TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS Bucaramanga, siete (07) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Procede la Sala a dictar sentencia de segunda instancia dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos promovido por el señor Luis Emilio Cobos Mantilla contra el Municipio de Mogotes.
I.
ANTECEDENTES. 1. La demanda. El ciudadano Luis Emilio Cobos Mantilla presentó demanda en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos contra el Municipio de Mogotes, para que se acceda a las siguientes: 1.1. Pretensiones. Se transcriben a continuación: “PRIMERO: Que se ordene al ALCALDE MUNICIPAL DE MOGOTES - SANTANDER, garantizar los derechos e intereses colectivos del goce de un ambiente sano; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, su restauración o sustitución; la seguridad y salubridad pública y el accesos a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, contenidos en los numerales A. C. G. y J. del ARTICULO 4 DE LA LEY 472 DE 1.998.
SEGUNDO: que como consecuencia de la declaración anterior y mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada se le ordene AL ALCALDE MUNICIPAL DE MOGOTES - SANTANDER, construir una Planta de Tratamiento de Aguas Residuales – PTAR, con todos los requisitos Expediente: 686793333003-2021-00185-01 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos.
Demandantes: Luis Emilio Cobos Mantilla. luisecobosm@yahoo.com.co Demandado: Municipio de Mogotes contactenos@mogotes-santander.gov.co Litisconsorte necesario: Empresa de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo de Mogotes S.A ESP. espamogotes@mogotes-santander.gov.co Ministerio Público: Procuraduría 159 Judicial II para Asuntos Administrativos nmgonzalez@procuraduria.gov.co Tema: Hecho Superado.
Procede la declaratoria de la carencia actual de objeto por hecho superado. Funcionamiento de PTAR. Principio de Congruencia. Facultades del Juez en el trámite de las acciones populares. Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 profesionales y técnicos para evitar que las aguas negras y sucias que producen los habitantes del municipio no afecten los derechos e interés colectivos aquí demandados.
TERCERO: Ordenar el cumplimiento inmediato de las acciones que se consideren necesarias para garantizar la defensa y protección de los intereses colectivo aquí violados, otorgando un término perentorio para tal caso.
CUARTO: Que se condene en costas a la parte demandada”. 1.2. Hechos. Como fundamento fáctico y normativo de sus pretensiones, el actor popular afirma que el Municipio de Mogotes Santander no cuenta con planta de tratamiento de aguas residuales – PTAR conforme a los parámetros profesionales y técnicos, que permita el adecuado manejo de las aguas residuales, lo cual, en criterio del actor afecta los derechos e intereses colectivos previstos en los literales a), c), g) y j) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. 2.
Trámite procesal de primera instancia. Efectuado el reparto del medio de control el día 06 de septiembre de 2021 correspondió al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil1, Despacho que mediante auto de fecha 07 de septiembre de 2021, admite la acción popular de la referencia2 y ordena la notificación al Municipio de Mogotes.
Efectuada la publicación del aviso3 y surtido el traslado de la demanda, mediante providencia del 10 de febrero de 2022 se dispone fijar fecha y hora para la realización de la audiencia de pacto de cumplimiento4. La audiencia especial de pacto de cumplimiento realizada el día 12 de febrero de 20225 se declara fallida, diligencia dentro de la cual se da apertura a la etapa probatoria.
Mediante auto de fecha 19 de julio de 20226 se corre traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y rendir concepto de fondo. De este trámite se destaca: 2.1. Contestación a la demanda. 1 Archivo digital “005Actareparto” OneDrive - Gestión en otros despachos – índice Samai 00054. 2 Archivo digital “007Autoadmitepopular” OneDrive - Gestión en otros despachos – índice Samai 00054. 3 Archivo digital “009Avisocomunidad” OneDrive - Gestión en otros despachos – índice Samai 00054. 4 Archivo digital “028Autocitapactocumplimiento” OneDrive - Gestión en otros despachos – índice Samai 00054. 5 Archivo digital “037ActaAudienciapactoCumplimiento” OneDrive - Gestión en otros despachos – índice Samai 00054. 6 Archivo digital “062AutoCorreAlegatos” OneDrive - Gestión en otros despachos– índice Samai 00054.
Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 2.1.1 Municipio de Mogotes7. Por medio de su apoderado judicial, contestó la demanda, negando los hechos planteados por el actor, al respecto, sostuvo que actualmente el municipio cuenta con una Planta de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR), la cual fue construida mediante el contrato de obra No. 187-15, suscrito entre ESANT S.A. E.S.P. y la Unión Temporal Mogotes 2015, y que fue entregada en operación a ESPAMOGOTES S.A. E.S.P. el 30 de agosto de 2018.
Afirmó que esta planta se encuentra en funcionamiento, operada por personal especializado, conforme al Acuerdo 005 de 2019 que creó el cargo de operario para tal fin. Por lo anterior, se opuso a todas las pretensiones de la demanda, señalando que no existe vulneración actual o amenaza a derechos colectivos. Propuso como excepciones de fondo, la inexistencia de vulneración a derechos colectivos y la falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentando que la operación y administración de la PTAR está en cabeza de la empresa ESPAMOGOTES S.A. E.S.P., y no del ente territorial.
Finalmente, solicitó además su desvinculación del proceso y la vinculación de dicha empresa como parte pasiva. 2.1.2 Empresa de Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Mogotes S.A ESP8. ESPAMOGOTES S.A. E.S.P., al contestar la acción popular, negó todos los hechos formulados en la demanda, señalando que en el Municipio de Mogotes se encuentra en funcionamiento la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR), que fue construida mediante el contrato de obra No. 187-15 suscrito entre ESANT S.A. E.S.P. y la Unión Temporal Mogotes 2015, y cuya operación fue entregada a ESPAMOGOTES el 30 de agosto de 2018.
Afirmó que desde entonces la planta es operada por personal capacitado y cumple su función de eliminar contaminantes físicos, químicos y biológicos presentes en las aguas residuales urbanas. Frente a las pretensiones, se opuso en su integridad, aduciendo que no se ha configurado vulneración alguna a derechos colectivos, argumentando que la planta está en funcionamiento cumpliendo con su objeto técnico y ambiental. 7 Archivo digital “015Contestaciondemanda” OneDrive - Gestión en otros despachos – índice Samai 00054. 8 Archivo digital “045Anexosrecurso” OneDrive - Gestión en otros despachos – índice Samai 00054.
Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 Finalmente, propuso como excepción de fondo la inexistencia de amenaza o vulneración a derechos colectivos, y solicitó el reconocimiento oficioso de cualquier excepción que se derive de las pruebas obrantes en el proceso, conforme a lo previsto en el artículo 282 del Código General del Proceso. 2.2.
Concepto Ministerio Público No rindió concepto 3. Providencia apelada. Proferida el veinticinco (25) de octubre de dos mil veintidós (2022) por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil, que en su parte resolutiva dispone: “Primero. Declarar procedente la acción interpuesta por Luis Emilio Cobos Mantilla contra el municipio de Mogotes (Santander) y ESPAMOGOTES S.A E.S.P., para proteger los derechos e interés colectivos establecidos en los literales a, c, g y j del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, conforme lo indicado en la parte motiva.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior, se ordena, a los representantes legales del municipio de Mogotes (Santander) y de ESPAMOGOTES S.A. E.S.P, en el marco de sus competencias, que: 2.1. Dentro del término no superior a 1 año siguiente a la ejecutoria de esta sentencia, si aún no lo han hecho, coordinen la continuación y culminación del proyecto denominado “OPTIMIZACIÓN DE LAS REDES DE ALCANTARILLADO SANITARIO, PLUVIAL Y ESTRUCTURAS COMPLEMENTARIAS EN LA CALLE 3, ENTRE CARRERA 2 HASTA LA CARRERA 8 Y, LA CARRERA 8, ENTRE CALLE 5 Y CALLE 2, HASTA ENTREGAR EN LA QUEBRADA GUAYAGUATA,EN EL CASCO URBANO DEL MUNICIPIO DE MOGOTES DEPARTAMENTO DE SANTANDER”, con el fin sanear y cambiar el uso que se le ha dado al canal Chorro Picho. 2.2.
Dentro de los 4 meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, si aún no lo hecho, generen las partidas presupuestales municipales y/o radiquen y concreten los proyectos y gestiones ante los entes nacionales y departamentales; para la consecución de recursos y/o financiación necesaria para implementar los correctivos y mejoras pertinentes que permitan optimizar el funcionamiento de la infraestructura del alcantarillado público y la PTAR del municipio. 2.3 Realicen los trámites y procedimientos administrativos y contractuales pertinentes que permitan que, en un término no superior a 2 años siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, se encuentren implementadas y en funcionamiento los correctivos y mejoras necesarias para optimizar el funcionamiento de la infraestructura del alcantarillado público y de la PTAR del municipio, teniendo en cuenta las especificaciones técnicas, normativas y demás exigibles a este tipo de infraestructura.
Tercero. Se ordena conformar el comité de verificación, integrado por el representante legal del municipio de Mogotes, por intermedio de las dependencias que tenga injerencia en el cumplimiento de las ordenes Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 establecidas, el personero (a) municipal de Mogotes, la defensoría del pueblo y el actor popular, el cual una vez ejecutoriada la presente decisión, deberá rendir informes cada 3 meses, en los cuales precise las gestiones adelantas para el cumplimiento de la orden aquí impartida, hasta que la obligación se satisfaga en su integridad.
Cuarto. Declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el municipio de Mogotes, según lo expuesto en la parte motiva. Quinto. Condenar en costas al Municipio de Mogotes en conjunto con la Empresa de Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Mogotes S.A. E.S.P., a favor del actor popular, Luis Emilio Cobos Mantilla; valor que deberá liquidarse de conformidad con el artículo 366 del CGP.
(…).” Para arribar a la decisión anterior, el A Quo expuso que si bien en la actualidad existe y funciona una PTAR dentro del perímetro urbano del ente territorial, tratándose de acciones populares el juez tiene facultades ultra y extra petita siempre y cuando sus decisiones guarden relación con el hecho generador del daño planteado en la causa petendi, la protección a los derechos colectivos no invocados en la demanda tengan una estrecha relación con los que si fueron invocados expresamente y cuando la parte demanda haya podido ejercer su derecho a la defensa sobre ellos a lo largo del proceso.
A continuación señala que se cumplen los presupuestos jurisprudenciales para hacer uso de la faculta ultra petita en la medida que: i) en la causa petendi de la demanda se alega la inexistencia de una PTAR en el municipio de Mogotes, situación estrechamente relacionada con el hecho de que sí exista pero funcione ineficientemente; ii) los derechos amparados en la presente acción fueron invocados expresamente en la demanda; y iii) las demandadas tuvieron la oportunidad de controvertir los hechos vulneradores porque quién aportó el medio de convicción que acreditó la existencia de la vulneración fue una de las demandadas.
Lo anterior al verificar que si bien el municipio de Mogotes cuenta con una planta de tratamiento de aguas residuales (PTAR), observa que ésta presenta insuficiencias operativas para atender el caudal, especialmente en temporadas de lluvia, debido a que una parte del sistema de alcantarillado es de tipo combinado y carece de estructuras de separación entre aguas residuales y pluviales.
Además, estableció que existen conexiones erradas al canal conocido como “Chorro Picho”, por donde se están vertiendo aguas residuales sin tratamiento previo, representando una amenaza concreta a los derechos colectivos al ambiente sano, al equilibrio ecológico, a la salubridad pública y al acceso a servicios públicos adecuados. Situación fue corroborada mediante informes Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 técnicos de la CAS y registros del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV) aprobado para el municipio.
Por lo anterior declara vulnerados los derechos e intereses colectivos contenidos en los literales a), c), g) y j) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, esto, al señalar que, a pesar de la existencia de la PTAR, persiste una afectación que requiere correctivos estructurales, tanto en la infraestructura del alcantarillado como en la optimización de la planta de tratamiento; razón por la cual, ordena medidas específicas y progresivas para superar dichas deficiencias.
Finalmente, el a quo condena al Municipio de Mogotes y a la Empresa de Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Mogotes S.A. E.S.P al pago de las costas procesales y agencias en derecho a favor del actor popular. 4. Recursos de apelación. 4.1 Municipio de Mogotes. Al respecto, señala que el a quo vulneró el debido proceso y el principio de congruencia al emitir una decisión que no se ajusta a las pretensiones formuladas en la demanda ni a los hechos probados en el proceso desconociendo lo establecido en el artículo 281 del Código General del Proceso y en el artículo 29 de la Constitución, toda vez que el fallo ordena medidas sobre hechos ya superados, lo que a su modo de ver desconoce que la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales – PTAR del municipio fue construida y está en funcionamiento desde 2017, conforme a pruebas documentales allegadas al expediente.
Afirma que se acreditó la existencia, operatividad y contratación previa de la planta, lo que, en su criterio, evidencia la configuración del hecho superado incluso antes de la presentación de la demanda. En consecuencia, solicita se revoque la sentencia apelada por no estar llamada a prosperar una acción popular cuando el objeto de la misma ya se ha cumplido, y por haberse vulnerado los derechos procesales del demandado. 4.2 Empresa de Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Mogotes S.A ESP.
ESPAMOGOTES S.A interpone recurso de apelación, al respecto, fundamenta su inconformidad en la configuración del hecho superado, argumentando que, con pruebas documentales y técnicas, en su criterio, se demostró que la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales del municipio de Mogotes se encuentra Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 construida, en operación y funcionamiento desde el año 2017, con base en el contrato de obra No. 187-15 y el acta de entrega suscrita el 30 de agosto de 2018.
Alega que no es procedente la orden dada por el juez de primera instancia, toda vez que la infraestructura de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales – PTAR ya existe y se encuentra en operación, lo cual, a su criterio, se torna improcedente la acción popular. Razón por la cual, solicita la revocatoria de la sentencia, al considerar que la decisión de primera instancia vulnera el principio de congruencia y el debido proceso, por cuanto impone órdenes sobre una situación ya resuelta. 5.
Trámite en segunda instancia. Por auto de fecha 10 de diciembre de 20249 fue admitido el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Mogotes y la Empresa de Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Mogotes S.A ESP., posteriormente mediante proveído de fecha 19 de febrero de 202510, se corrió traslado para que las partes alegaran de conclusión y para que el Ministerio Público emitiera concepto de fondo; destacándose lo siguiente: 5.1.
Actor Popular. Concurre a la instancia procesal para solicitar se confirme la decisión y además se condene en costas de segunda instancia de conformidad con lo establecido en el numeral 3 del artículo 365 del C.G.P. 5.2. Municipio de Mogotes. Solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, con fundamento en que se ha configurado un hecho superado.
Indicó que las órdenes impartidas por el juez fueron ejecutadas con anterioridad, y aportó como prueba la existencia del Contrato No. 132-21 suscrito el 28 de junio de 2021 entre ESANT S.A. E.S.P. y el Consorcio Redes Guayaguata, mediante el cual se ejecutó la optimización de las redes de alcantarillado sanitario y pluvial en el casco urbano del municipio.
Dicha obra, según manifestó, fue concluida y liquidada en agosto de 2024. Asimismo, señaló que la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR) del municipio fue construida en virtud del contrato de obra No. 187-15 y se encuentra en operación desde 2017, siendo entregada oficialmente a ESPAMOGOTES S.A. E.S.P. en 2018, entidad que desde entonces se encarga de su funcionamiento.
Afirmó que incluso se creó un cargo específico 9 Samai índice 00005 10 Samai. Índice 00010 Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 de operario de planta dentro de la estructura administrativa de dicha empresa, lo que evidencia el cumplimiento sostenido de las obligaciones ambientales.
Finalmente, el apoderado invocó el principio de congruencia procesal consagrado en el artículo 281 del Código General del Proceso, advirtiendo que la sentencia no puede ordenar medidas que excedan lo solicitado o que ya han sido ejecutadas. En ese sentido, concluyó que, al haberse probado el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con el manejo adecuado de aguas residuales, no subsiste materia sobre la cual pronunciarse y, por tanto, procede la revocatoria del fallo impugnado. 5.3.
Empresa de Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Mogotes S.A ESP. Guardo silencio en esta etapa procesal. 5.4. Ministerio Público. No presento concepto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Surtidas a cabalidad las etapas legales sin que se evidencie causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado y como quiera que los presupuestos procesales se encuentren satisfechos, procede la Sala a dictar la sentencia de segunda instancia. 1.
Competencia. Esta Corporación es competente para conocer de los recursos interpuestos, dada la naturaleza de la providencia impugnada, conforme lo dispone el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. 2. Problemas jurídicos. De conformidad con los recursos de apelación interpuestos y lo expuesto en la sentencia de primera instancia, considera la Sala que los problemas jurídicos a resolver son los siguientes: En primer lugar, deberá establecerse si ¿Debe revocarse la sentencia de primera instancia por configurarse el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado con ocasión de la suscripción de los contratos No. 187-15 y No. 132-21? Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 En segundo lugar, deberá establecerse si la sentencia de primera instancia vulnera el derecho al debido proceso y el principio de congruencia. Tesis.
P.J.1 Si. La sentencia de primera instancia debe ser revocada, por cuanto se configura el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado. Esto, en razón de que el municipio de Mogotes construyó y puso en operación la PTAR mediante el contrato No. 187-15, y posteriormente ejecutó obras de optimización del sistema de alcantarillado en virtud del contrato No. 132-21.
Además, las pruebas demuestran que, para el momento del fallo, la planta estaba operativa y se cumplían los parámetros ambientales, y que se habían adoptado medidas estructurales para mitigar los vertimientos en épocas de lluvia. PJ.2 Si. Para la fecha de la sentencia de primera instancia, ya se había demostrado que las condiciones que motivaron la acción habían cambiado sustancialmente, por lo que las medidas adoptadas —aunque orientadas a proteger derechos colectivos— impusieron cargas innecesarias a las entidades demandadas.
En este contexto, el uso ampliado de las facultades del juez en acciones populares, sin una amenaza actual que lo justificara, terminó desbordando el marco del litigio. 3. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso concreto. 3.1. De la acción popular y su trámite. La Constitución Política de 1991, en su artículo 88, desarrollado por la Ley 472 de 1998, en relación a la naturaleza de las acciones populares, establece que es un mecanismo instituido para la protección y amparo de los derechos e intereses colectivos, siendo procedente contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, teniendo como fin hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas al estado anterior cuando fuere posible.
Sobre el particular, el Consejo de Estado11 ha precisado que las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos cuando estos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas.
Se identifican por poseer un carácter altruista pues mediante su ejercicio se busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico para la protección de los referidos derechos cuya amenaza, vulneración, existencia del peligro, agravio o daño contingente, 11 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 15 de agosto de 2013.
C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. rad: 52001-23-31-000-2010-00680-01 (AP) Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 deberá probarse necesariamente para la procedencia del amparo. Se tienen entonces, como supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada, ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana, y iii) la relación de causalidad que debe existir entre la acción u omisión y la señalada afectación de los derechos e intereses colectivos.
Ahora bien, para su trámite, el artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que: “Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado.
Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez.”12 (Subraya fuera de texto original). Conforme la anterior norma citada, existe un requisito previo a satisfacer por el demandante para dar procedencia a la reclamación ante el órgano contencioso administrativo. 3.2.
De la prestación del servicio de Saneamiento básico. Al respecto los artículos 8°, 49, 58, 79, 80, 95, 365 y 366 de la Constitución Política, advierten que el saneamiento ambiental se fundamenta en los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, equidad y calidad. Además, aquel servicio guarda estrecha relación con el derecho a gozar de un ambiente sano11 y con el deber universal de proteger la diversidad e integridad del ambiente.
Adicionalmente se indica que, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y, por eso, las distintas autoridades públicas deben proteger la diversidad, conservar las áreas de especial importancia ecológica y prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental. Así la Ley 142 de 199412 contiene el esquema normativo tendiente a garantizar la adecuada prestación de las actividades objeto de debate13, cuyo artículo 14 define los siguientes conceptos relevantes para el caso: “14.19.
SANEAMIENTO BÁSICO. Son las actividades propias del conjunto de los servicios domiciliarlos de alcantarillado y aseo. (…)
14.22. SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ACUEDUCTO. Llamado también servicio público domiciliario de agua potable. Es la distribución municipal de agua apta para el consumo humano, incluida su conexión y 12 Artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 medición. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias tales como captación de agua y su procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conducción y transporte.
14.23. SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ALCANTARILLADO. Es la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento y disposición final de tales residuos. (…)” (Negrilla y subraya fuera de texto) Y en torno a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, es claro para la Sala que su prestación es responsabilidad de los municipios en cumplimiento de la obligación del Estado de “asegurar la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional” y de mantener la regulación, control y vigilancia de los servicios públicos, de conformidad con el artículo 365 de la Constitución. Específicamente sobre el servicio de alcantarillado como servicio público, su prestación contribuye directamente al cumplimiento de la finalidad social del Estado prevista en los artículos 1 y 2 de la Constitución Política que, en concordancia con el artículo 366 ibídem, expresa “(…) el bienestar y el mejoramiento de la calidad de vida de la población (…) Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable (…)”.
Además, el artículo 311 de la Carta Política atribuye competencia a los municipios frente a la prestación de los servicios públicos. Norma que a su vez guarda relación con lo señalado en el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 al referir que “la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos” corresponde a las entidades territoriales, bien sea directamente o a través de terceros.
Por su parte el artículo primero de la Ley 142 de 11 de julio de 1994 en cuanto al ámbito de aplicación de la misma señala que “aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía [fija] pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural*; a las actividades que realicen las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 de la presente Ley, y a las actividades complementarias definidas en el Capítulo II del presente título y a los otros servicios previstos en normas especiales de esta Ley.” (Subraya artículo 73 de la Ley 1341 de 2009).
En ese orden, la Ley expresa el deber del Estado de intervenir en los servicios públicos a efectos de atender de manera prioritaria las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico14. Por su parte, en cuanto al manejo de residuos el Decreto 2811 de 197415, dispone lo siguiente: Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 “Artículo 34.- En el manejo de residuos, basuras, desechos y desperdicios, se observarán las siguientes reglas: a) Se utilizarán los mejores métodos, de acuerdo con los avances de la ciencia y la tecnología, para la recolección, tratamiento, procesamiento o disposición final de residuos, de basuras, desperdicios y, en general, de desechos de cualquier clase;
(…). Artículo 35.- Se prohíbe descargar, sin autorización, los residuos, basuras y desperdicios y, en general, de desechos que deterioren los suelos o causen daño o molestia a individuos o núcleos humanos. (…). Artículo 138.- Se fijarán zonas en que quede prohibido descargar, sin tratamiento previo y en cantidades y concentraciones que sobrepasen los niveles admisibles, aguas negras o residuales de fuentes industriales o domésticas, urbanas o rurales, en las aguas superficiales o subterráneas, interiores o marinas.
Artículo 145.- Cuando las aguas servidas no puedan llevarse a sistema de alcantarillado, su tratamiento deberá hacerse de modo que no perjudique las fuentes receptoras, los suelos, la flora o la fauna. Las obras deberán ser previamente aprobadas. (…)”. (Negrilla de la Sala). Contemplándose como prohibición expresa en el artículo 211 del Decreto 1541 de 26 de julio de 197816 “verter, sin tratamiento, residuos sólidos, líquidos o gaseosos, que puedan contaminar o eutroficar las aguas, causar daño o poner en peligro la salud humana o el normal desarrollo de la flora o fauna, o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos”.
Así mismo, conforme a lo señalado en el artículo 222 ibidem se establece que “Cuando las aguas servidas no puedan llevarse a sistemas de alcantarillado público, regirá lo dispuesto en el artículo 145 del Decreto-ley número 2811 de 197417, y su tratamiento deberá hacerse de modo que no produzca deterioro de las fuentes receptoras, los suelos, la flora o la fauna.
Las obras deberán ser previamente aprobadas conforme a las normas de las Sección 1 de este Capítulo.” Por su parte, la Ley 9 de 197918 en materia de residuos líquidos indica que “toda edificación, concentración de edificaciones o desarrollo urbanístico, localizado fuera del radio de acción del sistema de alcantarillado público, deberá dotarse de un sistema de alcantarillado particular o de otro sistema adecuado de disposición de residuos”19.
Y con el propósito de controlar la capacidad de carga de los cuerpos hídricos y mantener un nivel sostenible de resiliencia, nuestro ordenamiento ambiental contempla tres instrumentos de planeación y control de vertimientos contaminantes. Esto son el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos – PSMV20, el permiso de vertimiento21 y el plan de cumplimiento22.
De los aludidos mecanismos, el aplicable al caso concreto es el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos – PSMV, definido como “el conjunto de Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 programas, proyectos y actividades, con sus respectivos cronogramas e inversiones necesarias para avanzar en el saneamiento y tratamiento de los vertimientos, incluyendo la recolección, transporte, tratamiento y disposición final de las aguas residuales descargadas al sistema público de alcantarillado, tanto sanitario como pluvial, los cuales deberán estar articulados con los objetivos y las metas de calidad y uso que defina la autoridad ambiental competente para la corriente, tramo o cuerpo de agua”.
En cuanto a los instrumentos de “planeación y coordinación interinstitucional” previstos por la normatividad para garantizar la adecuada prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, se enlista los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento PAP-PDA. 3.3 Del principio de congruencia en las acciones populares.
El principio de congruencia, consagrado en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil (hoy recogido en el artículo 281 del Código General del Proceso), constituye una garantía procesal fundamental que impone al juez el deber de decidir en estricta conformidad con los límites fijados por las pretensiones de la demanda, las excepciones propuestas y los hechos probados.
Este principio comprende dos acepciones: la congruencia interna, entendida como la armonía entre las motivaciones y la parte resolutiva del fallo; y la congruencia externa, que se refiere a la correspondencia entre lo resuelto y lo pedido por las partes13. En el contexto la Ley 472 de 1998 otorga a la acción popular un carácter prevalente y especial, ello en atención a los derechos que protege.
Así aunque la Jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado en forma reiterada que si bien es obligatoria la observancia para salvaguardar la seguridad jurídica, el debido proceso, la integridad, la igualdad de las partes y el orden jurídico; el principio de congruencia se flexibiliza autorizando al juez constitucional para dictar fallos extra petita y ultra petita, lo que otorga amplio margen de suficiencia para que las ordenes se encaminen a la protección de derechos colectivos que se encuentren amenazados o vulnerados en el caso concreto.
Así en sentencia de unificación proferida el 5 de junio de 201814, se recalcó que, si bien los parámetros de toda sentencia judicial debían ser las pretensiones de la demanda y la oposición a las misas, esta regla se atenuaba en determinados procesos de naturaleza especial, y que, en particular, en materia de acciones populares, la misma ley faculta al juez para impartir las 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda Subsección “B”. Sentencia del 26 de octubre de 2017. Radicado no. 25000234200020140113901 (2458-15). Consejero Ponente César Palomino Cortes. 14 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sala Especial de Decisión N° 6. Sentencia de unificación del 5 de junio de 2018, exp.
N° 15001-33-31-001-2004-01647-01. C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 ordenes necesaria para garantizar el núcleo esencial de los derechos colectivos. En dicha providencia se acepta la posibilidad de que el juez de la causa dicte fallos extra y ultra petita con diferentes manifestaciones, incluso para amparar derechos colectivos no invocados expresamente por el actor popular15.
Al respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado en la sentencia de unificación antes referida, también se precisó: “El juez popular puede pronunciarse sobre hechos adicionales a los expuestos en la demanda, siempre que se relacionen con la acción u omisión demandada inicialmente y en general con la causa petendi. Al respecto, se ha señalado: ‘La decisión del juez en una acción popular está determinada por la efectiva protección del derecho o interés colectivo cuya vulneración o amenaza se acusa, no solo con ocasión de aquellas conductas señaladas en la demanda como vulnerantes, sino por cuenta de todas aquellas que suceden en el curso mismo del proceso, o cuya existencia se verifique en el mismo, con la sola condición de que se encuentren estrechamente relacionadas con la causa petendi invocada, la que solo podrá modificarse en el término para modificar la demanda.
Igualmente cabe precisar que para proteger el derecho o interés colectivo el juez, en los términos del artículo 34 de la ley 472 de 1998, expedirá orden de hacer o no hacer, destinada a ser cumplida por la autoridad pública que incurre en la trasgresión, orden que no está circunscrita a la conducta pedida en la demanda, porque el juez actúa con total amplitud y discrecionalidad al momento de disponer lo que corresponda para lograr el amparo del derecho o interés colectivo vulnerado o amenazado, ello en consideración a que la congruencia se predica frente a la petición de protección del derecho o interés colectivo que se afirma vulnerado, y no frente a las conductas que en criterio del actor son suficientes e idóneas para lograr el amparo solicitado ( )16.
(Negrilla fuera de texto) Y recientemente en sentencia del 24 de octubre de 2024 el Consejo de Estado reitera lo concerniente a la flexibilización del principio de congruencia: “el principio de congruencia de la sentencia en el marco de las acciones populares se flexibiliza frente al interés colectivo, que se expresa a través de los derechos por cuya protección propende esta acción, lo que le permite al juez: i) proteger derechos que no han sido invocados en la demanda, siempre y cuando estén vinculados con los supuestos fácticos que fueron debatidos en el proceso, ii) estudiar hechos que no se expusieron en la demanda, bien sea porque no se alegaron específicamente, pero aparecen probados en el proceso, o porque ocurrieron con posterioridad a la presentación del libelo, en uno y otro caso, siempre que tengan relación con la causa 15 Dijo el Consejo de Estado: “[A]unque constituye un requisito de la demanda indicar el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado y que con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 se introdujo como requisito de procedibilidad para el ejercicio del medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos “solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección al derecho o interés colectivo amenazado o violado”, ello no obsta para que el juez, en el trámite del proceso al encontrar vulnerado un derecho o interés colectivo diferente a los enunciados por el actor inicialmente pueda emitir órdenes tendientes a su protección” 16 Cita transcrita: “Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Expediente No. 13001-23-31-000-2003-00239-01(AP). Providencia de marzo dieciséis (16) de dos mil seis (2006) M.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio”. Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 petendi, iii) adoptar medidas diferentes a las deprecadas en la demanda, para proteger los derechos colectivos que encuentre amenazados o vulnerados.
Por lo anterior surge que, a pesar de que el juez de la acción popular cuenta con amplias facultades para proteger los derechos colectivos, tiene también el deber de velar por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes; por ello, sus facultades no son ilimitadas, pues, si bien le está dado amparar derechos colectivos no invocados por la parte actora, estudiar hechos no relacionados en la demanda e, incluso, adoptar medidas de protección diferentes a las deprecadas en el libelo, sólo puede hacerlo si tienen relación con la causa petendi de la demanda, que no puede ser una diferente a la relacionada con la amenaza o transgresión de derechos colectivos”17.
(Negrilla y subraya fuera del texto) En conclusión, si bien el principio de congruencia impone restricciones a la potestad decisoria del juez, en el contexto de las acciones populares dicho principio se interpreta con un alcance menos restrictivo, permitiendo fallos extrapetita o ultrapetita cuando ello resulte indispensable para la protección de los derechos colectivos, siempre que se respete el marco fáctico de la demanda y se garantice el derecho de defensa de las partes involucradas. 4.
Pruebas relevantes. Del material probatorio allegado se resalta las siguientes: Con la demanda se allegó copia de la página del periódico Q’hubo, correspondiente al 29 de enero de 2021, en la cual se informa sobre la situación y el estado de las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR) en las provincias Comunera y Guanentina.
Asimismo, se aportó el Oficio-SAA No. 0207/21, mediante el cual la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS), en respuesta al derecho de petición elevado por el señor Luis Cobos, informa los municipios en los cuales no existen Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR), incluyendo, entre otros, al municipio de Mogotes18.
De igual forma, obra en el expediente copia de la solicitud elevada por el actor popular ante el alcalde del municipio de Mogotes, con el propósito de agotar el requisito de procedibilidad. En atención a dicha solicitud, el alcalde municipal expidió el Oficio No. 091-2020, dirigido a la empresa ESPAMOGOTES S.A. E.S.P., la cual, en respuesta, informó que: “mediante acta suscrita el día 30 de agosto de 2018 se realizó por parte de la Empresa de Servicios Públicos de Santander (ESANT) la entrega en operación de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales del municipio de Mogotes a la empresa de servicios públicos ESPAMOGOTES S.A. E.S.P., la cual, desde dicha fecha y a través de un operario, se encarga de realizar las actividades relacionadas con la marcha de la planta.
Esta planta, cuyas características del 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 24 de octubre de 2024. Radicado no. 850012331000201100111-01. Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez 18 Archivo digital “004Anexos” OneDrive - Gestión en otros despachos – índice Samai 00054. Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 sistema son de versatilidad y modularidad, tiene como propósito eliminar los contaminantes físicos, químicos y biológicos presentes en el agua proveniente del uso doméstico urbano y de procesos industriales”19.
Contrato de obra No. 187-15 de 2015 Celebrado entre la empresa de servicios públicos de Santander S.A E.S.P – ESANT S.A E.S.P y Unión Temporal Mogotes 2015, teniendo como objeto “Optimización alcantarillado sanitario y construcción de planta de tratamiento de aguas residuales, municipio de Mogotes, departamento de Santander”20. Acta de entrega en funcionamiento y operación de la PTAR, por medio de la cual se certifica la culminación y puesta en operación de la PTAR siendo entregada en operación a ESPAMOGOTES S.A ESP el día 30 de agosto de 2018, la cual tiene como objeto la “Entrega en operación de la planta de tratamiento de aguas residuales del Municipio de Mogotes, Santander”21.
Se allega informe ejecutivo22 de la planta de tratamiento de aguas residuales – PTAR del municipio de Mogotes, Santander, elaborado por EspaMogotes S.A – E.S.P., mediante el cual se da cuenta de la existencia y operación continua de dicha planta desde el año 2018. El documento describe la ubicación de la PTAR en la vereda Guayaguata, su capacidad instalada de tratamiento de doce litros por segundo (12 L/s), su operación 24 horas al día, siete días a la semana, y la asignación de un operario encargado de su supervisión y mantenimiento permanente.
A partir de dicho informe se concluye que la infraestructura existe, se encuentra en funcionamiento para la prestación del servicio de tratamiento de aguas residuales. Informe que se acompaña de registro fotográfico de la PTAR, el cual evidencia el estado de la infraestructura. Se allega el Contrato de Interventoría No. 190-1523, suscrito entre ESANT y la Unión Temporal Interventores Mogotes, cuyo objeto fue ejercer la interventoría técnica, administrativa, financiera y socioambiental del contrato de obra mencionado.
La existencia de este contrato permite concluir que la ejecución de la obra estuvo sujeta a control técnico y administrativo permanente, garantizando el cumplimiento de las condiciones de calidad y eficiencia exigidas para este tipo de proyectos. 19 Folios 13 – 15 Archivo digital “015Contestaciondemanda” OneDrive - Gestión en otros despachos – índice Samai 00054. 20 Folios 61 – 78 Archivo digital “015Contestaciondemanda” OneDrive - Gestión en otros despachos – índice Samai 00054. 21 Folios 52 – 60 Archivo digital “015Contestaciondemanda” OneDrive - Gestión en otros despachos – índice Samai 00054. 22 Archivo digital “051InformeejecutivoESPAMOGOTES” OneDrive - Gestión en otros despachos – índice Samai 00054. 23 Folios 27 – 40 Archivo digital “051InformeejecutivoESPAMOGOTES” OneDrive - Gestión en otros despachos – índice Samai 00054.
Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 De otra parte, se encuentra el Contrato Individual de Trabajo No. 001-202224, suscrito entre ESPAMOGOTES S.A. E.S.P. y el señor Leonel Pinzón Monsalve, quien fue contratado como operario de la PTAR. En dicho contrato se especifican las funciones de operación diaria, mantenimiento preventivo y correctivo, y control de parámetros de calidad del agua.
Esta prueba demuestra que la PTAR cuenta con personal capacitado y dedicado a su funcionamiento continuo, asegurando así la sostenibilidad operativa de la infraestructura. Adicionalmente, obra el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV)25 del municipio de Mogotes, aprobado mediante la Resolución DGL No. 361 del 24 de septiembre de 2020 expedida por la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS).
En dicho documento se reconoce oficialmente la existencia de la PTAR dentro del sistema municipal de saneamiento, lo cual evidencia que la planta se encuentra en operación. Dentro de la referida resolución, la CAS consideró que, conforme al concepto técnico SAO Nº 00122-20 26 de agosto de 2020, “la PTAR actualmente está trabajando con un caudal de 25 L/S, el cual se encuentra por encima de su caudal de diseño que es de 18 L/s, en razón a que, al tener alcantarillado combinado, las aguas lluvias del alcantarillado pluvial están aportando el excedente de caudal a la PTAR” 26 Finalmente, se allega el Manual de Funcionamiento de la PTAR27, documento que contiene los lineamientos técnicos para la operación, mantenimiento y control de la planta.
El cual, permite comprender que la operación de la infraestructura se realiza bajo unos estándares definidos, en aras de la seguridad y continuidad en la prestación del servicio. Oficio SGL.351.2022 de 24 de mayo de 202228, suscrito por el Secretario General de la CAS, mediante el cual se remite al Juzgado Tercero Administrativo de San Gil la documentación requerida sobre la autorregulación de vertimientos del municipio de Mogotes.
Se allega el Memorando SAO No. 1037 de 202229, emitido por la Subdirección de Administración de la Oferta de Recursos Naturales Renovables de la CAS, en el cual se detallan los documentos enviados y se especifica que fueron entregadas las autodeclaraciones de vertimientos realizadas por 24 Folios 6 – 8 Archivo digital “051InformeejecutivoESPAMOGOTES” OneDrive - Gestión en otros despachos – índice Samai 00054. 25 Folios 208 – 358 Archivo digital “051InformeejecutivoESPAMOGOTES” OneDrive - Gestión en otros despachos – índice Samai 00054. 26 Expediente One Drive Cuadernoprincipal Pdf.51 Fl. 354. 27 Folios 41 – 207 Archivo digital “051InformeejecutivoESPAMOGOTES” OneDrive - Gestión en otros despachos – índice Samai 00054. 28 Folio 01 del Archivo digital “051RtaCas” OneDrive - Gestión en otros despachos – índice Samai 00054. 29 Folio 02 del Archivo digital “051RtaCas” OneDrive - Gestión en otros despachos – índice Samai 00054.
Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 ESPAMOGOTES S.A. E.S.P., sustentadas en las respectivas caracterizaciones fisicoquímicas de los años 2020 y 2021. Como anexos de lo anterior se encuentran los siguientes informes: Informe Final de Caracterización 2021 de Vertimientos30 elaborado por el Laboratorio LASERTEC S.A.S., fechado en noviembre de 2021.
Dentro del contenido de este informe, se encuentra información del monitoreo fisicoquímico realizado en la salida de la PTAR de Mogotes. De los resultados, concluye el laboratorio, que “Para el punto identificado como Salida PTAR, los datos obtenidos durante el monitoreo para las variables pH y Sólidos Sedimentables se ajustan con los límites máximos permisibles 6,00 – 9,00 Unid. de pH y 5,00 mL/L respectivamente, establecidos por la Resolución 0631 de 2015 Art 8 con una carga menor o igual a 625Kg/Día DBO₅.
De acuerdo con los resultados obtenidos en el laboratorio, para los análisis de Sólidos Suspendidos Totales y Demanda Bioquímica de Oxígeno - DBO₅ las muestras identificadas como compuesta No.1, compuesta No.2 y compuesta No.3, correspondientes al punto de muestreo identificado cono Salida PTAR, se ajustan con los límites establecidos en dicha Resolución.” Es decir, los vertimientos no generan afectaciones ambientales significativas y la operación de la planta es técnicamente adecuada conforme a los estándares ambientales.
Informe Final de Caracterización 2020 de Vertimientos31 elaborado por el Laboratorio LASERTEC S.A.S. Dentro de este informe se encuentra información del monitoreo fisicoquímico realizado en la salida de la PTAR de Mogotes, por medio de mediciones y análisis de muestras; de los resultados obtenidos, concluye el laboratorio, que “En el caso de los parámetros medidos en campo (pH y Sólidos Sedimentables), la planta de tratamiento de agua residual doméstica – PTAR, se ajustan con los valores de referencia establecidos por la resolución 0631 Art 8, vertimientos puntuales a cuerpos de aguas superficiales con carga menor o igual a 625,00 Kg/día de DBO₅.
La planta de tratamiento de aguas residuales domésticas monitoreados evidencian concentraciones de Demanda Bioquímica de Oxígeno - DBO₅ y Sólidos Suspendidos Totales, los cuales cumplen con los límites establecidos por la resolución 0631 Art 8, el cual establece los límites máximos permisibles en los vertimientos puntuales de aguas residuales domésticas de las actividades industriales, comerciales o de servicios y de las aguas (ARD Y ARnD) de los prestadores de servicio público de alcantarillado a cuerpos de aguas superficiales.” De lo analizado hasta este punto, la Sala evidencia que el municipio de Mogotes ha dispuesto un sistema de recolección y tratamiento de aguas residuales urbanas mediante una planta de tratamiento de aguas residuales (PTAR) de tipo combinado, que opera conforme a las disposiciones del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos – PSMV aprobado por la CAS. 30 Folio 03 - 58 del Archivo digital “051RtaCas” OneDrive - Gestión en otros despachos – índice Samai 00054. 31 Folio 59 - 112 del Archivo digital “051RtaCas” OneDrive - Gestión en otros despachos – índice Samai 00054.
Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 Además, se constata que dicha planta realiza procesos físicos, químicos y biológicos que, de acuerdo con los registros de monitoreo del año 2019 y autodeclaraciones de los años 2020 y 2021, los vertimientos tratados cumplen con los límites máximos permisibles establecidos en la Resolución 0631 de 201532.
Ahora bien, el Concepto Técnico SAA.826.2022 – 09-06-202233 rendido por la Subdirección de Autoridad Ambiental de la CAS, con ocasión de la inspección ocular ordenada en el marco de este proceso, evidencia la Sala que: Si bien, los vertimientos finales cumplen con los límites permitidos en la normativa, la CAS evidencia una infracción ambiental de carácter técnico en cuanto a la presencia de coliformes termotolerantes dentro de los vertimientos, indicando que a pesar de estos no comprometen gravemente la calidad general del agua, se debe mejorar el sistema de desinfección. La PTAR del Municipio de Mogotes es de alcantarillado mixto, razón por la cual, señala la CAS que en eventos de alta pluviosidad se genera una descarga de exceso no tratada, la cual, es canalizada hacia la corriente intermitente conocida como “Chorro Picho”, con destino final en la quebrada Calapa.
Según el concepto, esto representa una afectación intermitente a la fuente hídrica, que, aunque diluida, puede conllevar cargas contaminantes no determinadas, vulnerando los principios de precaución y prevención consagrados en la Ley 99 de 1993. La CAS, resalta que no existen estudios recientes que permitan conocer la capacidad real de asimilación y autodepuración de la quebrada Calapa, ni datos microbiológicos que evalúen el impacto sanitario del vertimiento.
En cuanto a la actualización del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos, evidencia la CAS que, este contempla medidas a corto, mediano y largo plazo para separar redes de alcantarillado, optimizar la capacidad de tratamiento de la PTAR y eliminar el uso del canal “Chorro Picho” como vertedero y así no continuar con las afectaciones ambientales en las que se está incurriendo.
Finalmente, se adjuntaron fotos y videos como anexo del concepto técnico, los cuales permiten dar cuenta de la existencia, funcionamiento, operación y ubicación de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales – PTAR. 5. Caso concreto. Corresponde a la Sala resolver si, conforme a los recursos de apelación presentados por el Municipio de Mogotes y la Empresa de Servicios Públicos 32 “Por la cual se establecen los parámetros y los valores límites máximos permisibles en los vertimientos puntuales a cuerpos de aguas superficiales y a los sistemas de alcantarillado público y se dictan otras disposiciones.” 33 Expediente One Drive PDF 055 Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Mogotes S.A. E.S.P., se ha configurado el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado, lo cual llevaría a revocar la sentencia de primera instancia. Así mismo, se analizará si el a quo incurrió vulneró el debido proceso por desconocimiento del principio de congruencia al proferir las órdenes contenidas en la parte resolutiva de la decisión objeto de recurso de alzada. 5.1 Análisis de la configuración del fenómeno de carencia actual de objeto.
Debe precisar la Sala, que la institución jurídica de la carencia actual de objeto es desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de tutela y, se ha fundamentado en la existencia de un daño consumado o de un hecho superado. Así, en sentencia SU 540 de 2007, la Corte Constitucional indicó, que tiene lugar cuando “por la acción u omisión […] del obligado, se supera la afectación de tal manera que ‘carece’ de objeto el pronunciamiento del juez. […] En efecto, si lo pretendido con la acción de tutela era una orden de actuar o dejar de hacerlo y, previamente al pronunciamiento del juez de tutela, sucede lo requerido, es claro que se está frente a un hecho superado, porque desaparece la vulneración o amenaza de vulneración de los derechos constitucionales fundamentales o, lo que es lo mismo, porque se satisface lo pedido en la tutela, siempre y cuando, se repite, suceda antes de proferirse el fallo, con lo cual ‘la posible orden que impartiera el juez caería en el vacío”.
En este sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado ha adoptado idéntico criterio para evaluar si el fenómeno de carencia actual de objeto se ha presentado o no en el curso de una acción popular; al efecto, en sentencia de fecha 4 de septiembre de 2018 Radicación número: 05001-33-31-004-2007- 00191-01(AP)SU, recordó, que tiene lugar ante las siguientes dos circunstancias: i) la primera de ellas, cuandoquiera que se ha superado la afectación de los derechos e intereses colectivos y no es procedente ordenar la restitución de las cosas a su estado anterior, por no ser ya necesario; o ii) cuando acaece un daño consumado y no es posible acudir a la restitución. Cuando tales supuestos se presentan, la orden judicial sería inocua, por lo cual deben denegarse las pretensiones.” Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado también ha advertido, que cuando en el curso de una acción popular se advierte que la vulneración de los derechos colectivos invocados persiste, no había lugar a declarar la carencia actual de objeto en la medida en que “no se probó que hubiese desaparecido la situación de transgresión de los derechos colectivos cuyo amparo se perseguía [al goce a un ambiente sano, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y los derechos de los consumidores y usuarios]”.
Luego se tiene sentado por la jurisprudencia, que a pesar de que en el curso del proceso se alegue la superación de la situación que dio lugar a la instauración de la demanda, es necesario que se pruebe tal circunstancia y que el juez “verifique el cese de la amenaza o vulneración de los derechos Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 colectivos aducidos por el actor popular” y, en caso de encontrar que la amenaza o la vulneración subsiste, no es posible declarar el hecho superado.
Es por lo anterior, que el Consejo de Estado unificó la jurisprudencia en relación con la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado en sentencia de fecha 4 de septiembre de 2018 Radicación número: 05001-33-31-004-2007-00191-01(AP)SU, dentro de una acción popular, en los siguientes dos sentidos: “…i) Aun en aquellos casos en que el demandado o, incluso, la autoridad judicial de conocimiento consideren que se ha superado la situación que dio lugar a la interposición de la acción, es necesario verificar el cese de la amenaza o la vulneración de los derechos colectivos comprometidos, sin que baste con la simple alegación de haberse adelantado alguna actuación enderezada a la superación de la situación; en aquellos casos en que la amenaza a los derechos colectivos subsista no es procedente declarar el hecho superado, aun cuando se verifique que se ha adelantado alguna actuación a fin de cesar la amenaza o vulneración de los mismos. ii) El hecho de que, durante el curso de la acción popular, el juez compruebe la desaparición de la situación que originó la afectación de derechos colectivos, no es óbice para que proceda un análisis de fondo, a fin de establecer el alcance de dichos derechos…” En el sub-judice la Sala encuentra que los medios probatorios allegados acreditan que el municipio de Mogotes construyó y puso en operación una Planta de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR) dentro del perímetro urbano, en virtud del contrato de obra No. 187-15, cuya entrega fue formalizada mediante acta del 30 de agosto de 2018, es decir, con antelación a la presentación de la demanda.
Según los informes técnicos y actas de supervisión, la planta ha funcionado de manera continua desde su entrega, cuenta con personal operativo, y sus vertimientos han sido monitoreados en los años 2020 y 2021, cumpliendo con los parámetros ambientales exigidos en la Resolución 0631 de 2015 (pH, demanda biológica de oxígeno - DBO₅, sólidos suspendidos totales, entre otros).
De lo anterior se tiene que los parámetros de vertimiento cumplen con la normatividad ambiental pues no generan afectaciones significativas además existe evidencia de la operación técnica. Sin embargo, en informe técnico de la CAS se refiere que la alta pluviosidad y los vertimientos al “Chorro Picho” se identifican como afectaciones a la prestación del servicio de alcantarillado al goce de un ambiente sano así como el equilibrio ecológico.
Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 Para el caso, del análisis integral del Concepto Técnico SAA.826.2022, emitido por la Subdirección de Autoridad Ambiental, se evidencia que el municipio de Mogotes – Santander ha implementado un sistema de recolección y tratamiento de aguas residuales domésticas en el área urbana, el cual presenta avances técnicos importantes, tales como la operación de una Planta de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR) de tipo combinado, que incorpora procesos de pretratamiento, tratamiento biológico (anaerobio y aerobio), desinfección y manejo de lodos.
Dicha planta opera con un caudal de diseño de 12 L/s. No obstante, se advirtió por parte de la CAS que cerca del 50% del sistema de alcantarillado corresponde a redes combinadas (aguas lluvias y residuales), situación que en épocas de lluvia provoca un incremento en el caudal conducido a la PTAR, desbordando su capacidad y generando vertimientos de aguas sin tratamiento previo directamente a la fuente hídrica denominada cañada Chorro Picho.
Al respecto se entiende que esta práctica constituye un riesgo ambiental, más aún cuando no se cuenta con información sobre los parámetros de carga contaminante vertida en dichos eventos. Además, no se allegaron resultados de los estudios fisicoquímicos y microbiológicos que permitan determinar la capacidad de asimilación y autodepuración de dicha quebrada, y tampoco se realiza la verificación de los criterios de calidad para sustancias de interés sanitario conforme a lo establecido en el Decreto 1076 de 201534.
Sin embargo, se observa que esta situación, dio paso a al proyecto denominado “OPTIMIZACIÓN DE LAS REDES DE ALCANTARILLADO SANITARIO, PLUVIAL Y ESTRUCTURAS COMPLEMENTARIAS EN LA CALLE 3, ENTRE CARRERA 2 HASTA LA CARRERA 8 Y, LA CARRERA 8, ENTRE CALLE 5 Y CALLE 2, HASTA ENTREGAR EN LA QUEBRADA GUAYAGUATA, EN EL CASCO URBANO DEL MUNICIPIO DE MOGOTES, DEPARTAMENTO DE SANTANDER” al cual alude el juez de instancia y que, según lo mencionado en el escrito de alegatos de segunda instancia, da origen al contrato No. 132-21 de 2021 – suscrito el 28 de junio de 2021 – mediante el cual se adelantó la optimización de redes de alcantarillado-.
Así, a fin de establecer o no la ocurrencia de un hecho superado a partir de la suscripción y ejecución de este último contrato de obra, se considera necesario efectuar consulta en línea de los documentos que integran el expediente del Proceso Número ESANT – LP – 002 – 21 para lo cual se hace uso de la plataforma del Sistema Electrónico de la Contratación Pública SECOP35, plataforma que permite que los jueces puedan consultar y valorar los documentos contenidos en la página de dicho portal electrónico; pues como lo consideró la Sección Tercera – Subsección A del Consejo de Estado en 34 Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible. 35 Proceso Número ESANT-LP-002-21 Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 providencia de fecha 4 de junio de 2024, radicación 08001-23-33-000-2019- 00567-01 (70198): “Una lectura distinta, que excluya estos elementos del análisis probatorio de este asunto no atendería a sus particularidades y, por otra parte, iría en contra de la finalidad misma del SECOP como mecanismo en el que toda la ciudadanía, los servidores públicos, organismos de control y funcionarios judiciales pueden conocer los soportes de la actividad contractual de las entidades del Estado, sin necesidad de trámites adicionales, ni trabas procedimentales que impidan el libre acceso a esta fuente de información, incluso en el marco de los procesos judiciales, como lo ha hecho esta Sala de Subsección en oportunidades anteriores” Lo anterior, teniendo en cuenta que el SECOP es el principal medio de divulgación de la contratación estatal en Colombia y, los documentos que se registran, según la normativa vigente, tienen valor probatorio propio de los mensajes de datos, en los términos de la Ley 527 de 1999 y del CGP; además, se presumen auténticos, siguiendo los lineamientos del estatuto procesal general.
Es así como en consulta web se obtiene entre otros el contenido del Acta de Liquidación por mutuo acuerdo del contrato de obra pública 132-21 del 28 de junio de 2021 que expresa: Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 Es entonces, en virtud del contrato No. 132-21 el 28 de junio de 2021, mediante el cual se ejecutaron obras de optimización del sistema de alcantarillado sanitario y pluvial, atendiendo los requerimientos técnicos de la autoridad ambiental para mitigar descargas puntuales en época de lluvias.
Este contrato se desarrolló por etapas: La etapa 1 del contrato se ejecutó entre noviembre y diciembre de 2022, es decir, inicia antes del fallo de primera instancia. La etapa 2 culminó el 14 de febrero de 2024, y el contrato fue liquidado oficialmente el 1 de agosto de 2024. Ahora, si bien el concepto técnico SAA.826.2022 de la CAS advierte sobre vertimientos ocasionales en eventos de alta pluviosidad —propios de los sistemas combinados—, no desconoce la operación técnica de la PTAR ni afirma la existencia de afectaciones ambientales estructurales, no obstante si advirtió en torno a la capacidad de la PTAR por lo que recomendó la mitigación de descargas puntuales, respecto de las cuales como se vio se adelantó el contrato No. 132-21 el 28 de junio de 2021.
Bajo este análisis considera la Sala de Decisión que el objeto de la acción popular consistía en la inexistencia de una PTAR funcional y la consecuente afectación a los derechos colectivos al ambiente sano, a la salubridad pública y al acceso eficiente a servicios públicos. Situación ha sido superada materialmente mediante la construcción, operación y optimización progresiva del sistema de tratamiento de aguas residuales.
En efecto, contrario a lo expuesto por el Juez de instancia las pruebas allegadas demuestran que la PTAR opera conforme a los estándares normativos, y que las entidades demandadas han desplegado acciones técnicas y contractuales suficientes para mitigar las contingencias derivadas Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 del sistema de alcantarillado combinado, a través de las acciones contractuales desarrolladas durante el trámite de la primera instancia. Sobre el particular se observa que para la fecha del fallo de primera instancia -25 de octubre de 2022-, ya se había ejecutado la primera fase del contrato 132-21, y se contaba con la PTAR en funcionamiento.
Por tanto, el objeto de la pretensión fue superado antes de la decisión judicial, reconociendo la superación gradual como válida cuando exista una respuesta técnica suficiente y un cumplimiento verificable de los estándares exigibles. Bajo este contexto, la Sala de Decisión encuentra configurado el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado, al haberse acreditado que la situación fáctica que originó la acción popular ha sido subsanada por parte del ente territorial y la empresa prestadora de servicios públicos mediante la construcción, operación y mejora técnica de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR) del municipio de Mogotes y la ejecución del contrato de obra pública No. 132-21. 5.2 Del debido proceso y el principio de congruencia. En línea con lo expuesto hasta ahora, una vez verificado que los hechos que motivaron esta acción popular han sido superados —pues ya existe una planta de tratamiento en funcionamiento y se han adelantado obras complementarias—, corresponde ahora examinar si, como lo argumentan las entidades apelantes, la decisión del juez de primera instancia afectó el derecho al debido proceso o desbordó el marco de lo que realmente fue objeto de debate en el proceso.
La sentencia apelada impuso una serie de órdenes relacionadas con la mejora del sistema de alcantarillado, la eliminación de vertimientos en el canal conocido como “Chorro Picho” y la destinación de recursos públicos para garantizar el funcionamiento integral de la PTAR. Sin embargo, cabe recordar que la demanda originalmente cuestionaba la inexistencia de una planta de tratamiento de aguas residuales y la afectación ambiental derivada de esa omisión. Para el momento en que se dictó el fallo —el 25 de octubre de 2022—, ya estaba plenamente demostrado que la planta existía, operaba desde hacía varios años, y que el municipio había iniciado acciones concretas para mejorar el sistema a través del contrato No. 132-21.
En otras palabras, el objeto central de la demanda ya había sido atendido por las entidades públicas accionadas. Si bien es cierto que en las acciones populares el juez tiene la posibilidad de ir más allá de lo estrictamente pedido en la demanda, esa facultad no puede ejercerse en situaciones donde ya no existe una amenaza real ni una vulneración vigente por cuanto al adoptar decisiones estas deben ser Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 necesarias, proporcionales y ajustadas a lo que realmente requiere protección en el presente.
Desde esa perspectiva, la Sala considera que las órdenes impartidas por el juez de primera instancia no eran necesarias ni compatibles con la situación actual, ya que se dirigían a resolver un problema que —según lo demostrado en el expediente— ya estaba siendo atendido con acciones concretas y verificables. Ello desborda el marco procesal del caso y afecta el equilibrio propio del juicio, en cuanto impone obligaciones adicionales sin una justificación fundada en una amenaza vigente.
Conforme a lo anterior, se revocarán los numerales primero, segundo y tercero de la sentencia de primera instancia por haberse superado el objeto de la acción, y además advertirse que el fallo de primera instancia desbordó el marco de su competencia material, al imponer órdenes sin correspondencia con la situación real verificada, lo que afecta el principio de congruencia y el derecho al debido proceso de las entidades demandadas.
Bajo ese entendido y conforme a lo expuesto, esta Sala reconoce que si bien durante el trámite procesal se superó la vulneración a los derechos colectivos denunciada —mediante la ejecución de las obras requeridas para garantizar el funcionamiento de la Ptar —, dicha actuación obedeció al impulso procesal generado por la acción popular.
Así, siguiendo el criterio unificado de la Sala Plena del Consejo de Estado, la existencia de un hecho superado no excluye la procedencia de la condena en costas procesales, en tanto la actuación procesal del actor fue necesaria para la satisfacción del derecho colectivo vulnerado. En consecuencia, se confirmará el numeral quinto de la sentencia recurrida en aplicación de lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, el numeral 1º del artículo 365 del Código General del Proceso y la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado.
Esta decisión reafirma el carácter indemnizatorio y retributivo de las costas procesales en acciones populares, incluso en aquellos eventos en que se configure un hecho superado. 6. Condena en costas. Sin condena en costas al observase que no existe temeridad ni mala fe del actor popular. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68679333300320210018501 PRIMERO: REVOCAR los numerales primero, segundo y tercero de la sentencia proferida el 25 de octubre de 2022 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil, y en su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia recurrida.
TERCERO: ABSTENERSE de imponer condena en costas procesales en esta instancia, por no haberse configurado conducta temeraria o de mala fe por parte del actor popular.
CUARTO: Ejecutoriada esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS Magistrado [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PEREZ Magistrada