Magistrada Ponente: MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA Riohacha, Distrito Especial, Turístico y Cultural, tres de julio de dos mil veintiséis. RADICACIÓN REFERENCIA: 44-001-33-40-00120-2026-00076-01 Acción de tutela ACCIONANTE: Juan Carlos Brito Solano ACCIONADA: VINCULADOS ASUNTO: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC-Dirección Regional Norte/ Establecimiento de Riohacha/Policía Nacional (Estación de Policía de San Juan del Cesar).
Procuraduría General de la Nación (Provincial de Riohacha) Defensoría del Pueblo (Regional de la Guajira) Departamento de la Guajira y municipio de San Juan del Cesar. Sentencia modifica Competencia: Corresponde a esta Corporación proferir sentencia de segunda instancia en la acción de tutela presentada por el señor Juan Carlos Brito Solano – agente oficioso- contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC- Dirección Regional Norte/ Establecimiento de Riohacha/Policía Nacional (Estación de Policía de San Juan del Cesar) y los vinculados, de conformidad con lo regulado en el artículo 86 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, artículo 37.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo1 El señor Juan Carlos Brito Solano, actuando en calidad de agente oficioso de las personas privadas de la libertad en la estación de policía de San Juan del Cesar, instaura acción de tutela en contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC-Dirección Regional Norte/ Establecimiento de Riohacha/Policía Nacional (Estación de Policía de San Juan del Cesar) y los vinculados, donde solicita se acceda a las siguientes pretensiones: - Se restablezcan los derechos vulnerados invocados por el accionante, ordenando al INPEC (ESTABLECIMIENTO DE RIOHACHA), que, en un término máximo de cuarenta y ocho (48) horas, proceda al traslado inmediato de todas las personas que se encuentren en la Estación de Policía de San Juan del Cesar con condena vigente. - Se ordene al INPEC y a la Policía Nacional, que coordinen el traslado de los detenidos con medida de aseguramiento (sindicados) que superen los términos de permanencia transitoria hacia centros carcelarios adecuados. - Se solicite a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y a la Defensoría del Pueblo que realice una inspección de urgencia en la Estación para verificar estas condiciones y vigilar que el traslado se cumpla sin represalias contra los internos. 1 Fl. 05 1.2.
Hechos2 La parte accionante como fundamentos fácticos narra los hechos que a continuación se sintetizan: Señala que en la Estación de Policía de San Juan del Cesar, existe un cubículo diseñado para la detención transitoria de dos (2) personas, en el cual se encuentran hacinados más de veinticinco (25) ciudadanos. Explica que dentro del grupo de recluidos se encuentran personas con sentencia condenatoria en firme, quienes ya deberían estar bajo la custodia exclusiva del INPEC en un establecimiento penitenciario; sin embargo, permanecen en la estación debido a la negativa o dilación de dicha entidad en la asignación de cupos.
Asegura que hay presos con medida de aseguramiento que superan los seis (6) meses de permanencia en esta estación, a pesar de que estos lugares son Centros de Detención Transitoria y no están aptos para reclusiones prolongadas según la ley. Precisa que, como consecuencia del hacinamiento derivado del exceso de personas en un espacio físico manifiestamente reducido, los internos se ven obligados a turnarse para dormir, carecen de ventilación adecuada y no cuentan con acceso digno y suficiente a servicios sanitarios.
A ello se suma las altas temperaturas, lo cual agrava las condiciones de salubridad y compromete gravemente su integridad personal. 1.3. Sentencia Impugnada.3 El Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha, mediante sentencia del 22 de mayo de 2026, decide lo siguiente: (Folios 204-205)4 “(…)
PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales a la dignidad humana, la prohibición de tratos crueles, inhumanos o degradantes, a la salud, al debido proceso y libertad, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Ordenar al Departamento de La Guajira y al municipio de San Juan del Cesar, en cumplimiento de sus obligaciones legales definidas en el Código Nacional Penitenciario (Arts. 17, 21 y 28A de la Ley 65 de 1993) en relación con la población procesada recluida en la estación de policía de San Juan del Cesar, de manera inmediata: - Implementar acciones continuas de prevención de enfermedades en los centros de 4 Fl. 204-205 detención transitoria y penitenciarios, garantizando la entrega de mascarillas protectoras, kits de aseo personal y kits de limpieza para la infraestructura sanitaria. - Asegurar el suministro permanente de agua apta para el consumo humano, mediante carrotanques o convenios con empresas prestadoras del servicio. - Realizar brigadas médicas periódicas para atención inmediata en salud, incluyendo apoyo diagnóstico psicológico y emocional extensible a su núcleo familiar y complementación terapéutica oportuna, asegurando que, una vez diagnosticada una enfermedad, se suministre el tratamiento y seguimiento del mismo (medicamentos, terapias, control periódico) sin dilaciones (sin perjuicio que las mismas se realicen en coordinación con las EPS a las cuales se encuentran afiliados los reclusos).
TERCERO: ORDENAR que, una vez entre en funcionamiento el establecimiento de Reclusión del Orden Nacional en el Distrito de Riohacha el cual, según visita de la Sala Especial de Seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional Penitenciario, Carcelario y en Centros de Detención Transitoria de la Corte Constitucional, entra a funcionar en su primera etapa entre el 30 de junio y el 15 de julio de 2026, las entidades territoriales enunciadas deberán en coordinación con el INPEC: - Disponer el traslado progresivo de las personas privadas de la libertad en la Estación de Policía de San Juan del Cesar hacia el nuevo establecimiento carcelario de Riohacha. - Priorizar a quienes llevan más tiempo en detención transitoria y a los que por sus condiciones de salud se encuentran en situaciones más vulnerables como consecuencia del hacinamiento. - Coordinar con el INPEC la logística de los traslados, garantizando transporte seguro y condiciones dignas.
CUARTO: La Defensoría del Pueblo – Regional Guajira, en cooperación con la Procuraduría -Provincial Riohacha, deberán de manera inmediata realizar brigadas, con la finalidad de darle acompañamiento y asesoría jurídica a los internos en la tramitación de solicitudes de libertad, beneficios judiciales o traslados en los eventos que sean procedentes, impulsando las gestiones necesarias ante las autoridades competentes.
QUINTO: ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo para que realicen una inspección de urgencia en la Estación de Policía de San Juan del Cesar, con el fin de verificar las condiciones de detención allí existentes y vigilar que el traslado de las personas privadas de la libertad se cumpla sin represalias en su contra, entendiendo que dicho traslado deberá efectuarse al Establecimiento de Reclusión del Orden Nacional (ERON) de Riohacha, una vez entre en funcionamiento su primera etapa.
SEXTO: De las órdenes impartidas en la presente providencia, y que deben de cumplirse de manera inmediata, las entidades demandadas deberán presentar a este Despacho un informe detallado sobre el cumplimiento de las mismas, dentro del término perentorio de quince (15) días contados a partir de la notificación de esta decisión.
SÉPTIMO: ORDENAR, como medida de protección, y para el efectivo seguimiento y cumplimiento de esta Sentencia, que se realicen y/o instalen mesas de trabajo, con la presencia de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, Estacion de policía Municipio de San Juan del Cesar la Guajira, (a través de quien la dirige, o administra) –Alcalde del Municipio de San Juan del Cesar La Guajira, Gobernador del Departamento de la Guajira, Defensoría Pública del Pueblo– Regional La Guajira, y de la Procuraduría para Asuntos Administrativos La Guajira, las cuales tendrán a su cargo la adopción y verificación de las acciones necesarias para el cumplimiento de las órdenes contenidas en esta Providencia. Dichas mesas de trabajo deberán realizarse como mínimo una (1) vez al mes, y mantener informados a esta Agencia Judicial, y al Comité de verificación y seguimiento que se designe para ello.
Lo anterior mientras subsisten los motivos que dieron origen a esta Acción constitucional. Se resalta que en dichas mesas debe haber presencia de la comunidad como veedora de dichas actuaciones-.
OCTAVO: Respecto de las obligaciones cuyo cumplimiento deba efectuarse una vez entre en funcionamiento el Establecimiento de Reclusión del Orden Nacional (ERON) de Riohacha, las entidades demandadas deberán presentar a este Despacho un informe detallado sobre el estado de ejecución de las mismas, dentro del mes siguiente a la puesta en marcha de dicho establecimiento.
NOVENO: Notificar este proveído conforme a lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. En caso de que no sea impugnado, remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión.( )” Los argumentos que fundamentaron las anteriores decisiones fueron los siguientes: El a quo analiza los requisitos de procedencia de la acción de tutela y concluye que se encuentran acreditados.
En cuanto a la legitimación por activa, sostiene que la agencia oficiosa –calidad que ostenta el accionante- resulta procedente cuando se trata de personas privadas de la libertad, por encontrarse en una situación de especial vulnerabilidad que dificulta el ejercicio directo de sus derechos. Respecto de la legitimación por pasiva, indica que las entidades accionadas y vinculadas tienen competencias constitucionales y legales relacionadas con la protección de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad.
Por lo anterior, desestima las alegaciones de falta de legitimación formuladas por aquellas, al considerar que la Sentencia SU-122 de 2022 impone un deber de actuación coordinada entre todas las autoridades competentes para superar la crisis penitenciaria y garantizar los derechos fundamentales de la población privada de la libertad. A su vez, estima satisfechos los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, apoyándose en las sentencias T-388 de 2013, T-063 de 2020 y T-437 de 2024, las cuales reconocen que la tutela constituye el mecanismo idóneo para la protección de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad.
Para resolver el asunto, expone el marco constitucional y jurisprudencial sobre la crisis del sistema penitenciario colombiano. Al respecto, señala que la Sentencia T-153 de 1998 declaró el estado de cosas inconstitucional por las condiciones de hacinamiento y vulneración masiva de derechos en los establecimientos penitenciarios; que la sentencia T-388 de 2013 reiteró la persistencia de dicha situación; y que el fallo T-762 de 2015 atribuyó la crisis a una política criminal excesivamente punitiva y desarticulada, impartiendo órdenes dirigidas a su superación. Resalta que la Sentencia SU-122 de 2022 amplió el estado de cosas inconstitucional a los centros de detención transitoria, al evidenciar que estos eran utilizados como lugares permanentes de reclusión pese a haber sido concebidos para albergar personas por un máximo de 36 horas, imponiendo obligaciones concurrentes al INPEC, la Policía Nacional, la USPEC, las entidades territoriales y los jueces constitucionales para garantizar condiciones dignas de detención. Igualmente, precisa que la existencia del estado de cosas inconstitucional no releva a los jueces de tutela de proteger los derechos fundamentales en casos concretos, siempre que las órdenes impartidas sean coherentes con la estrategia estructural diseñada por la Corte Constitucional.
En cuanto al régimen de competencias, explica que los artículos 17 y 21 de la Ley 65 de 1993 atribuyen a los departamentos y municipios la responsabilidad sobre las personas privadas de la libertad en calidad de sindicados, mientras que el INPEC tiene a su cargo la custodia de las personas condenadas, sin perjuicio de los deberes de coordinación institucional para enfrentar el hacinamiento estructural.
En cuanto al caso concreto, tras valorar las pruebas documentales allegadas, encuentra acreditado que la estación de policía cuenta con 2 celdas diseñadas para albergar 4 personas, pese a que permanecen recluidas 27 personas en calidad de sindicadas, circunstancia que evidencia un hacinamiento extremo. Adicionalmente, indica que el concepto técnico rendido por la Secretaría de Salud Departamental evidencia alto riesgo epidemiológico derivado de la deficiente ventilación, la ausencia de elementos básicos de higiene y la presencia de internos con enfermedades respiratorias y cutáneas.
Con fundamento en dichas pruebas, concluye que se vulnera el derecho fundamental a la dignidad humana, apoyándose en las sentencias T-851 de 2004, T- 1180 de 2005, T-739 de 2007, T-324 de 2011, T-266 de 2013, T-588A de 2014, C-143 de 2015 y T-388 de 2013, en las cuales la Corte Constitucional ha sostenido que las personas privadas de la libertad deben recibir un trato digno y que las limitaciones presupuestales no justifican condiciones indignas de reclusión. De la misma forma, estima vulnerado el derecho a la salud, con fundamento en el artículo 49 de la CP, así como también los derechos al debido proceso y a la libertad personal, al advertir que los sindicados permanecían en un centro de detención transitoria por un término superior al previsto en el artículo 28 de la CP y en el artículo 2 de la Ley 906 de 2004, modificado por la Ley 1142 de 2007.
Añade que tales condiciones desconocen las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos -Reglas Mandela-, las cuales exigen condiciones adecuadas de higiene, ventilación y acceso a servicios básicos. 1.4. Impugnación 1.5. Departamento de la Guajira Alega su falta de legitimación en la causa por pasiva debido a que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados como violados y toda vez que dentro de sus competencias y funciones no se encuentra la prestación de servicios de infraestructura física, ni de bienes y servicios para la población privada de la libertad.
Además, señala que no existe prueba siquiera sumaria que acredite la vulneración de los derechos fundamentales del accionante y que la entidad competente para dar respuesta y tramite al asunto, es el municipio de San Juan del Cesar de La Guajira. Fl 240 a 244. 1.6. Departamento de Policía- La Guajira Sostiene que la orden determinada en el numeral tercero del fallo impugnado debe ser modificada para establecer de manera clara, inmediata y perentoria que el INPEC, en el momento en que entre en funcionamiento la primera etapa del ERON de Riohacha, autorice, reciba y asuma la custodia material de todas las personas privadas de la libertad que actualmente se encuentran recluidas en la Estación de Policía de San Juan del Cesar, así como en las demás estaciones de policía del Departamento de La Guajira y el Instituto Transitorio para Personas Privadas de la libertad de Riohacha.
Ello porque, si bien el juez ordenó a las entidades territoriales y a la Policía coordinar con el INPEC el traslado progresivo hacia el ERON, es indispensable que se profiera una orden directa y perentoria al INPEC, puesto que la simple “coordinación” supedita la garantía de los derechos fundamentales a la voluntad administrativa de ese instituto.
Lo anterior, en atención a lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-122 de 2022. Finalmente, solicita declarar la improcedencia de la acción de tutela respecto de la Estación de Policía de San Juan del Cesar, al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no tiene competencia legal en materia de administración, infraestructura ni custodia prolongada de personas privadas de la libertad, funciones que corresponden a las entidades territoriales y al INPEC.
Fl 252- 255. 1.7. Instituto Penitenciario y Carcelario INPEC – Cárcel y Penitenciaría de Media Seguridad de Riohacha – La Guajira Solicita revocar el numeral tercero de la sentencia impugnada, teniendo en cuenta que desconoce la distribución de competencias prevista en los artículos 17 y 19 de la Ley 65 de 19935, toda vez que la responsabilidad sobre las personas privadas de la 5Ley 65 de 1993- código Penitenciario y carcelario.
ARTÍCULO
19. RECIBO DE PRESOS DEPARTAMENTALES O MUNICIPALES. Los departamentos o municipios que carezcan de sus respectivas cárceles, podrán contratar con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, el recibo de sus presos mediante el acuerdo que se consagrará en las cláusulas contractuales, conviniendo el reconocimiento que los departamentos o municipios hagan del pago de los siguientes servicios y remuneraciones:a) Fijación de sobresueldos a los empleados del respectivo establecimiento de reclusión;b) Dotación de los elementos y recursos necesarios para los internos incorporados a las cárceles nacionales.c ) Provisión de alimentación en una cuantía no menor de la señalada por el Instituto Nacional libertad en calidad de sindicados recae en las entidades territoriales.
En el caso concreto, se encuentra acreditado que la totalidad de los recluidos en la Estación de Policía de San Juan del Cesar ostentan dicha condición –sindicados-, por lo cual corresponde al municipio, al departamento y demás autoridades territoriales garantizar su reclusión en condiciones adecuadas. Asegura que no existe convenio interadministrativo vigente entre el municipio y el INPEC que permita el ingreso de población sindicada a establecimientos penitenciarios del orden nacional, por lo que la orden impartida en el fallo carece de sustento legal -al efecto, hace referencia al incumplimiento de un fallo de tutela del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la Guajira Sala Penal, en el que se ordenó a los 15 municipios que integran el departamento de la Guajira, la presentación de un proyecto para la creación de dos centros de detención transitorios-.
Precisa que la decisión impugnada desconoce el precedente constitucional fijado en la sentencia SU-122 de 20226, en la cual la Corte Constitucional delimitó las competencias del INPEC y de las entidades territoriales respecto de la población sindicada, determinando la imposibilidad de trasladar el hacinamiento de los centros de detención transitoria a los establecimientos penitenciarios del orden nacional.
Aunado a lo anterior, alude que la eventual recepción de dicha población exige procedimientos administrativos, clasificación jurídica y disponibilidad de cupos, al tiempo que resulta “irresponsable” tratar de garantizar derechos de los privados de la libertad bajo supuestos futuros de la entrega de un nuevo establecimiento del orden nacional que aún no se ha definido.
Por último, solicita instar al municipio de San Juan del Cesar – La Guajira, a la construcción y operación de un centro de detención transitorio para la población privada de la libertad que haya sido imputada con medida de aseguramiento, garantizando una reclusión en condiciones dignas y humanas. FL. 262-267 1.8. Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC-Dirección Regional Norte 3/ Establecimiento de Riohacha.
Solicita que se revoque total o parcialmente el fallo de tutela, toda vez que desconoce que el INPEC solo está obligado a recibir y custodiar a personas condenadas, mientras que a los entes territoriales les corresponde vigilar y sostener a las personas sindicadas e indiciadas. Aclara que el INPEC solo puede recibir sindicados en los establecimientos de reclusión del orden nacional cuando exista un convenio interadministrativo suscrito con el ente territorial, conforme a los artículos 17 y 19 de la Ley 65 de 1993, el cual no existe en el caso concreto.
Por tanto, obligar al INPEC a recibir sindicados sin convenio en establecimientos carcelarios del orden nacional -donde actualmente existe sobrepoblación carcelaria-, Penitenciario y Carcelario para sus internos.d) Reparación, adaptación y mantenimiento de los edificios y de sus servicios, si son de propiedad de los departamentos o municipios. 6 Sentencia SU-122 de 20226- Corte Constitucional- EXTENSIÓN DEL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL POR HACINAMIENTO EN CENTROS DETENCIÓN TRANSITORIA-Carencia actual de objeto por daño consumado y vulneración sistemática de derechos fundamentales de la población privada de la libertad PPL. trasladaría una responsabilidad constitucional propia de los entes territoriales, generando una carga más gravosa para el sistema penitenciario.
En virtud de lo anterior, asevera que el fallo impugnado se aparta de lo dispuesto en la sentencia SU-122 de 2022 en cuanto a las responsabilidades de las entidades encargadas de los privados de la libertad, toda vez que ordenó a las entidades territoriales disponer de inmuebles adecuados para trasladar temporalmente a las personas procesadas.
Por tal motivo, no se puede trasladar el problema del hacinamiento a los establecimientos del orden nacional, cuando se trata de sindicados e indiciados, pues la creación, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para personas en detención preventiva corresponde a los Departamentos, Distritos, Municipios y Áreas Metropolitanas, quienes deben incluir dentro de su presupuesto las partidas para cubrir los gastos derivados de esas funciones.
En consecuencia, señala que, ante la falta de convenio con el ente territorial, surge la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Dirección Regional, por lo que debe ser desvinculada de la presente acción constitucional. Además, alude que el fallo se limitó a ordenar el traslado de las personas privadas de la libertad, sin abordar de manera directa la protección de sus derechos fundamentales y que el juez pudo incurrir en un defecto fáctico porque en el expediente no consta que los sindicados hubieran presentado solicitudes de traslado ante la Dirección Regional Norte del INPEC, lo que permite inferir que no agotaron el respectivo trámite administrativo. 1.9.
Control de Legalidad. El Tribunal, verificado el control de legalidad, no encuentra que exista vulneración al debido proceso en el caso de referencia. Tampoco irregularidad alguna o causal de nulidad que invalide lo actuado, razón por la cual procede a continuación a pronunciarse sobre la discusión planteada por las partes. II. CONSIDERACIONES El Tribunal CONFIRMARÁ y MODIFICARÁ la decisión adoptada por el juez de primera instancia, con fundamento en los argumentos que pasan a exponerse: 2.1.
Problemas jurídicos Corresponde a esta Corporación determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de tutela proferido en primera instancia, para lo cual se analiza: (i) si la decisión del a quo se encuentra ajustada al amparar los derechos fundamentales invocados por el accionante, en relación con las condiciones de reclusión de las personas privadas de la libertad; para lo cual se deberá establecer (ii) si las órdenes impartidas, en particular aquellas dirigidas al INPEC y a las entidades territoriales, se ajustan al marco legal y al precedente constitucional vigente, especialmente la Ley 65 de 1993 y la Sentencia SU-122 de 2022 o si, por el contrario, imponen obligaciones a autoridades sin competencia. 2.2.
Marco constitucional y jurisprudencial 2.2.1. Generalidades sobre la acción de tutela. Según el artículo 86 de la Carta Política de Colombia, toda persona podrá “(…) reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad.
(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. (…).” La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática en la necesidad de que el juez de tutela someta los asuntos que llegan a su conocimiento a la estricta observancia del carácter subsidiario y residual de la acción. En este sentido, el carácter supletorio del mecanismo de tutela conduce a que sólo tenga lugar cuando dentro de los diversos medios que pueda tener el actor, no existe alguno que sea idóneo para proteger objetivamente el derecho que se alegue vulnerado o amenazado.
En ese orden de ideas, es doctrina constitucional decantada que el amparo constitucional procede cuando (i) no existan otros medios de defensa judicial para la protección del derecho amenazado o desconocido; cuando (ii) existiendo esos mecanismos no sean eficaces o idóneos para salvaguardar los derechos fundamentales en el marco del caso concreto, evento en que la tutela desplaza el medio ordinario de defensa; o cuando (iii) sea imprescindible la intervención del juez constitucional para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, hipótesis en la cual el amparo opera en principio como mecanismo transitorio de protección7. 2.3.
Presupuestos procesales de la acción de tutela 2.3.1. Legitimación en la causa por activa; En el asunto, se encuentra satisfecho el presupuesto procesal de legitimación en la causa por activa, toda vez que el señor Juan Carlos Brito Solano, ostenta la calidad de agente oficioso de las personas privadas de la libertad en la estación de policía de San Juan del Cesar, lo que constituye un mecanismo procedente para su protección en virtud de que se trata de sujetos de especial protección constitucional que enfrentan condiciones de detención y se evidencia su estado de indefensión. En tales circunstancias, resulta claro que se hallan en una posición de vulnerabilidad que les impide promover individualmente las acciones de amparo correspondientes, razón por la cual, la agencia oficiosa es adecuada y necesaria en supuestos de esta naturaleza. 7 Sentencia T-275 de 2012, en esa misma línea y frente a la procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos ver sentencia T – 030 de 2015.
Adicionalmente, el Decreto 2591 en su artículo el artículo 10 dispone la posibilidad de que las acciones de tutela sean interpuestas directamente, por medio de representante legal, apoderado judicial o por un agente oficioso, como es el caso que nos ocupa. 2.3.2. Legitimación en la causa por pasiva En relación con la legitimación en la causa por pasiva, es preciso señalar que este presupuesto procesal hace referencia a la aptitud jurídica que tiene la persona natural o jurídica contra la cual se dirige la acción de tutela para comparecer al proceso y responder por la presunta vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados.
En el caso concreto, las entidades demandadas y vinculadas dentro del presente trámite constitucional fueron el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) – Dirección Regional Norte / Establecimiento de Riohacha – Policía Nacional–(Estación de Policía San Juan del Cesar), Procuraduría General de La Nación (Provincial de Riohacha), la Defensoría del Pueblo – Regional Riohacha, el departamento de La Guajira y al municipio de San Juan del Cesar.
Con fundamento en lo expuesto, se tiene que el requisito de legitimación en la causa por pasiva se encuentra plenamente satisfecho, en la medida en que las entidades accionadas ostentan competencias legales y constitucionales directamente relacionadas con los hechos que originan la presente acción. En efecto, el INPEC y el establecimiento carcelario de Riohacha son responsables de la administración y vigilancia del sistema penitenciario; la Policía Nacional, a través de la Estación de San Juan del Cesar, ostenta una responsabilidad constitucional y legal específica en el marco de la privación transitoria de la libertad; y las entidades territoriales - Departamento de La Guajira y municipio de San Juan del Cesar- poseen a su cargo la obligación de garantizar las condiciones de reclusión de las personas detenidas preventivamente.
Así mismo, la Procuraduría General de la Nación se vincula en virtud de su función de vigilancia sobre la conducta oficial de las autoridades públicas y la Defensoría del Pueblo en atención a su función principal de promoción, ejercicio y divulgación de los derechos humanos. En consecuencia, existe un nexo claro entre las funciones de las entidades accionadas y la presunta vulneración de los derechos fundamentales alegados, lo que acredita de manera suficiente su legitimación por pasiva en el presente trámite. 2.3.4.
Requisito de Inmediatez. El requisito de inmediatez se encuentra plenamente satisfecho en el presente caso, toda vez que la situación que motiva la acción de tutela no constituye un hecho aislado o superado, sino una vulneración actual, continua y persistente de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad. En efecto, las condiciones en las que se encuentran los recluidos configuran un estado de vulnerabilidad que se prolonga en el tiempo, lo que implica que la afectación de sus derechos no ha cesado, sino que se mantiene al momento de interposición del amparo. 2.3.5.
Requisito de Subsidiaridad. El principio de subsidiaridad se cumple plenamente en el presente caso, en la medida en que no existe otro medio de defensa judicial idóneo ni eficaz que permita garantizar de manera oportuna los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad. En efecto, dada la situación actual de vulneración y la urgencia de su protección, los mecanismos ordinarios resultan insuficientes, por lo que la acción de tutela se configura como el instrumento procedente para asegurar la protección inmediata de los derechos comprometidos. 2.4.
Análisis y resolución del caso constitucional En el presente caso, el señor Juan Carlos Brito Solano, en calidad de agente oficioso de las personas privadas de la libertad en la estación de policía de San Juan del Cesar, solicita la protección de los derechos fundamentales de los recluidos, puntualmente los relacionados con la dignidad humana, salud, libertad, debido proceso y a no ser sometidos a tratos crueles, inhumanos o degradantes, los cuales considera vulnerados por las entidades accionadas y vinculadas.
Tal vulneración fue reconocida y amparada mediante fallo de tutela proferido el 22 de mayo de 2026 por el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Riohacha, el cual determinó la existencia de una transgresión a garantías básicas protegidas por la Constitución Política, imponiendo a las entidades accionadas y vinculadas la obligación de adoptar medidas inmediatas para su protección efectiva.
Lo anterior porque la Sentencia SU-122 de 2022 amplió el estado de cosas inconstitucional a los centros de detención transitoria, al evidenciar que estos eran utilizados como lugares permanentes de reclusión pese a haber sido concebidos para albergar personas por un máximo de 36 horas, por lo que impuso obligaciones concurrentes al INPEC, la Policía Nacional, la USPEC, las entidades territoriales y los jueces constitucionales para garantizar condiciones dignas de detención. Inconformes con la decisión adoptada por el juez de primera instancia, las accionadas, además de alegar la falta de legitimación en la causa por pasiva, en síntesis, censuran que el fallo desconoció la Ley 65 de 1993 y el precedente fijado en la Sentencia SU-122 de 2022 al ordenar un traslado coordinado hacia un establecimiento del orden nacional sin que medie un convenio interadministrativo vigente y ante la acreditación de que la totalidad de la población recluida ostenta la condición de sindicada.
Además, se reprocha que el fallo impugnado no atendió la prohibición constitucional y jurisprudencial de trasladar el hacinamiento estructural desde los centros de detención transitoria hacia los establecimientos carcelarios nacionales administrados por el INPEC. 2.4.1. Elementos probatorios En el marco de lo expuesto la Sala procederá a establecer cuáles son los hechos probados que resultan jurídicamente relevantes con el fin de resolver la presente controversia, sometida a juicio de esta instancia, para tal efecto se analizan los documentos aportados al proceso de conformidad con lo previsto en el Art. 246 del CGP. • Copia del Libro de Población a través del cual se evidencia el número exacto de personas recluidas a la fecha.
Fl. 052-059. • Reporte de Situación Jurídica, mediante el cual se especifica los internos con sentencia condenatoria ejecutoriada y la fecha de su ingreso a la estación. FL. 46 • Certificación de Capacidad Instalada, la cual permite verificar para cuántas personas fue diseñado originalmente el cubículo o celda de paso. • Copia del informe presentado por parte de la Policía Nacional del Departamento de La Guajira.
Fl. 047-059. • Copia de personas recluidas y que actualmente se encuentran en calidad de sindicados. Folio 51. • Concepto técnico del riesgo sanitario, presentado por la Gobernación de La Guajira, que evidencia las condiciones de salubridad y el nivel de riesgo al que se encuentran expuestas las personas privadas de la libertad. FL. 86-87 2.4.2.
Alcance de los Artículos 17 y 19 de la Ley 65 de 1993 Las direcciones recurrentes del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) sustentan la solicitud de revocatoria del ordinal tercero del fallo de primera instancia con base en lo dispuesto en los artículos 17 y 19 de la Ley 65 de 1993. Aducen, en síntesis que, al ostentar la totalidad de los recluidos en la Estación de Policía de San Juan del Cesar la condición jurídica de sindicados, la responsabilidad exclusiva de su custodia, administración y sostenimiento recae de forma absoluta sobre las entidades territoriales, quedando vedado el ingreso de esta población a los establecimientos del orden nacional ante la inexistencia de un convenio interadministrativo vigente.
Por consiguiente, es oportuno precisar el alcance normativo de dichas disposiciones, las cuales a la letra disponen:
ARTÍCULO
17. CÁRCELES DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES. Corresponde a los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva.
Mientras se expide la ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía, éstas continuarán conociendo de los mismos. Los castigados por contravenciones serán alojados en pabellones especiales. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ejercerá la inspección y vigilancia de las cárceles de las entidades territoriales.
En los presupuestos municipales y departamentales, se incluirán las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles, como pagos de empleados, raciones de presos, vigilancia de los mismos, gastos de remisiones y viáticos, materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios. Los gobernadores y alcaldes respectivamente, se abstendrán de aprobar o sancionar según el caso, los presupuestos departamentales y municipales que no llenen los requisitos señalados en este artículo.
La Nación y las entidades territoriales podrán celebrar convenios de integración de servicios, para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusión de sistema penitenciario y carcelario.
ARTÍCULO
19. RECIBO DE PRESOS DEPARTAMENTALES O MUNICIPALES. Los departamentos o municipios que carezcan de sus respectivas cárceles, podrán contratar con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, el recibo de sus presos mediante el acuerdo que se consagrará en las cláusulas contractuales, conviniendo el reconocimiento que los departamentos o municipios hagan del pago de los siguientes servicios y remuneraciones: a) Fijación de sobresueldos a los empleados del respectivo establecimiento de reclusión; b) Dotación de los elementos y recursos necesarios para los internos incorporados a las cárceles nacionales; c) Provisión de alimentación en una cuantía no menor de la señalada por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario para sus internos; d) Reparación, adaptación y mantenimiento de los edificios y de sus servicios, si son de propiedad de los departamentos o municipios.
PARÁGRAFO. Las cárceles municipales podrán recibir presos nacionales en las mismas condiciones en que los centros de reclusión nacionales reciben presos municipales. En ese orden, el artículo 17 de la Ley 65 de 1993 asigna a los departamentos, distritos y municipios la carga de la creación, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para personas en detención preventiva.
Por su parte, el artículo 19 del mismo estatuto prevé la facultad de que los entes territoriales que carezcan de cárceles propias puedan contratar con el INPEC el recibo de sus presos, pactando mediante cláusulas contractuales el pago de servicios tales como alimentación, dotación y mantenimiento. 2.4.3. Sentencia de Unificación SU-122 de 2022 La Honorable Corte Constitucional en Sentencia de Unificación SU-122 de 20228 extendió la declaratoria del estado de cosas inconstitucionales a los Centros de Detención Transitoria.
Analizó la prolongación de la privación de la libertad en estaciones de policía y URIs más allá de las 36 horas, concluyendo que ello vulnera derechos fundamentales como la dignidad humana, la integridad física y la libertad personal. La Corte recordó que la detención preventiva es una medida excepcional y que, durante el tiempo máximo permitido, las autoridades deben garantizar condiciones mínimas de dignidad y evitar tratos crueles, inhumanos o degradantes.
La Sala constató que el hacinamiento en cárceles y penitenciarías impide el traslado oportuno de procesados, lo que genera violaciones sistemáticas de derechos en 8 Sentencia de Unificación SU-122 de 2022- Corte Constitucional. EXTENSIÓN DEL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL POR HACINAMIENTO EN CENTROS DE DETENCIÓN TRANSITORIA- vulneración sistemática de derechos fundamentales de la población privada de la libertad. espacios transitorios que no cuentan con infraestructura adecuada.
Identificó como causas, vacíos normativos en la distribución de competencias, altos índices de criminalidad y el uso excesivo de la detención preventiva. Además, señaló que la regla de equilibrio decreciente que se dispuso en la Sentencia T‑388 de 2013 resultaba insuficiente y que su aplicación aislada había extendido el hacinamiento a los centros de detención transitoria.
De manera que, evidenció que las entidades territoriales han incumplido sus obligaciones legales respecto de las personas procesadas, quienes deberían estar bajo su responsabilidad inicial según la Ley 65 de 1993, por tanto, indicó que, en la práctica, el INPEC y el Ministerio de Justicia han asumido funciones que corresponden a los entes territoriales.
Por ello, la Corte declaró que el Estado de Cosas Inconstitucional se extiende a los centros de detención transitoria y ordenó medidas urgentes y estructurales para garantizar condiciones dignas de reclusión. Finalmente, dispuso la creación de un plan de acción dividido en dos fases: una transitoria, con órdenes urgentes de cumplimiento inmediato en el plazo de un año, y otra definitiva, con medidas estructurales a implementar en un máximo de seis años.
Todo ello bajo la actuación conjunta y articulada de las entidades nacionales y territoriales para superar la crisis y asegurar estándares constitucionales en la privación de la libertad. Es del caso preciar que, en relación con lo que interesa al caso concreto, la sentencia en mención dispuso dentro de la fase transitoria ordenar al INPEC realizar las actuaciones adecuadas y necesarias para trasladar a establecimientos penitenciarios a todas las personas condenadas que se encuentran privadas de la libertad en centros de detención transitoria.
Igualmente, dispuso la celebración de convenios a los que hace referencia el artículo 19 de la Ley 65 de 1993, entre las entidades territoriales y el INPEC, los cuales no pueden conllevar al “hacinamiento en los establecimientos penitenciarios y carcelarios”. 2.4.4. Caso concreto El ordinal tercero del fallo impugnado dispuso: “TERCERO: ORDENAR que, una vez entre en funcionamiento el establecimiento de Reclusión del Orden Nacional en el Distrito de Riohacha el cual, según visita de la Sala Especial de Seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional Penitenciario, Carcelario y en Centros de Detención Transitoria de la Corte Constitucional, entra a funcionar en su primera etapa entre el 30 de junio y el 15 de julio de 2026, las entidades territoriales enunciadas deberán en coordinación con el INPEC: - Disponer el traslado progresivo de las personas privadas de la libertad en la Estación de Policía de San Juan del Cesar hacia el nuevo establecimiento carcelario de Riohacha. - Priorizar a quienes llevan más tiempo en detención transitoria y a los que por sus condiciones de salud se encuentran en situaciones más vulnerables como consecuencia del hacinamiento. - Coordinar con el INPEC la logística de los traslados, garantizando transporte seguro y condiciones dignas.” Las direcciones recurrentes del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) sustentan la solicitud de revocatoria del aludido ordinal en lo previsto por los artículos 17 y 19 de la Ley 65 de 1993.
En su planteamiento señalan que, dado que todas las personas recluidas en la Estación de Policía de San Juan del Cesar ostentan la condición de sindicados, la custodia, administración y sostenimiento de esta población corresponde de manera exclusiva a las entidades territoriales. En consecuencia, sostienen que no es jurídicamente viable el ingreso de dichos sindicados a los establecimientos de reclusión del orden nacional mientras no exista un convenio interadministrativo vigente que lo autorice.
Lo que primero debe precisarse es que la sentencia de unificación reconoce que el hacinamiento en el sistema carcelario constituye una problemática estructural persistente, que vulnera de manera sistemática los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad, al generar condiciones indignas de reclusión, afectar el acceso a servicios básicos como la salud y comprometer gravemente la dignidad humana.
De conformidad con lo expuesto, en el presente caso se acredita una vulneración grave, actual y sistemática de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad en la Estación de Policía de San Juan del Cesar, puntualmente en relación con la dignidad humana, salud, libertad personal y a la prohibición de tratos crueles, inhumanos y degradantes, derivada de las condiciones indignas de reclusión, el hacinamiento, la falta de acceso a servicios básicos y la permanencia prolongada en un centro de detención transitoria.
Tales circunstancias, sumadas a la omisión de las autoridades competentes en garantizar condiciones adecuadas, configuran un escenario contrario, no solo a la Constitución Política, sino también a la jurisprudencia constitucional y a los estándares internacionales de protección de derechos humanos, comprometiendo la responsabilidad concurrente del Estado.
En este sentido, el hacinamiento no solo configura una vulneración a la dignidad humana, sino que también implica una afectación directa al debido proceso, al desbordar los límites legales de la detención y someter a los individuos a condiciones que no corresponden a su estatus jurídico, comprometiendo así la legalidad y legitimidad de la medida privativa de la libertad.
Ahora bien, en torno a la distribución competencias alegada por las direcciones recurrentes del INPEC, la Sala establece que la literalidad del artículo 19 de la Ley 65 de 1993 no puede ser interpretada como una cláusula de exclusión absoluta o de irresponsabilidad institucional cuando el sistema se encuentra en un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) extendido a los Centros de Detención Transitoria.
Sostener que el INPEC está plenamente exonerado de intervenir o recibir a la población procesada por el simple hecho de no haberse suscrito un convenio interadministrativo, equivale a supeditar la eficacia de los derechos fundamentales a la firma de un contrato o a la voluntad de concertación de la administración. Los mandatos de la Carta Política, y en especial la protección a la dignidad humana y la prohibición de tratos crueles, inhumanos o degradantes de sujetos en especial condición de vulnerabilidad, son de aplicación directa e inmediata, y no pueden encontrar una barrera en formalismos procedimentales de rango legal.
Así, la exigencia de contratación consagrada en el artículo 19 de la Ley 65 de 1993 debe entenderse bajo el principio de corresponsabilidad y colaboración armónica. Ello implica que, ante la incapacidad material y el hacinamiento crítico que desborda la Estación de Policía de San Juan del Cesar (diseñada para albergar transitoriamente a 4 personas y ocupada actualmente por 27), el INPEC no puede ampararse en la ausencia del convenio para cerrar el acceso a la infraestructura carcelaria nacional.
Lo procedente, en sintonía con el bloque de constitucionalidad, es ordenar la concurrencia de las obligaciones: las entidades territoriales deben asumir los costos que legalmente les corresponden en virtud de los artículos 17 y 19 citados, pero el INPEC está obligado a proveer el cupo técnico y la infraestructura penitenciaria para conjurar la vulneración sistemática de los derechos de la población privada de la libertad.
En ese orden, los cargos de impugnación basados en la infracción directa de los artículos 17 y 19 de la Ley 65 de 1993 no están llamados a prosperar, debiéndose modular la orden del a quo para que la operatividad de los traslados responda a esta dinámica de corresponsabilidad obligatoria prevista en la ley. Por consiguiente, se modificará la orden impartida en el numeral tercero de la sentencia apelada en el sentido de ordenar que, previo a la suscripción del respectivo convenio administrativo en los términos del artículo 19 de la Ley 65 de 1993 y una vez entre en funcionamiento el establecimiento de Reclusión del Orden Nacional en el Distrito de Riohacha, las entidades territoriales, en coordinación con el INPEC, (i) dispongan el traslado progresivo de las personas privadas de la libertad en la Estación de Policía de San Juan del Cesar hacia el nuevo establecimiento carcelario de Riohacha;
(ii) prioricen a quienes llevan más tiempo en detención transitoria y a los que por sus condiciones de salud se encuentran en situaciones más vulnerables como consecuencia del hacinamiento y (iii) coordinen con el INPEC la logística de los traslados, garantizando transporte seguro y condiciones dignas. De otro lado, la Sala considera que no es procedente la solicitud del Departamento de Policía de La Guajira de modificar el numeral tercero del fallo impugnado para que, en lugar de una orden de “coordinación”, se emita un mandato directo, perentorio e inmediato que obligue al INPEC.
Ello porque, lo dispuesto por el a quo resulta acertado y ajustado a derecho al disponer una dinámica de coordinación obligatoria, la cual no implica una invitación facultativa sino una orden judicial vinculante de articulación. Finalmente, la Dirección Regional del INPEC sostiene que la sentencia incurre en un defecto fáctico, al considerar que dentro del expediente no obra prueba que demuestre el agotamiento del trámite administrativo previo por parte de las personas privadas de la libertad.
Sobre este aspecto, resulta pertinente destacar que la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucionales en los Centros de Detención Transitoria efectuada mediante la Sentencia SU-122 de 2022 comporta el reconocimiento judicial de una problemática estructural y sistemática atribuible al Estado. En ese contexto, y a partir del análisis del material probatorio recaudado, esta Corporación advierte que las personas privadas de la libertad se encuentran sometidas a condiciones extraordinariamente gravosas, circunstancias, que no los exime de agotar trámites administrativos a que haya lugar en aras de ejercer el derecho a la defensa.
En consonancia con lo expuesto, el Tribunal modificará el ordinal tercero de la decisión apelada y en lo demás la confirmará. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución y la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR el ordinal tercero de la sentencia del 22 de mayo de 2026, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha, el cual quedará así: “TERCERO: ORDENAR que, previo a la suscripción del respectivo convenio administrativo en los términos del artículo 19 de la Ley 65 de 1993 y una vez entre en funcionamiento el establecimiento de Reclusión del Orden Nacional en el Distrito de Riohacha, el cual, según visita de la Sala Especial de Seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional Penitenciario, Carcelario y en Centros de Detención Transitoria de la Corte Constitucional, entra a funcionar en su primera etapa entre el 30 de junio y el 15 de julio de 2026, las entidades territoriales enunciadas deberán en coordinación con el INPEC: - Disponer el traslado progresivo de las personas privadas de la libertad en la Estación de Policía de San Juan del Cesar hacia el nuevo establecimiento carcelario de Riohacha. - Priorizar a quienes llevan más tiempo en detención transitoria y a los que por sus condiciones de salud se encuentran en situaciones más vulnerables como consecuencia del hacinamiento. - Coordinar con el INPEC la logística de los traslados, garantizando transporte seguro y condiciones dignas.”
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia impugnada, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: Por secretaría,
COMUNÍQUESE la presente determinación a las partes y al juzgado de origen.
CUARTO: REMÍTASE a la mayor brevedad posible el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de la presente decisión, de conformidad con el artículo 32 del decreto 2591 de 1991. PUBLÍQUESE, NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida en sala telemática, con sesión virtual del tres de julio de 2026.
DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrado CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ MARIA DEL PILAR VELOZA PARRA Magistrada Magistrada Ponente Firmado Por: Maria Del Pilar Veloza Parra Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Contencioso 003 Administrativa Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Dilam Andres Gamez Quijada Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Ceilis Riveira Rodriguez Magistrada 001 Del Despacho Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 5e17f7614210f04e3b1869ec0ae35edcbc275dbfbd30a384c66eb5f53a117caf Documento generado en 03/07/2026 08:38:20 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica