Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Bucaramanga, doce (12) de junio del dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 680013333012-2019-00156-02 LINK DEL EXPEDIENTE: https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_pro cesos.aspx?guid=6800133330122019001560268001 23 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LUIS ALFREDO OSORIO COLMENARES aymabogadosespecializados@hotmail.com DEMANDADO: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN jur.notificacionesjudiciales@fiscalia.gov.co erick.bluhum@fiscalia.gov.co MINISTERIO PÚBLICO JHON CARLOS GARCÍA PEREA jcgarcia@procuraduria.gov.co ASUNTO: Sentencia de segunda instancia. La bonificación judicial debe ser reconocida como factor salarial para todos los efectos legales.
Sin condena en costas en segunda instancia. TEMA: Bonificación judicial. SENTENCIA No. 071 MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia de fecha 8 de noviembre de 2021, proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga.
La Sala es competente para resolver el recurso de conformidad con lo previsto en el artículo 153 del CPACA. I.
ANTECEDENTES A. Posición de la parte demandante1 1 Expediente digital de OneDrive: pág. 2-13 del archivo 01.Exp68001333301220190015601.PDF Nulidad y Restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Luis Alfredo Osorio Colmenares Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado No. 680013333012-2019-00156-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Solicita declarar la nulidad del oficio 31200-0741 del 20 de diciembre de 2017 proferido por la Subdirección Regional de Apoyo Nororiental de la Fiscalía General de la Nación, la Resolución número 0319 del 16 de marzo de 2018 y la Resolución número 21023 del 10 de abril de 2018, mediante los cuales se negó el reconocimiento, reliquidación y pago de los valores por concepto de prestaciones sociales de la demandante.
En consecuencia, solicitó: «1. INAPLICAR POR INCONSTITUCIONAL E ILEGAL la expresión "constituye únicamente factor salarial para 47 base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud" contenida en el artículo primero del Decreto 382 de 2013, modificado por el Decreto 022 de 2014, ajustada a su vez por los Decretos No. 1270 de 2015, 247 de 2016, 1015 de 2017 y 341 de 2018, por vulneración de los artículos 20, 27 y 53 de la Carta Fundamental, y la ley 4 de 1993 en su parágrafo.
2. DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo contenido en el oficio No. 31200-0741 del 20 de diciembre de 2017, notificada el 20 de diciembre de 2017, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial.
3. DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo contenido en la Resolución No. 0319 del 16 de marzo de 2018, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición y se decidió no reponer lo resuelto en el acto administrativo contenido en el oficio No. 31200-0741, el cual fue notificado vía correo electrónico el 20 de marzo de 2018.
4. DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo contenido en la Resolución No. 21023 del 10 de abril de 2018, mediante el cual se resolvió el recurso de apelación confirmando en todos sus apartes lo decidido en el oficio No.31200-0741, el cual fue notificado mediante correo electrónico el 12 de abril de 2018. 5. QUE A TITULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos demandados se ordene a la NACIÓN -FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN, reconoce como factor salarial y prestacional la bonificación judicial, creada mediante el Decreto 382 de 2013 modificado por el Decreto No.022 de enero 9 de 2014 y demás modificaciones y en tal virtud se reliquiden de las prestaciones sociales y demás emolumentos devengados por mi representado como servidor de la Fiscalía General de la Nación, y se proceda al pago de las diferencias causadas como consecuencia de la referida reliquidación a partir del 1 de enero de 2013 hasta la fecha en que se cause y en adelante se reconozca y pague la bonificación como factor salarial.
(…)». Las anteriores pretensiones se fundamentaron en las siguientes afirmaciones: El demandante es servidora de la Fiscalía General de la Nación en el cargo de Asistente de Fiscal I, y devenga mensualmente la bonificación judicial creada mediante el Decreto 0382 de 2013. Nulidad y Restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Luis Alfredo Osorio Colmenares Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado No. 680013333012-2019-00156-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander El demandante radicó petición el 14 de diciembre de 2017 ante la entidad demandada, solicitando la liquidación y pago de todas las prestaciones sociales con base en la bonificación judicial como factor salarial de los valores dejados de percibir desde el 1 de enero de 2013 y las que a futuro se generen.
En respuesta, la demandada profirió el oficio 31200-0741 del 20 de diciembre de 2017, en el que negó las pretensiones. Inconforme con la decisión, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación el 29 de diciembre de 2017. En respuesta, la demandada profirió la Resolución número 0319 del 16 de marzo de 2018, mediante el cual se resuelve el recurso de reposición y se concede el recurso de apelación. Mediante resolución número 21023 del 10 de abril de 2018, se confirma la decisión contenida en el oficio número 31200-0741.
Como fundamento de derecho invocó los artículos 4, 53, 58 y 150 de la Constitución Nacional, la Ley 4 de 1992, el Decreto 1042 de 1978, el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, el Decreto 0382 de 2013 y demás normas concordantes. B. Posición de la parte demandada La Nación – Fiscalía General de la Nación guardó silencio, conforme se desprende del auto que corre traslado para dictar sentencia anticipada2.
C. Sentencia de primera instancia3 El Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante sentencia de fecha 8 de noviembre de 2021, resolvió: «PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucional e ilegal, para el caso en concreto, la expresión “únicamente” contenida en el art. 1 de los Decretos 382 de 2013 y demás decretos que lo modifican, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 31200-0741 de 20 de diciembre de 2017, y las Resoluciones No. 0319 de 16 de marzo de 2018 y 21023 de 10 de abril de 2018, que resolvieron 2 Expediente digital de OneDrive, 06AutoSentenciaAnticipada.pdf 3Expediente digital de OneDrive, 10SentenciaPrimeraInstancia.pdf Nulidad y Restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Luis Alfredo Osorio Colmenares Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado No. 680013333012-2019-00156-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander recurso de reposición y apelación respectivamente, contra la primera, confirmándola, por medio de los cuales se negó la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante con inclusión de la Bonificación Judicial creada con el Decreto 382 de 2013, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: ORDENAR, a la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a título de restablecimiento del derecho, a reconocer a favor de LUIS ALFREDO OSORIO COLMENARES la bonificación judicial creada por el Decreto 382 de 2013 como factor salarial, para que incida en las primas de servicio, productividad, vacaciones, bonificación por servicios prestados, cesantías e intereses a la cesantía y demás emolumentos, adeudados desde el 14 de diciembre de 2014 en adelante, por el tiempo efectivamente laborado en la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, y hasta la terminación del vínculo laboral, reliquidando todas las prestaciones sociales devengadas por él.
CUARTO: CONDENAR a la NACIÓN-FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a pagar las diferencias resultantes entre las prestaciones sociales devengadas y las que resulten de la reliquidación ordenada.
QUINTO: DECLARAR probada la prescripción de las diferencias causadas con anterioridad al 14 de diciembre de 2014, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEXTO: Las sumas reconocidas deberán ser debidamente actualizadas de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEPTIMO: LA NACIÓN-FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN dará cumplimiento a la sentencia de conformidad con los arts. 192 y 195 del CPACA.
OCTAVO: NO CONDENAR en costas a la NACION-FISCALIA GENERAL DE LA NACION, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.». Indicó que el Decreto 0382 de 2013 vulneró los principios constitucionales de favorabilidad e irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en la legislación laboral, al tiempo que transgredió los objetivos y principios consagrados en la Ley 4 de 1992, en la medida en que desconoció los efectos salariales de la bonificación judicial.
Consideró que la bonificación judicial fue otorgada de manera continua y mensual, lo que la convierte en una remuneración fija y directa, cumpliendo características de un salario, por lo que debe ser incluida en el cálculo de las demás prestaciones sociales. Precisó que inaplicará la expresión normativa «únicamente» contenida en el artículo 1° del Decreto No. 382 de 2013 y demás decretos que lo modifican; que limita el reconocimiento de la bonificación judicial solo para efectos de cotización al sistema de salud y pensiones, en el entendido que sus disposiciones contravienen la Nulidad y Restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Luis Alfredo Osorio Colmenares Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado No. 680013333012-2019-00156-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Constitución y la ley, al no reconocer la bonificación como factor salarial para calcular todas las prestaciones sociales y salariales.
Respecto de la prescripción trienal, señaló que la demandante presentó la reclamación administrativa el 14 de diciembre de 2017; por tanto, las sumas causadas con anterioridad al 14 de diciembre de 2014 se encuentran prescritas. D. Recurso de apelación La Nación – Fiscalía General de la Nación 4 solicitó revocar la decisión de primera instancia con sustento en los siguientes argumentos: i) La entidad no cuenta con facultades ni atribuciones en materia de fijación de salarios y prestaciones para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, puesto que su competencia recae únicamente en el Gobierno nacional, específicamente en la expedición del Decreto 0382 de 2013, con el objeto de establecer la bonificación judicial para esos funcionarios. ii) El decreto que se pretende inaplicar se encuentra amparado por el principio de legalidad, al no haber sido derogado ni declarado inconstitucional.
Además, no existe disposición normativa a nivel nacional en la que se indique que todo lo que devengue un trabajador tenga que hacer parte de la base de liquidación de todos los factores salariales y prestacionales. iii) La bonificación judicial surgió de un acuerdo negociado entre el Gobierno nacional y los representantes sindicales de los funcionarios judiciales, dentro de un marco de recursos previamente delimitado.
En dicho acuerdo, se estableció que la bonificación tendría carácter salarial únicamente para efectos de cotización a los sistemas generales de pensiones y salud, sin afectar otros factores salariales. Por lo tanto, ampliar su alcance contravendría los términos negociados. iv) La decisión vulneró el mandato de sostenibilidad fiscal, toda vez que la sentencia objeto de controversia ordena otorgarle a dicha bonificación plena naturaleza salarial, lo que impactaría directamente la liquidación de 4Expediente digital de OneDrive, 13RecursoFiscalía25Noviembre2021.pdf Nulidad y Restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Luis Alfredo Osorio Colmenares Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado No. 680013333012-2019-00156-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander prestaciones sociales y otros pagos laborales, generando un gasto adicional no contemplado en el presupuesto del Estado.
E. Pronunciamiento en segunda instancia El Ministerio Público5 sostuvo que debe confirmarse la sentencia de primera instancia, al considerar que la bonificación judicial establecida en el Decreto 0382 de 2013 constituye salario, al ser percibida de manera habitual y periódica por la demandante, como contraprestación directa por los servicios prestados a la Fiscalía General de la Nación. Así mismo, señaló que, aunque el artículo 1° del Decreto 0382 de 2013 no ha sido derogado, existe jurisprudencia del Consejo de Estado que ha condenado a la demandada al reconocimiento y pago de dicha bonificación como factor salarial.
Sin pronunciamiento de las partes. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA F. Problema jurídico Para decidir si se debe confirmar o revocar la sentencia de primera instancia, se resolverán los siguientes interrogantes que surgen de los argumentos de impugnación de la parte demandada: P.J.1. Competencia para modificar el régimen salarial y prestacional.
¿La Fiscalía General de la Nación, no tiene competencia para modificar el régimen salarial y prestacional establecido por el Gobierno nacional en el Decreto 0382 de 2013? P.J.2. De la excepción de inconstitucionalidad. ¿La inaplicación por inconstitucionalidad del decreto 0382 de 2013 no resulta procedente en este caso particular, dado que no se estableció una contradicción directa con la Constitución, la norma sigue vigente y no ha sido declarada inconstitucional por la Corte Constitucional? 5 Expediente electrónico de SAMAI, índice24: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/6800123/6800133330122019001 5602/AE3D8BD782A0E274919468486E7F371C38E17533F88D57FF52BD9842D7AACA21/2 Nulidad y Restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Luis Alfredo Osorio Colmenares Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado No. 680013333012-2019-00156-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander P.J.3.
De la bonificación judicial y acuerdo sindical: ¿La ampliación del carácter salarial de la bonificación judicial contraviene los términos del acuerdo de negociado entre el Gobierno nacional y los representantes sindicales? G. Tesis de la Sala P.J.1. No, si bien la Fiscalía General de la Nación no tiene competencia para modificar el régimen salarial y prestacional fijado por el Gobierno nacional, sí tiene la facultad de interpretar y aplicar las normas en materia salarial dentro de los límites establecidos.
P.J.2. No, la inaplicación del artículo 1 del Decreto 0382 de 2013 no implica una modificación del régimen salarial, sino la correcta aplicación del principio «in dubio pro operario» en favor de los servidores judiciales, garantizando sus derechos constitucionales. La jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional ha reconocido que el concepto de salario no depende de la denominación que le dé el empleador, sino de su naturaleza y periodicidad, lo que confirma que la bonificación judicial debe ser considerada factor salarial.
Igualmente, la jurisprudencia ha establecido que la bonificación judicial cumple con los requisitos de salario al ser un pago habitual en retribución al trabajo, por lo que su exclusión como factor salarial desconoce el mandato de nivelación salarial de la Ley 4ª de 1992. P.J.3. No, porque los derechos laborales son irrenunciables. H. Metodología de la decisión Para resolver los problemas jurídicos, la Sala estudiará los siguientes temas: i) La bonificación judicial creada mediante el Decreto 0382 de 2013; ii) Igualdad en la liquidación y pago de la bonificación; iii) Naturaleza salarial de la bonificación judicial; iv) Naturaleza jurídica de los decretos que reglamentan las leyes marco; y v) La excepción de inconstitucionalidad.
Por último, se analizará el caso concreto: hechos relevantes probados y su análisis crítico. i) Bonificación judicial creada mediante el Decreto 0382 de 2013 La Ley 4ª de 1992 establece el marco normativo para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo los de la Fiscalía General de Nulidad y Restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Luis Alfredo Osorio Colmenares Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado No. 680013333012-2019-00156-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander la Nación, en cumplimiento del mandato constitucional del artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política de 1991.
Por su parte, el Gobierno nacional, en desarrollo de las preceptivas y orden de nivelación salarial de la Ley 4ª de 1992, expidió el Decreto 0382 de 6 de marzo de 2013, el cual creó la bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación. De acuerdo con el mencionado decreto, dicho emolumento se reconoce mensual y únicamente constituye factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y Salud, y se le excluyó como factor para liquidar otros efectos legales.
Los artículos 1 y 2 son del siguiente tenor literal: «ARTÍCULO 1. Créase (sic) para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993, y que vienen rigiéndose por el decreto 875 de 2012 y por las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1º de enero de 2013, se percibirá mensualmente mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año, al valor que se fija en la siguiente tabla: […]
PARÁGRAFO. La bonificación judicial creada en el presente artículo se ajustará a partir del año 2014 de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC); en consecuencia, no le aplica el incremento que fije el Gobierno nacional para las asignaciones básicas en el año 2013 y siguientes. A partir del año 2014 y hasta el año 2018, los valores señalados en las tablas del presente artículo contienen un ajuste equivalente a una variación proyectada del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del dos por ciento (2%) respecto del valor de la bonificación judicial asignada en el año inmediatamente anterior.
En el evento en que la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para las vigencias fiscales de los años 2014 a 2018 inclusive, sea diferente al dos por ciento (2%) proyectado para el valor de la bonificación judicial para los mismos años, el Gobierno nacional ajustará las tablas correspondientes para la respectiva vigencia en la diferencia que se presente.
Para el año 2019 y en adelante, el valor mensual de la bonificación judicial será equivalente al valor que se perciba en el año inmediatamente anterior, reajustado con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE. Nulidad y Restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Luis Alfredo Osorio Colmenares Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado No. 680013333012-2019-00156-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander ARTÍCULO 2.
Los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación que no optaron por el régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y que continúan con el régimen del Decreto 839 de 2012 y las disposiciones que lo modifican o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en el decreto 53 de 1993, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio. […]».
Uno de los objetivos centrales de la Ley 4 de 1992 fue abordar la falta de proporcionalidad en la estructura salarial del sector judicial, que se caracterizaba por marcadas disparidades entre los diferentes niveles jerárquicos. Específicamente, los artículos 14 y 15 de esta ley buscaron implementar una nivelación salarial más equitativa y comprensiva.
Así, en el artículo 14, parágrafo, se señaló: "Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación, atendiendo criterios de equidad." Del análisis de estas normas se llega a las siguientes conclusiones relevantes: ii) Igualdad en la liquidación y pago de la bonificación Es imperativo garantizar un trato igualitario en la liquidación y pago de la bonificación judicial.
Por tanto, se determina que: i. Para los funcionarios y empleados no acogidos al régimen del Decreto 53 de 1993, Decreto 839 de 2012 y normas complementarias, el tope de la bonificación judicial será equivalente al 100% del salario mensual devengado por sus homólogos acogidos a dicho régimen. ii. La bonificación debe liquidarse y pagarse mensualmente para todos los servidores, independientemente de su régimen, asegurando así su carácter de factor salarial al ser una remuneración periódica y permanente. iii) Naturaleza salarial de la bonificación judicial Se enfatiza que la bonificación judicial, al ser pagada de forma periódica y permanente, constituye factor salarial para todos los efectos legales.
Esta interpretación se alinea con el propósito del Constituyente y del Legislador de Nulidad y Restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Luis Alfredo Osorio Colmenares Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado No. 680013333012-2019-00156-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander "nivelar o reclasificar con sentido de equidad el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial". 1) Extralimitación del Gobierno nacional El Gobierno nacional, al crear mediante el Decreto 0382 de 2013 una bonificación sin carácter salarial (excepto para cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud y en Pensiones), se apartó del marco establecido por la Ley 4 de 1992.
Esta ley no realizó discriminación alguna y dispuso la nivelación o reclasificación de la remuneración de funcionarios y empleados, lo cual implica necesariamente un incremento salarial en ambos casos. 2) Conclusión En consecuencia, se determina que la bonificación judicial debe: 1. Aplicarse a todos los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación, sin distinción de régimen. 2.
Liquidarse y pagarse mensualmente. 3. Considerarse factor salarial para todos los efectos legales, incluyendo la liquidación de prestaciones sociales. 4. Tener como tope, para los no acogidos al régimen del decreto mencionado, el 100% del salario mensual de los acogidos en cargos equivalentes. iv) Naturaleza jurídica de los decretos que reglamentan las leyes marco La Corte Constitucional6 concibe que es el Congreso de la República, en ejercicio de su competencia principal de hacer las leyes, el que tiene el deber constitucional de estatuir el marco general, los objetivos y directrices que orientarán al presidente de la República para establecer el régimen salarial y prestacional de los distintos servidores públicos del Estado, y dentro de estos, los adscritos a la Fuerza Pública.
A fin de proferir el mencionado régimen salarial y prestacional, tanto el órgano legislativo como el ejecutivo nacional desarrollan una competencia concurrente, la cual permite que el Congreso actúe, en primer término, trazando una línea general, para que luego el presidente, dentro del marco por este diseñado, lo proceda a dotar de contenido.
De esta forma, a través de una «ley marco o cuadro», el Congreso fija las pautas y criterios generales que guían la forma en que habrá de regularse la materia, correspondiéndole al presidente de la República el desarrollo de tales 6 Corte Constitucional, sentencia C-101-2003, M.P., Jaime Córdoba Triviño Nulidad y Restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Luis Alfredo Osorio Colmenares Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado No. 680013333012-2019-00156-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander parámetros por medio de decretos.
Por tanto, los decretos expedidos en desarrollo de los preceptos y lineamientos consagrados en la Ley 4ª de 1992 tienen la naturaleza jurídica de reglamentarios de carácter ejecutivo. En este sentido, ha sido reiterado el pronunciamiento de nuestro Máximo Tribunal Constitucional al analizar la distribución de competencias entre el órgano Legislativo y el Ejecutivo, determinando en su análisis de distribución de competencias que los decretos que profiere este último para desarrollar esta tipología de ley son de naturaleza meramente administrativa o ejecutiva, correspondiéndoles su control de constitucionalidad al Consejo de Estado7.
Al respecto también se ha pronunciado el Consejo de Estado, en los siguientes términos8: «Desde la expedición de la Constitución de 1886 era función del Congreso definir las escalas salariales de las distintas categorías de empleos en el nivel nacional; a partir de la expedición de la Constitución de 1991 tal facultad fue trasladada al Gobierno nacional el cual debe sujetarse para esos efectos, a los objetivos y criterios establecidos por el Congreso.( ) En el ejercicio de la mencionada función, el Congreso Nacional expidió la Ley 4ª de 1992 como norma de carácter general y así el Gobierno quedó facultado para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, siguiendo los lineamientos trazados en dicha ley.»9 Pues bien, adicional al factor de la competencia, lo cierto es que la potestad legislativa radica en el Congreso de la República y, mediante la ley marco, lo que hace el legislador es fijar los objetivos y criterios que deben guiar al Gobierno nacional para expedir un determinado régimen. v) Excepción de inconstitucionalidad 7 Corte Constitucional, Sentencia C-129 de 1998.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 8 Sentencia del Consejo de Estado – Sección Segunda – Sub Sección “A” ocho (8) de junio de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-25-000-2010-00065-00(0686-10) Actor: FUNDACIÓN COLOMBIANA SENTIMIENTO PATRIO DE LOS SOLDADOS E INFANTES DE MARINA PROFESIONALES “SEDESOL” Demandado: GOBIERNO NACIONAL 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencias (i) del 10 de abril de 1997, radicación No. 7949, Consejero Ponente: Germán Gutiérrez Holguín y (ii) del 6 de noviembre de 1997, radicación No. 11423, Consejero Ponente: Clara Forero de Castro.
En idéntico sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil de la Corporación expuso: “( ) a) El Congreso de la República está facultado para expedir la ley marco a la cual debe sujetarse el gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. b) El gobierno fija el régimen prestacional de los empleados públicos de todos los órdenes - nacional, seccional o local -, bien que pertenezcan al nivel central de la administración, ora al nivel descentralizado función que, en todo caso, es indelegable en las corporaciones públicas territoriales, las cuales no podrán arrogárselas.
De esta manera, para el caso concreto formulado en la consulta, es importante resaltar que el régimen prestacional de los servidores públicos del Distrito es fijado por el gobierno nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la ley 4ª de 1992 (art. 129, decreto 1421/93).c) En igual forma, el gobierno establece el régimen salarial de los empleados públicos de la administración central a nivel nacional y, al efecto, fija sus dotaciones y emolumentos ( )”.Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Sentencia del 18 de julio de 2002, radicación No. 1393, Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce Nulidad y Restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Luis Alfredo Osorio Colmenares Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado No. 680013333012-2019-00156-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander La excepción de inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de excepción deviene del imperio y fuerza vinculante de la Constitución Política, cuya vigencia y aplicación real en el ordenamiento están consagradas en su artículo 4.
Esta institución jurídica consiste en la inaplicación de una norma en un caso concreto ante la evidencia del desconocimiento de otra de raigambre constitucional en un contexto en particular, y por ello sus efectos se circunscriben únicamente al preciso asunto que se somete a conocimiento del funcionario competente. La Corte Constitucional ha señalado que es tarea del juez, de manera oficiosa, dejar de aplicar actos administrativos que dañen el orden superior a la llamada excepción de inconstitucionalidad.
Al respecto, sostuvo10: «La jurisprudencia constitucional ha definido que “la excepción de inconstitucionalidad es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”.
En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto Inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política». A su turno, el Consejo de Estado11 ha precisado sobre este tema: «La figura de la excepción de inconstitucionalidad es un instrumento establecido por el artículo 4° de la Constitución Política, cuya aplicación se alega para que en caso de presentarse contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, se aplique esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales, que sólo procede para resolver casos o situaciones concretas o subjetivas, de modo que quien la hace efectiva es la autoridad que conoce del correspondiente caso y sus efectos, por consiguiente, son subjetivos o interpartes. […]) Ahora bien, para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera que del simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea […]» I. Caso concreto 1.
Hechos relevantes probados De conformidad con el material probatorio que consta en el proceso, se tiene por acreditado lo siguiente: 10 Corte Constitucional, sentencia SU-132 de 2013 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 11 de noviembre de 2010, consejera ponente María Elizabeth García González, radicación: 66001-23-31-000-2007-00070-01 Nulidad y Restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Luis Alfredo Osorio Colmenares Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado No. 680013333012-2019-00156-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 1.1.
El 8 de junio de 1994, el demandante fue vinculado a la entidad demandada, según consta en la constancia de servicios prestados expedida el27 de septiembre de 2017, por la Subdirección Regional de Apoyo Nororiental de la Fiscalía General de la Nación, y ha desempeñado los siguientes cargos12: 1.2. La bonificación judicial se devengó mensualmente de conformidad con lo establecido en el Decreto 0382 de 2013, según se desprende del certificado de servicios prestados y salario devengado expedido por la Fiscalía General de la Nación 13. 1.3.
El 14 de diciembre de 2017, radicó petición ante la entidad demandada, mediante la cual solicitó la liquidación y pago de todas las prestaciones sociales con base en la bonificación judicial como factor salarial de los valores dejados de percibir desde el 1 de enero de 2013 y las que a futuro se generen14. 12 Expediente digital de OneDrive: pág. 52-56 del archivo 01.Exp68001333301220190015601.PDF 13 Expediente digital de OneDrive: pág. 47-51 del archivo 01.Exp68001333301220190015601.PDF 14 Expediente digital de OneDrive: pág. 20-22 del archivo 01.Exp68001333301220190015601.PDF Nulidad y Restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Luis Alfredo Osorio Colmenares Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado No. 680013333012-2019-00156-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 1.4.
Mediante el oficio 31200-0741 del 20 de diciembre de 2017 proferido por la Subdirección Regional de Apoyo Nororiental de la Fiscalía General de la Nación, se negó lo solicitado15. 1.5. En escrito radicado el 29 de diciembre de 2017, el demandante interpuso recurso de apelación en contra de la decisión de no acceder al reconocimiento solicitado16. 1.6.
Mediante la Resolución número 0319 del 16 de marzo de 2018 proferida por la Subdirección Regional de Apoyo Nororiental de la Fiscalía General de la Nación, resolvió el recurso de reposición y concedió el recurso de apelación interpuesto17. 1.7. Mediante resolución número 21023 del 10 de abril de 2018, se confirma la decisión contenida en el oficio número 31200-074118. 1.8.
La demanda dentro del medio de control de la referencia fue radicada el día 7 de mayo de 2019, según consta en el acta de reparto19. 2. Análisis crítico Valorados los hechos probados de cara al marco jurídico expuesto en esta providencia, la Sala procede a resolver los interrogantes que surgen de los argumentos de impugnación de la parte demandada: i) ¿La Fiscalía General de la Nación no tiene competencia para modificar el régimen salarial y prestacional establecido por el Gobierno nacional en el Decreto 0382 de 2013?; ii) ¿La inaplicación por inconstitucionalidad del decreto 0382 de 2013 no resulta procedente en este caso particular, dado que no se estableció una contradicción directa con la Constitución, la norma sigue vigente y no ha sido declarado inconstitucional por la Corte Constitucional?; y iii) ¿La ampliación del carácter salarial de la bonificación judicial contraviene los términos del acuerdo negociado entre el Gobierno nacional y los representantes sindicales? En relación con la inconformidad expuesta por la parte demandada sobre la falta de competencia de la Fiscalía General de la Nación para modificar el régimen salarial 15 Expediente digital de OneDrive: pág. 24-31 del archivo 01.Exp68001333301220190015601.PDF 16 Expediente digital de OneDrive: pág. 33-38 del archivo 01.Exp68001333301220190015601.PDF 17 Expediente digital de OneDrive: pág. 40-41 del archivo 01.Exp68001333301220190015601.PDF 18 Expediente digital de OneDrive: pág. 43-46 del archivo 01.Exp68001333301220190015601.PDF 19 Expediente digital de OneDrive: pág. 59 del archivo 01.Exp68001333301220190015601.PDF Nulidad y Restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Luis Alfredo Osorio Colmenares Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado No. 680013333012-2019-00156-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander y prestacional establecido por el Gobierno nacional en el Decreto 0382 de 2013, la Sala debe precisar que en el caso concreto no se trata de modificar el régimen salarial, sino de reconocer un derecho laboral en aplicación del principio «in dubio pro operario»20, que exige elegir la interpretación más favorable al trabajador.
Por lo tanto, y si bien la Fiscalía General de la Nación no tiene competencia para modificar el régimen salarial y prestacional establecido por el Gobierno nacional, el Decreto Ley 016 de 2014 le asigna la función de administrar el talento humano y gestionar los recursos para el pago de salarios y prestaciones. En ese sentido, puede interpretar y aplicar las normas existentes en materia salarial y prestacional, respetando los límites fijados por el Gobierno nacional.
En ese sentido, en virtud del principio «in dubio pro operario», y atendiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que reconoce el carácter salarial de la bonificación, resulta procedente inaplicar el artículo 1° del Decreto 0382 de 2013, sin que ello implique una modificación del régimen salarial y prestacional, dado que corresponde a la interpretación y aplicación de la norma en favor del trabajador.
Adicionalmente, en criterio de la Sala, al crear la bonificación judicial sin carácter salarial o limitándola a cotizaciones de salud y pensión, el Gobierno nacional se apartó del marco establecido por la Ley 4ª de 1992, toda vez que en sus artículos 14 y 15 fijó el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo los de la Fiscalía General de la Nación, y en el parágrafo del artículo 14, dispuso que la revisión del sistema de remuneración debía realizarse con criterios de equidad, mediante nivelación o reclasificación, lo que implica un incremento salarial, y no la creación de una bonificación ajena al salario.
Además, si bien el artículo 1° del Decreto 0382 de 2013 no ha sido derogado, lo cierto es que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los jueces y magistrados de nuestra jurisdicción que desarrolla el carácter salarial de dicha bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación. Para ello toman como referencia el concepto de salario regulado en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo como sustento para interpretar los derechos laborales21.
Así mismo, la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado indica que este hace referencia a todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como 20 Corte Constitucional, sentencia T-555 de 2000. 21 Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente Cesar Palomino Cortés, Sentencia del 25 de mayo de 2023, Radicado: 11001-03-25-000-2018-01634-00.
Nulidad y Restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Luis Alfredo Osorio Colmenares Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado No. 680013333012-2019-00156-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Lo anterior es consonante con lo establecido en el ordenamiento jurídico, al ratificarse el Convenio 095 de la OIT que define el concepto de salario, y que, al ser vinculante, no puede considerarse como un simple parámetro interpretativo, como lo ha sostenido la Corte Constitucional22. Por lo tanto, la citada bonificación judicial reúne todos los requisitos del salario, ya que, sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal lo constituye, incluidas las bonificaciones habituales23.
En este orden de ideas, para la Sala es claro que frente a la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una ley marco.
Aceptar lo contrario implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno nacional y desatender principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política.
Es preciso advertir que la demandante percibe mensualmente la bonificación judicial creada mediante el Decreto 0382 de 2013, la cual es pagada por la Fiscalía General de la Nación, conforme se desprende del certificado de servicios prestados y salarios devengados24. Por otro lado, conviene agregar que, si bien puede afirmarse que las restricciones de la bonificación judicial como factor salarial fueron acordadas en una negociación colectiva, los derechos laborales tienen una especialísima protección otorgada por la Constitución que en su artículo 53 estableció, entre otros, el principio de 22 Sentencia C-401 de 2005. 23 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sub –Sección B – Sentencia de 22 de marzo de 2018.
M. P. Luis Gilberto Ortegón Ortegón – Expediente 110013335025201400345-01 Dte. Pedro Fernando Gómez Núñez, entre muchas otras. 24 Expediente digital de OneDrive: pág. 47-51 del archivo 01.Exp68001333301220190015601.PDF Nulidad y Restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Luis Alfredo Osorio Colmenares Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado No. 680013333012-2019-00156-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales».
Por ende, no puede predicarse que los servidores de la Fiscalía General de la Nación negociaron o, en otros términos, renunciaron a que sus prestaciones sociales fueran liquidadas por un valor distinto a lo que constituye la totalidad de su salario, como lo pretende hacer ver la entidad accionada en su recurso. Tampoco resulta admisible que, por factores presupuestales, la entidad demandada limite la contraprestación de los servidores públicos, ya que significaría desconocer los principios previstos en el artículo 53 Superior y destacados por la Corte Constitucional, según los cuales la «remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo», y que «la falta de pago puntual y completo del salario25.
Además, se desconocería el parágrafo del Art. 334 de la Constitución Política, según el cual, «bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva». Por tanto, procede la inaplicación de las expresiones “únicamente” y “para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenidas en el art. 1 del Decreto 0382 de 2013, la cual se impone por mandato constitucional al juez cuando evidencie normas que vulneren la Constitución Política o la Ley, ya que el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud va en contravía del precepto constitucional 53°, que reconoce el principio de progresividad y demás principios mínimos fundamentales de los trabajadores, razón por la cual se modificará la sentencia de primera instancia. Finalmente, se advierte que la prescripción solo opera respecto de las prestaciones sometidas a dicho fenómeno26.
J. Costas de segunda instancia 25 Corte Constitucional T-649/13 26 Excepto aquellas sumas que por ley o por jurisprudencia del Consejo de Estado no están sujetas a dicho fenómeno como las cesantías anualizadas, las definitivas. Ver sentencia de Unificación Sentencia de unificación jurisprudencial CE- SUJ004 de 2016 Nulidad y Restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Luis Alfredo Osorio Colmenares Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado No. 680013333012-2019-00156-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander La Sala no emitirá condena en costas, en aplicación al criterio de unificación de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado27, según el cual la condena debe responder a un criterio subjetivo en el que se tenga en cuenta la conducta procesal de las partes.
Lo anterior, por cuanto se demostró que la demandada, en su actuación, se limitó a ejercer el derecho de defensa y contradicción, sin que se observe en su conducta temeridad o mala fe. Razón por la cual no se condenará en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de primera instancia de fecha 8 de noviembre de 2021, proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la cual quedará así: «PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucional para el caso en concreto, las expresiones “únicamente” y “para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenidas en el art. 1 de los Decretos 382 de 2013 y demás decretos que lo modifican, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva».
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta sentencia.
CUARTO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen.
QUINTO: Regístrese la actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por el auxiliar judicial adscrito al despacho de la magistrada ponente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta tecnológica TEAMS, la cual, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la ley. 27 Consejo de Estado, sentencia del 21 de septiembre de 2023, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez, Rad. 850012333000-2020-00624-01 (2086-2022) Nulidad y Restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Luis Alfredo Osorio Colmenares Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado No. 680013333012-2019-00156-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Acta de Sala No. 036 del 12 de junio del 2025 Firmado electrónicamente CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada ponente Aprobado teams Aprobado teams IVÁN FERNANDO PRADA MACIAS FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrado Magistrada