CO-SC5780-99 SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado ponente Pedro Olivella Solano Montería, veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintiséis (2026) DECIDE IMPUGNACIÓN DE TUTELA Radicación: 23001333300120260003501 Accionante: Ángel María Montiel Piñeres Accionado: Unidad Nacional de Protección – UNP I. OBJETO DE LA PROVIDENCIA Se decide la impugnación presentada por el accionante contra el fallo de 18 de febrero de 2026 proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería mediante el cual se declaró improcedente la acción de tutela al considerar configurada la cosa juzgada constitucional; este Tribunal revocará la decisión y accederá al amparo constitucional solicitado.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Derechos fundamentales invocados El accionante solicita el amparo de sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal, seguridad y libertad de locomoción, que considera vulnerados por la Unidad Nacional de Protección – UNP. 2.2. Petición de amparo El accionante solicita1: (i) dejar sin efectos la Resolución DGRP-000276 del 28 de enero de 2026;
(ii) mantener o restablecer el esquema de protección que venía siendo implementado antes de la expedición de dicho acto o uno de mayor nivel de idoneidad; (iii) abstenerse de reducir o suprimir las medidas de protección hasta tanto se realice una valoración integral del riesgo por hechos sobrevinientes; y (iv) adoptar medidas con enfoque diferencial, atendiendo su condición de víctima del conflicto armado. 2.3.
Síntesis de los hechos que originan la tutela Refiere el accionante que se encuentra inscrito en el Registro Único de Víctimas – RUV desde el 16 de agosto de 2023, por el hecho victimizante de desplazamiento forzado. En atención a dicha condición, la UNP le asignó un esquema de protección individual, previa evaluación técnica que determinó un nivel de riesgo extraordinario, con porcentajes de 52,77% para el periodo 2023–2024 y 51,11% para 2024–2025. 1 02Memoria.pdf C01 expediente digital Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300120260003501 CO-SC5780-99 No obstante, mediante Resolución DGRP-003623 del 14 de abril de 2025, la entidad modificó el esquema, eliminando componentes esenciales como la persona de protección (escolta) y el apoyo de transporte, decisión que fue confirmada en sede administrativa mediante Resolución No. 007910 del 21 de agosto de 2025.
Posteriormente, el 3 de agosto de 2025, el accionante fue víctima de un ataque armado en su residencia, hecho que dio lugar a la formulación de denuncia penal y a la solicitud de reevaluación urgente del nivel de riesgo el 6 de agosto de 2025. Ante la continuidad de las medidas restrictivas, el actor promovió acción de tutela el 9 de septiembre de 2025, la cual fue resuelta favorablemente mediante sentencia del 24 de septiembre de 2025 por el Juzgado Primero de Familia del Circuito de Montería, decisión confirmada en segunda instancia el 25 de octubre de 2025, ordenándose restablecer el esquema de protección y realizar una nueva valoración con motivación reforzada.
En cumplimiento de dicha orden, la UNP expidió la Resolución DGRP-000276 del 28 de enero de 2026, mediante la cual, si bien validó nuevamente un riesgo extraordinario (51,11%), dispuso la finalización del esquema de protección activo, manteniendo únicamente un chaleco blindado y un medio de comunicación. Adicionalmente, el accionante indicó que el 8 de diciembre de 2025 fue objeto de un incidente con un escolta asignado, situación que denunció ante las autoridades y que, en su criterio, incrementa el riesgo al que se encuentra expuesto. 2.4.
Conducta de la entidad accionada La Unidad Nacional de Protección sostuvo que actuó en cumplimiento del marco normativo previsto en el Decreto 1066 de 2015, señalando que la determinación del nivel de riesgo y la adopción de medidas de protección corresponde al CERREM, con fundamento en los estudios técnicos adelantados por el CTAR.
Indicó que, en cumplimiento del fallo judicial anterior, se adelantó una nueva evaluación del riesgo mediante orden de trabajo, concluyéndose nuevamente un nivel extraordinario (51,11%), frente al cual se adoptaron medidas a través de la Resolución DGRP-000276 de 2026 consistentes en chaleco blindado y medio de comunicación, teniendo en cuenta las condiciones particulares del caso.
Así mismo, alegó la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad y por la existencia de cosa juzgada constitucional, en tanto el asunto ya había sido objeto de pronunciamiento en una tutela anterior. 2.5. Fallo de primera instancia Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300120260003501 CO-SC5780-99 Mediante sentencia del 18 de febrero de 2026, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería declaró improcedente la acción de tutela, al considerar configurada la cosa juzgada constitucional, dado que las pretensiones del accionante coincidían sustancialmente con las resueltas en la acción de tutela decidida en septiembre de 2025.
El despacho concluyó que no existía una nueva vulneración autónoma, en tanto la Resolución DGRP-000276 de 2026 fue expedida en cumplimiento del fallo anterior y con base en estudios técnicos del riesgo, por lo que cualquier inconformidad debía ventilarse a través de los medios ordinarios de control de legalidad. En consecuencia, resolvió negar el amparo por improcedente y levantar la medida provisional decretada en el trámite. 2.6.
Impugnación El accionante impugnó la decisión mediante escrito presentado el 24 de febrero de 2026, solicitando su revocatoria y el estudio de fondo del asunto. Como fundamento de su inconformidad, expuso, en síntesis: (i) Irregularidad procesal, consistente en la radicación anticipada por parte de la UNP de un escrito denominado “impugnación” antes de proferirse la sentencia, lo cual —a su juicio— afectó el debido proceso.
(ii) Errónea aplicación de la cosa juzgada constitucional, al no existir identidad de objeto ni de causa, en tanto la presente acción cuestiona un acto administrativo distinto y posterior (Resolución DGRP-000276 de 2026), basado en hechos nuevos y sobrevinientes. (iii) Vulneración del debido proceso administrativo, por incumplimiento material de las órdenes impartidas en el fallo de tutela de septiembre de 2025, particularmente en lo relacionado con la exigencia de motivación reforzada.
(iv) Desconocimiento del principio de proporcionalidad, al mantenerse un riesgo extraordinario sin justificar adecuadamente la reducción del esquema de protección. En ese sentido, solicitó revocar la decisión de primera instancia, declarar la procedencia de la tutela y, en consecuencia, ordenar la protección de sus derechos fundamentales. 2.7.
Trámite de la acción de tutela La acción de tutela fue admitida mediante auto del 5 de febrero de 2026, en el cual se corrió traslado a la entidad accionada para ejercer su derecho de defensa. En la misma providencia, el juez de primera instancia decretó pruebas, entre ellas la solicitud del expediente de la tutela anterior tramitada ante el Juzgado Primero de Familia del Circuito de Montería. Igualmente, se dispuso como medida provisional ordenar a la UNP abstenerse Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300120260003501 CO-SC5780-99 de retirar o modificar el esquema de protección del accionante mientras se decidía de fondo el asunto, con el fin de evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
La entidad accionada dio respuesta dentro del trámite, allegando información relacionada con la evaluación del riesgo y las medidas adoptadas, con fundamento en los estudios técnicos realizados por el CTAR y las recomendaciones del CERREM. Finalmente, mediante sentencia del 18 de febrero de 2026, el despacho resolvió negar por improcedente el amparo solicitado, decisión que fue oportunamente impugnada por el accionante.
Encontrándose en trámite la presente impugnación luego de haberse dado la admisión de la misma, fue allegado memorial por el accionante el 19 de marzo de la presente anualidad donde informó: “Con posterioridad a la expedición del fallo de primera instancia de fecha 18 de febrero de 2026, y a la admisión de la impugnación por parte de ese Tribunal mediante auto del 5 de marzo de 2026, se ha presentado una circunstancia nueva de extrema gravedad: 1.
Durante la semana comprendida entre el 16 y 18 de marzo de 2026, fui informado por personas de mi confianza que en la zona de la vereda Morindó, municipio de Montería, ha sido visto el señor (…) 2. El referido sujeto: o Fue condenado por el delito de extorsión en mi contra. o Ha sido vinculado a estructuras criminales organizadas. o Presenta antecedentes de fuga o incumplimiento de medidas de control, conforme a información oficial previamente aportada al proceso. 3.
La presencia de dicho sujeto en esa zona resulta especialmente grave, por cuanto: o Corresponde al mismo territorio del cual fui desplazado forzosamente. o Mantengo propiedades en dicho lugar, lo que implica una exposición directa al riesgo. o Actualmente no cuento con esquema de protección activo, tras la finalización del mismo.” III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. La acción de tutela como mecanismo de protección constitucional De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede como mecanismo preferente y sumario para la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando quiera que resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas.
Su naturaleza es subsidiaria; sin embargo, su procedencia se impone cuando el asunto sometido a conocimiento del juez constitucional compromete de manera directa bienes iusfundamentales de máxima entidad, como la vida, la integridad personal y la seguridad, especialmente frente a sujetos que ostentan condición de especial protección constitucional.
En asuntos vinculados con la adopción, modificación o retiro de esquemas de protección por parte de la Unidad Nacional de Protección, la jurisprudencia ha admitido la intervención del juez de tutela cuando la discusión desborda un mero control abstracto de legalidad y se proyecta sobre la eficacia material de la protección estatal respecto de una Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300120260003501 CO-SC5780-99 amenaza actual, concreta y grave.
En tal hipótesis, la existencia del medio de control contencioso administrativo no excluye por sí sola la procedencia del amparo, pues lo relevante es verificar si dicho medio ofrece una protección oportuna e idónea frente al riesgo alegado. 3.2. Cuestión previa: de la cosa juzgada constitucional y su eventual desvirtuación por hechos nuevos La jurisprudencia constitucional ha precisado que la cosa juzgada constitucional en materia de tutela se configura cuando entre una acción ya decidida y otra posterior concurre identidad de partes, identidad de objeto e identidad de causa petendi, y además existe una decisión previa ejecutoriada que resolvió de fondo la controversia.
También ha señalado que, aun en presencia de esa triple identidad, la cosa juzgada puede desvirtuarse cuando: i) se exponen hechos no conocidos ni debatidos en la acción anterior; ii) el accionante no tenía conocimiento o posibilidad real de aportar los nuevos elementos fácticos o jurídicos en la primera acción. Ese es, precisamente, el enfoque metodológico acogido en el formato que se remitió como guía para abordar este examen.
En el asunto sub examine, se advierte que sí existe identidad de partes, pues tanto en la tutela tramitada ante el Juzgado Primero de Familia del Circuito de Montería bajo radicado 23001311000120250048400, como en la presente actuación, figuran como extremo activo el señor Ángel María Montiel Piñeres y como entidad accionada la Unidad Nacional de Protección – UNP.
Asimismo, es claro que ambos trámites se relacionan con la controversia suscitada alrededor del esquema de protección asignado al accionante. No obstante, la Sala no encuentra configuradas, en sentido estricto, la identidad de objeto ni la identidad de causa petendi. En efecto, la acción anterior tuvo por objeto controvertir la decisión contenida en la Resolución DGRP-003623 del 14 de abril de 2025, mediante la cual la UNP modificó el esquema de protección del actor, y se sustentó, entre otros aspectos, en el atentado ocurrido en agosto de 2025 y en la necesidad de que la entidad realizara una nueva valoración técnica del riesgo con motivación reforzada.
Esa controversia fue resuelta favorablemente por el juez de familia, quien ordenó restablecer el esquema anterior y expedir un nuevo estudio de riesgo con valoración integral, individualizada y suficiente, decisión confirmada en segunda instancia. Tal secuencia fue reconocida tanto en la demanda actual como en la sentencia de primera instancia aquí impugnada.
Distinto ocurre con la presente acción, cuyo cuestionamiento central recae sobre un acto administrativo posterior, autónomo y distinto, esto es, la Resolución DGRP-000276 del 28 de enero de 2026, expedida por la UNP en cumplimiento formal del fallo anterior, mediante la cual validó nuevamente un riesgo extraordinario del 51,11%, pero dispuso, pese a ello, la finalización del esquema tipo ligero con persona de protección y apoyo de transporte, manteniendo únicamente chaleco blindado y medio de comunicación. Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300120260003501 CO-SC5780-99 Así las cosas, no se está frente a un intento de reabrir el debate ya decidido respecto de la Resolución DGRP-003623 de 2025, sino ante el examen constitucional de una nueva actuación administrativa, posterior al fallo de tutela previo, cuyos efectos se proyectan de manera actual sobre los derechos a la vida, integridad y seguridad del accionante.
Esta misma línea argumentativa fue desarrollada en la impugnación, en la que se sostuvo que el problema no radica en revisar el contenido del fallo anterior, sino en establecer si la Resolución DGRP-000276 de 2026 constituye una nueva vulneración o un eventual incumplimiento sustancial de aquella decisión. Aunado a ello, la causa petendi tampoco es idéntica.
La presente tutela incorpora circunstancias fácticas y jurídicas posteriores al trámite anterior, entre ellas: i) la expedición misma de la Resolución DGRP-000276 de 2026; ii) el reparo consistente en que la UNP trató el asunto como una reevaluación “por temporalidad” y no por hechos sobrevinientes; iii) la persistencia del riesgo extraordinario en el mismo rango porcentual; iv) los hechos denunciados por el accionante con ocasión del incidente ocurrido el 8 de diciembre de 2025 con uno de los escoltas asignados; y v) más recientemente, el memorial allegado en sede de impugnación el 19 de marzo de 2026, donde se puso en conocimiento la presunta presencia en la vereda Morindó de una persona, a quien el accionante identifica como persona condenada por extorsión en su contra y vinculada al contexto de riesgo que motivó su desplazamiento.
Este último memorial, además, introduce un hecho sobreviniente de singular relevancia: la noticia de que, entre el 16 y el 18 de marzo de 2026 fue visto en la zona de Morindó el mencionado sujeto, circunstancia que, de ser cierta, actualiza el juicio sobre la persistencia, especificidad y concreción del riesgo, por tratarse del mismo territorio del cual el actor fue desplazado y en el que afirma conservar bienes, a lo que se suma que para ese momento ya no contaba con esquema activo de protección. En ese orden, la Sala concluye que no se configura cosa juzgada constitucional.
Si bien existe identidad subjetiva, no concurre una triple identidad plena de objeto y causa, pues la actual controversia se edifica sobre un acto administrativo nuevo y sobre hechos posteriores y relevantes que no fueron decididos en el trámite de tutela anterior. Por consiguiente, era improcedente clausurar el examen constitucional con fundamento exclusivo en la cosa juzgada. 3.3.
Problema jurídico Superada la cuestión previa, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: Determinar si la Unidad Nacional de Protección – UNP vulneró los derechos fundamentales a la vida, integridad personal y seguridad del señor Ángel María Montiel Piñeres al expedir la Resolución DGRP-000276 del 28 de enero de 2026, mediante la cual, pese a validar nuevamente un nivel de riesgo extraordinario del 51,11%, finalizó el componente activo de Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300120260003501 CO-SC5780-99 su esquema de protección; y, adicionalmente, establecer si, a la luz de los hechos sobrevinientes alegados y del memorial allegado en sede de impugnación el 19 de marzo de 2026, hay lugar a ordenar una nueva valoración técnica del riesgo por hechos recientes y actuales.
Para resolverlo, la Sala abordará: i) el alcance de la Resolución DGRP-000276 de 2026 frente a las órdenes impartidas en la tutela anterior; ii) la valoración de las pruebas allegadas sobre la persistencia y actualización del riesgo; y iii) la procedencia de una nueva reevaluación por hechos sobrevinientes. 3.4. Marco normativo y jurisprudencial El Decreto 1066 de 2015 – Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior – regula el Programa de Prevención y Protección de derechos a cargo de la UNP.
Dentro de este: El artículo 2.4.1.2.2 señala que las medidas deben ser idóneas, necesarias y proporcionales frente al nivel de riesgo detectado, debiendo garantizar la vida e integridad de los beneficiarios. El artículo 2.4.1.2.9 regula el trámite de emergencia para adoptar medidas provisionales cuando existan hechos sobrevinientes que evidencien inminencia de riesgo.
ARTÍCULO 2. 4.1.2.9. Medidas de emergencia. En casos de riesgo inminente y excepcional, el director de la Unidad Nacional de Protección podrá adoptar, sin necesidad de la evaluación del riesgo, contemplando un enfoque diferencial, medidas provisionales de protección para los usuarios del Programa e informara de las mismas al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas - Corren en la siguiente sesión, con el fin de que este recomiende las medidas definitivas, si es del caso.
Con el propósito de adoptar estas medidas de protección de emergencia, el Programa hará una valoración inicial del riesgo al que está expuesto el peticionario, disponiendo en forma inmediata la realización de la evaluación del Riesgo, que permita ajustar o modificar las decisiones adoptadas inicialmente. En todo caso, para adoptar medidas provisionales de protección se deberán realizar los trámites presupuestales respectivos.
En circunstancias en que sea aplicable la presunción constitucional de riesgo, para el caso de la población desplazada, incluidas víctimas en los términos del Artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, que intervienen en procesos de restitución de tierras, el director de la Unidad Nacional de Protección deberá adoptar medidas de esta naturaleza.
El artículo 2.4.1.2.11 y siguientes establecen los diferentes tipos de medidas de protección, que incluyen esquemas con hombres de protección, vehículos blindados, apoyos de transporte y medios de comunicación, entre otro. Así: Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300120260003501 CO-SC5780-99 La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido reiteradamente2 que la acción de tutela es procedente para invocar la protección de los derechos a la vida, a la seguridad personal, a la integridad física y al debido proceso administrativo frente a decisiones de la UNP que los amenazan o desconocen y aunque tales actos sean susceptibles de ser controvertidos mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho e, incluso, es posible la solicitud de medidas cautelares, cuando las personas enfrentan riesgos específicos –como ocurre en el caso de los líderes y lideresas sociales, así como de los defensores y defensoras de derechos humanos–, resulta jurídicamente injustificado imponer que se agote el trámite ante el juez contencioso, cuando lo que se encuentra en discusión es la vida misma2.
La Corte Constitucional en la sentencia T-719 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, señaló que la persona destinataria de la protección debía probar sumariamente: (i) el alcance del riesgo que da lugar a pedir la protección y (ii) la circunstancia de vulnerabilidad o de especial exposición al riesgo. La anterior regla se ha flexibilizado jurisprudencialmente en los casos de personas especialmente vulnerables, quienes no cuentan con la forma o las oportunidades “para allegar medios de prueba adicionales sobre las amenazas que enfrentan, más allá de sus propios relatos”3, invirtiendo la carga de la prueba sobre la Unidad Nacional de Protección, a quien corresponde confirmar o desvirtuar el nivel de amenaza.
Este precedente surgió frente a los líderes sociales y defensores de derechos humanos, reiterado en la Sentencia SU-020 de 2022. 3.4.1. Jurisprudencia constitucional sobre la evaluación del riesgo y el deber de protección a cargo de la UNP La Corte Constitucional ha desarrollado de manera progresiva el contenido del derecho fundamental a la seguridad personal y el alcance del deber estatal de protección frente a situaciones de amenaza, particularmente en relación con el Programa de Prevención y Protección actualmente a cargo de la Unidad Nacional de Protección (UNP). 2 Sentencias T-719 de 2003, T-234 de 2012, T-012 de 2020 Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300120260003501 CO-SC5780-99 En la Sentencia T-339 de 2010, la Corte fijó las bases conceptuales del derecho a la seguridad personal, al distinguir entre el riesgo ordinario, propio de la convivencia social, y la amenaza o riesgo extraordinario, entendido como aquella situación específica, individualizable y verificable que compromete de manera real y concreta la vida o la integridad de una persona.
Allí se precisó que el deber especial de protección se activa cuando la amenaza desborda los riesgos normales que deben ser soportados por cualquier ciudadano. Esta diferenciación constituye el presupuesto dogmático sobre el cual se edifican los desarrollos jurisprudenciales posteriores en materia de evaluación del riesgo. Posteriormente, en la Sentencia T-305 de 2025, la Corte abordó de manera sistemática el funcionamiento del Programa de Prevención y Protección y el alcance constitucional de las decisiones adoptadas por la UNP.
En dicha providencia se reconoció que el diseño normativo del programa exige que la determinación del nivel de riesgo y la adopción, modificación o retiro de medidas de protección se fundamenten en criterios técnicos, objetivos y verificables, aplicados mediante instrumentos especializados como la matriz de riesgo, y evaluados por instancias técnicas como el Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo (CTAR) y el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM).
La Corte reiteró que corresponde a estas autoridades técnicas realizar la calificación individual y ponderada del riesgo y recomendar las medidas de protección acordes con la intensidad de la amenaza identificada. De esta manera, se reconoció la idoneidad institucional del instrumento estándar de valoración y la competencia especializada de la UNP para establecer el nivel de riesgo y definir las medidas concretas a implementar, sin que el juez constitucional pueda sustituir directamente dicho análisis técnico.
No obstante, en dicha sentencia fue enfática en señalar que el carácter técnico del procedimiento no lo sustrae del control constitucional. Por el contrario, tratándose de decisiones que inciden directamente en los derechos fundamentales a la vida, la integridad y la seguridad personal, los actos administrativos que evalúan el riesgo y adoptan medidas de protección están sometidos a un deber reforzado de motivación como expresión del debido proceso administrativo.
En ese sentido, la Corte estableció que la UNP debe valorar de manera expresa y completa las variables de riesgo, amenaza y vulnerabilidad; realizar una calificación individual y ponderada del nivel de riesgo; justificar la idoneidad y suficiencia de las medidas adoptadas o retiradas; y considerar las pruebas relevantes, incluidos los hechos sobrevinientes que puedan modificar la situación inicialmente evaluada.
La ausencia de motivación suficiente, la omisión en la valoración probatoria o la aplicación mecánica del instrumento estándar constituyen defectos que comprometen la validez constitucional de la decisión administrativa. La Sentencia T-305 de 2025 también precisó que el riesgo es una realidad dinámica y que las medidas de protección no son vitalicias, pero deben ajustarse a la evolución de las circunstancias.
Por ello, la administración tiene el deber de valorar hechos nuevos, denuncias recientes o cambios en el contexto que puedan incidir en la situación de Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300120260003501 CO-SC5780-99 amenaza. La evaluación del riesgo no puede concebirse como un acto aislado, sino como un procedimiento que debe responder a la realidad fáctica actual del solicitante.
Finalmente, la Corte reiteró que el juez constitucional no sustituye el criterio técnico del CERREM ni define directamente el esquema de seguridad aplicable. Sin embargo, está habilitado para ejercer un control de constitucionalidad sobre la razonabilidad, coherencia y suficiencia de la motivación administrativa. Cuando advierta que la decisión carece de soporte probatorio adecuado, desconoce la presunción de riesgo aplicable o no justifica de manera suficiente la idoneidad de las medidas adoptadas, puede dejar sin efectos el acto administrativo cuestionado, ordenar una nueva valoración conforme a los parámetros legales y jurisprudenciales, e incluso disponer el restablecimiento provisional de medidas mientras se adopta una decisión ajustada a derecho. 3.4.2.
Jurisprudencia constitucional sobre la situación de las personas desplazadas como sujetos de especial protección constitucional – enfoque diferencial- vulnerabilidad reforzada valoración en el contexto de violencia A partir del análisis conjunto de las sentencias T-025 de 2004, T-124 de 2015 y T-123 de 2024, la Corte Constitucional ha construido una línea jurisprudencial clara según la cual la población desplazada víctima del conflicto armado es sujeto de especial protección constitucional, en razón de su situación estructural de vulnerabilidad, riesgo y desprotección. En la Sentencia T-025 de 2004, la Corte reconoce que el desplazamiento forzado implica una vulneración masiva, continua y generalizada de múltiples derechos fundamentales, lo que ubica a esta población en una condición de extrema vulnerabilidad, debilidad e indefensión, que exige un trato preferente, urgente y reforzado por parte del Estado.
Esta decisión es clave porque establece que la situación de los desplazados no es solo individual, sino estructural, lo que justifica medidas diferenciadas y prioritarias. En desarrollo de esta línea, la Sentencia T-124 de 2015 profundiza en el análisis del riesgo y señala que, en contextos de conflicto armado el desplazamiento agrava significativamente los riesgos para la vida, la integridad y la seguridad personal, especialmente cuando concurren factores adicionales como amenazas, violencia o liderazgo social.
En estos casos, la Corte reconoce que existen múltiples factores que permiten presumir un riesgo extraordinario, precisamente por la condición de víctima de desplazamiento y el contexto de violencia. Esto evidencia que el desplazamiento no solo genera vulnerabilidad socioeconómica, sino también exposición a riesgos específicos de seguridad.
Finalmente, en la Sentencia T-123 de 2024, la Corte reafirma que las personas desplazadas —incluso por causas distintas al conflicto, como factores ambientales— son sujetos de especial protección constitucional, y que el desplazamiento es un fenómeno complejo que implica la amenaza y vulneración simultánea de múltiples derechos fundamentales lo cual exige una respuesta integral del Estado con enfoque de derechos humanos. La Corte exige Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300120260003501 CO-SC5780-99 que la valoración de la situación de las personas desplazadas se haga con un enfoque diferencial, teniendo en cuenta factores como género, edad, pertenencia étnica, liderazgo social o condiciones particulares de victimización. Este enfoque permite identificar niveles agravados de vulnerabilidad y riesgo, y justifica la adopción de medidas más intensas de protección 3.5.
Análisis del caso concreto De la contestación de la solicitud de tutela y los documentos del proceso administrativo adelantado por la UNP en el caso del accionante se advierte que: Primero, el accionante ostenta la condición de víctima del conflicto armado por desplazamiento forzado, reconocida mediante inscripción en el Registro Único de Víctimas.
Segundo, la propia UNP ha venido calificando su situación en un rango de riesgo extraordinario, primero en los periodos 2023–2024 y 2024–2025, y nuevamente en la evaluación que dio lugar a la Resolución DGRP-000276 de 2026, en la que se mantuvo un porcentaje de 51,11%. Tercero, está acreditado que en agosto de 2025 el accionante denunció haber sido víctima de un ataque armado en su residencia, circunstancia que ya había sido tomada en cuenta en la tutela anterior y que, de hecho, motivó la orden de restablecer el esquema de protección y efectuar una nueva valoración motivada del riesgo.
Cuarto, en diciembre de 2025 el actor puso en conocimiento nuevos hechos relacionados con la actuación del escolta asignado, e igualmente formuló quejas y denuncias por tales sucesos. Quinto, ya en trámite de la impugnación, allegó memorial de hechos sobrevinientes informando sobre la presencia en Morindó de una persona a quien vincula con las amenazas y con el contexto de violencia padecido.
Este contexto activa un deber reforzado de protección estatal, que incide directamente en la intensidad del juicio de proporcionalidad Frente a ese marco probatorio, la Sala observa que la Resolución DGRP-000276 de 2026 contiene una contradicción que no puede pasar desapercibida en su lectura y valoración, por un lado, reconoce que el riesgo del actor continúa siendo extraordinario; por otro, concluye que resulta procedente suprimir el componente activo del esquema y dejar únicamente medidas blandas o pasivas.
Esta evidente contradicción no constituye una simple discrepancia valorativa, sino que evidencia un déficit de motivación suficiente, incompatible con los estándares constitucionales del debido proceso administrativo, en la medida en que no se justifica de manera clara, específica y razonada cómo las medidas adoptadas resultan idóneas para neutralizar el nivel de riesgo previamente reconocido como extraordinario.
No se trata de que el juez constitucional sustituya la competencia técnica del CTAR o del CERREM. lo que aquí corresponde verificar es si, frente a un riesgo extraordinario persistente y en un contexto de hechos sucesivos de amenaza y violencia, la respuesta administrativa ofrecida por la UNP satisface estándares mínimos de razonabilidad, Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300120260003501 CO-SC5780-99 suficiencia y protección efectiva.
En criterio de la Sala, el material aportado permite afirmar que la discusión no es meramente legal, sino constitucional, pues atañe a la eficacia real de la protección estatal frente a un sujeto especialmente vulnerable. Ahora bien, también advierte la Sala que el estudio técnico que culminó en la Resolución DGRP-000276 sí tomó en consideración, al menos formalmente, los hechos de agosto de 2025 y algunas de las amenazas reportadas con posterioridad, razón por la cual no resulta del todo acertado afirmar que la entidad omitió por completo valorar dichos sucesos.
La dificultad radica, más bien, en que esa valoración condujo a una decisión administrativa cuya coherencia protectora resulta discutible, al mantener el mismo umbral extraordinario de riesgo y, simultáneamente, reducir las medidas de protección activas. Con todo, el elemento que termina por reconfigurar el análisis en esta segunda instancia es el hecho sobreviniente de marzo de 2026.
En efecto, la noticia sobre la presencia en Morindó de un individuo que fue condenado por el delito de extorsión realizada sobre el accionante y que ha sido vinculado a estructuras criminales organizadas, puesta en conocimiento del Tribunal después del fallo de primera instancia y después de la admisión de la impugnación. Esa circunstancia no pudo ser considerada ni en el trámite de la tutela anterior ni en la sentencia del 18 de febrero de 2026.
Su relevancia constitucional no radica únicamente en la afirmación del accionante, sino en que enlaza con la narrativa general del caso: el territorio de desplazamiento, la persistencia del riesgo extraordinario, la vinculación del actor con ese contexto y la ausencia actual de un componente activo de protección. Desde esa perspectiva, la Sala estima que sí existe relevancia constitucional en la consecución de hechos nuevos, suficientes para descartar la cosa juzgada y para justificar un nuevo examen técnico-administrativo del riesgo.
En otras palabras, aunque la Resolución DGRP-000276 de 2026 ya valoró buena parte del contexto precedente, el memorial del 19 de marzo de 2026 introduce una circunstancia nueva, posterior y potencialmente agravante, que amerita una actualización del estudio de riesgo. Por ello, la Sala considera que el amparo no debe orientarse en este momento a que el juez sustituya definitivamente el juicio técnico de la UNP sobre el esquema exacto que corresponde implementar.
Lo procedente, en cambio, es ordenar a la entidad accionada que adelante de manera inmediata una nueva reevaluación del nivel de riesgo, esta vez considerando de forma expresa, integral y verificable los hechos sobrevinientes alegados en sede de impugnación, en especial la información relacionada con la presunta presencia del sujeto antes señalado en la zona de Morindó, así como el impacto de esa circunstancia sobre la actualidad, especificidad y concreción del riesgo.
Ese nuevo estudio deberá realizarse con observancia de los parámetros ya exigidos en el fallo anterior: valoración individualizada, suficiente, congruente y debidamente motivada; precisión sobre el peso otorgado a cada variable relevante; y justificación clara de la idoneidad y eficacia de las medidas que se adopten. Del mismo modo, deberá valorarse el contexto de victimización del accionante, su condición de desplazado, los antecedentes del Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300120260003501 CO-SC5780-99 atentado de agosto de 2025 y los sucesos denunciados en diciembre de 2025 y el hecho sobreviniente informado en marzo de 2026.
En este punto, a juicio de la Sala, sí hay lugar a concluir que la sentencia de primera instancia debe ser revocada, porque cerró indebidamente el debate por cosa juzgada constitucional; y, en su lugar, corresponde conceder el amparo, al menos para ordenar una nueva reevaluación del riesgo frente a hechos recientes y sobrevinientes debiendo ordenar la adopción de medidas provisionales así: i) ordenar una nueva revaluación y someter el caso al CERREM para que expida una nueva decisión sobre calificación del riesgo y adopción de medidas en un término no superior a 60 días;
(ii) disponer que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, la CERREM a UNP adopte, con fundamento en el artículo 2.4.1.2.9 en concordancia con los artículos 2.4.1.2.11 y siguientes del Decreto 1066 de 2015, medidas provisionales idóneas correspondientes a asignar al accionante el esquema individual con escolta tipo 3 mientras se produce una nueva evaluación y decisión definitiva del CERREM (esto es hasta la culminación integral del trámite técnico necesario para la nueva revaluación).
De esta manera se armoniza la necesidad de respetar el diseño técnico del programa de protección con el deber constitucional reforzado de garantizar de forma inmediata y efectiva la vida e integridad del accionante. 3.6. Conclusiones ✓ En el presente caso no se configura cosa juzgada constitucional, en tanto la controversia recae sobre un acto administrativo posterior —Resolución DGRP- 000276 del 28 de enero de 2026— y se fundamenta en hechos sobrevinientes relevantes que no fueron objeto de análisis en la tutela anterior. ✓ La Sala advirtió que el análisis del caso debía realizarse bajo un enfoque diferencial, atendiendo a la condición particular del accionante como víctima del conflicto armado por desplazamiento forzado, circunstancia que, aunada a la persistencia de un riesgo calificado como extraordinario y a la ocurrencia de hechos concretos de amenaza y violencia, activa un deber reforzado de protección por parte del Estado. ✓ En este contexto, la decisión adoptada por la Unidad Nacional de Protección presenta una contradicción entre el diagnóstico del riesgo y las medidas de protección implementadas, lo cual configura un déficit de motivación suficiente, incompatible con los estándares del debido proceso administrativo y con el deber de garantizar una protección efectiva de los derechos fundamentales a la vida, integridad personal y seguridad. ✓ La existencia de hechos sobrevinientes, particularmente los informados en sede de impugnación el 19 de marzo de 2026, impone la necesidad de una nueva valoración integral, actual y suficiente del riesgo, que permita adoptar medidas acordes con la realidad fáctica del accionante.
Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300120260003501 CO-SC5780-99 En consecuencia, la Sala considera que hay lugar a revocar la decisión de primera instancia y a conceder el amparo solicitado, ordenando a la Unidad Nacional de Protección adelantar una nueva evaluación del nivel de riesgo e implementar las medidas provisionales idóneas mientras se adopta la decisión definitiva, sin que ello implique sustituir el criterio técnico de las autoridades competentes.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Primera de Decisión administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia de 18 de febrero de 2026 proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería mediante el cual se declaró improcedente la acción de tutela al considerar configurada la cosa juzgada constitucional, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales a la vida, integridad personal y seguridad del señor Ángel María Montiel Piñeres y en consecuencia, ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección, a través de su director y/o quien haga sus veces que: i) Reevaluación del riesgo Dentro de un término no superior a sesenta (60) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, adelante una nueva evaluación integral del nivel de riesgo del accionante, a través del Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo (CTAR) y el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), en la cual deberá: • Valorar de manera expresa, individualizada y motivada: o La condición de víctima de desplazamiento forzado del accionante. o El atentado ocurrido en agosto de 2025. o Los hechos denunciados el 8 de diciembre de 2025. o El hecho sobreviniente informado el 19 de marzo de 2026 dentro del trámite de la presente acción constitucional. • Justificar de manera clara, suficiente y congruente: o La calificación del nivel de riesgo. o La idoneidad, necesidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas.
La Unidad Nacional de Protección conforme al resultado de la matriz de valoración, deberá adoptar de manera inmediata las medidas de protección recomendadas por el comité correspondiente iidóneas, eficaces y proporcionales al riesgo que resulte acreditado. ii) Medidas provisionales inmediatas Dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, adopte medidas provisionales de protección, en aplicación del artículo 2.4.1.2.9 en Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300120260003501 CO-SC5780-99 concordancia con los artículos 2.4.1.2.11 y siguientes del Decreto 1066 de 2015, las cuales deberán ser: asignar al señor Ángel María Montiel Piñeres el esquema individual con escolta tipo 2 “esquema individual blindado” mientras se produce la decisión definitiva del CERREM, referente a la asignación inmediata de esquema de protección con: i) un hombre de seguridad;
(ii) un conductor, iii) la provisión de vehículo blindado o medio de transporte seguro; (iii) fortalecimiento de medios de comunicación y botón de apoyo con enlace directo a autoridades.
TERCERO: PREVENIR a la Unidad Nacional de Protección – UNP sobre la obligación de dar cumplimiento integral y oportuno a lo dispuesto en la presente providencia, advirtiendo que el incumplimiento dará lugar a las sanciones previstas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes según el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los 10 días siguientes de la ejecutoria de esta providencia, en la forma prevista en el Acuerdo PCSJA20-11594 del 13 de julio de 2020 “Por medio del cual se regula la remisión de expedientes de tutela a la corte constitucional para el trámite de su eventual remisión”.
Notifíquese y Cúmplase La anterior decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA (salvamento de voto) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE