SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Bucaramanga, diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA MEDIO DE CONTROL: Reparación directa RADICADO: 680013333012-2018-00108-02 DEMANDANTE: Orlando Santander León, Laura Marcela Forero Salcedo orsantander@hotmail.com clarmadel@hotmail.com DEMANDADO: Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional desan.notificacion@policia.gov.co desan.asjud@policia.gov.co jorge.castillo1001@correo.policia.gov.co Municipio de Bucaramanga notificaciones@bucaramanga.gov.co dariov55@hotmail.com MINISTERIO PÚBLICO: Procuraduría 47 Judicial II para Asuntos Administrativos procjudadm47@procuraduria.gov.co ASUNTO: Sentencia de segunda instancia TEMA: Límites a la facultad del juez para reabrir el análisis de excepciones ya decididas con incidencia en la seguridad jurídica y la confianza legítima de las partes.
No resultaba procedente reabrir el análisis de la caducidad, dado que ya había sido objeto de pronunciamiento definitivo / Inexistencia de derecho indemnizable por el desarrollo de una actividad comercial prohibida conforme al ordenamiento territorial. La ausencia de título habilitante y la falta de acreditación de un daño antijurídico atribuible a la administración impide reconocer responsabilidad a las entidades demandadas por restricciones legítimas impuestas en virtud del POT.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de septiembre de 2024, proferida por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante la cual se Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa. 1.
Antecedentes La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de reparación directa consagrado en el artículo 140 del CPACA, los señores Orlando Santander León y Laura Marcela Forero Salcedo formularon demanda ante la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, en orden a que se declare administrativa y patrimonialmente responsable al Ministerio de Defensa, Policía Nacional y al municipio de Bucaramanga por los perjuicios que, según afirman, se originaron con el cierre del establecimiento de comercio denominado «El chorro», como resultado de la restricción del uso del suelo impuesta por las autoridades demandadas.
En consecuencia, las partes demandantes solicitaron: «PRIMERA: DECLARAR administrativamente responsable a la NACIÓN COLOMBIANA – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL y al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, representados legalmente por Comandante General de la Policía y el alcalde municipal y/o quien haga sus veces, de los perjuicios de orden moral y material, ocasionados a los señores ORLANDO SANTANDER LEÓN y LAURA MARCELA FORERO SALCEDO como consecuencia del cierre del establecimiento de comercio denominado taberna El Chorro, hechos presentados el 22 de marzo de 2017, ubicada en la Avenida los búcaros oeste No. 3-175 distinguido como local 5 del Conjunto Residencial Marsella de la ciudadela real de minas.
SEGUNDA. CONDENAR a la NACIÓN COLOMBIANA – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL y al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, representados legalmente por Comandante General de la Policía y el alcalde municipal y/o quien haga sus veces, a pagar a los señores ORLANDO SANTANDER LEÓN y LAURA MARCELA FORERO SALCEDO, las siguientes sumas de dinero: La suma de $15.000.000.00 correspondiente a las reparaciones al local y desmonte del establecimiento de comercio taberna el chorro, más los intereses que debe cancelar mensualmente hasta que logre conseguir una nueva actividad laboral, establecidos al 2.5% o el que establezca el banco de la República al momento de su pago.
Los intereses que genera el valor de $6.000.000,oo que debió prestar para cancelar la obligación hipotecaria, los cuales ascienden a la suma de $150.000 mensuales y el establecido por el banco de la República al momento de su pago. La suma de DOSCIENTOS CINCUENTA Y DOS MILLONES DE PESOS M/CTE ($252.000.000,oo) correspondientes al lucro que dejó de percibir el establecimiento de comercio, toda vez que en promedio anualmente recibía utilidades de TRES MILLONES DE PESOS ($3.000.000) mensuales y que el mismo se proyectaba a mantenerse por otros 10 años más en funcionamiento, por la edad y expectativa de pensión y al estimativo que una unidad productiva genera dichas utilidades, incluido su Wood Will.
TERCERA: CONDENAR a la NACIÓN COLOMBIANA – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL y al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, reconozcan y cancelen a cada 1 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 04. Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander uno de los señores ORLANDO SANTANDER LEÓN y LAURA MARCELA FORERO SALCEDO, la suma de setenta (70) salarios mínimos legales mensuales vigentes por los hechos descritos en la presente demanda al verse cercenado su patrimonio, tener que acudir a un préstamo y encontrarse actualmente sin trabajo alguno, por cuanto su actividad ejercida por más de 18 año, le fue arrebatada, sin que la Alcaldía de Bucaramanga presentara el plan de reubicación que tantas veces le manifestó a los convocantes.
CUARTA: CONDENAR a la NACIÓN COLOMBIANA – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL y al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, reconozcan y cancelen a cada uno de los señores ORLANDO SANTANDER LEÓN y LAURA MARCELA FORERO SALCEDO, la suma equivalente a setenta (70) salarios mínimos legales mensuales vigentes, producto del daño causado a la vida en relación, al verse afectado en su entorno social, familiar y laboral, y quedar sin ninguna actividad que le genere ingresos para el sostenimiento de su hogar.
QUINTA: La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. SEXTA: Se CONDENE a la NACIÓN COLOMBIANA – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL y al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA a la cancelación de las agencias en derecho y costas procesales». […] (sic en todo el texto) 1.1.2. Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, la parte demandante señaló los siguientes: i) El 27 de diciembre de 1996 el señor Orlando Santander León celebró contrato de arrendamiento con HG inmobiliaria sobre el local 5 del conjunto residencial Marsella Real ubicado en la ciudadela Real de Minas del municipio de Bucaramanga, con destinación a la actividad comercial de taberna-pizzería. ii) Desde la anualidad de 1997, el demandante realizó los pagos y trámites exigidos por la ley para el funcionamiento del establecimiento, incluidos los derechos de SAYCO, el impuesto de industria y comercio, la matrícula mercantil y la obtención del uso del suelo.
Además, adquirió la autorización para el desarrollo comercial por parte del municipio de Bucaramanga. iii) En el año 1999, formalizó la adquisición del establecimiento como «taberna el chorro» ante la Cámara de Comercio de Bucaramanga y el 22 de noviembre de 2002, solicitó concepto de uso del suelo, el cual fue absuelto el 13 de diciembre de la misma anualidad por parte de la oficina asesora de planeación. En esta oportunidad se aclaró que la zona donde se encontraba el mentado local no constituía espacio público y estaba destinada al uso comercial conforme a los planos aprobados. iii) El 21 de octubre de 2002, el secretario de hacienda municipal informó que la Oficina Asesora de Planeación aprobó favorablemente el concepto de viabilidad del uso del suelo para el funcionamiento del establecimiento de comercio núm. 3- 175 local 5.
En consecuencia, se exigió el pago de los conceptos correspondientes para el desarrollo de la actividad comercial. iv) En el año 2011 la Secretaría de Gobierno del municipio de Bucaramanga informó al demandante que el establecimiento comercial contaba con viabilidad Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander para operar como taberna en el horario de lunes a jueves hasta los 2:00 a.m. y fines de semanas hasta las 3:00 a.m., conforme al Decreto 0154 de 2010. v) El registro de establecimientos comerciales de agosto de 2011 indicó que la actividad de taberna desarrollada por el establecimiento comercial «taberna el chorro», era compatible con el uso del suelo según el Decreto 078 de 2008.
No obstante, la Secretaría de Planeación de Bucaramanga señaló que debía someterse a un plan de reubicación antes del 31 de diciembre de 2011, por considerarla incompatible con el sector conforme al POT; sin embargo, no definió el plan ni notificó al propietario quien continuó con la actividad comercial con autorización municipal hasta la fecha en que se efectuó el cierre del negocio.
En igual sentido se reflejó en anotación del 13 de noviembre de 2012. vi) La Secretaría de Planeación de Bucaramanga registró como última actualización el 8 de octubre de 2012; sin embargo, al imprimirse el mismo documento en enero de 2018, su contenido aparece modificado. vii) El 23 de mayo de 2013, el señor Orlando Santander León solicitó a la Secretaría de Planeación de Bucaramanga la certificación del horario aplicable al establecimiento de comercio con registro núm. 37206, la cual fue resuelta por la entidad el 6 de junio de la misma anualidad.
En esta oportunidad se informó que el registro no tenía horario asignado comoquiera que desde octubre de 2012 se negó la solicitud por haber vencido el plazo de reubicación el 31 de diciembre de 2011. viii) El 31 de marzo de 2014, el demandante presentó ponencia ante el Concejo Municipal de Bucaramanga en la cual expuso las afectaciones al establecimiento con ocasión del cambio en la destinación del uso del suelo y destacó tener derechos adquiridos protegidos por la ley; por ende, solicitó la exclusión o reparación de la norma que perjudica el desarrollo de su actividad comercial.
Sobre el particular, la Secretaría de Planeación de Bucaramanga respondió con información contradictoria y ubicó erróneamente la taberna en diferentes direcciones y con distintos propietarios, lo cual generó irregularidades y retrasos en la respuesta. Finalmente, se concluyó que según el Código de Urbanismo, el local debió tramitar una licencia de adecuación para conservar sus derechos frente a los cambios normativos. ix) El 9 de diciembre de 2014, se solicitó refrendación de matrícula para el establecimiento de comercio y, en respuesta del 22 de enero de 2015 la Secretaría de Planeación de Bucaramanga indicó que el predio se encontraba en una zona residencial con comercio y servicios locales (R-2) según el Acuerdo 011 de 2014 y, en esa medida, de acuerdo con el cuadro de usos del suelo, la actividad de taberna no era viable.
También reiteró que el registro fue negado desde el 13 de noviembre de 2012 con base en el Decreto 078 de 2008. x) El 23 de abril de 2016, la Secretaría de Planeación de Bucaramanga reafirmó que la actividad no era compatible con el sector, conforme al POT vigente desde el año 2014, y confirmó que la solicitud de viabilidad presentada por el demandante en octubre de 2012 fue negada por esa misma razón. Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander xi) De otra parte, aunque no existió notificación formal sobre la presunta incompatibilidad del uso del suelo, el municipio de Bucaramanga mantuvo la recepción de los pagos correspondientes al impuesto de industria y comercio, los derechos SAYCO-ACINPRO y la renovación del registro mercantil entre 2012 y 2017.
En ese periodo, las autoridades competentes realizaron visitas de control, autorizaron renovamientos y aceptaron pagos, incluso después del cierre del establecimiento ordenado por la Policía Nacional en el año 2017. xi) La Policía Nacional cerró el establecimiento de comercio con fundamento en el nuevo Código de Policía sin seguir el debido proceso ni contar con una orden del municipio de Bucaramanga.
El procedimiento se sustentó en una supuesta infracción por uso indebido del suelo, sin que existiera un acto administrativo previo ni notificación formal. Además, el administrador del establecimiento, sin facultades de representación, fue presionado a no apelar la medida. xii) Las Inspecciones de Policía donde se adelantaron los procesos con radicado 22434 y 10170 tenían conocimiento respecto de la falta de aprobación del establecimiento «El chorro» para el uso del suelo y solicitaron repetidamente documentos al demandante, sin embargo, nunca iniciaron ni concluyeron los procesos sancionatorios ni dispusieron su cierre, lo cual generó una omisión administrativa. xiii) El 22 de marzo de 2017, la Policía Metropolitana de Bucaramanga impuso un comparendo educativo al establecimiento «El chorro» por operar sin cumplir los requisitos legales, específicamente por la falta de permiso de uso del suelo, conforme al artículo 92 numeral 16 del Código Nacional de Policía, sanción que fue ratificada por la Inspección de Policía. Esta medida se originó debido a la falta de respuesta por parte del municipio de Bucaramanga, lo cual afectó el derecho al trabajo y el sustento del propietario, sin que hasta la fecha se haya resuelto el conflicto legal. xiv) El balance general del establecimiento «El chorro», correspondiente a los años 2011 a 2017 y suscrito por la contadora María Luisa Ruiz Pérez, refleja las pérdidas ocasionadas por el cierre del negocio, las cuales tuvieron origen en decisiones contradictorias de la administración municipal, que permitió el funcionamiento del establecimiento desde 1999 a pesar del cambio en el uso del suelo y, al mismo tiempo, mantuvo el cobro de impuestos y derechos comerciales.
Además, la Policía Nacional, sin contar con la competencia directa y antes de la entrada en vigor del nuevo Código de Policía, ordenó el cierre del local. Esta actuación provocó la cesación de actividades, el desmonte de la infraestructura y la terminación de contratos, lo cual generó pérdidas económicas significativas durante la vigencia de 2017. xv) El cierre arbitrario y la omisión de definir una política clara de reubicación violó el derecho de defensa y el debido proceso de la parte demandante y configuró la responsabilidad por extralimitación y omisión administrativa conforme al artículo 6 de la Constitución Política. 1.1.3.
Fundamentos de reparación Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Como fundamento de sus pretensiones de reparación, la parte demandante expone los siguientes argumentos: i) La responsabilidad extracontractual del Estado se fundamenta en la existencia de un daño antijurídico y en su atribución a la administración pública, ya sea por acción u omisión. En esa medida, para establecerla se deben analizar dos aspectos, a) el fáctico que evidencia el daño y b) el jurídico, el cual define si existe un deber legal que justifique la imputación. ii) El daño indemnizable abarca todo perjuicio económico sufrido por el afectado e incluye tanto la pérdida efectiva del patrimonio (daño emergente) como la ganancia no obtenida (lucro cesante).
La indemnización debe tener carácter reparador, no sancionatorio y, por ende, para que proceda se deben cumplir cuatro requisitos: a) la existencia de una obligación cumplida de forma culposa, b) la imposibilidad de obtener su cumplimiento específico, c) la existencia de un daño patrimonial y d) el nexo causal entre la conducta y el perjuicio.
En el caso concreto, el demandante no se limitó a efectuar inversiones en infraestructura y mobiliario vinculados al local comercial, sino que también destinó recursos a la promoción de la marca y a la fidelización de su clientela. La afectación patrimonial sufrida no puede considerarse inferior a la que correspondería a un arrendatario ordinario y con mayor razón resulta atribuible al Estado, al haber provocado un perjuicio sin brindar una alternativa efectiva para la reubicación o continuidad del negocio. iii) El ordenamiento jurídico admite el reconocimiento de perjuicios morales a personas jurídicas, siempre que se demuestren dentro del proceso judicial.
No obstante, no todo daño a bienes inmateriales se clasifica como perjuicio moral. En esa medida, por ejemplo, el daño al buen nombre o Good Will debe entenderse dentro del concepto de establecimiento de comercio, conforme a los artículos 515 y 516 del Código de Comercio. Además, se reconoce el daño inmaterial cuando se vulneran derechos constitucionales o convencionales.
Esta figura busca reparar integralmente a la víctima y su núcleo familiar más cercano. En el sub examine la afectación moral corresponde a la vulneración del derecho fundamental al trabajo y a una vida digna, lo cual permite invocar el criterio de excepción. iv) El perjuicio que recae sobre una persona jurídica no se limita a su estructura patrimonial directa, sino que incluye el daño a su reputación, el reconocimiento comercial y la estabilidad operativa, elementos que afectan directamente su derecho a operar en condiciones dignas y competitivas.
Respecto de los daños a la salud y perjuicios morales, el juez debe evaluar la afectación a la salud física o psicológica con base en pruebas que permitan determinar el grado o intensidad del daño en los componentes funcionales, biológicos y psíquicos de la persona. v) En el plano institucional, los conflictos de competencia entre la Policía Nacional y el municipio de Bucaramanga, especialmente desde la entrada en vigor del Código Nacional de Policía en el año 2017, han generado múltiples irregularidades.
Las actuaciones de la Policía Nacional al asumir funciones de las Inspecciones Municipales, ha desconocido el debido proceso, el derecho de defensa y demás garantías procesales. Del análisis de los hechos se identifican violaciones al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Política, el cual impone el deber de respetar normas preexistentes, competencia del juez natural y formas procesales propias.
Lo anterior, dado que la actuación de la Policía Nacional se realizó sin competencia legal, sin proceso formal y sin garantizar el derecho a la defensa ni permitir el ejercicio de la contradicción probatoria. vi) El cierre del establecimiento de comercio de propiedad del demandante no obedeció a una sanción pedagógica ni a una medida provisional y, por ende, se constituye en una acción irregular impuesta mediante presión y sin sustento jurídico.
La posterior autorización para reabrir el establecimiento, comunicada vía telefónica fue puesta en conocimiento cuando ya el afectado había desinstalado su negocio debido a la imposibilidad económica de continuar con el pago de arrendamiento sin efectuar alguna operación. vii) El municipio de Bucaramanga incurrió en omisión al no haber definido el plan de reubicación tras modificar el POT y al permitir que el establecimiento continuara en actividad con el consecuente pago de tributos, pero sin brindar seguridad jurídica ni adelantar un procedimiento administrativo que garantizara el derecho de defensa.
En lugar de ejercer sus funciones, dejó en cabeza de la Policía Nacional la ejecución de las medidas que no le correspondían a la entidad. viii) Esta conducta refleja una extralimitación de funciones por parte de la Policía Nacional y una inacción de la administración municipal, lo cual generó un perjuicio económico a la parte demandante, debido a la pérdida de su única fuente de ingresos.
Además, en el proceso se evidencia el desconocimiento del principio de legalidad y del debido proceso administrativo, así como la falta de responsabilidad frente al daño causado por decisiones arbitrarias o por omisión estatal. 1.1. Contestación de la demanda 1.2.1. La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional2 Por conducto de apoderado la mencionada entidad allegó memorial de contestación en el cual propuso los siguientes medios exceptivos: excepción nominada «falta de legitimación en la causa por pasiva» y excepción innominada «genérica».
A su turno, se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual señaló los siguientes aspectos: i) El procedimiento de policía efectuado el 19 de marzo de 2017 en el establecimiento de comercio «taberna el chorro» se ajustó a lo dispuesto en la Constitución Política y la ley y se desarrolló con la finalidad de cumplir con la función institucional de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, así como garantizar la convivencia pacífica entre los habitantes.
Esta acción se fundamentó en la comprobación del incumplimiento de las disposiciones normativas vigentes por parte del local, por 2 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, archivo 16. Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander lo cual se impuso el comparendo núm. 68-1-155159, basado en la violación del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016. ii) El artículo 333 de la Constitución Política reconoce el derecho de todos los particulares a ejercer actividades económicas y a desarrollar la iniciativa privada, siempre dentro de los límites que imponen el bien común, el orden público y las disposiciones sobre desarrollo urbano, comercial y de planeación, lo cual implica que corresponde al legislador establecer los requisitos para el ejercicio de la libertad económica, facultad que fue desarrollada en la Ley 1801 de 2016. iii) El artículo 87 de la Ley 1801 de 2016 establece los requisitos necesarios para ejercer cualquier actividad comercial y, entre ellos, se incluye la obligación de cumplir, con anterioridad al inicio de la actividad económica, las normas relativas al uso del suelo, la destinación de la edificación y su ubicación. A su vez, el numeral 16 del artículo 92 ibidem prohíbe el ejercicio de actividades económicas cuando no se cumple alguno de los requisitos allí previstos.
Finalmente, el artículo 25 de la citada ley define los comportamientos que vulneran la convivencia y dispone las medidas correctivas aplicables ante el incumplimiento de los deberes específicos en esta materia. iv) Las medidas correctivas buscan disuadir, prevenir, superar, resarcir, educar, proteger o restablecer la convivencia. Con base en las disposiciones legales vigentes para la fecha de los hechos, esto es, el 22 de marzo de 2017, los funcionarios de la institución acudieron al establecimiento de comercio «taberna el chorro» para verificar el cumplimiento de los requisitos legales.
En esta oportunidad, se comprobó la falta de permiso de uso de suelo, lo cual motivó la suspensión temporal de la actividad económica, de conformidad con el artículo 92 de la Ley 1801 de 2016. Esta medida, aplicada por el comandante del CAI fue consignada en un comparendo pedagógico, el cual quedó en firme. v) La entidad no ordenó la suspensión definitiva del establecimiento, comoquiera que esa decisión corresponde en primera instancia a los inspectores de policía y, en segunda instancia, a los alcaldes municipales.
La decisión del propietario de cerrar el local fue autónoma, ante la imposibilidad legal de continuar su operación sin el permiso requerido, razón por la cual no puede atribuírsele responsabilidad a la Policía Nacional, dado que su actuación se ajustó al marco legal y a su deber de preservar la convivencia y la seguridad. vi) Las pretensiones por perjuicios materiales y morales presentadas por la parte demandante desconocen el precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado.
La Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014 (expediente 31172, ponencia de la consejera Olga Mélida Valle de la Hoz), fijó los montos mínimos indemnizatorios y estableció que deben evaluarse ciertas circunstancias específicas para determinar el valor de la indemnización. En el caso concreto, la demanda omite los parámetros establecidos por la jurisprudencia y no se allegan las pruebas conducentes que acrediten el lucro cesante y los daños a la vida en relación. vii) En el sub examine la Policía Nacional carece de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que la demanda se fundamenta en la supuesta afectación derivada del cierre definitivo del establecimiento de comercio taberna «el chorro», Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander lo cual no provino de ninguna medida adoptada por la institución. En ese sentido, el cierre respondió a restricciones impuestas por el POT en virtud de la prohibición en el sector de las actividades comerciales vinculadas con tabernas, lo cual corresponde a decisiones administrativas de la entidad territorial. 1.2.2.
Municipio de Bucaramanga3 Por conducto de apoderada la mencionada entidad allegó memorial de contestación en el cual propuso los siguientes medios exceptivos: excepciones nominadas: «caducidad»; «falta de legitimación en la causa por pasiva» e «inepta demanda con ocasión del medio de control, indebida escogencia de la acción» y excepciones innominadas: «ausencia de nexo causal»; «ejercicio de potestades legales, hecho del legislador» y «hecho exclusivo de la víctima».
A su turno, se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual señaló los siguientes aspectos: i) El demandante afirma que el cierre del establecimiento tuvo lugar en marzo de 2017; no obstante, la irregularidad en el ejercicio de su actividad se originó desde que instaló el negocio en una zona no autorizada para ese tipo de uso.
Si bien sostiene que el cambio normativo se introdujo con el POT de 2011, disposiciones anteriores, como el Código de Urbanismo de 1982, el Acuerdo 34 de 2000, el Decreto 78 de 2008 y el Acuerdo 11 de 2014, ya definían la Ciudadela Real de Minas como un sector exclusivamente residencial, condición que impedía legalmente la operación del establecimiento. ii) En la demanda se afirma que, el señor Santander León desconocía la incompatibilidad del uso del suelo; sin embargo, en los hechos que expone menciona fechas como 2004, 2008 y 2012, en las cuales la administración le había advertido esta circunstancia. Los documentos anexados a la demanda demuestran que, desde 2003, la Secretaría de Planeación le informó sobre la obligación de reubicarse y la imposibilidad legal de continuar con la actividad y, por ende, se configura la caducidad del medio de control. iii) El oficio GOT1414 de 2014 expone el análisis técnico y normativo del caso y concluye que no existe viabilidad legal para el funcionamiento de la taberna en ese sector.
En consecuencia, la administración obró con base en la normativa vigente desde mucho antes de la fecha señalada por el demandante. iv) El demandante afirma que el cierre del establecimiento se originó por el comparendo impuesto por la Policía Nacional el 22 de marzo de 2017. Sin embargo, esta entidad, al ser descentralizada y dependiente de la Nación, no pertenece al orden territorial, lo que evidencia la falta de legitimación en la causa por pasiva frente al municipio de Bucaramanga v) Los perjuicios pretendidos por la parte demandante, no tienen relación directa con el cierre del establecimiento de comercio, toda vez que este ocurrió por incumplimiento normativo del cual tenía conocimiento el actor. 3 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, archivo 17.
Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander vi) Las actividades comerciales se encuentran sujetas a la regulación tanto en su operación como en los lugares donde pueden desarrollarse.
En ese sentido, desde la Ley 9 de 1989, la Ley 388 de 1997 y otras normas posteriores, se ha definido el ordenamiento territorial a través de los POT. En el caso de Bucaramanga, el Código de Urbanismo de 1982, el Acuerdo 34 de 2000, el Decreto 78 de 2008 y el Acuerdo 11 de 2014 han considerado la zona en cuestión como exclusivamente residencial, lo cual se comprueba con los documentos aportados al proceso. vii) El hecho exclusivo de la víctima se configura, toda vez que el demandante admite en la demanda haber recibido información sobre la obligación de adecuar su establecimiento a la normativa vigente, no obstante, optó por no cumplirla.
Esta decisión, adoptada de manera imprudente, lo expuso a las consecuencias legales previstas por la administración. 1.3. La sentencia apelada4 El Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante sentencia del 30 de septiembre de 2024, resolvió: «PRIMERO: Declárese probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa invocada por el Municipio de Bucaramanga, dentro del medio de control presentado por Orlando Santander León en contra del Ministerio de Defensa – Policía Nacional y el Municipio de Bucaramanga.
SEGUNDO: Sin condena en costas de primera instancia, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia […]» En lo correspondiente al fondo del asunto, el a quo declaró la caducidad del medio de control con sustentó en los siguientes argumentos: i) En el sub examine si bien en la etapa inicial del proceso el juzgado y el Tribunal Administrativo de Santander determinaron que no se encontraba probada la excepción previa de caducidad, esa decisión se basó en un análisis limitado al material probatorio disponible en ese momento.
No obstante, en esta instancia procesal y con un acervo probatorio completo, resulta procedente un nuevo examen de la caducidad del medio de control de conformidad con el artículo 187 del CPACA en virtud del cual, el juez tiene el deber de pronunciarse en la sentencia sobre cualquier excepción que considera acreditada. ii) De conformidad con el material probatorio, se encuentra determinado que en el Registro de Industria y Comercio del establecimiento «el chorro» se anotó desde el año 2003 una observación relacionada con el plan de reubicación, la cual varió para la anualidad 2010 a la condición de «reubicación antes del 31 de diciembre de 2011», debido a la incompatibilidad de la actividad comercial con el sector, conforme a lo dispuesto en el POT.
La mentada condición se confirmó en el oficio del 5 de septiembre de 2011, suscrito por la Secretaría de Gobierno del municipio de Bucaramanga y notificado al demandante. 4 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 94 índice SAMAI. Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander iii) Aunado a lo anterior, en consulta realizada el 5 de abril de 2013 sobre el establecimiento de comercio, aportada por el demandante, se registró una anotación que indicaba el incumplimiento de los requisitos de operación, específicamente en el uso del suelo según el Decreto 078 de 2008.
Además, se consignó la negativa del 13 de noviembre de 2012 y la anotación que señalaba que el plazo para la reubicación, debido a la incompatibilidad de la actividad con el sector, venció el 31 de diciembre de 2011. iv) A pesar de las reiteradas advertencias sobre la necesidad de reubicación, el demandante continuó con la actividad comercial en su establecimiento, sin considerar las consecuencias legales de su decisión. Esta situación se mantuvo hasta la divulgación del proyecto del POT de segunda generación, del cual el señor Orlando Santander León tenía pleno conocimiento.
En ese sentido, obra como prueba dentro del expediente la solicitud que presentó ante el Concejo Municipal de Bucaramanga, en la cual pidió la exclusión de los artículos que modificaban la destinación del suelo en el sector donde operaba su negocio o, en su defecto, el reconocimiento de derechos adquiridos que le permitieran seguir con la ejecución de su actividad. v) Dentro del expediente obra también la respuesta emitida por el municipio de Bucaramanga del 21 de mayo de 2014, en la cual se le informó expresamente que según el POT aprobado mediante el Acuerdo 34 de 2000, la Ciudadela Real de Minas se clasificaba como zona de uso residencial tipo 2AV – tipo 2, lo cual implica que en ese sector no se permite la operación de establecimiento comerciales que generen ruido, como las tabernas.
Además, en el registro de industria y comercio núm. 037206 aparece registro desde el 5 de abril de 2013 de la anotación sobre la negativa del permiso del uso del suelo dictada el 13 de noviembre de 2012. vi) De las pruebas relacionadas, se evidencia que el demandante conocía a plenitud la incompatibilidad del sector donde funcionaba su establecimiento respecto del uso del suelo definido por la administración municipal, dado que en distintas oportunidades se le advirtió esta circunstancia, de lo cual se dejó constancia en el registro de industria y comercio; sin embargo, por voluntad propia continuó con la ejecución de su actividad comercial y asumió los riesgos que tal determinación implicaba, tales como la inminencia del cierre del negocio. vii) Si bien en la demanda se endilga la responsabilidad estatal al supuesto cierre del establecimiento de comercio, lo cierto es que la sanción impuesta por la Policía Nacional de fecha 22 de marzo de 2017 correspondió a una suspensión de actividades por no contar con la autorización de uso del suelo.
Este permiso, según lo reconoció el demandante, no le fue otorgado ni sería concedido por la entidad territorial debido a la prohibición establecida en el POT. viii) La sanción impuesta al demandante fue consecuencia directa de la negativa administrativa para autorizar el uso del suelo, la cual estaba sustentada en la normativa vigente.
En la demanda se admitió esa circunstancia y los documentos aportados permitieron establecer que el señor Santander León conocía la incompatibilidad existente entre la actividad desarrollada en la taberna y la reglamentación aplicable. Cabe precisar que la suspensión ordenada no implicaba el cierre definitivo del establecimiento, sino que esta medida fue Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander adoptada por el propio demandante al anticipar posibles sanciones adicionales en caso de continuar con la actividad sin contar con la autorización correspondiente. ix) En ese orden, aunque la Policía Nacional ordenó la suspensión temporal de las actividades del establecimiento de comercio mediante un comparendo, no puede atribuirse a este procedimiento el daño alegado por el demandante, toda vez que, la medida no tenía carácter definitivo y, por ende, de haber contado con la autorización para el uso del suelo, el establecimiento habría podido reanudar sus actividades.
En ese sentido, se pone de relieve que el comparendo no constituye el hecho generador del perjuicio reclamado, razón por la cual no puede tomarse como punto de partida para contabilizar la caducidad del medio de control. x) En el caso concreto, el Acuerdo 011 de 2014 fue publicado el 27 de mayo de 2014, razón por la cual el término de caducidad inició el 28 de mayo de 2014 y finalizó el 28 de mayo de 2016.
La solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 20 de octubre de 2017, cuando el medio de control ya había caducado. En consecuencia, le asiste razón a la apoderada de la entidad territorial en la caducidad del medio de control, toda vez que no era válido esperar que la administración ordenara el cierre del establecimiento comercial mediante un procedimiento sancionatorio como lo interpretó el demandante. xi) El daño se originó por la reglamentación del uso del suelo, que hizo incompatible la actividad de taberna en la zona donde operaba el establecimiento.
Esta restricción, incluida en el Acuerdo 011 de 2014, ya existía desde el Acuerdo 034 de 2000. Además, para el 22 de marzo de 2017, fecha en la cual la Policía Nacional impuso la sanción por falta de documentación, el local no contaba con licencia de uso del suelo. xii) La Policía Nacional tiene facultad legal para imponer sanciones como la suspensión temporal de actividades, conforme al numeral 16 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016.
Esta disposición señala que desarrollar una actividad económica sin cumplir los requisitos legales constituye una conducta que afecta la actividad económica. El parágrafo segundo de la misma norma establece como medidas correctivas la multa general tipo 4 y la suspensión temporal de actividades en caso de incumplimiento de dicho numeral. 1.4.
El recurso de apelación 1.4.1. Parte demandante5 La apoderada de la parte demandante en el recurso interpuesto manifestó que apelaba parcialmente la decisión de primera instancia y, para el efecto, expuso los siguientes argumentos: i) El a quo alteró la realidad procesal al afirmar que la incompatibilidad de la actividad comercial con el sector, según el POT, se comunicó durante una visita de la Secretaría de Gobierno de Bucaramanga el 12 de marzo de 2012.
No obstante, en el expediente no obra prueba que sustente esa afirmación. La 5 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 97 índice SAMAI. Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander mencionada observación solamente se evidencia en la renovación de la matrícula mercantil de ese año, en la cual se indicó que el plazo para la reubicación vencía el 31 de diciembre de 2011. ii) En el proceso no se acreditó la existencia de un plan de reubicación emitido por la Secretaría de Gobierno de Bucaramanga.
Por el contrario, se demostró que la entidad renovó de forma continua la licencia de funcionamiento entre los años 2012 y 2017, lo cual generó en el demandante una expectativa legítima de legalidad, respaldada por las licencias otorgadas antes de la vigencia del POT de 2014. iii) El Despacho judicial omitió considerar que la ficha técnica del establecimiento es un registro interno de la administración, reservado para la autoridad policiva.
Los comerciantes no tienen acceso directo al mentado documento, salvo en casos de verificación. En este asunto, el demandante solo conoció su contenido tras múltiples visitas al Cuerpo de Bomberos en la anualidad de 2011, oportunidad en la cual recibió confirmación del concepto favorable para su funcionamiento. La compatibilidad también figura en las fichas técnicas aportadas a la demanda, sin que el juez les diera valor probatorio. iv) En cada requerimiento efectuado por la Secretaría de Gobierno de Bucaramanga, el demandante entregó los documentos exigidos, incluidos los comprobantes de pago de impuestos.
La administración en ningún momento le notificó una revocatoria del uso del suelo e incluso, en el año 2013, informó que el establecimiento carecía de horario asignado y mencionó el vencimiento del plazo para reubicación. v) El juez sostuvo que el demandante presentó una ponencia ante el Concejo Municipal el 31 de marzo de 2014 para excluir un artículo del POT que afectaba su establecimiento comercial.
Esa afirmación es incorrecta, toda vez que la intervención se dio por recomendación de un concejal, con la finalidad de dejar constancia de que el negocio cumplía con la documentación exigida antes de la modificación normativa. Además, no valoró adecuadamente la respuesta de la Secretaría de Planeación de Bucaramanga a la ponencia del 3 de abril de 2014, obrante en el expediente, en la cual se indicó que los establecimientos podían seguir en operación; no obstante, el proceso fue manipulado por las secretarias de planeación y de gobierno para impedir la continuidad de la actividad económica. vi) El ordenamiento municipal no contempla un trámite denominado «licencia de adecuación», lo cual desvirtúa la exigencia de este requisito.
El establecimiento se constituyó con anterioridad a la entrada en vigor del nuevo POT y, en esa medida ya contaba con licencias de funcionamiento y de construcción con uso comercial, válidas para ejercer la actividad económica. vii) El acta núm. 20154784, expedida por la Secretaría de Gobierno de Bucaramanga, registra las visitas al establecimiento y enumera los documentos requeridos al propietario como prueba del cumplimiento normativo.
El juzgado no valoró este documento y validó la supuesta existencia de procesos administrativos que, según consta, fueron manipulados por la administración, dado que en el acto Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander no se encontraba registrado el expediente relacionado con la inspección o procedimiento de cierre, información que se ingresó de forma posterior. viii) El juzgado omitió valorar elementos probatorios relevantes los cuales se sintetizan en los siguientes términos: a) el 27 de junio de 2016, el demandante solicitó información sobre algún acto administrativo en su contra, sin obtener respuesta; b) en el operativo del 28 de noviembre de 2014, un funcionario anotó a mano el número de expediente 22434 en un documento que se aportó como prueba.
En su momento, el interesado solicitó la documentación relacionada con ese expediente, sin recibir respuesta por parte de la administración; c) la licencia de construcción del predio acreditó el uso comercial del suelo desde el inicio de la actividad, lo cual fue ratificado por una experta en ordenamiento territorial del municipio y d) la ficha técnica del establecimiento, con fecha del 25 de mayo de 2010, demostró que el uso del suelo en ese momento era compatible con la actividad comercial, sin que existiera plan de reubicación ni constancia de notificación o ejecución de medida alguna en su contra. ix) El a quo no tuvo en cuenta los siguientes hechos: a) La ficha técnica de 2011 señalaba que el establecimiento debía someterse al plan de reubicación antes del 31 de diciembre del mismo año, obligación incorporada en la licencia y la cual no fue notificada ni ejecutada.
Esta omisión generó en el demandante una expectativa legítima de continuidad en su actividad; b) la administración alteró el documento técnico al congelarlo el 8 de octubre de 2012, última fecha de actualización. Luego, agregó referencias al Acuerdo 011 de 2014 y cambió el estado de «estudio» a «no cumple» después del cierre del establecimiento; c) La comunicación del 22 de enero de 2015 de la Secretaría de Planeación se presentó como notificación formal, aunque respondía a una intervención ciudadana en cabildo abierto.
En esa comunicación se indicó que el predio se encontraba en zona R-2, incompatible con el uso de taberna y d) la Policía Nacional adelantó el asunto como un comparendo o medida correctiva núm. 68-1-155159, sin aplicar lo previsto en el artículo 219, parágrafo 2, de la Ley 1801 de 2016. Además, omitió advertir la existencia de una suspensión administrativa previa del uso del suelo ordenada por el municipio. x) El juzgado no advirtió que la decisión de cierre derivó de las actuaciones conjuntas de la administración municipal y la Policía Nacional.
El video aportado como prueba demuestra que el funcionario impuso la suspensión de la actividad hasta la obtención del permiso, el cual no había sido ni negado ni aprobado por la entidad territorial. xi) El juez sustentó su decisión en una interpretación parcial de las pruebas, ignoró derechos reconocidos por el Concejo Municipal y por la normativa aplicable, y concluyó que el cierre se produjo por falta de trámite del permiso de uso del suelo, cuando no existía acto administrativo que negara expresamente el uso.
Además, no se demostró la revocatoria de la licencia ni la modificación del estado del trámite, el cual permanecía registrado como «en estudio». xii) La excepción de caducidad formulada por el municipio de Bucaramanga se fundamentó en la presunta ilegalidad del funcionamiento del establecimiento anterior al POT del 2011. En esa medida, consideró que el Código de Urbanismo de 1982, el Acuerdo 034 de 2000 y el Decreto 070 de 2008 ya establecían la Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander prohibición del uso comercial en la zona; sin embargo, ignoró que, al expedir la primera licencia, debía aplicar la normativa vigente en ese momento.
Además, el POT del año 2000 establecía como obligación de la administración la elaboración de un plan de reubicación y un estudio de impacto, acciones que nunca se implementaron, pese a la constante renovación de la licencia de funcionamiento. xiii) El daño no surgió con la expedición del POT, sino con el cierre del establecimiento ordenado por la Policía Nacional el 22 de marzo de 2017.
Esta decisión fue adoptada sin competencia y sin trasladar el asunto a la autoridad municipal, lo cual impidió solicitar el plan de reubicación y ejercer el derecho de defensa y, por ende, no se configuró la caducidad declarada por el a quo. 1.5. Trámite de segunda instancia Por auto del 25 de marzo de 20256 se admitió el recurso de apelación interpuesto y se ordenó la notificación personal al Ministerio Público y a las partes por estado. 1.6 Alegatos de conclusión 1.6.1.
Parte demandante: No presentó alegatos. 1.6.2. Parte demandada: No presentó alegatos. 1.6.3. Concepto del agente del Ministerio Público: No se rindió concepto de fondo. 2. Consideraciones Concluido el trámite procesal sin que la Sala advierta irregularidad alguna con eficacia para invalidar la actuación adelantada y, luego de verificar que se hallan estructurados los presupuestos de ley para decidir el fondo del asunto, procederá la Corporación a proferir el fallo de segunda instancia. 2.1.
Competencia Conforme al artículo 153 del CPACA el Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los juzgados administrativos de su jurisdicción territorial, razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia. 2.2. El problema jurídico De acuerdo con los argumentos planteados en el fallo de primera instancia y en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala establecer, en primer lugar, si 6 Expediente digital, actuación 13 Índice SAMAI.
Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander resulta jurídicamente procedente emitir un nuevo pronunciamiento sobre la excepción de caducidad del medio de control cuando ya fue objeto de análisis y decisión en etapas anteriores del proceso y, en segundo lugar, en caso de descartarse la configuración del fenómeno extintivo del medio de control, se debe determinar si se encuentra acreditada la responsabilidad patrimonial y administrativa del municipio de Bucaramanga y de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional por los perjuicios derivados del cierre del establecimiento de comercio denominado «el chorro» como consecuencia de la restricción del uso del suelo impuesta por la administración municipal, así como por la omisión en el trámite administrativo respectivo y la ausencia de una política efectiva de reubicación que garantizara la continuidad de la actividad comercial desarrollada por la parte demandante y, por ende, si hay lugar a ordenar el reconocimiento y pago de los perjuicios reclamados en la demanda. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. De los elementos de la responsabilidad del Estado. El artículo 90 de la Constitución Política contiene la cláusula general de responsabilidad del Estado. El avance significativo del sistema implementado basado en la noción de daño antijurídico fue haber reivindicado el daño –y por consiguiente a la víctima– y su función en la institución de la responsabilidad.7 De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el daño antijurídico tiene como características que sea cierto, presente o futuro, determinado o determinable, anormal y que se trate de una situación jurídicamente protegida.
Sobre el particular, señaló esa Corporación8: «Se precisa advertir que en la sociedad moderna el instituto de la responsabilidad extracontractual está llamada a adaptarse, de tal manera que se comprenda el alcance del riesgo de una manera evolutiva, y no sujetada o anclada al modelo tradicional. Esto implica, para el propósito de definir el daño antijurídico, que la premisa que opera en la sociedad moderna es aquella según la cual a toda actividad le son inherentes o intrínsecos peligros de todo orden, cuyo desencadenamiento no llevará siempre a establecer o demostrar la producción de un daño antijurídico.
Si esto es así, sólo aquellos eventos en los que se encuentre una amenaza inminente, irreversible e irremediable permitirían, con la prueba correspondiente, afirmar la producción de un daño cierto, que afecta, vulnera, aminora, o genera un detrimento en derechos, bienes o interese jurídicos, y que esperar a su concreción material podría implicar la asunción de una situación más gravosa para la persona que la padece». […] Igualmente, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha advertido que, el daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito, se convirtió en el eje central de la obligación resarcitoria y, por ende, tanto la atribución como la fundamentación normativa o jurídica del deber de reparar quedaron concentrados en el elemento imputación.9 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia del 30 de agosto de 2017, radicado 05001233100020010230001. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, sentencia del 16 de febrero de 2017, radicado 52001-23-31-000-2001-00960- 01. 9 Subsección A, consejera ponente: María Adriana Marín, sentencia del 9 de abril de 2021, radicado 68001-23-33-000-2013-00112- 01 Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Se ha determinado además que, la naturaleza antijurídica del daño depende de su carácter particular y anormal, así como de la inexistencia de un título jurídico válido que imponga al afectado el deber de soportarlo.
Por tanto, la ocurrencia de un daño antijurídico no está atada a la ilegalidad de la acción u omisión origen de su causación, ni el derecho a su reparación depende simplemente de la demostración de una actuación irregular o defectuosa del Estado o por la generación de un perjuicio por la acción u omisión de sus agentes.10 En otros términos, el análisis de la responsabilidad no inicia con el título o régimen jurídico aplicable, sino con la verificación de la existencia del daño comprendido como la alteración negativa a un interés lícito o situación jurídicamente protegida.11 El primer elemento que se debe observar en el análisis de responsabilidad, es el daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito el cual, además, debe ser antijurídico, comoquiera que se constituye en un elemento necesario para declarar la responsabilidad del Estado conforme a la máxima «sin daño no hay responsabilidad y sólo ante su acreditación hay lugar a estudiar la imputación».12 De otra parte, para la configuración del elemento imputación, deben tenerse en cuenta las situaciones fácticas y jurídicas con el fin de determinar la causa eficiente del daño y el fundamento o régimen de responsabilidad aplicable.
La Sección Tercera del Consejo de Estado ha establecido que la imputación es la atribución que del daño antijurídico se hace al Estado que lo obliga a repararlo. En esta noción se comprenden los causados en ejercicio de la función pública y con ocasión de aquella, siempre en consonancia con los criterios o causales de imputación desarrollados.
Es decir que, verificada la ocurrencia de un daño antijuridico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente con la finalidad de hacer efectivo el principio neminen laedere.13 En consecuencia, la configuración de los anteriores elementos permite declarar la responsabilidad extracontractual del Estado, la cual origina perjuicios que corresponden ser indemnizados a favor de quien sufrió el daño siempre que no se encuentre en el deber de soportarlo.
Para el efecto, debe partirse de diferentes títulos de imputación establecidos en los precedentes jurisprudenciales y doctrinales los cuales se clasifican en la falla o falta en la prestación del servicio, el daño especial y el riesgo excepcional.14 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: Martín Bermúdez Muñoz, sentencia del 26 de enero de 2022, radicado 25-000-23-26-000-2011-01023-01. 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, consejera ponente: María Adriana Marín, sentencia del 24 de septiembre de 2021, radicado 85001-23-31-000-2011-00214-01 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, consejera ponente: María Adriana Marín, sentencia del 30 de agosto de 2022, radicado 76001-23-31-000-2010-01727-02 13Subsección C, consejero ponente: Nicolás Yepes Corrales, sentencia del 19 de febrero de 2024, radicado 25000-23-26-000-2011-00220-01 14 HENAO.
J. (2015). Las formas de reparación en la responsabilidad del Estado: hacia su unificación sustancial en todas las acciones contra el Estado. Bogotá, Colombia. Universidad Externado de Colombia. Disponible en: http://www.scielo.org.co/pdf/rdp/n28/n28a10.pdf Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 2.3.2.
Del ordenamiento del territorio como función pública y deber de la administración y del POT adoptado por el municipio de Bucaramanga en ejercicio de su competencia legal para regular el uso del suelo De conformidad con el artículo 1 de la Ley 388 de 199715, los municipios en ejercicio de su autonomía tienen el deber de promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes.
Con fundamento en la norma citada y, en desarrollo del mentado deber, la entidad territorial tiene a su cargo: i) garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres, ii) promover la armoniosa concurrencia de diferentes entidades del Estado para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes y iii) facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipal con la política urbana nacional, así como los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de la mencionada política.
De otra parte, el artículo 2 ibidem relaciona como principios fundantes del ordenamiento de territorio los siguientes: «1. La función social y ecológica de la propiedad. 2. La prevalencia del interés general sobre el particular. 3. La distribución equitativa de las cargas y los beneficios.» Aunado a lo anterior, el ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública del urbanismo, para el cumplimiento de los siguientes fines:16 «1.
Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios. 2. Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible. 3.
Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio cultural y natural. 4. Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales.» 15 «Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones» 16 Artículo 3 de la Ley 388 de 1997 Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander A su vez, el artículo 5 de la Ley 388 de 199717 define el ordenamiento del territorio municipal y distrital como una manifestación del ejercicio legítimo de la función pública de planeación, atribuida por la Constitución Política y la ley a las entidades territoriales.
Esta competencia faculta a los municipios, distritos y áreas metropolitanas para adoptar decisiones político – administrativas y técnicas que permitan direccionar el desarrollo físico, económico, social y ambiental de su jurisdicción. La finalidad del ordenamiento radica en estructurar el uso, ocupación y transformación del suelo con criterios de sostenibilidad, equidad territorial y racionalidad en la gestión del espacio.
En ese sentido, se erige como una herramienta jurídica de control del uso del suelo que permite preservar el interés general, promover el desarrollo sostenible y proteger los derechos fundamentales relacionados con el entorno físico y la calidad de vida. Además, el ordenamiento del territorio municipal y distrital constituye una herramienta fundamental de la política pública que permite articular la planificación económica y social con la dimensión territorial, al incorporar criterios técnicos y jurídicos orientados a garantizar un desarrollo equilibrado, sostenible e incluyente.
Su objeto radica en identificar con precisión las necesidades de espacio público y asegurar el acceso equitativo a este por parte de poblaciones especialmente protegidas, como niños, niñas, adolescentes, mujeres, personas mayores y en situación de discapacidad, mediante:18 «1. La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales. 2.
El diseño y adopción de los instrumentos y procedimientos de gestión y actuación que permiten ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o distrital. 3. La definición de los programas y proyectos que concretas estos propósitos.» Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 388 de 1997, la función pública del ordenamiento del territorio se ejerce a través de la acción urbanística de las entidades territoriales, la cual comprende decisiones administrativas inherentes a la competencia de las mencionadas autoridades, dirigidas a regular el uso, ocupación y transformación del suelo.
Sobre el particular, la norma citada señala como acciones urbanísticas las siguientes: «1. Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana. 2. Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos. 3.
Establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas. 17 Reglamentado por el Decreto Nacional 879 de 1998 18 Artículo 6 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 2 de la Ley 2037 de 2020.
Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 4.
Determinar espacios libres para parques y áreas verdes públicas, en proporción adecuada a las necesidades colectivas. 5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. 6. Determinar las características y dimensiones de las unidades de actuación urbanística, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.
Calificar y localizar terrenos para la construcción de viviendas de interés social. 7. Calificar y determinar terrenos como objeto de desarrollo y construcción prioritaria. 8. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes. 9.
Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social, de conformidad con lo previsto en la ley. 10. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística. 11. Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados. 12.
Determinar y reservar terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas. 13. Todas las demás que fueren congruentes con los objetivos del ordenamiento del territorio. 14. Identificar y localizar, cuando lo requieran las autoridades nacionales y previa concertación con ellas, los suelos para la infraestructura militar y policial estratégica básica para la atención de las necesidades de seguridad y de Defensa Nacional.» El artículo 27 de la Ley 2079 de 2021, por medio del cual se modificó la disposición normativa anteriormente citada, precisó que la acción urbanística se concreta a través de actos administrativos de carácter general, los cuales no producen situaciones jurídicas particulares ni consolidan derechos subjetivos, dado que se sustentan en criterios de interés general destinados a garantizar un desarrollo territorial equilibrado y sostenible.
Bajo ese hilo conductor, el plan de ordenamiento territorial representa la herramienta especial por medio de la cual los municipios y distritos materializan el ordenamiento del territorio, al integrar objetivos claros, directrices precisas, políticas coherentes, estrategias definidas, metas concretas programas específicos, actuaciones planificadas y normas reglamentarias que regulan y dirigen el desarrollo físico del territorio y la gestión del uso del suelo.19 La función de ordenar el territorio se ejerce a través de normas urbanísticas que regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo, y definen la 19 Artículo 9 Ley 388 de 1997 Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander naturaleza y los efectos jurídicos de las actuaciones requeridas para gestionar el desarrollo físico del territorio.
Tales disposiciones se organizan conforme a criterios de jerarquía establecidos por la ley, y en su contenido se incluyen los procedimientos para su revisión, modificación o ajuste. Su clasificación responde al siguiente esquema:20 i) Normas urbanísticas estructurales, las cuales garantizar el cumplimiento de los objetivos y estrategias del componente general del plan de ordenamiento territorial y de las políticas de mediano plazo del componente urbano. Estas normas prevalecen sobre las demás, razón por la cual no pueden ser modificadas ni contradichas por disposiciones de otros niveles y, por ende, su modificación únicamente procede mediante revisión general del plan o por iniciativa del alcalde con sustento técnico.
Dentro de estas normas se incluyen: a) la clasificación y delimitación del suelo; b) la regulación de áreas para conservación patrimonial, infraestructura y espacio público urbano; c) la definición de unidades de actuación y sus instrumentos de gestión; d) las directrices para planes parciales; y e) la delimitación de áreas de protección ambiental. ii) Normas urbanísticas generales, las cuales regulan los usos y la intensidad del uso del suelo, así como las actuaciones, tratamientos y procedimientos aplicables a la parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo en las zonas del perímetro urbano y suelo de expansión. Estas normas confieren derechos y fijan obligaciones urbanísticas a propietarios y constructores, al tiempo que determinan los instrumentos necesarios para alcanzar los objetivos del desarrollo urbano y financiar los costos derivados de los mentados derechos y deberes.
Dada la vigencia de mediano plazo del componente urbano, estas normas deben contemplar la posibilidad de revisión, los plazos para su actualización y las causales generales para su modificación parcial por iniciativa del alcalde. Entre sus contenidos figuran especificaciones sobre: a) aislamientos, volumetrías y alturas; b) zonas de renovación y sus programas; c) macroproyectos urbanos; d) redes viales y servicios públicos secundarios; e) cesiones urbanísticas; f) parámetros de compensación; g) excepciones para proyectos especiales; y h) las demás disposiciones que las autoridades municipales o distritales consideren pertinentes. iii) Las normas complementarias, corresponden a disposiciones vinculadas con los programas, proyectos y actuaciones previstos en los componentes general y urbano del plan de ordenamiento territorial.
Estas deben integrarse al programa de ejecución señalado en el artículo 18 de Ley 388 de 1997. También comprenden decisiones sobre acciones que, por su naturaleza, exigen aplicación inmediata, así como regulaciones para operaciones urbanas específicas y situaciones excepcionales, conforme a los parámetros definidos por las normas urbanísticas generales. 20 Artículo 15 ibidem, modificado por el artículo 1 de la Ley 902 de 2004 Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander De lo expuesto surge con nitidez que, las entidades territoriales, en cumplimiento del mandato legal que recae sobre ellas, deben realizar las actuaciones administrativas necesarias para adoptar el ordenamiento urbanístico.
Este deber se concreta a través del plan de ordenamiento territorial, instrumento esencial que permite a municipios y distritos estructurar el desarrollo físico del territorio y regular el uso del suelo. En ese sentido, en virtud del principio de legalidad, la planificación territorial exige coherencia con los lineamientos técnicos y jurídicos establecidos por el legislador, en especial en lo relativo a la regulación de los usos del suelo, razón por la cual los planes de ordenamiento territorial deben prever, con criterio técnico y de interés general, la identificación de actividades incompatibles dentro de una misma zona o sector, con el fin de evitar conflictos urbanísticos, preservar la función ecológica del suelo y garantizar condiciones de habitabilidad, seguridad, salubridad y sostenibilidad ambiental.
En el caso del municipio de Bucaramanga, mediante el Acuerdo 003 del 30 de julio de 1982, se adoptó el Código de Urbanismo del Área Metropolitana y se fijó el régimen aplicable a los usos del suelo. De acuerdo con esta norma, el establecimiento clasificado como «taberna» se ubica dentro de la categoría de comercio grupo 2 tipo B, caracterizada por su elevado impacto urbano, en razón a que exige áreas amplias, genera concentración de tránsito peatonal y vehicular, e implica requerimientos específicos en materia de cargue, descargue y parqueo.
Esta actividad se consideró de uso restringido en áreas intensivas de vivienda – AIV– (art. 28) y de uso complementario en zonas mixtas de vivienda y empleo – AEV– (art. 29), mientras que el uso principal ocurre únicamente en áreas intensivas de empleo – AIE– (art. 30). Con posterioridad, el municipio de Bucaramanga mediante el Acuerdo 34 de 2000 se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial, en el cual se definió la clasificación del uso del suelo en los criterios de residencial, comercial y servicios, dotacional, industrial y múltiple.
Además de usos especializados, dentro de los cuales se contemplaron los de protector y recreacional. Dentro del componente de usos comerciales y de servicios el artículo 175 ibidem señaló que corresponden a las actividades vinculadas al intercambio de bienes y servicios y, contempló seis clases de cobertura territorial, la local, zonal, metropolitana, oficinas, hospedaje y recreativo.
En ese sentido, en la categoría de cobertura zonal, grupo 2 se ubicaron los establecimientos como las tabernas, cuya actividad no se limita al abastecimiento básico, sino que involucra una mayor incidencia urbana por su impacto en la movilidad, el entorno residencial y las dinámicas sociales del sector. Sobre el particular, en el artículo 183 y 184, se establecieron lo siguiente: «[…] el comercio de cobertura zonal clase 2 presenta las siguientes características 1.
Requiere de una edificación especializada, con toda su infraestructura para el uso comercial de venta de bienes y de servicios. 2. Se presenta en adecuaciones totales de edificaciones originalmente residenciales que incluya la infraestructura de parqueaderos. Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 3.
Requieren de vitrinas de exhibición que generan mayor permanencia del peatón. 4. Requiere de zonas de estacionamiento para empleados y visitantes según capítulo de áreas de actividad. 5 General flujos peatonales concentrados 6. Requieren áreas de cargue y descargue 7. Funciona en horarios laborales diurnos y nocturnos con posible afluencia concentrada de usuarios en horas, días y temporadas determinadas 8.
Todas las actividades inherentes del uso y aquellas complementarias a este se desarrollarán al interior del predio. 9. Se permite el abastecimiento de mercancías, insumos y materiales al igual que el despacho de mercancías y de productos terminados, etc, únicamente mediante vehículos de capacidad máxima de carga de 15 toneladas y máximo tres ejes de rodadura.
Artículo 184. De los establecimientos comerciales de cobertura zonal grupo 2. Pertenecen los siguientes establecimientos comerciales: Bares, tabernas, cafés, depósitos, estancos, talleres de mecánica y latonería, centros comerciales, discotecas, desayunaderos, venta de maquinaria pesada, venta mayorista de insumos para construcción, almacenes por departamentos y bodegas de almacenamiento. […]Parágrafo 2.
Los bares, tabernas y discotecas no podrán estar ubicados a menos de 80 metros de establecimientos con el uso dotacional (estudio, salud, defensa y seguridad).» El artículo 216 de la normativa citada establecer que las áreas de actividad residencial tienen como uso principal la vivienda, ya sea tradicional o de interés social y únicamente admite de manera taxativa ciertos usos complementarios como el comercio local, el equipamiento local o zonal, oficinas del grupo 1, el hospedaje y la industria de bajo impacto ambiental y físico, según el tipo de área AV correspondiente.
Todo uso no expresamente contemplado se considera prohibido, conforme lo dispone el mentado artículo. A su vez, el artículo 217 ibidem define las áreas específicas de actividad comercial y autoriza el funcionamiento de la taberna, clasificada como comercio de cobertura zonal clase 2, dentro de las áreas AC tipo 2 como uso principal, y dentro de las áreas AD tipo 2 y 3, de actividad industrial transformadora y de actividad múltiple (AM tipo 1 y 2), como uso complementario o principal.
Además, el Decreto 078 del 11 de junio de 2008, al compilar los Acuerdos 34 de 2000, 18 de 2002 y 46 de 2007 que integran el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Bucaramanga, mantuvo la clasificación del suelo en usos residencial, comercial y de servicios, dotacional, industrial y múltiple. El artículo 183 ibidem definió los usos comerciales y de servicios como actividades orientadas al intercambio de bienes y servicios, y los clasificó en seis categorías, dentro de las cuales figura el comercio de cobertura zonal, al que pertenecen las tabernas, conforme al artículo 192 de la norma citada.
Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander En lo que respecta a las áreas de actividad residencial, el Decreto mencionado reiteró como uso principal la vivienda tradicional y, para el tipo 4, la vivienda de interés social y, permitió como usos complementarios únicamente el de comercio local.
Finalmente, el Acuerdo 11 del 21 de mayo de 2014, mediante el cual se adoptó el POT de segunda generación del municipio de Bucaramanga para el período 2014- 2017, definición en su artículo 325 las áreas de actividad conforme con la estructura territorial y, las clasificó en residencial, comercial y de servicios, múltiple, dotacional, industrial y minera.
En relación con las zonas residenciales, el artículo 327 de la citada norma reservó la categoría R1 (residencial neta) para uso exclusivo habitacional y autorizó como uso complementario únicamente ciertos establecimientos de escala local, tales como tienda, panadería, droguería y peluquería. Por su parte, el artículo 338 ibidem definió y clasificó los usos de comercio y servicios e incluyó los establecimientos tipo taberna dentro del grupo 2C:1 de servicios de impacto urbano, en la categoría de esparcimiento, y fijó condiciones precisas para su funcionamiento, entre ellas la existencia de licencia urbanística, un área construida mínima de 100 metros cuadrados, medidas de control acústico y distancia frente a dotaciones y equipamientos.
Este tipo de actividad se autorizó únicamente en zonas de actividad comercial tipo C-3, múltiple tipo M-1 y M-2, e industrial, y se excluyó de manera expresa de las áreas residenciales, incluidas las categorías R2, R3 y R4. 2.3.3. Del régimen de responsabilidad por limitaciones al uso del suelo. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha definido que, cuando el daño alegado proviene del ejercicio de una actividad lícita por parte de la administración, el régimen de responsabilidad aplicable es el objetivo por daño especial.
Este criterio implica que la declaratoria de responsabilidad no exige la demostración de una falla en el servicio, sino la acreditación de un rompimiento injustificado del principio de igualdad frente a las cargas públicas. En consecuencia, si el demandante demuestra que la actuación legítima del Estado le impuso una carga excesiva que no estaba obligado a soportar en comparación con el resto de la colectividad, surge la obligación de indemnizar, con el fin de restablecer el equilibrio afectado por esta actuación. Sobre el particular, expuso la Sección Tercera21 lo siguiente: «[…] En esos casos, el daño no reside en la simple restricción de derechos con proyección en las variadas esferas en que se desarrollan los asociados, sino en su análisis en comparación con las cargas que soportan o están llamadas a soportar quienes de forma actual o potencial se someten a la acción del Estado y sus autoridades.
Se trata, entonces, de un régimen de responsabilidad que no tiene como fundamento ni siquiera el de la mera afectación o restricción de los derechos, pues 21 Consejo de Estado, consejero ponente: José Roberto Sáchica Méndez, radicado: 19001-23-33- 000-2016-00441-01 (65757), sentencia del 29 de septiembre de 2023. Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander por regla general, en un Estado de derecho, el ejercicio, goce y disfrute de los derechos y prerrogativas que de ellos se derivan, implica la asunción de limitaciones, condiciones y restricciones, que justamente son las que en beneficio de la vida en sociedad permiten la realización de los derechos de la totalidad de asociados, bajo la condición que de cara a alteraciones extraordinarias, excepcionales y especiales de tales cargas, nazca el derecho para solicitar la reparación y con ello, restablecer el orden justo, equitativo e igualitario de oportunidades. […] En esta línea argumentativa, se recuerda que el daño especial no reside en la causa del daño sino en el daño mismo, que rompe el principio de igualdad de las cargas públicas. […]».
Adicionalmente, el Consejo de Estado ha sostenido que los derechos fundamentales, si bien gozan de una protección reforzada, no son absolutos ni ilimitados. En ese sentido, en el marco de un Estado social de derecho, su ejercicio debe armonizarse con los fines superiores del orden constitucional. De conformidad con el artículo 58 de la Constitución Política, cuando una ley dictada por razones de utilidad pública o de interés social entra en tensión con derechos individuales, prevale el interés general sobre el particular.
Esta disposición impone límites tanto al legislados como a la administración, toda vez que sus facultades de regulación y restricción deben sujetarse al principio de proporcionalidad y a la función social que orienta la propiedad y otros derechos. Al respecto, señaló lo siguiente:22 «[…] es imprescindible identificar el núcleo esencial de los derechos como barrera o límite infranqueable para los poderes públicos23 y, para ello, es menester encontrar su importancia relativa respecto a otros bienes igualmente protegidos por la Constitución Política24.
El artículo 58 constitucional reconoce a la propiedad como un derecho subjetivo del que se deriva una función social y ecológica con miras al cumplimiento de varios deberes de índole constitucional, tales como: la protección del medio ambiente, la promoción de la justicia, la equidad y el interés general 25 […] Por decisión constituyente, para la consecución de sus fines, el Estado se encuentra habilitado para alterar, modificar o impactar el alcance del derecho de 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, consejero ponente: José Roberto Sáchica Méndez, radicado: 15001-23-33-000-2014-00369-02 (65.625), sentencia del 5 de febrero de 2024. 23 Parejo Alfonso, Luciano Ibidem: “Es claro, pues, que los derechos fundamentales, como cualesquiera otros derechos subjetivos, no son ilimitados, sino que están sujetos a todo un sistema de límites, y que la garantía constitucional de un contenido esencial en los mismos tiene la condición de barrera infranqueable (de límite) al resultado del proceso de concreción de todos los límites posibles”. 24Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, consejero ponente: Ramiro de Jesús Pazos Guerrero, Bogotá D.C., 29 de febrero de 2016, Radicación número: 07001- 23-31-000-2003-00015-01(33505) 25 El artículo 669 del Código Civil le otorgaba a los titulares las mayores facultades sobre los bienes, máxime cuando en la primera de las normas mencionadas se expresaba que se podía disponer de ellos “arbitrariamente”; no obstante, la Corte Constitucional, a través de la sentencia C-595 de 1999, declaró inexequible dicha expresión al entender que implicaba un interés individualista consignado por el constituyente de 1887 incompatible con la Constitución de 1991, que bajo la noción de Estado Social de Derecho excluía una concepción absoluta de la propiedad privada.
Bajo esa idea, la Corte Constitucional encontró igualmente que los atributos de goce y disposición constituían el núcleo esencial de ese derecho el cual, de modo alguno, se afectaba por las limitaciones originadas en la ley y el derecho ajeno pues, contrario sensu, ellas corroboran las posibilidades de restringirlo por su naturaleza, pues todo derecho tenía que armonizarse con las demás que con él coexisten.
En tal sentido, la Corte retiró el término arbitrariamente -referido a los atributos del derecho real de propiedad en Colombia- del artículo 669 del Código Civil, demandado. Corte Constitucional, sentencia C-189/06, M.P. Rodrigo Escobar Gil Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander propiedad, por manera que la delimitación que se derive de su accionar no causa, por regla general, un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben estar dispuestos los ciudadanos a soportar en razón de la especial naturaleza del derecho referido y los fines del Estado.
Así cuando se adoptan definiciones sobre los usos del suelo, se cambian los índices de edificabilidad, se clasifica un bien como de interés cultural, o se establecen cesiones obligatorias gratuitas, tales hipótesis -entre otras- no se proyectan como una afectación antijurídica, de ahí que no comprometen la responsabilidad del Estado.
Sin embargo, lo anterior no implica que la afectación al derecho de propiedad quede excluido del ámbito de aplicación del artículo 90 de la Constitución Política, comoquiera que en el evento de que se demuestre no solo la generación de un daño sino también su antijuridicidad, que en este caso se expresa en una afectación superior a la que por regla general deben soportar quienes viven en comunidad o que colocados en condiciones jurídicas iguales merecen un trato de igual geometría, surge el deber de indemnizar el detrimento causado por la limitación al derecho de propiedad.
En este orden de ideas, la afectación de un bien al interés general no excede los límites fijados por el artículo 58 de la Constitución Política, en la medida en que dichas afectaciones obedecen a una carga que el ciudadano está en el deber de soportar en virtud de la función social y ecológica de la propiedad, puesto que no vulneran el núcleo esencial de la propiedad privada, es decir, se mantiene la posibilidad de explotar jurídica y económicamente el bien, lo cual no implica, sin embargo, que se debe garantizar el uso que el propietario quiera arbitrariamente darle a su propiedad puesto que resulta legítimo que el Estado limite el ejercicio del derecho de propiedad en la medida en que mantenga intangible un reducto suficiente para que dicho derecho pueda ser identificado en cabeza de quien aparece como propietario del bien26 Ahora, si se encuentra que la afectación del bien no altera el núcleo esencial del derecho a la propiedad privada, igualmente resulta necesario precisar el alcance de los perjuicios materiales generados por la decisión de la Administración y verificar si estos no son compensados por el mismo ordenamiento, verbigracia lo contemplado en el artículo 48 de la Ley 388 de 199727».
En la providencia citada de forma previa, el alto Tribunal de lo contencioso – administrativo estableció que el Estado tiene el deber constitucional de proteger la integridad del espacio público y garantizar su destinación al uso común, conforme al artículo 82 de la Constitución Política. Esta prerrogativa prevalece sobre los intereses particulares, lo cual justifica que las entidades públicas no solamente participen en la plusvalía generada por su acción urbanística, sino que también regulen la utilización del suelo en defensa del interés colectivo.
En ese sentido, la Ley 388 de 1997, en su artículo 8, confirma que la función pública del ordenamiento territorial municipal y distrital se ejerce a través de decisiones administrativas y actuaciones urbanísticas propias, orientadas a la regulación el uso del suelo. Bajo ese hilo conductor, estas disposiciones configuran la potestad estatal para intervenir en los usos del suelo como una manifestación legítima de la acción 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de mayo de 2012, exp. 21906, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 27 “Artículo 48º.- Compensación en tratamientos de conservación. Los propietarios de terrenos e inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberán ser compensados por esta carga derivada del ordenamiento, mediante la aplicación de compensaciones económicas, transferencias de derechos de construcción y desarrollo, beneficios y estímulos tributarios u otros sistemas que se reglamenten”.
Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander urbanística, la cual limita el ejercicio del derecho de propiedad privada, dado que el uso del suelo constituye una facultad estatal que no forma parte del dominio del particular y, en esa medida las limitaciones impuestas por el ordenamiento territorial se consideran garantías institucionales previas a la adquisición de derechos reales, de modo que los adquirentes aceptan estas restricciones inherentes al derecho de propiedad.
En ese mismo sentido, el Consejo de Estado en otro pronunciamiento concluyó que:28 «[…] por regla general, la sola modificación de los usos del suelo no tienen la virtualidad de constituir un daño antijurídico, en la medida en que se trata de una carga que ordinariamente los particulares se encuentran en el deber jurídico de soportar29; así, corresponde al juez, en cada caso, establecer si la alegada afectación al derecho de propiedad ostenta el carácter excepcional y causa un daño especial a su titular.» Para la configuración del daño especial la Sección Tercera del Consejo de Estado estableció que deben concurrir los siguientes presupuestos:30 «a) Que se desarrolle una actividad legítima de la administración; b) La actividad debe tener como consecuencia el menoscabo del derecho de una persona; c) El menoscabo del derecho debe tener origen en el rompimiento del principio de la igualdad frente a la ley y a las cargas públicas; d) El rompimiento de esa igualdad debe causar un daño grave y especial, en cuanto recae sólo sobre alguno o algunos de los Administrados; e) Debe existir un nexo causal entre la actividad legítima de la administración y el daño causado y f) El caso concreto no puede ser susceptible de ser encasillado dentro de otro, de los regímenes de responsabilidad de la administración» De otra parte, la Sección Tercera precisó frente al daño especial lo siguiente: «[…] la jurisprudencia de la Sección ha reiterado que el daño especial “ha sido elaborado a partir de la concepción de igualdad de las cargas públicas que pesan sobre los administrados; esto implica considerar i) que las cargas ordinarias o normales que se aplican sobre todos los ciudadanos o sectores específicos de ellos deben ser asumidas como un sacrificio o carga ordinaria frente al Estado, pero ii) los sacrificios particulares a que se vea avocado un ciudadano a consecuencia de una acción lícita del Estado corresponde a una situación anormal 28 Sección tercera, consejero ponente: José Roberto Sáchica Méndez, radicado: 25000-23-36- 000-2018-00589-01 (68.287), sentencia del 28 de junio de 2024. 29 “Finalmente, resulta pertinente resaltar que la disminución en el valor de un bien, así ésta sea significativa, no es argumento suficiente y/o necesario para determinar la existencia de un daño antijurídico en cabeza del demandante, frente a ello es de suma importancia aclarar que, al menos en lo que al lucro cesante se refiere, la depreciación del predio no es per se constitutiva de responsabilidad patrimonial, pues ello dependerá del contenido del derecho en cuestión y no necesariamente de su valuación económica o de sus limitaciones, pero también de las condiciones particulares del propietario, de sus intereses concretos respecto del predio, todo ello a la luz de los medios de convicción allegados al expediente(…)”.
Se resalta. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de agosto de 2015, Exp. 33113, C.P. Hernán Andrade Rincón 30 Consejero ponente: Fredy Ibarra Martínez, radicado: 13001-23-33-000-2013-00135-02 (70.147), sentencia de fecha 3 de junio de 2025. Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander que amerita ser compensada”31» 2.4.
Hechos probados Acorde al material probatorio allegado al expediente y luego de la valoración correspondiente en aplicación de las reglas de la sana crítica, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 2.4.1. El 17 de noviembre de 1996, los señores Orlando Santander León, Isabel León de León y Gregorio León Gómez celebraron un contrato de arrendamiento de bien inmueble con la sociedad HG inmobiliaria S.A., respecto del local identificado como número 5, ubicado en la Avenida Los Búcaros Oeste No. 3-175, dentro del Conjunto Residencial Marsella de la Ciudadela Real de Minas.32 2.4.2.
El 17 de abril de 1997, el Conjunto Residencial Marsella Real informó al señor Augusto Salazar que, en reunión de la junta administradora consignada en el acta núm. 14, se aprobó la operación de la taberna «el chorro», ubicada en la Avenida Los Búcaros núm. 3-175, local 5, del conjunto residencial Marsella Real en la Ciudadela Real de Minas, conforme con las cláusulas estipuladas en el contrato de arrendamiento.
Esta decisión fue reiterada mediante comunicación del 21 de abril del mismo año. 33 2.4.3. El establecimiento denominado «el chorro» fue registrado en la Cámara de Comercio de Bucaramanga con el número de matrícula comercial 05-059784, el 18 de febrero de 1997, con la actividad comercial de «expendio de toda clase de licores, taberna», la cual fue renovada de forma posterior conforme los términos legales.34 2.4.4.
El 1 de febrero de 1999, la Secretaría de Hacienda del municipio de Bucaramanga informó al señor Augusto Salazar Rincón las fechas establecidas para la presentación de la declaración del impuesto de industria y comercio correspondiente al año gravable 1998. 35 2.4.5. El 9 de febrero de 1999, los señores Augusto Salazar Rincón, en calidad de vendedor, y Orlando Santander León, en condición de comprador, celebraron contrato de compraventa del establecimiento de comercio denominado «taberna el chorro».36 2.4.6.
El 27 de septiembre de 1999, el municipio de Bucaramanga expidió una certificación sobre el establecimiento denominado taberna y pizzería, en la cual 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, exp. 33113 de 26 de agosto de 2015. 32 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folios 335 a 340 33 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folios 3 a 6 34 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folios 7 a 11 y 59. 35 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folio 49 36 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folio 51 Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander especificó que este cumplía con los requisitos exigidos por la Ley 232 de 1995 y el Decreto 2150 de 1995. 37 2.4.7.
El 21 de octubre de 2002, mediante oficio suscrito por la Secretaría de Hacienda del municipio de Bucaramanga, se informó al señor Augusto Salazar Rincón el concepto favorable de viabilidad del uso del suelo para el funcionamiento del establecimiento. 38 2.4.8. El 2 de noviembre de 2002, el señor Orlando Santander León presentó una petición ante el jefe de la Oficina de Planeación de Bucaramanga para obtener un concepto sobre el uso de la zona correspondiente a los locales comerciales ubicados en la avenida Los Búcaros Oeste del Conjunto Residencial Marsella Real y señaló que la dirección no correspondía a un bien común de la copropiedad, sino a un área exclusiva de los locales comerciales. 39 El 13 de diciembre de la misma anualidad, la entidad indicó que el área en cuestión no constituye espacio público, toda vez que se encuentra dentro del paramento de la construcción y, además, asignó a esa zona la condición de área demarcada para uso exclusivo de los locales, incluyendo parasoles según las especificaciones del plano. 40 2.4.9.
Para el año 2003, el municipio de Bucaramanga, en cumplimiento de la Ley 232 de 1995, el Decreto 2150 de 1995 y el Acuerdo 67 de 2001, señaló como observación para el establecimiento comercial Taberna y Pizzería la obligación de realizar un estudio de impacto y evaluar la reubicación. Además, se estableció un horario de atención comprendido entre las 2:00 p.m. y las 2:00 a.m. 41 2.4.10 El 6 de marzo de 2005, la División de Impuestos Municipales de Bucaramanga, DIAN, recibió la solicitud de traspaso del establecimiento denominado taberna el chorro a favor del señor Orlando Santander León. 42 2.4.11 Para el año 2005, el municipio de Bucaramanga reiteró la observación sobre la necesidad de someter el establecimiento Taberna y Pizzería a un estudio de impacto y a un proceso de reubicación.43 2.4.12.
El 11 de septiembre de 2009, se llevó a cabo una visita de inspección al establecimiento comercial denominado Taberna – Pizzería El Chorro, durante la cual se registraron las siguientes observaciones: «cumple con las normas sobre uso del suelo y horario, y cuenta con registro de industria y comercio».44 37 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folio 54 38 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folio 81 39 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folio 78 40 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folio 79 a 80 41 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folio 97 42 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folio 119 a 120. 43 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folio 121 44 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folio 182 Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 2.4.13.
El 9 de febrero de 2010, la Secretaría de Salud y del Ambiente de Bucaramanga inspeccionó el establecimiento el chorro, confirmó la viabilidad del uso del suelo para la actividad de taberna y recomendó mantener el volumen del equipo de sonido permanente bajo control. 45 2.4.14. Para el año 2010, la Secretaría de Hacienda Municipal, en respuesta a la solicitud de registro de industria y comercio 037206 correspondiente al establecimiento objeto de esta demanda, reiteró la obligación de reubicarlo.
Además, estableció como fecha límite el 31 de diciembre de 2011, debido a que la actividad no era compatible con el sector según el POT. 46 2.4.15. Durante la visita de control y vigilancia realizada por el municipio de Bucaramanga en 2011, se dejó constancia sobre la posesión de documentos en regla por parte del establecimiento y el cumplimiento de la Ley 272 de 1991.47 2.4.16.
El 18 de agosto de 2011, el jefe de área de prevención y seguridad de Bomberos de Bucaramanga certificó que el establecimiento denominado, taberna el chorro cumplía con los requisitos de seguridad exigidos para su funcionamiento, y garantizaba las normas de prevención y control de incendios, razón por la cual era viable continuar con sus actividades de servicio. 48 2.4.17.
En la visita de control realizada por la Secretaría del Interior de Bucaramanga en 2012, se registró que el establecimiento contaba con registro mercantil y se encontraba a paz y salvo en derechos de autor, industria y comercio.49 2.4.18. El 13 de noviembre de 2012, la Secretaría de Planeación reportó en concepto de novedades que el establecimiento de comercio no cumplía con las disposiciones normativas.
Además, reiteró la observación sobre el vencimiento del plazo para la reubicación, el cual ocurrió el 31 de diciembre de 2011, debido a que la actividad no era compatible con el sector según el POT.50 2.4.19. El 17 de mayo de 2013, el señor Orlando Santander León radicó ante la Secretaría de Planeación del municipio de Bucaramanga solicitud de información del horario actual establecido para el funcionamiento del establecimiento de comercio. 51 2.4.20 El 6 de junio de 2013, el municipio de Bucaramanga informó al señor Orlando Santander León que consultado el sistema de viabilidades de la 45 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folio 208 46 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folio 210 47 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folio 224 48 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folio 236 49 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folio 248 50 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folio 249 51 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 02 folio 1 a 2 Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Secretaría de Planeación se encontró que el registro de industria y comercio núm. 37206 no tenía asignado horario, comoquiera que la solicitud núm. 207807 del 8 de octubre de 2012 fue negada por vencimiento de plazo de reubicación.52 2.4.21.
El 31 de marzo 2014, el señor Orlando Santander León presentó ponencia ante el Concejo Municipal de Bucaramanga en la cual expuso lo siguiente: 53 «[…] PROPUESTA 1. Que se excluya del POT el artículo y/o sección que afecta mi establecimiento comercial. 2. En caso que se mantenga dicho artículo, se establezca claramente cuales son las condiciones de reparación por el perjuicio derivado del desconocimiento de mis derechos adquiridos, al igual que el modo, plazo y condiciones en que se nos permitiría adaptarnos, tal y como lo ordena el ordenamiento jurídico, a la nueva situación planteada en el POT» 2.4.22.
El 30 de abril de 2014, la Inspección Segunda de Establecimientos Públicos y Actividades Comerciales comunicó al demandante en condición de propietario del establecimiento el chorro, la apertura del proceso de investigación radicado núm. 10170.54 2.4.23. El 17 de noviembre de 2014, en visita técnica realizada por la Secretaría del Interior de Bucaramanga, se dejó constancia que el establecimiento contaba con la documentación vigente.55 2.4.24.
El 29 de noviembre de 2014, el municipio de Bucaramanga libró comunicación al propietario o representante legal del establecimiento «El Chorro», respecto de la apertura del procedimiento administrativo por la presunta infracción cometida a los requisitos establecidos en la Ley 232 de 1995 y el Decreto 1879 de 2008.56 2.4.25. El 9 de diciembre de 2014, el señor Orlando Santander León presentó solicitud ante la Secretaría de Planeación del municipio de Bucaramanga de refrendación de la matrícula o registro de industria y comercio núm. 037206 para el funcionamiento del establecimiento de comercio denominado, «Taberna El Chorro».57 2.4.26.
Para el año 2014, el municipio de Bucaramanga, dio repuesta a la temática de la ponencia del cabildo abierto sobre el proyecto 003 de 2014 y, sobre el particular expuso lo siguiente:58 52 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 02 folio 3 53 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 02 folio 20 a 21 54 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 02 folio 17 55 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folio 274 56 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 02 folio 14 57 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 02 folio 6 58 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 02 folio 22 a 27 Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander «[…] La situación actual de la taberna el chorro, ubicada en la ciudadela real de minas Avenida de los Búcaros oeste No. 3-175 L-5 Marsella Real, respecto a las normas sobre uso del suelo es la siguiente: 1.
El conjunto La construcción del conjunto habitacional Marsella Real fue aprobada mediante licencia DTC0708-94 expedida por el Departamento Administrativo de Planeación de Bucaramanga, en 1994, con uso vivienda/comercio. 2. La licencia de construcción En 1997 dicha licencia fue prorrogada por el Curador Urbano No. 1 de Bucaramanga, ampliando su vigencia hasta el 21 de septiembre de 1998. 3.
La actividad taberna Según información del sistema de viabilidades de uso del suelo de la Secretaría de Planeación, para el Local 5, No. Predial 010505840426903, aparece la siguiente información: (ver anexos) a. Fecha de radicación: 28/03/2003 Actividad 2003: Taberna y pizzería a nombre de Augusto Salazar Rincón, fecha de inicio 07/05/1997, tipo de novedad 2003: continuación, próxima renovación en 07/05/2005 Anotación 2003: “debe someterse a estudio de impacto y reubicación”.
Continuación …. b. Fecha de radicación: 17/02/2005 Actividad 2005: Taberna, a nombre de Orlando Santander León, fecha de inicio 07/05/1997, tipo de novedad 2005: cambio de actividad, próxima renovación en 07/05/2007.Anotación 2005: “debe someterse al plan de reubicación”. c. Fecha de radicación: 08/10/2012 Actividad 2012: Taberna, a nombre de Orlando Santander León, fecha de inicio: 07/05/1007, tipo de novedad 2012: continuación, próxima renovación en Anotación 2012: “el plazo para someterse a reubicación, porque la actividad no es compatible con el sector según el POT venció el 31 de diciembre de 2011”. […] 5.
El plan de ordenamiento territorial El Plan de Ordenamiento Territorial de Bucaramanga, aprobado mediante los Acuerdos 034 de 2000, 018 de 2002, 046 de 2003 y 046 de 2007, que están compilados en el Decreto Municipal 078 de 2008, introdujo modificaciones a las áreas de actividad y el régimen de usos, así: La ciudadela Real de Minas quedó determinada en el Acuerdo 034 de 200 primer POT, como área de actividad residencial tipo 2AV – tipo 2. […] Las tabernas están definidas en el Anexo 1 como: “Establecimientos cuya actividad comercial consiste en el expendio al público de bebidas alcohólicas, gaseosas y comida ligera, sin ser este su principal renglón. Podrá tener pista de baile y su show será cómico musical.
Comercio zonal grupo 2”. […] Conclusiones A la luz del Código de urbanismo, el establecimiento “taberna y pizzería inscrito en 1997”, especialmente por estar considerado como uso restringido en zona con tratamiento de conservación ambiental, ha debido tramitar la licencia de adecuación para actualización de uso a la luz de las normas vigentes, antes del inicio de actividades.
El trámite y aprobación de esta licencia de adecuación para uso taberna (de la cual no se tiene información) se hubiera constituido en la autorización particular y concreta que le hubiera otorgado derechos frente a los camios en las normas urbanísticas. […] A partir de la aprobación del POT en el año 2000, en el cuadro de áreas de actividad, el Comercio Zonal grupo 2 taberna, no está permitido en las zonas Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Residencial tipo 2 AV – tipo 2, y tampoco lo está en el sector B, tranquilidad y ruido moderado […]» 2.4.27.
El 22 de enero de 2015, el municipio de Bucaramanga informó al demandante lo siguiente: 59 «[…] el Acuerdo 011 aprobado el 21 de mayo de 2014, por el Concejo Municipal, establece que el predio ubicado en la Avenida los Bucaros # 3-175 L-5 se encuentra clasificado en área de actividad residencial con comercio de eje y servicios localizados (R-2) En ese orden de ideas y teniendo en cuenta lo contemplado en el Anexo 4.2.3. cuadro No. 2 que contiene la clasificación general de los usos del suelo por tipo, grupo y unidades de uso en las diferentes escales, NO ES VIABLE el desarrollo de la actividad de TABERNA (unidad de uso 50) adicionalmente le informamos que consultado el Sistema de Viabilidades de la Secretaría de Planeación se encontró que el Registro de Industria y Comercio No 37206 se encuentra NEGADO por parte de esta Secretaria desde el 13 de noviembre de 2012, teniendo en cuenta que la fecha para reubicarse por no cumplir con el uso del suelo establecido en el Decreto 078 de 2008 (POT anterior) venció el 31 de diciembre de 2011» 2.4.28.
Para el año 2015, la Secretaría del Interior del municipio de Bucaramanga efectuó una visita de control a establecimientos comerciales, levantando el acta núm. 2015-4404, en la cual se constató que el establecimiento contaba con registro mercantil y se encontraba a paz y salvo de derechos de autor. Además, se registró una observación sobre la actualización de la viabilidad del uso del suelo.60 2.4.29.
El 23 de abril de 2016, el municipio de Bucaramanga reiteró la inviabilidad de la funcionalidad de la actividad de taberna en el sector donde se encontraba ubicado el establecimiento de comercio, el chorro. 61 2.4.30. El 31 de mayo de 2016, el demandante aportó a la Inspección Segundo de Establecimientos Comerciales copia de los documentos requeridos correspondientes al establecimiento taberna el chorro, de conformidad con la Ley 232 de 1995, es decir, pago de primes trimestre SAYCO Y ACINPRO, contrato de concertación del 29 de marzo de 2016, cámara de comercio renovada y constancia de pago de impuesto de industria y comercio.62 De forma posterior, el 3 y 22 de diciembre de 2014, allegó nuevamente documentos requeridos del año 2014 a la dependencia.63 59 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 02 folio 7 60 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folio 286 61 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 02 folio 8 62 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 02 folio 9 63 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 02 folio 12 a 13 Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 2.4.31.
El 27 de junio de 2016, el demandante solicitó a la Inspección Primera de Establecimientos Comerciales copia de la investigación administrativa adelantada con ocasión del establecimiento de comercio, el chorro.64 2.4.32. En el registro de establecimientos comerciales consta la observación de que el establecimiento no cumplía con los requisitos de operación relacionados con uso del suelo, ubicación y destinación, conforme al Decreto 78 de 2008, con fecha del 13 de noviembre de 2012.
También se indicó que el plazo para la reubicación venció el 31 de diciembre de 2011, requisito normativo establecido por el POT. Lo anterior, conforme revisiones realizadas en la página de la entidad en los días 5 de abril de 2013,65 6 de junio de 201366 18 de diciembre de 2014,67 2 de mayo de 2015, 68 y 28 de enero de 2018.69 2.4.33.
El propietario del establecimiento de comercio taberna «El Chorro», realizó pagos por diversos conceptos en múltiples periodos, respecto de los cuales obran en el expediente los correspondientes soportes. En particular, se acreditaron: a) pagos a a SAYCO-ACINPRO por los periodos comprendidos entre los años 1997 a 201770; b) pagos por impuesto de industria y comercio correspondiente a los años gravables desde 1997 a 201671; c) pago por servicios sanitarios, fumigación, uso del suelo, seguridad y formularios de radicación durante los años 2002 y 200372 y d) pagos por concepto de estampilla de previsión social municipal y pro hospital en los años 2004 y 2011.73 2.4.34.
El 19 de marzo de 2017, la Policía Nacional impuso comparendo núm. 68- 1-155159, consistente en suspensión temporal de la actividad. 74 2.4.35. El 22 de marzo de 2017, el señor Orlando Santander León solicitó a la Secretaría del Interior de Bucaramanga, revocar la medida impuesta al establecimiento a través del comparendo núm. 68-1-154592 del 19 de marzo de 64 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 02 folio 18 65 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folio 261 66 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 02 folio 4 67 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folio 300 68 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folio 334 69 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 03 folio 8 70 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folios 12, 38, 56, 63 a 64, 83, 86, 98, 109 a 110, 122 a 123, 141 a 143, 151 a 152, 169 a 171, 184 a 190, 200 a 201 y 211 a 213, 226 a 230, 255 a 259, 268 a 270, 278 a 279; 296 a 299; 308 a 315 y 329 a 339. 71 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folios 17; 18 a 19; 35 a 36; 52 a 53; 65 a 67; 68; 73 a 76; 87 a 89; 100 a 102; 111 a 113; 128; 131 a 133; 144 a 145; 153 a 156; 172 a 178; 191 a 196; 214 a 217; 231 a 233; 252 a 254; 264 a 266; 275 a 277; 277 a 291; 302 a 304; 317 a 318 y 324. 72 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folios 84 y 95. 73 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 01 folios 108 y 234. 74 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, archivo 14 folio 2.
Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 2017 y, permitir la continuidad de la actividad comercial en el establecimiento de comercio el chorro.75 2.4.36.
El 30 de marzo de 2017, el señor Orlando Santander León solicitó a la sociedad Valores Inmobiliarios, la terminación anticipada del contrato de arrendamiento del local comercial objeto de la presente demanda.76 2.4.37. El 10 de abril de 2017, la Inspección de Policía Urbana informó al demandante la imposibilidad de revocar la medida correctiva impuesta por la Policía Nacional, comoquiera que es un asunto de su competencia y no fue apelada en su momento por el presunto infractor.
Además, la medida no manifiesta oposición a la Constitución Política o a la ley, toda vez que el comportamiento que dio origen a la misma contraría lo dispuesto en el artículo 35 núm. 16 de la Ley 1801 de 2016, esto es, desarrollar actividad económica sin cumplir cualquiera de los requisitos previstos en la norma.77 2.5. Análisis de la Sala.
Caso concreto Conforme a los antecedentes relacionados, la Sala procederá a resolver los problemas jurídicos planteados, esto es, establecer si i) resulta jurídicamente procedente emitir un nuevo pronunciamiento sobre la excepción de caducidad del medio de control cuando ya fue objeto de análisis y decisión en etapas anteriores del proceso y, ii) en caso de descartarse la configuración del fenómeno extintivo del medio de control, se debe determinar si se encuentra acreditada la responsabilidad patrimonial y administrativa del municipio de Bucaramanga y de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional por los perjuicios derivados del cierre del establecimiento de comercio denominado «el chorro» como consecuencia de la restricción del uso del suelo impuesta por la administración municipal, así como por la omisión en el trámite administrativo respectivo y la ausencia de una política efectiva de reubicación que garantizara la continuidad de la actividad comercial desarrollada por la parte demandante y, por ende, si hay lugar a ordenar el reconocimiento y pago de los perjuicios reclamados en la demanda.
En primer lugar, frente a la declaratoria de caducidad, la Sala concluye que carece de fundamento la decisión del a quo al haberla declarado probada en la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2024. En efecto, el análisis contenido en la mentada providencia resulta incompatible con el principio de seguridad jurídica, toda vez que la excepción ya había sido resuelta en etapa procesal anterior mediante decisión debidamente ejecutoriada, circunstancia que impedía una nueva valoración dentro del mismo proceso.
Sobre el particular, se observa que la alegación relativa a la caducidad fue oportunamente planteada por el municipio de Bucaramanga en el escrito de contestación de la demanda. En consecuencia, el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga la resolvió durante la audiencia inicial 75 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 02 folio 29 a 31 76 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 02 folio 64 77 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, carpeta demanda y anexos, archivo 02 folio 35 a 36.
Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander celebrada el 4 de julio de 201978 y concluyó que el medio de control ejercido por la parte actora no había caducado, al determinar que el hecho generador del perjuicio correspondía al cierre del establecimiento de comercio ocurrido el 22 de marzo de 2017.
Esta decisión fue apelada y, en segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la providencia mediante auto proferido el 13 de julio de 2020.79 De conformidad con lo expuesto, el Tribunal considera que el juez de primera instancia, al reabrir el análisis y valoración de la caducidad en la etapa de sentencia, excedió los límites que el ordenamiento jurídico le impone.
La actuación adoptada en esta etapa desconoce el principio de seguridad jurídica, el cual garantiza la estabilidad de las decisiones judiciales. En esa medida, si bien el artículo 187 del CPACA establece que el fallador debe pronunciarse en la sentencia sobre toda excepción que encuentre probada, el contenido de esta norma no puede interpretarse como una autorización para reabrir el estudio de cuestiones que ya fueron objeto de decisión en firme.
Su alcance se restringe a la hipótesis en las cuales no haya existido pronunciamiento previo o se acredite la apareciendo de hechos nuevos, lo cual no ocurrió en el presente caso. Aunado a lo anterior, se observa que el juzgado concluyó que el término de caducidad se habría iniciado a partir de la fecha de publicación del Acuerdo 11 de 2014, esto es, el 27 de mayo de la misma anualidad, en la medida que a su juicio el daño derivaba de la negativa constante de la administración para expedir el permiso de uso del suelo.
A esta argumentación añadió la supuesta existencia de nuevos elementos probatorios que justificarían un análisis posterior. Esta Corporación no acoge esta nueva postura, toda vez que los fundamentos invocados no fueron diferentes a los aspectos ya analizados por esta Corporación en el auto que confirmó la no caducidad. Corolario de lo expuesto, reabrir el análisis de una excepción ya resuelta y confirmada en segunda instancia, sin fundamento legal que lo sustente, desnaturaliza el proceso y compromete la coherencia del juez, lo cual afecta la confianza legítima de las partes en la estabilidad de las decisiones judiciales.
En tal sentido, al encontrarse en firme la decisión que declaró no probada la caducidad, el juez no contaba con la facultad para valorarla nuevamente en la sentencia definitiva, razón por la cual se revocará la decisión adoptada el 30 de septiembre de 2024 por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga y, en consecuencia, se dispondrá continuar con el análisis de fondo de las pretensiones de la demanda en esta misma providencia, comoquiera que esta actuación no implica vulneración alguna al debido proceso de las partes.
En segundo lugar, respecto del análisis sobre la eventual responsabilidad patrimonial y administrativa atribuida a las entidades demandadas por los presuntos perjuicios derivados del cierre del establecimiento de comercio denominado «el chorro», como efecto de la restricción del uso del suelo decretada por la administración municipal, así como por la supuesta omisión en el cumplimiento del trámite administrativo correspondiente y la inexistencia de una 78 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, archivo 25 79 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 90 índice SAMAI, link one drive, archivo 29 Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander política pública eficaz que permitiera la continuidad de la actividad económica desarrollada por el demandante, la Sala procede a realizar su valoración conforme a los criterios establecidos por la jurisprudencia y la normativa aplicable.
En el sub examine en el recurso de apelación se advirtió una serie de irregularidades materiales y formales en la valoración probatoria realizada por el juez de primera instancia, comoquiera que considera el demandante que la decisión se sustentó en supuestos fácticos que no se encuentran debidamente acreditados en el expediente. En efecto, refirió que no existe prueba documental que demuestre que el señor Orlando Santander León recibió notificación formal sobre la supuesta incompatibilidad del uso del suelo en la visita administrativa del 12 de marzo de 2017.
Además, indicó que no se acreditó la existencia de un plan de reubicación aprobado por el municipio de Bucaramanga ni la implementación de mecanismos que le permitieran ejercer sus derechos frente a una eventual reubicación. Por otra parte, refirió que el fallo omitió considerar que la ficha técnica del establecimiento corresponde a un registro interno de la administración, al cual el comerciante no tiene acceso directo ni notificación obligatoria, salvo en contextos de verificación y, adicionalmente, la entidad territorial no acreditó que hubiera notificado acto alguno que revocara el permiso de funcionamiento del establecimiento ni decisión que declarara de forma expresa la incompatibilidad del uso del suelo.
Agregó que, las actas de visitas administrativas, que el juez consideró determinantes, presentan inconsistencias sustanciales, toda vez que no contienen en su versión original los números de los expedientes administrativos, y tales referencias fueron agregadas con posterioridad. Precisó que, no se valoraron las solicitudes de información realizadas por el acto para conocer el estado de los trámites administrativos en su contra, ni se tuvo en cuenta que la licencia de construcción del predio contemplaba el uso comercial desde el inicio de la actividad, sin restricciones ni condicionamientos expresos.
Destacó que la ficha técnica del 25 de mayo de 2010 reflejaba la compatibilidad del uso del suelo con la actividad desplegada, sin referencia alguna a medidas correctivas o planes de reubicación. En ese sentido, consideró que el cierre del establecimiento ejecutado el 22 de marzo de 2017 por parte de la Policía Nacional fue ordenado sin competencia, sin traslado previo a la autoridad administrativa competente y sin observar el procedimiento establecido en el artículo 219 parágrafo 2 de la Ley 1801 de 2016, razón por la cual previó que el daño frente al cual se solicitó reparación, no se originó con la expedición del POT contenido en el Acuerdo 11 de 2014, sino con el acto material de cierre del establecimiento ocurrido en marzo de 2017.
Con fundamento en los hechos y las disposiciones normativas aplicables, esta Corporación de forma concluyente advierte que no existe mérito jurídico para acceder a las pretensiones indemnizatorias formuladas por la parte demandante, dado que no se acreditó la existencia de un daño antijurídico imputable a la administración, conforme pasa a exponerse.
Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Con base en el material probatorio obrante en el expediente, la Sala encuentra acreditado que el establecimiento de comercio denominado «el chorro» de propiedad del demandante, fue constituido el 18 de febrero de 1997 y se encontraba ubicado en el local 5 del Conjunto Residencial Marsella Real, sobre la Avenida Los Búcaros núm. 3-175, del municipio de Bucaramanga.
No obstante, aunque la actividad comercial inició en esa fecha, el marco normativo aplicable al ordenamiento territorial del municipio, expedido conforme a las competencias previstas en la Ley 388 de 1997, excluía expresamente la posibilidad de desarrollar este tipo de actividad «taberna» en la zona referida. Con la entrada en vigor del Acuerdo 003 de 1982, mediante el cual se adoptó el Código de Urbanismo del Área Metropolitana de Bucaramanga, la actividad comercial desarrollada por el actor —clasificada como taberna— fue considerada de uso restringido en las áreas intensivas de vivienda (AIV) y de uso complementario en zonas mixtas de vivienda y empleo (AEV), mientras que su uso principal se autorizó únicamente en áreas intensivas de empleo (AIE).
Esta limitación fue reafirmada y precisada por los Acuerdos 34 de 2000, 46 de 2007 y 11 de 2014, los cuales fueron compilados en el Decreto 78 de 2008. En conjunto, este marco normativo estableció de forma clara y reiterada que la actividad correspondiente a establecimientos tipo taberna no podía operar legalmente en zonas residenciales, como aquella en la que se encontraba ubicado el inmueble del actor.
Por consiguiente, la actividad económica desarrollada carecía de habilitación legal para funcionar en el mentado sector. De acuerdo con el régimen normativo mencionado, las tabernas se clasificaron como establecimientos de operación de alto impacto urbano, autorizados exclusivamente en zonas de uso comercial tipo C-3, múltiple tipo M1 y M2 o industrial.
Conforme los documentos aportados con la demanda, la ciudadela Real de Minas recibió la clasificación de área residencia tipo 2AV-2, categoría en la cual el ordenamiento prohíbe de forma expresa el desarrollo de este tipo de actividades económicas. En ese contexto, la actividad ejercida por el actor, se itera, no contaba con habilitación legal, desde, al menos, la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial adoptado mediante el Acuerdo 34 de 2000 y, por ende, no resulta jurídicamente admisible invocar la existencia de un derecho adquirido que autorice su permanencia en contravención de las disposiciones urbanísticas vigentes.
En esa línea argumentativa, la Sala pone de relieve que desde el año 2003, la administración dejó constancia de la incompatibilidad del uso del suelo respecto del establecimiento del demandante, al incorporar observaciones sobre la necesidad de adelantar estudios de impacto y procesos de reubicación, así como al fijar una fecha límite para traslado -esto es, el 31 de diciembre de 2011-.
Si bien, no obra prueba de una notificación formal, estas advertencias se integraron en los documentos expedidos dentro del trámite de liquidación y pago del impuesto de industria y comercio. Además, dentro del expediente se demostró, tanto con los documentos aportados como con los hechos expuestos en la demanda, que el acto tenía pleno conocimiento de la incompatibilidad del uso del suelo conforme al POT, lo cual se evidenció de manera concreta con el escrito de ponencia que presentó ante el Concejo Municipal de Bucaramanga el 31 de marzo de 2014, en el cual solicitó la exclusión del artículo del plan que afectaba su Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander establecimiento comercial y, de forma subsidiaria el reconocimiento de derechos adquiridos derivados del ejercicio de su actividad económica.
Esta actuación revela de forma inequívoca que el demandante comprendía las limitaciones normativas impuestas por el ordenamiento territorial y pretendía su modificación o, en su defecto, la protección de su situación individual frente a la aplicación de la nueva regulación. Por otra parte, en lo referente a la imposición del comparendo núm. 68-1-154592 del 19 de marzo de 2017 por parte de la Policía Nacional, se avizora que obedeció al ejercicio legítimo de la facultad prevista en el artículo 87 de la Ley 1801 de 201680, la cual autoriza a las autoridades de policía para verificar el cumplimiento de las normas urbanísticas sobre el uso del suelo y adoptar medidas correctivas cuando la actividad económica se desarrolla en contravención del ordenamiento vigente.
En este caso, la medida aplicada correspondió a la suspensión temporal de la actividad, resultado menos gravoso que la sanción contemplada en el artículo 9281 del mismo estatuto, consistente en la suspensión definitiva. En ese contexto, resulta infundada cualquier alegación sobre exceso en el ejercicio de la competencia o ausencia de facultad legal para imponer la sanción. Además, tampoco obra en el proceso prueba que acredite que el cierre del establecimiento obedeció a una orden ilegítima por parte de a administración municipal.
Por el contrario, se evidencia que el demandante, pese a conocer las restricciones impuestas por el ordenamiento territorial, continuó con el ejercicio de su actividad económica y no desplegó gestión alguna orientada a adecuar su comercio a las exigencias del POT. Ante esa omisión, procedió por decisión propia a cesar la operación del negocio, comoquiera que se insiste esta no tuvo como causa el comparendo impuesto por la Policía Nacional, toda vez que como se demostró con los documentos aportados con la demanda, la medida consistía en una suspensión temporal y no definitiva como lo pretende hacer ver la parte actora.
En consecuencia, no se configura un vínculo de causalidad entre una actuación administrativa irregular y el perjuicio cuya indemnización reclama. De otra parte, aunque el demandante sostuvo de forma reiterada, tanto en la demanda como en el recurso de apelación, que los documentos suscritos dentro del trámite administrativo fueron alterados o modificados por el municipio de 80 «Requisitos para cumplir actividades económicas.
Es obligatorio, para el ejercicio de cualquier actividad: comercial, industrial, de servicios, social, cultural, de recreación, de entretenimiento, de diversión; con o sin ánimo de lucro, o que siendo privadas, trasciendan a lo público; que se desarrolle o no a través de establecimientos abiertos o cerrados al público, además de los requisitos previstos en normas especiales, cumplir previamente a la iniciación de la actividad económica los siguientes requisitos: 1.
Las normas referentes al uso del suelo, destinación o finalidad para la que fue construida la edificación y su ubicación. […] Parágrafo 1º. Los anteriores requisitos podrán ser verificados por las autoridades de Policía en cualquier momento, para lo cual estas podrán ingresar por iniciativa propia a los lugares señalados, siempre que estén en desarrollo de sus actividades económicas. […]» 81«Comportamientos relacionados con el cumplimiento de la normatividad que afectan la actividad económica.
Los siguientes comportamientos relacionados con el cumplimiento de la normatividad afectan la actividad económica y por lo tanto no deben realizarse: […] 12. Incumplir las normas referentes al uso reglamentado del suelo y las disposiciones de ubicación, destinación o finalidad, para la que fue construida la edificación. […] Parágrafo 2°.
Quien incurra en uno o más de los comportamientos antes señalados, será objeto de la aplicación de las siguientes medidas: […] numeral 12: multa general tipo 4: suspensión definitiva de actividad. […]» Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Bucaramanga —incluso con posterioridad al cierre del establecimiento—, no promovió su tacha de falsedad, los incorporó como parte del acervo probatorio que respaldaba sus pretensiones y omitió aportar cualquier medio de prueba que acreditara su supuesta ilegalidad.
En efecto, si bien se advierte una modificación en el archivo correspondiente al registro de establecimientos comerciales, concretamente en el apartado de condiciones higiénicas y de seguridad, al pasar de «en estudio» a «no cumple», esa anotación no configura por sí sola una actuación ilegal ni acredita una manipulación irregular del expediente.
Además, en lo relativo al requisito de uso del suelo, no se observa alteración sustancial ni contradicción con la normativa urbanística aplicable. Adicionalmente, la alegación sobre la continuidad en el pago del impuesto de industria y comercio carece de mérito para constituir una causa legítima de reparación, dado que este tributo se origina por la explotación económica del inmueble y su complimiento no legitima una situación ilegal respecto al uso del suelo.
En ese sentido, si el actor consideraba improcedente el pago debido a la prohibición establecida en el POT debía dentro de la oportunidad legal impugnar los actos administrativos que impusieron la obligación tributaria. En ese contexto, la Sala considera que la presentación de constancias de pago del tributo correspondientes al periodo comprendido entre los años 1997 a 2016 no desvirtúa el fundamento legal del cobro.
En relación con el argumento sobre la existencia de un derecho adquirido, la Sala recuerda que la jurisprudencia constitucional82 ha establecido de manera clara que solamente gozan de protección constitucional las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una norma derogada, cuando su continuidad resulta incompatible con la nueva regulación. En esa medida, la expectativa de mantener una actividad comercial no constituye un derecho cierto y exigible cuando esta contraviene la normatividad urbanística vigente.
Sobre el particular, el Consejo de Estado consideró lo siguiente:83 «[…] la simple existencia de una norma jurídica sobre el uso de un inmueble no puede considerarse, per se, como un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada, dada la relatividad del derecho a la propiedad en virtud de las funciones ecológicas y social que le impone la Constitución, de ahí que no exista una intangibilidad de las reglas en materia de usos, las cuales se encuentran sujetas a las modificaciones que por razones ligadas al interés público, social o común introduzcan las autoridades en desarrollo de sus competencias y a través de los procedimientos establecidos para ello […]» En el sub lite, se advierte que la sola realización de la actividad comercial a lo largo del tiempo no genera una situación jurídica que confiera derechos al demandante.
En ese sentido, se reitera que este carece de título habilitante para reclamar indemnización por perjuicios derivados de una actividad que no solamente resulta ilícita e ilegítima, sino que además se encuentra expresamente prohibida por el POT. Además, cabe precisar que, la limitación de los usos del 82 Corte Constitucional sentencia C168 de 1995, magistrado ponente: Carlos Gaviria Díaz, expediente D686 83 Sección Tercera, consejero ponente: José Roberto Sáchica Méndez, radicado: 25000-23-36- 000-2018-00589-01 (68.287), sentencia del 28 de junio de 2024.
Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander suelo, en principio no constituye un daño antijurídico, toda vez que corresponde a una carga general que los particulares deben asumir conforme al ordenamiento jurídico.
En consecuencia, la Sala concluye que no se probó la existencia de un daño cierto, antijurídico, personal y directo atribuible a la administración. El perjuicio señalado responde a una restricción legítima impuesta por el ordenamiento territorial, el cual resulta de cumplimiento obligatorio para todos los ciudadanos. La ausencia de un título habilitante que legitime la explotación comercial en la zona restringida impide otorgar validez a la reclamación indemnizatoria.
Por estas razones, se denegarán las pretensiones de la demanda. 2.6. De la condena en costas Se precisa que el artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso de un proceso y por las agencias en derecho. De conformidad con el artículo 188 del CPACA «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Conforme a lo anterior, como no se observa en las partes un proceder incurso en los presupuestos anteriores, no se condenará en costas en esta instancia procesal. 3. Conclusión Con sustento en la valoración de los argumentos expuestos y los medios de prueba obrantes en el expediente en consonancia con las pautas jurisprudenciales invocadas, la Sala i) revocará la sentencia del 30 de septiembre de 2024 proferida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual se declaró probada la caducidad, ii) negará las pretensiones de la demanda comoquiera que no se probó la existencia de un daño cierto, antijurídico, personal y directo atribuible a la administración y iii) no condenará en costas en ambas instancias.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política y la Ley, FALLA Primero. Revocar la sentencia del 30 de septiembre de 2024 proferida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual se declaró probada la caducidad, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Orlando Santander León y otra Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Municipio de Bucaramanga Radicado: 680013333012-2018-00108-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Segundo. Negar las pretensiones de la demanda, por los argumentos relacionados en la parte considerativa de esta sentencia. Tercero. Sin condena en costas en ambas instancias Cuarto. Ejecutoriada esta providencia y, previas las anotaciones a que haya lugar en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, devolver el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en Sala de Decisión virtual. Acta 69 de 2025.. [Firma electrónica] MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada [Firma electrónica SAMAI] LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Magistrada [Firma electrónica SAMAI] IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado