cual se contaba con dos escalas salariales y que dieron lugar a que anualmente se dictaran los decretos que establecían la remuneración de los empleados.
Relacionó la sentencia T-679 de 2023 de la Corte Constitucional, con ponencia del magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, respecto del cumplimiento del parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que contempla la nivelación salarial, para lo cual advirtió que el gobierno, en sus decretos proferidos en el año 1993, concedieron incrementos que eran mayores al 100% del salario percibido en el año anterior, para el régimen ordinario, así como incrementos 4 Folios. 3 a 21 del documento 006ED_03201900041PoderyCon.pdf.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 5 Demandante: NANCY MODESTO CLAVIJO Y MARTHA ROCÍO HERNÁNDEZ AYALA Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Radicación: 73001-33-33-002-2019-00041-02 Interno: 0996/2024 iguales o más altos para el régimen optativo, estos dos con los cuales se suprimió las dispersiones en el ingreso salarial mensual que había con el régimen anterior, nivelando los empleos que tenían la misma categoría y complejidad funcional.
Se refirió a las negociaciones colectivas y a los acuerdos que dieron lugar a la bonificación judicial prevista en el Decreto 382 de 2013, en donde se acordó que esta sería factor salarial solamente para la base de cotización en el sistema general de pensiones y de salud, sumado a que los servidores tanto de la Rama Judicial como de la Fiscalía General de la Nación, señalaron que la distribución que efectuó tal norma garantizaba la equidad, la gradualidad y la proporcionalidad de la totalidad de sus ingresos, junto con la jerarquía y complejidad funcional que tenían sus empleos, por lo que el hecho de que fuera factor para tal efecto no era algo ilegal ni un indebido ejercicio de las competencias del Ejecutivo, advirtiendo que en el evento de estar en desacuerdo con ello procedía era la acción de inconstitucionalidad.
Igualmente, hizo alusión a la aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 0382 del año 2013, atendiendo a lo previsto en el artículo 334 de la Constitución Política, afirmando que si se reconociera la bonificación judicial carácter salarial, se afectaría esta disposición debido a que se requerirían recursos no previstos para tal efecto y, a la legalidad del fundamento normativo particular, explicando que eran el legislador y/o el gobierno nacional, quienes estaban facultados para emitir normas sobre el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, al igual que para crear, modificar o eliminar un emolumento de índole laboral, no habiéndose previsto que la bonificación antes mencionada fuera contemplada para liquidar alguno de estos, por lo que acceder a ello sería intervenir en las competencias de aquéllos y afectar decretos sobre temas salariales.
La apoderada de la entidad propuso como excepciones las que denominó “Constitucionalidad de la restricción del carácter salarial”, “prescripción de los derechos laborales”, “cumplimiento de un deber legal”, “cobro de lo no debido” y la de “buena fe”. 5. Sentencia5 El Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Ibagué, mediante sentencia proferida el 31 de julio de 2024, resolvió: “PRIMERO. –DECLARAR no probadas las excepciones denominadas: Constitucionalidad de la restricción del carácter salarial, ii) Cumplimiento de un deber legal, iii) Cobro de lo no debido y iv) Buena fe, conforme lo expuesto. 5 Documento 020Sentencia de Pr_2201941NancyModestoC.pdf.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 6 Demandante: NANCY MODESTO CLAVIJO Y MARTHA ROCÍO HERNÁNDEZ AYALA Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Radicación: 73001-33-33-002-2019-00041-02 Interno: 0996/2024 SEGUNDO.- DECLARAR probada parcialmente la excepción de prescripción de los derechos laborales sobre las diferencias en las prestaciones causadas con anterioridad al 23 de mayo de 2015, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO. – INAPLICAR POR INCONSTITUCIONAL E ILEGAL la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en la disposición normativa del inciso 1° del artículo 1º del decreto 382 de 2013, sus decretos modificatorios y demás normas que lo modifiquen o sustituyen, por cuanto la bonificación judicial si constituye factor salarial para la base de liquidación de todas las prestaciones sociales, conforme se expresa en la parte motiva de esta providencia. CUARTO.- DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en el oficio 31500 -2688 del 13 de junio de 2018 y en la resolución 23294 del 16 de octubre de 2018, como se esbozó en la parte motiva de esta providencia. QUINTO.- Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, SE ORDENA a la NACIÓN-FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN en virtud de la Ley 4 de 1992, reliquidar y pagar a favor de las señoras NANCY MODESTO CLAVIJO, identificada con C.C. 65.744.968, y MARTHA ROCIO HERNÁNDEZ OLAYA, identificada con C.C. 65.742.829, todas las prestaciones sociales desde el 1° de enero de 2013, incluyendo la bonificación judicial como factor salarial, pero con efectos fiscales a partir del 23 de mayo de 2015 (por prescripción trienal) y mientras perdure su vinculación laboral con la Fiscalía General de la Nación. Desde luego, cancelando las diferencias que se hayan generado como consecuencia de la reliquidación. Las sumas liquidadas deberán actualizarse mes a mes por tratarse de una obligación de tracto sucesivo y conforme a la formula consignada en la parte motiva de esta providencia. Las diferencias en los aportes pensionales que se generen con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial desde el 1° de enero de 2013, deberán ser canceladas por la fiscalía general de la Nación al fondo pensional correspondiente; y, de las sumas que resulten a favor de las demandantes, realícense los descuentos para el mismo efecto.
Lo anterior, en razón a que dichos aportes son irrenunciables e imprescriptibles. SEXTO.- Negar las demás pretensiones de la demanda. SÉPTIMO.- NO CONDENAR en costas a la parte demandada, conforme a lo dispuesto en la parte motiva de la presente sentencia. OCTAVO.- La demandada dará cumplimiento a esta providencia en los términos previstos en el artículo 192 del CPACA.
NOVENO. - Ejecutoriada esta providencia, sino fuere apelada, archívese el expediente, previa anotación en el software de gestión. DÉCIMO.- Advertir a las partes que los memoriales se recepcionarán únicamente a través de la ventanilla virtual de samai.” Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 7 Demandante: NANCY MODESTO CLAVIJO Y MARTHA ROCÍO HERNÁNDEZ AYALA Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Radicación: 73001-33-33-002-2019-00041-02 Interno: 0996/2024 Para llegar a tales determinaciones, el A quo circunscribió el problema jurídico a resolverse a determinar la legalidad del acto administrativo demandado, de manera que hubiera lugar a disponer el reajuste de prestaciones sociales de las accionantes, incluyendo en estas la bonificación judicial como factor salarial desde el 01 de enero de 2013, para lo cual se refirió a la excepción de constitucionalidad y de ilegalidad, así como al marco tanto normativo como jurisprudencial de la bonificación judicial.
En cuanto al caso concreto, sostuvo que el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, no había restringido ni limitado el carácter prestacional para la bonificación judicial que percibían los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación desde el año 2013, por lo que determinó que el gobierno nacional actuó excediendo su facultad reglamentaria, puesto que fue más allá de lo que reglamentó esa Ley excluyendo tal emolumento para la liquidación de prestaciones sociales, pues no se tuvo en cuenta que la nivelación debía observar criterios de equidad, más no desmejorar los salarios y las prestaciones sociales, con lo cual se vulneraron los derechos fundamentales y principios mínimos fundamentales de los trabajadores.
Determinó que, en virtud de lo anterior, la norma era inconstitucional e ilegal, puesto que la bonificación judicial sí era factor salarial para liquidar prestaciones sociales, concluyendo que se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos demandados, siendo procedente acoger favorablemente las pretensiones de la demanda. Por último, al pronunciarse sobre la prescripción, determinó que la reliquidación ordenada tendría efectos fiscales desde el 23 de mayo de 2015 y por el tiempo en que las demandantes estuvieran vinculadas a la entidad demandada, así como que esta debía asumir el pago de las diferencias por concepto de aportes pensionales y efectuarse los respectivos descuentos. 6.
Recurso de Apelación6 Frente a la anterior decisión, la apoderada de la entidad demandada interpuso recurso de apelación, en el cual reiteró algunos de los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y refirió providencias del Consejo Seccional de la Judicatura del Tolima, el Tribunal Administrativo del Tolima, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
De manera específica sobre la bonificación judicial, comentó que en el Decreto 382 de 2013 no se estableció que se pudiera aplicar con retroactividad, sumado a que la Fiscalía General de la Nación no estaba facultada para determinar o modificar las normas sobre salarios o prestaciones que contempló aquél, pues un actuar en este sentido no tendría efecto ni crearía derechos y precisó que 6 Documento 021_MemorialWeb_Recurso-APELACIONSENTENCIA.pdf.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 8 Demandante: NANCY MODESTO CLAVIJO Y MARTHA ROCÍO HERNÁNDEZ AYALA Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Radicación: 73001-33-33-002-2019-00041-02 Interno: 0996/2024 aunque dicha norma fue modificada por el Decreto 022 de 2014, no cambiaron las condiciones y beneficiarios de ese emolumento, teniendo este último también modificaciones con el Decreto 1270 de 2015.
Explicó que la competencia otorgada al gobierno nacional sobre temas salariales fue respecto de los empleados públicos que estuvieran activos, según lo previsto en los artículos 150 numeral 19 y 189 numeral 14 de la Constitución Política y que los Decretos 382, 383 y 384 de 2013 no incurrían en la trasgresión manifestada por la parte actora, sino que eran acordes al bloque de constitucionalidad, a la legalidad y a los acuerdos celebrados con los representantes de la Rama Judicial y de la Fiscalía. Precisó que la bonificación judicial fue creada solamente para los servidores de su representada que al momento de entrar en vigencia el Decreto 0382 de 2013 se rigieran en los aspectos salariales y prestacionales por el Decreto 53 de 1993 y el Decreto 875 de 2012 o las normas que modificaran o sustituyeran este, destacando que aquél era acorde a lo establecido en la Ley 4 de 1992, agregando que estas disposiciones normativas no preveían que todos los conceptos que percibiera un trabajador se tomarían para liquidar sus factores salariales y prestacionales.
Arguyó que el Decreto 382 de 2013 era válido, contaba con eficacia jurídica y estaba revestido de legalidad, por lo que no se le podía dar alcances o interpretaciones distintas y que la nulidad pretendida significaba desconocer los acuerdos a los que se llegó sobre la materia, los cuales no se demandaron en este proceso ni se ha declarado su nulidad, por lo que no podían ser inobservados por las autoridades, generándose una ineptitud sustantiva de la demanda, debiendo ser la sentencia inhibitoria.
Señaló que la normatividad indicaba cuál era el monto de la bonificación y la periodicidad en que habría de pagarse, lo que no se estaba discutiendo, haciendo alusión a la libertad de configuración del poder legislativo y en los casos precisos de autoridades administrativas, no pudiendo además la Fiscalía controvertir los decretos que dictara el gobierno nacional, especialmente cuando eran el resultado de negociaciones con trabajadores, insistiendo que el actuar de la entidad ha sido en cumplimiento de un deber legal.
Adujo que en el presente asunto se daba una excepción de inconstitucionalidad al no haberse demandado los acuerdos de las negociaciones que dieron lugar a la expedición del Decreto 382 de 2013, no han sido anulados ni se pidió su inaplicación, estando vigentes, por lo que no podía hacerse un pronunciamiento de fondo en cuanto a la nulidad de los artículos primero y segundo de aquel ni de las normas que regulan el tema, pues de lo contrario se ignoraría la presunción de legalidad del mismo, siendo el único camino para decidir el asunto el medio de control de nulidad, toda vez que dicho acto contaba con presunción de legalidad, motivo por el que solicitó que se modificara la decisión de instancia. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 9 Demandante: NANCY MODESTO CLAVIJO Y MARTHA ROCÍO HERNÁNDEZ AYALA Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Radicación: 73001-33-33-002-2019-00041-02 Interno: 0996/2024 III.
TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 26 de septiembre de 2024, por reunir los requisitos legales, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Neiva el 31 de julio de 2024. En los términos de lo dispuesto en el artículo 247 del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se advierte que dentro del término comprendido entre la notificación del auto que concedió la apelación y la ejecutoria de la providencia que admitió el recurso, no hubo pronunciamiento alguno de las partes.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 153 del C.P.A.C.A., esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación formulado por la apoderada de la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Neiva el 31 de julio de 2024. Adicionalmente, precisa esta Colegiatura, que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, radicación: 73001 33 33 005 2016 00238 01 (1958-2024) en auto del veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024), decidió declarar infundado el impedimento formulado por esta Corporación en casos con similares como al que aquí se analiza. 2.
Problema jurídico En el sub judice consiste en determinar si, el acto administrativo acusado, infringió las normas Constitucionales y legales invocadas en el libelo introductorio, en cuanto negó a las demandantes el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales liquidadas incluyendo la bonificación judicial devengada a partir del 01 de enero de 2013, o si, por el contrario, aquél fue expedido conforme a derecho. 3.
Tesis de la Sala La tesis que sostendrá la Sala, consiste en afirmar que corresponde confirmar la decisión de primera instancia, comoquiera que se desestiman los argumentos de la parte recurrente en razón a que no controvierten los fundamentos fácticos en que fue reconocida a las accionantes la bonificación judicial de que trata el Decreto 382 de 2013 y teniendo en cuenta que, los propuestos no lograron Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 10 Demandante: NANCY MODESTO CLAVIJO Y MARTHA ROCÍO HERNÁNDEZ AYALA Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Radicación: 73001-33-33-002-2019-00041-02 Interno: 0996/2024 desvirtuar lo decidido por el juez de primera instancia, más aún, cuando existe precedente vertical de obligatorio cumplimiento. 4.
Marco jurídico y jurisprudencial 4.1 Régimen Salarial y Prestacional de los empleados de la Fiscalía General de la Nación La ley 4 de 19927, expedida en virtud de lo dispuesto en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política8, en su artículo 1°, dispuso que correspondía al Gobierno Nacional, dentro de los marcos establecidos en esa ley, fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados del Gobierno Nacional, entre ellos, los de la Fiscalía General de la Nación. En virtud de ello, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 53 de 1993 "Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones.", y en sus artículos 1 y 2 dispuso: "ARTICULO 1º.
El régimen salarial y prestacional establecido en el presente decreto será de obligatorio cumplimiento para quienes se vinculen al servicio con posterioridad a la vigencia del mismo y no se tendrá en cuenta para la determinación de la remuneración de otros funcionarios de cualquiera de las ramas del poder público, organismos o instituciones del sector público, en especial el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
ARTICULO 2 º. Los servidores públicos vinculados a la Fiscalía General de la Nación podrán optar por una sola vez antes del 28 de febrero de 1993 por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha.”.
Del anterior precepto normativo se infiere que para los empleados de la Fiscalía General de la Nación existen dos sistemas de remuneración, a saber: i) El primero, hace referencia al sistema de acogidos y se aplica para todos aquellos que se vincularon a partir de la entrada en vigor del referido decreto, esto es a partir del 07 de enero de 1993 y también para aquellos funcionarios que ya venían vinculados y que decidieron acogerse a dicho régimen antes del 28 de febrero del mismo año; 7 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.” 8 “ARTICULO 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 9. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública;
(…)” Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 11 Demandante: NANCY MODESTO CLAVIJO Y MARTHA ROCÍO HERNÁNDEZ AYALA Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Radicación: 73001-33-33-002-2019-00041-02 Interno: 0996/2024 ii) Un segundo régimen correspondiente al de no acogidos, que aplica para aquellos que se encontraban vinculados con anterioridad a la vigencia de dicha norma y no manifestaron optar por esta última, razón por la cual dichos servidores continuaron bajo el amparo de las disposiciones anteriores.
Ahora, la Ley 4 de 1992, en su artículo 14, estableció: “ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” Con base en la anterior directriz legal, se inició el proceso de nivelación salarial de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, proceso que se fue desarrollando paulatinamente con la expedición de los Decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004, a través de los cuales se establecieron unas bonificaciones a los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios; nivelación salarial que sólo surtió efectos para los demás los servidores de la Fiscalía General de la Nación hasta la expedición del Decreto 382 de 2013.
El Decreto 383 de 2013 “Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones.”, dispuso en su artículo 1 lo siguiente: “ARTÍCULO 1. Creáse (sic) para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993, y que vienen rigiéndose por el decreto 875 de 2012 y por las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1º de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año, al valor que se fija en la siguiente tabla: (…) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 12 Demandante: NANCY MODESTO CLAVIJO Y MARTHA ROCÍO HERNÁNDEZ AYALA Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Radicación: 73001-33-33-002-2019-00041-02 Interno: 0996/2024 PARAGRAFO.
La bonificación judicial creada en el presente artículo se ajustará a partir del año 2014 de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC); en consecuencia no le aplica el incremento que fije el Gobierno Nacional para las asignaciones básicas en el año 2013 y siguientes. A partir del año 2014 y hasta el año 2018, los valores señalados en las tablas del presente artículo contienen un ajuste equivalente a una variación proyectada del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del dos por ciento (2%) respecto del valor de la bonificación judicial asignada en el año inmediatamente anterior.
En el evento en que la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para las vigencias fiscales de los años 2014 a 2018 inclusive, sea diferente al dos por ciento (2%) proyectado para el valor de la bonificación judicial para los mismos años, el Gobierno Nacional ajustará las tablas correspondientes para la respectiva vigencia en la diferencia que se presente.
Para el año 2019 y en adelante el valor mensual de la bonificación judicial será equivalente al valor que se perciba en el año inmediatamente anterior reajustado con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE.”. En ese orden, es claro que los servidores de la Fiscalía General de la Nación, sometidos al régimen salarial de acogidos y, a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993 y que vienen rigiéndose por el Decreto 875 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, tienen derecho a recibir un bonificación judicial, la cual será cancelada de manera mensual y sólo constituirá factor salarial para efectos de la base de cotización del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en Pensiones.
Del mismo modo, se advierte que, la mentada bonificación judicial comenzó a reconocerse de manera mensual a partir del 01 de enero de 2013, de acuerdo con los valores previstos en el citado Decreto que la creó, el cual estableció un reconocimiento gradual y fraccionado por un periodo de 6 años, esto es, desde el año 2013 hasta el año 2018, el cual será percibido por el funcionario siempre y cuando permanezca vinculado al servicio.
Frente a la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional en temas de carácter salarial y prestacional, el Consejo de Estado en su jurisprudencia ha considerado lo siguiente9: “( ) La potestad reglamentaria como lo ha sostenido esta Corporación no puede emplearse para reglamentar asuntos que discrepen sustancialmente de la norma identificada como objeto de esa potestad; cuando así se procede, es claro que se configura una violación al 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón, 21 de octubre de 2010, Radicación número: 11001-03-25-000-2005-00125- 00(5242-05) Actor: Asociación Antioqueña de Empresas Sociales del Estado, Demandado: Gobierno Nacional.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 13 Demandante: NANCY MODESTO CLAVIJO Y MARTHA ROCÍO HERNÁNDEZ AYALA Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Radicación: 73001-33-33-002-2019-00041-02 Interno: 0996/2024 ordenamiento constitucional, precisamente en la norma que reconoce la competencia (artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política), además de la Ley que es objeto de regulación, ya que no le es posible al Gobierno Nacional, so pretexto de reglamentar la ley, introducir en ella alteraciones que desvirtúan la voluntad del legislador pues los límites de esta facultad los señala la necesidad de cumplir adecuadamente la norma que desarrolla; tiene sí la responsabilidad de hacer cumplir la ley y de crear los mecanismos necesarios para hacerla efectiva pues de lo contrario ésta quedaría escrita pero no tendría efectividad.
Como lo ha sostenido la jurisprudencia la función que cumple el gobierno con el poder reglamentario, es la complementación de la ley, en la medida en que se trata de una actualización y enfoque a las necesidades propias para su eficaz ejecución y no un ejercicio de interpretación de los contenidos legislativos, ni de su modo de encuadrar las distintas situaciones jurídicas en los supuestos que contiene.
Reglamentar una ley implica dictar las normas generales necesarias que conduzcan a su cumplida aplicación, tal como precisar definiciones o aclarar etapas del procedimiento previsto en la ley, alcanzando el grado de generalidad o especificidad que determine el Presidente, según el contenido de la ley reglamentada, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le reconoce.
(…)” (Negrilla y subrayado fuera de texto original) De lo anterior, es dable referir que no le es factible al Gobierno Nacional excluir o cambiar la lógica y/o los elementos axiológicos de la ley que desarrolla o reglamenta en ejercicio de su potestad reglamentaria, pues de hacerlo, excedería las competencias asignadas por la Constitución Política.
Reseñado lo anterior, y atendiendo al objeto del litigo resulta pertinente para a Sala, pronunciarse sobre el concepto de salario, para lo cual se trae a colación lo indicado por el Consejo de Estado en sentencia de 21 de octubre de 2011, con ponencia del Consejero Gustavo Eduardo Gómez Aranguren10: “(…) En cuanto al salario se ha entendido de manera general que es todo lo que se paga directamente por la retribución o contraprestación del trabajo realizado.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al precisar el concepto de salario expresó que “(…) en términos generales, constituye salario todo lo que recibe el servidor público como retribución por sus servicios de manera habitual y periódica, sea cualquiera la denominación que se le dé. Es decir, el salario es la consecuencia directa del derecho fundamental al trabajo y principio mínimo fundamental de ese derecho, al tenor del artículo 53 de la Carta, que consagra como tal, entre otros, la “remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la calidad y cantidad de trabajo” A su vez, esta Sección en sentencia del 25 de marzo de 2004 proferida dentro del proceso referenciado con el número 1665-03, dijo que “(…) el concepto de salario ha sido definido en la ley laboral colombiana, tradicionalmente como la retribución por el servicio prestado.
Por ello, todo pago recibido del empleador que 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia del 21 de octubre de 2011, Radicación número: 52001-23-31-000-2003-00451-01(1016-09), Actor: Serafín Romo Burbano y otros, Demandado: Departamento de Nariño y Asamblea Departamental de Nariño Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 14 Demandante: NANCY MODESTO CLAVIJO Y MARTHA ROCÍO HERNÁNDEZ AYALA Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Radicación: 73001-33-33-002-2019-00041-02 Interno: 0996/2024 además de tener un propósito retributivo constituya un ingreso personal del funcionario y sea habitual, tiene NATURALEZA salarial.” (…) Las anteriores definiciones dejan claro que tanto las prestaciones sociales como el salario emergen indudablemente de los servicios subordinados que se prestan al empleador.
En otras palabras, unos y otros se derivan igualmente de la relación de trabajo; no obstante, devenir de una misma fuente, las dos tienen características que las diferencian, como que la prestación social no retribuye propiamente la actividad desplegada por el trabajador, sino que cubre los riesgos, infortunios o necesidades a que se puede ver enfrentado.
También distan en que las prestaciones sociales no emergen por criterios particulares y concretos, sino por aspectos generales en relación con todos los trabajadores o un grupo considerable de ellos, contrario sensu, el salario sí se constituye frente a casos particulares y concretos, atendiendo un factor objetivo y otro subjetivo. (…)” Ahora, en cuanto a la noción de factor salarial y los criterios que permiten identificarlo, el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo en Sala de Consulta y Servicio Civil ha manifestado que11: “(…) Sea lo primero recordar que el Código Sustantivo de Trabajo no aplica a las relaciones laborales individuales de los empleados públicos, sin embargo, contiene una serie de principios y conceptos propios que rigen todas las relaciones laborales, independiente de su naturaleza.
En este sentido interesa advertir sobre el contenido de las definiciones positiva y negativa de salario contenidas en este estatuto. Los artículos 127 y 128 delimitan el concepto de salario así: “Articulo 127. Elementos integrantes. (Modificado por el art. 14 de la Ley 50 de 1990). El nuevo texto es el siguiente: Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.
Artículo 128. Pagos que no constituyen salarios. (Modificado por el art. 15 de la Ley 50 de 1990). El nuevo texto es el siguiente: No constituyen salario las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, como primas, bonificaciones o gratificaciones ocasionales, participación de utilidades, excedentes de las empresas de economía solidaria y lo que recibe en dinero o en especie no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo y otros semejantes.
Tampoco las prestaciones sociales de que tratan los títulos VIII y IX, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando las partes hayan dispuesto expresamente que 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero ponente: Álvaro Namén Vargas, 4 de diciembre de 2014, Radicado número: 11001-03-06-000-2014-00057-00(2205), Actor: Ministerio de Educación Nacional.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 15 Demandante: NANCY MODESTO CLAVIJO Y MARTHA ROCÍO HERNÁNDEZ AYALA Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Radicación: 73001-33-33-002-2019-00041-02 Interno: 0996/2024 no constituyen salario en dinero o en especie, tales como la alimentación, habitación o vestuario, las primas extralegales, de vacaciones, de servicios o de navidad”.
La definición normativa que trae el Código Sustantivo del Trabajo sirve como criterio hermenéutico en todo lo relativo al régimen jurídico laboral del salario, contribuyendo a su delimitación. (…) Como se puede advertir del texto transcrito de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, la noción de salario que adoptó la Sección Segunda del Consejo de Estado aplicable a la relación legal y reglamentaria propia del vínculo del servidor público, guarda similitud sustancial con la noción que se emplea frente a las relaciones laborales de carácter privado que describe el Código Sustantivo del Trabajo.
En efecto, la definición de factor salarial de la providencia corresponde a un concepto que se relaciona con la forma en que efectivamente se desenvuelven las relaciones laborales y resigna a un segundo plano la existencia de un texto legal o convencional que lo consagre o excluya como tal. Indica la sentencia de unificación que todo aquello que recibe el trabajador de manera habitual y periódica como contraprestación directa de su servicio, sin importar su denominación, es salario y recoge algunos emolumentos de los más paradigmáticos o frecuentes que sirven para ilustrar al lector, pero que no agotan la variedad de esquemas retributivos que pueden ser considerados dentro de dicha noción. Se debe resaltar que conforme a la jurisprudencia el concepto de salario ha superado el ámbito jurídico, y lo ha extendido a aspectos socioeconómicos y políticos, ya que se considera que la remuneración que recibe el trabajador no está comprendida, exclusivamente, por la retribución del servicio prestado al empleador, sino también por todos los beneficios, o contraprestaciones básicas para atender sus necesidades personales y familiares y para asegurar una especial calidad de vida que le aseguren una existencia acorde con su dignidad humana.
Es así como en el campo del derecho administrativo laboral por cuenta del legislador y de las interpretaciones jurisprudenciales, se puede afirmar que existe un esquema de categorías retributivas que comprende innumerables formas de compensación económica del servidor público, razón por la cual corresponderá al desarrollo casuístico concretar cuáles de estas pertenecen a la noción de salario.” En concordancia con lo anterior, es imperioso tener en cuenta lo estipulado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en el Convenio 095 de 1949, el cual al hacer parte del bloque de constitucionalidad tiene un contenido jerárquico de igual rango que la Constitución de 1991, y, por ende, se convierte en un instrumento internacional de obligatorio cumplimiento en el ordenamiento jurídico interno. Del tratado internacional antes referenciado, se advierte específicamente que en su artículo 1° establece que el salario está constituido por toda remuneración que pueda evaluarse en efectivo, sea cual fuere su denominación, fijada por acuerdo o por la legislación, y es la misma Corte Constitucional en la sentencia SU 995 de 1999, quien se refiere al artículo primero de este convenio, precisando Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 16 Demandante: NANCY MODESTO CLAVIJO Y MARTHA ROCÍO HERNÁNDEZ AYALA Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Radicación: 73001-33-33-002-2019-00041-02 Interno: 0996/2024 que al salario deben integrarse todas las sumas generadas en virtud de la labor desarrollada por el trabajador, “sin importar las modalidades o denominaciones que puedan asignarles la ley o las partes contratantes”, igualmente adujo que la noción amplia del vocablo salario, es el reflejo de una concepción garantista de los derechos fundamentales, “que en materia laboral constituye uno de los pilares del Estado Social de Derecho.” 4.3.
Caso concreto Referido el marco jurídico y jurisprudencial sobre el asunto, corresponde a la Sala resolver el problema jurídico planteado en precedencia, para lo cual se relacionarán los supuestos fácticos probados conforme los elementos de prueba obrantes en el plenario. Que Nancy Modesto Clavijo y Martha Rocío Hernández Olaya solicitaron ante la entidad demandada el 23 de mayo de 2018, que se inaplicaran unos decretos que no incluyeron expresamente que la bonificación judicial tendría incidencia como factor salarial para liquidar sus prestaciones sociales, así como el reconocimiento y pago de la bonificación judicial con incidencia prestacional, con el fin de que se reliquidara y reconociera la diferencia causada en sus prestaciones sociales a partir del 1 de enero de 2013 y hasta que ello fuera pagado, efectuando los descuentos de aportes de seguridad social (Fls. 14-16 y 23 a 25 del documento 004ED_01002201900041Cuader.pdf).
La anterior petición que fue denegada el 13 de junio de 2018, mediante el oficio No. 31500-2688 (Fls. 33 a 38 del documento 004ED_01002201900041Cuader.pdf), decisión que fue recurrida en apelación, siendo confirmada mediante la Resolución No. 23294 del 16 de octubre de 2018 (Fls. 40 a 43 del documento 004ED_01002201900041Cuader.pdf) Que la Dirección Seccional Tolima de la Fiscalía General de la Nación emitió las liquidaciones periódicas de la señora Nancy Modesto Clavijo para el mes de mayo de los años 2015, 2016 y 2017, el 10 de mayo de 2018 (Fls. 19 a 21 del documento 004ED_01002201900041Cuader.pdf)., al igual que de la señora Martha Rocío Hernández Olaya para el mes de agosto de los años 2015, 2016 y 2017, el 18 de abril de 2018, en las cuales se relacionan los conceptos devengados y los deducidos (Fls. 29 a 31 del documento 004ED_01002201900041Cuader.pdf).
Que según constancias del subdirector Regional Centro Sur de la Fiscalía General de la Nación de fecha 18 de abril de 2018 y del 10 de mayo de 2018, las señoras Martha Rocío Hernández Olaya y Nancy Modesto Clavijo, respectivamente, registran vinculación en la esta entidad en los siguientes términos (Fls. 18-22 Documento 4 Expediente Digitalizado): Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 17 Demandante: NANCY MODESTO CLAVIJO Y MARTHA ROCÍO HERNÁNDEZ AYALA Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Radicación: 73001-33-33-002-2019-00041-02 Interno: 0996/2024 Nombre Fecha último ingreso Último cargo desempeñado Fecha no solución de continuidad Martha Rocío Hernández Olaya 28 de febrero de 1995 Fiscal delegado ante jueces municipales (…) 27 de abril de 1992 Nancy Modesto Clavijo 25 de agosto de 1994 Técnico investigador IV - De acuerdo con lo anterior, procede la Sala con fundamento en las previsiones legales y jurisprudenciales a verificar si la exclusión de la bonificación judicial consagrada en el Decreto 382 de 2013, para efecto de liquidación de las prestaciones sociales de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, resulta legal y constitucionalmente válida y justificada.
Sea lo primero indicar, que de acuerdo con lo previsto en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, le corresponde al Congreso de la República dictar las normas generales y señalar los objetivos a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos; en tal virtud el legislador expidió Ley 4 de 1992, la cual se constituyó en una Ley marco, para que el presidente de la República fijara el Régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
En ese sentido, el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ordenó una nivelación salarial sin distinción alguna para todos los servidores de la Rama Judicial, y no de manera exclusiva como de manera arbitraria lo venía ejecutando el Gobierno Nacional, por lo que, tras un largo proceso normativo reglamentario de la aludida Ley marco, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 382 de 2013, creando la bonificación judicial para todos los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, el cual, en su artículo 1, condicionó el reconocimiento de dicha bonificación, en el sentido que solo la reconoció como factor salarial para efectos de liquidar la base de cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud y en Pensiones, excluyendo tajantemente su inclusión en la base de cotización de las demás prestaciones sociales.
Lo anterior, evidencia el límite impuesto por el Gobierno Nacional sin fundamento jurídico alguno, excediendo las atribuciones establecidas para ello, pues del análisis de la norma que facultó al Gobierno para crear la bonificación judicial, esto es, el mencionado parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, no se extrae condicionamiento, limitante o exclusión de alguna índole pare efectos del reconocimiento de la prestación objeto de estudio.
De modo que, aun cuando el legislativo y el ejecutivo están plenamente facultados para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, deben materializarlo dentro de unos límites establecidos en las normas que reglamenta, no significando con ello, que dicha atribución los exima del cumplimiento y de los fines legales y constitucionalmente Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 18 Demandante: NANCY MODESTO CLAVIJO Y MARTHA ROCÍO HERNÁNDEZ AYALA Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Radicación: 73001-33-33-002-2019-00041-02 Interno: 0996/2024 establecidos, de manera que, es claro que el Decreto 382 de 2013, debió sujetarse a los principios y parámetros normativos que gobierna el tema salarial y que desarrollan los elementos constitutivos del salario.
Por lo tanto, es dable afirmar que la bonificación judicial creada en virtud del Decreto 382 de 2013, reviste todas las condiciones para ser catalogada como elemento constitutivo del salario, pues la misma es reconocida de manera habitual y periódica, como contraprestación directa del servicio y no se encuentra delimitada dentro alguno de los conceptos que la ley la jurisprudencia han establecido como no salariales.
En sentencia reciente del Consejo de Estado, al analizar la naturaleza jurídica de la bonificación judicial para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, determinó que el emolumento para servidores de esta entidad, previsto en el Decreto 382 del 2013, constituye salario y debe hacer parte de sus prestaciones sociales, lo cual implica que los llamados funcionarios no acogidos también deben recibir este pago de manera mensual.
En dicha oportunidad, el Órgano de Cierre concluyó: Pero bien, adicional al factor de la competencia, lo cierto es que la potestad legislativa radica en el Congreso de la República y, mediante la Ley marco lo que hace el legislador es fijar los objetivos y criterios que deben guiar al Gobierno Nacional para expedir un determinado régimen.
Para el caso de la Ley 4ª de 1992, se trataba de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de la Rama Judicial, para lo cual el legislador fijó el marco o reglas a las cual debía sujetarse el Gobierno Nacional para expedir el régimen salarial de dicho empleados, pautas y marco consagrados en los artículos 14 y 15 de la referida Ley, la que señaló expresamente en el parágrafo de su artículo 14 que la autoridad administrativa revisaría con sentido de equidad el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación. Luego, al señalar el legislador que esa revisión se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, debió el Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una Bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario, por cuanto el mismo indica que dicha Bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud”.
Así las cosas, al apartarse el Decreto 382 de 2013 al marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: i) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, ii) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 19 Demandante: NANCY MODESTO CLAVIJO Y MARTHA ROCÍO HERNÁNDEZ AYALA Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Radicación: 73001-33-33-002-2019-00041-02 Interno: 0996/2024 identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales5. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política.
(…)”12 En ese orden de ideas, como lo expuso el Consejo de Estado, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no se puede desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, razón por la que aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatender principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política.13 Por lo tanto, la Sala desestima los argumentos de la parte recurrente comoquiera que no controvierten los fundamentos facticos en que fue reconocida a las demandantes la bonificación judicial de que trata el Decreto 382 de 2013 y teniendo en cuenta que, los propuestos no lograron desvirtuar lo decidido por el juez de primera instancia, más aún, cuando existe precedente vertical de obligatorio cumplimiento, ni se encuentra razón a lo expresado por el apoderado de la entidad demandada en su recurso de alzada sobre el medio 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, Conjuez ponente: Carmen Anaya de Castellanos, providencia del 06 de abril de 2022, Radicación número: 76001233300020180041401 (0470-2020) Demandante: María Elide Acosta Henao, Demandado: La Nación – Fiscalía General de la Nación, Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Temas: Bonificación Judicial (Decreto 382 de 2013) – Reconocimiento mensual y carácter salarial de la bonificación judicial prevista para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación no acogidos al régimen salarial del Decreto 53 de 1993. 13 Ibídem.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 20 Demandante: NANCY MODESTO CLAVIJO Y MARTHA ROCÍO HERNÁNDEZ AYALA Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Radicación: 73001-33-33-002-2019-00041-02 Interno: 0996/2024 de control a promoverse y el pronunciamiento de fondo sobre el tema por parte de esta Corporación. Así las cosas, para la Sala debe confirmarse la providencia proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Neiva, el 31 de julio de 2024, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en precedencia. 4.
COSTAS El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
De acuerdo con la composición de las costas, según el artículo 361 del C.G.P., están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. En lo que respecta a las agencias en derecho, el Consejo de Estado ha sostenido que estas deben ser fijadas atendiendo la posición de las partes, y en aplicación a las tarifas contempladas en los Acuerdos 1887 de 2003 y 10554 de 2016 expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura, según sea el caso, resaltando que el mismo ordenamiento jurídico advierte que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Visto lo anterior, aun y cuando el numeral 1 del artículo 365 del C.G.P. dispone que se condenará en costas de segunda instancia a la parte que se resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, no obstante, el numeral 8 ibidem estipula que solo habrá condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, y como quiera que en esta instancia las partes no intervinieron, esta Colegiatura se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 31 de julio de 2024, por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Neiva, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo esbozado en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 21 Demandante: NANCY MODESTO CLAVIJO Y MARTHA ROCÍO HERNÁNDEZ AYALA Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Radicación: 73001-33-33-002-2019-00041-02 Interno: 0996/2024 TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema justicia SAMAI.
En cumplimiento de las medidas establecidas en la Ley 2213 de 2022 y el Acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la misma anualidad expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA (salvamento de voto) FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOHN LIBARDO ANDRADE FLÓREZ Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx