TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 188 Asunto: Sentencia de única instancia Acción: Validez de Acuerdo Municipal Radicación: 17001-23-33-000-2025-00248-00 Accionante: Sandra Milena Ramírez Vasco (Secretaria Jurídica del Departamento de Caldas) Accionado: Artículo primero y su parágrafo, y del artículo segundo del Acuerdo Municipal n° 1196 del 25 de julio de 2025, emanado del Concejo Municipal de Manizales, Caldas.
Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 103 del 17 de octubre de 2025 Manizales, diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025). ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 119 y 121 –numeral 3– del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), en concordancia con el numeral 4 del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, corresponde a esta Sala de Decisión, en sede de única instancia, pronunciarse sobre la validez de los artículos primero y su parágrafo, y del artículo segundo del Acuerdo Municipal n° 1196 del 25 de julio de 2025, emanado del Concejo Municipal de Manizales, Caldas, por solicitud impetrada por la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas, y en uso de la facultad prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política y los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986.
ANTECEDENTES La solicitud de invalidez El 27 de agosto de 2025, a través de escrito que obra en medio digital, la Secretaria Jurídica del Departamento de Caldas, en virtud de la delegación efectuada por el señor Gobernador del Departamento de Caldas, radicó Exp. 17001-23-33-000-2025-00248-00 2 demanda ante este Tribunal impugnando la validez del artículo primero y su parágrafo, y del artículo segundo del Acuerdo Municipal n° 1196 del 25 de julio de 2025, emanado del Concejo Municipal de Manizales, Caldas, “Por medio del cual se ajustan las escalas de remuneración para la administración central municipal y se dictan otras disposiciones”.
Expresó que el mencionado acuerdo quebranta los artículos 313 y 315 de la Constitución Política, el artículo 12 de la Ley 4° de 1992, los numerales 2 y 4 del literal d) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 modificado por el artículo 228 del Decreto Ley 19 de 2012. Indicó que la facultad para establecer las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos en la administración municipal fue asignada a los concejos, y la de presentar el proyecto de acuerdo sobre presupuesto y la fijación de emolumentos, es del alcalde, con sujeción a la ley y a los acuerdos respectivos.
Explicó que en relación con la competencia para realizar el reajuste salarial de los empleados públicos del orden territorial, la Corte Constitucional en Sentencia C-150 de 1999 reconoció que existe una competencia concurrente entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales. Expresó que a los concejos municipales únicamente les corresponde señalar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos del orden territorial, es decir, establecer en forma numérica y sistemática las respectivas tablas salariales por grados en las que se consigna la asignación o remuneración básica mensual para el año. Adujo que la Corte Constitucional en sentencia T-105 de 2002 expresó que las escalas de remuneración no son otra cosa que los grados o niveles dentro de los cuales se ubican los salarios que el Estado reconoce a sus servidores.
En relación con la competencia de las corporaciones públicas territoriales en materia de modificaciones de la planta de personal de su administración, expresó que la competencia para llevar a cabo reformas a las plantas de empleos de las administraciones municipales recae exclusivamente en el alcalde. Afirmó que el Concejo Municipal de Manizales creó un nuevo grado salarial respecto del nivel directivo y determinó para la vigencia 2025 solo el ajuste salarial en relación con dicho nivel, dejando incólume la escala de remuneración frente a los demás niveles de empleo (asesor, profesional, técnico y asistencial), tal como se evidencia al comparar el Acuerdo 1196 de Exp. 17001-23-33-000-2025-00248-00 3 2025 con lo que se había dispuesto en el Acuerdo 1167 de 2024.
Estimó que el concejo desconoció que para cada anualidad una vez emitido el Decreto nacional se debe hacer la respectiva actualización de la escala de remuneración para todos los niveles de empleo de la administración municipal, habida consideración de las prerrogativas del artículo 53 superior, que exige que la remuneración garantice condiciones dignas y justas, mínimo vital y equivalencia con el valor del trabajo.
Manifestó que el Concejo Municipal de Manizales Caldas no estableció una escala salarial propiamente dicha, pues se limitó para la vigencia 2025 a modificar solo un aparte del Acuerdo n° 1167 de 2024, sin tener en cuenta que su competencia consiste en fijar las escalas de remuneración correspondientes a las diferentes categorías de empleos del municipio.
Agregó que si bien la fijación de un nuevo grado en la escala está dentro de la competencia del concejo porque hace parte de la facultad de establecer las escalas de remuneración, al introducirlo de manera que afecta cargos existentes (verbigracia, trasladando a directivos grado 5 a 6), estaría materialmente modificando la planta de personal, aspecto que corresponde de manera exclusiva al Alcalde.
Precisó que en relación con el régimen salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales, la competencia de los Concejos Municipales consiste en señalar las escalas de remuneración de los cargos de las dependencias oficiales del orden municipal según la categoría del empleo de que se trate, mientras que la competencia de los alcaldes consiste en fijar los emolumentos de los empleos de tales dependencias, teniendo en cuenta la escala de remuneración que ha de fijar el Concejo respectivo.
Municipio de Manizales (archivo 008) La entidad territorial municipal se pronunció en el término de fijación en lista. Aceptó como ciertos los hechos de la solicitud de validez y se opuso a la demanda expresando que el Acuerdo Municipal n° 1196 de 2025 se expidió en pleno cumplimiento del ordenamiento jurídico, tal como lo demuestra la documentación que soportó su trámite.
Agregó que la presunción de legalidad de la que goza este acto administrativo se mantiene incólume, pues la demanda incurre en una indebida interpretación de las competencias constitucionales, al confundir los conceptos de escala de remuneración y planta de personal, los cuales son sustancialmente diferentes. Exp. 17001-23-33-000-2025-00248-00 4 Expresó que el marco de la escala salarial no necesariamente genera la materialización de algún tipo de modificación de la planta de personal, como quiera que la planta de personal es el listado oficial de todos los cargos existentes en la entidad, especificando sus funciones y número, mientras que la escala salarial es la estructura de rangos de sueldo para esos cargos, definida por el valor de cada puesto en función de su importancia y responsabilidades.
Agregó que la escala salarial detalla cuánto se debe pagar por cada puesto o categoría, mientras que la planta de personal define qué puestos existen, rol y funciones que se desarrollan. Propuso la siguiente excepción: “INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN DE LAS COMPETENCIAS CONSTITUCIONALES EN MATERIA SALARIAL Y DE ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN”, con fundamento en que la demanda se basa en una premisa errónea: que el Concejo Municipal de Manizales desbordó su competencia al modificar la planta de personal del municipio.
Indicó que contrario a ello, el Concejo actuó en estricto apego a su facultad constitucional de "determinar las escalas de remuneración". Para desarrollar la excepción se refirió a i) la clara distinción entre Escala de Remuneración y Planta de Personal como pilar de la legalidad, ii) la competencia concurrente en materia salarial, un principio de colaboración, no de usurpación, iii) el parágrafo del Artículo 1º: una medida de equidad y no desmejora salarial, iv) sobre el argumento de la falta de actualización total de las escalas, vi) La Acción de Nulidad es incongruente, inconsecuente y confunde conceptos que establecen el criterio diferencial entre las competencias el concejo municipal, y el alcalde municipal y vi) la Autonomía Territorial como Fundamento Constitucional.
Concejo Municipal de Manizales (archivo 009) El Concejo de Manizales se pronunció frente a la solicitud de validez desarrollando dos temas, el primero, la presunción de legalidad del acto administrativo objeto de la acción de validez, y el segundo, la competencia concurrente en materia salarial. Concluyó que el Acuerdo Municipal n° 1196 de 2025 es jurídicamente válido por cuanto: fue expedido por autoridad competente, tiene soporte constitucional y legal, no contraría disposición constitucional y/o legal alguna y la actuación del Concejo Municipal de Manizales está sujeta a los principios de legalidad, proporcionalidad, racionalidad, equidad y mantenimiento del poder adquisitivo real del salario.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00248-00 5 Concepto Ministerio Público El señor Procurador Judicial no emitió concepto en el presente asunto. TRÁMITE PROCESAL El expediente fue repartido a este Tribunal el 27 de agosto de 2025 y allegado al Despacho del Magistrado Ponente en la misma fecha. El 27 de agosto de 2025 la solicitud de validez fue admitida, ordenando su fijación en lista y la notificación personal al Ministerio Público (archivo 004).
Dentro del término de fijación en lista, intervino el Municipio de Manizales, y el Concejo de Manizales. En providencia del 15 de septiembre de 2025 el Despacho Sustanciador decretó pruebas. Finalmente, según constancia secretarial del 22 de septiembre de 2025, el trámite pasó a Despacho para resolver lo pertinente. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Para pronunciarse en el presente asunto son necesarias las siguientes consideraciones: 1.- Competencia del Tribunal Administrativo de Caldas La revisión de la validez de un Acuerdo Municipal por su oposición a la Constitución o a la ley, comporta un trámite judicial que tiene como génesis la potestad conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política al Gobernador del Departamento correspondiente, y que se encuentra regulado por los artículos 117 a 121 del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), los cuales disponen lo siguiente:
ARTICULO 117. Dentro de los tres (3) días siguientes al de la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al Gobernador del Departamento para su revisión jurídica. La revisión aquí ordenada no suspende los efectos de los acuerdos.
ARTICULO 118. Son atribuciones del Gobernador: 8a. Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez (Artículo 194, ordinal 8o., de la Constitución Política). Exp. 17001-23-33-000-2025-00248-00 6 ARTICULO 119.
Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
ARTICULO 120. El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.
ARTICULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno. Por su parte, el numeral 5 del artículo 151 del CPACA establece la competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos para conocer de las observaciones que los gobernadores formulen acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales.
Con la modificación que la Ley 2080 de 2021 introdujo al artículo 151 del CPACA, la competencia mencionada quedó establecida en el numeral 2 de dicha disposición (art.151). Así entonces, vista la competencia asignada a esta Corporación para conocer en única instancia de la presente controversia, establecido el marco legal para su admisión, trámite y decisión, y toda vez que la solicitud de revisión fue presentada por el Departamento de Caldas dentro de los 20 días que contempla la norma (el Acuerdo 1196 del 25 de julio de 2025, emanado del Concejo Municipal de Manizales, fue radicado vía correo electrónico en la Exp. 17001-23-33-000-2025-00248-00 7 Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas el 25 de julio de 2025 y la solicitud de revisión fue presentada ante este Tribunal el 27 de agosto de 2025), procede el Tribunal a decidir el presente asunto. 2.- Problema jurídico El problema que se debe resolver en el sub examine se centra en dilucidar los siguientes interrogantes: ¿Es contrario a la Constitución Política y a la ley el Acuerdo Municipal n° 1196 del 25 de julio de 2025, emanado del Concejo Municipal de Manizales1, por desbordar la competencia prevista para establecer las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos del orden territorial? ¿Con la expedición del Acuerdo Municipal n° 1196 del 25 de julio de 2025 se reformó la planta de empleos de la administración municipal y se desconoció la competencia del alcalde en esta materia? 3.- El acuerdo sometido a análisis de validez El 25 de julio de 2025 el Concejo Municipal de Manizales, Caldas, expidió el Acuerdo nº 1196, “Por medio del cual se ajustan las escalas de remuneración para la administración central municipal y se dictan otras disposiciones”, el cual fue sancionado por el Alcalde de la entidad en la misma fecha, y cuyo texto en la parte resolutiva es del siguiente tenor: 1 “Por medio del cual se ajustan las escalas de remuneración para la administración central municipal y se dictan otras disposiciones”.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00248-00 8 El proyecto fue aprobado en dos debates llevados a cabo los días 15 y 22 de julio de 2025 (página 39, archivo 002). 4.- Marco Normativo 4.1. De la competencia de los concejos y el alcalde en materia salarial de los empleos de la administración municipal Respecto de las funciones de los concejos municipales los numerales 3 y 5 del artículo 313 de la Constitución Política disponen que:
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.
(…) (Negrillas de la Sala). Por su parte, el artículo 315 ibidem establece que: Exp. 17001-23-33-000-2025-00248-00 9 ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: (…) 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes.
No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. (…) (Negrillas de la Sala) De otro lado, el Decreto 1333 de 1986, por el cual se expide el Código de Régimen Municipal, estableció en el artículo 92 las siguientes atribuciones de los concejos: Artículo 92º.- Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: (…) 3ª Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos;
(…) (Negrillas de la Sala) Ahora, la Ley 4 de 19922, estableció lo siguiente sobre el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales:
ARTÍCULO 12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. 2 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00248-00 10 PARÁGRAFO. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. La H. Corte Constitucional, en la sentencia C-510 de 19993, citada en la solicitud de revisión de validez que convoca este pronunciamiento, estableció lo siguiente sobre la competencia para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales: Dentro de este contexto, ha de colegirse que la competencia para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, en el marco de la Constitución de 1991, requiere una interpretación sistemática y coherente de sus mandatos, a efectos de hacer compatible la autonomía que se reconoce a los entes territoriales, en especial, el que hace referencia a la facultad de gobernarse por autoridades propias (artículo 287, numeral 1), con el esquema del Estado colombiano definido como una República unitaria, para lograr que las atribuciones de los distintos órganos a nivel central y territorial no resulte anulada.
En otros términos, que la forma como llegue a ejercer uno cualesquiera de estos órganos su función, no niegue o invalide la de los otros. 4.3. En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.
Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.
Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional. 3 Referencia: Expediente D-2358.
Demanda de inconstitucionalidad contra de los artículos 87 (parcial) y 88 de la ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios”. Demandante: Efraín Gómez Cardona. Magistrado Ponente: Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA. Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número treinta y dos (32), a los catorce (14) días del mes de julio de mil novecientos noventa y nueve (1999).
Exp. 17001-23-33-000-2025-00248-00 11 De acuerdo con la normativa y jurisprudencia en cita, la Sala concluye que: (i) Corresponde al Concejo determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, y (ii) Corresponde al alcalde crear, suprimir o fusionar los empleos de las dependencias de la alcaldía, señalarles funciones especiales y fijar los emolumentos de los empleados de tales dependencias con arreglo a los acuerdos correspondientes.
Así mismo, en la Sentencia T-105 de 20024 se estableció por la Corte que “El diseño de un sistema de administración y estructura salarial para la organización municipal debe basarse en criterios técnicos y cumplir ciertos objetivos”. En la misma providencia se indicó sobre el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos de la organización municipal: Del anterior proceso se obtiene el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos de la organización municipal que comprende: nivel del cargo (agrupa los empleos por su jerarquía con fundamento en la naturaleza de las funciones, responsabilidades y complejidad de las mismas), denominación del cargo (nombre o identificación del conjunto de deberes, atribuciones y responsabilidades que constituyen un empleo.), clase (grado de importancia dentro del nivel), código (número de 5 dígitos utilizado para el manejo sistematizado del régimen de clasificación y remuneración de cada empleo.
El primer dígito señala el nivel al cual pertenece el cargo, los dos siguientes indican la denominación del cargo y los dos últimos corresponde a los grados de asignación básica), grado (número de orden que indica la asignación mensual del empleo dentro de una escala progresiva, según la complejidad y responsabilidad inherentes al ejercicio de las funciones) y finalmente la remuneración asignada a cada grado.
A cada uno de los niveles en que se clasifican los diferentes empleos corresponde una nomenclatura específica equivalente a las distintas denominaciones de empleos y en cada nivel se establecen grados y para cada grado una asignación básica. Por lo tanto, la asignación mensual correspondiente a cada empleo esta (sic) determinada por sus funciones y responsabilidades, así como por los requisitos de conocimientos y experiencia requeridos para su ejercicio, según la denominación y el grado establecido en la nomenclatura y la escala del respectivo nivel.
Lo anterior, no es más que la aplicación práctica de la normatividad que desde años atrás viene rigiendo en materia de administración de personal en los diferentes niveles de la administración pública. ( ) 4 Referencia: expediente T-507135.MP: Jaime Araujo Rentería. Exp. 17001-23-33-000-2025-00248-00 12 Encontrándose previamente establecida la nomenclatura, clasificación y remuneración de cada empleo para cuya elaboración se deben tener en cuenta factores y criterios objetivos, que en ningún momento pueden referirse a situaciones concretas, subjetivas o personales de quienes a futuro podrían ocupar dichos cargos, dado que el diseño del sistema de estructura salarial por la administración pública es previo a la provisión de cada empleo o cargo; mal podrían las demandadas expedir actos administrativos modificatorios para acomodarlos a las situaciones particulares y concretas del funcionario, sin que se incurriera en responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales.
Resulta claro para esta Sala que, la asignación salarial corresponde a cada grado asignado al respectivo cargo dentro de cada nivel, de tal manera que dentro de un mismo nivel existen varios grados de cargos correspondiendo a cada grado una remuneración, que igualmente tiene que ver con las responsabilidades, funciones, requisitos del cargo, etc.
En materia de competencia para fijar las escalas de remuneración, se cita en la demanda lo previsto por el H. Consejo de Estado en providencia del 9 de febrero de 20175 para el caso de los departamentos y que se hace extensivo al análisis municipal: “La facultad constitucional otorgada a las asambleas departamentales para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, como lo ha sostenido esta Corporación, es de índole eminentemente técnica, y no comprende la facultad de crear el salario o factores salariales, sino que se limita a agrupar o clasificar los empleos del nivel departamental en las diferentes categorías, debiendo señalar en forma escalonada las consecuencias económicas que se derivan de dicha categorización. Esa competencia implica que las asambleas tienen la autonomía para establecer y definir las correspondientes escalas salariales, esto es, para fijar los sueldos correspondientes a cada una de las diferentes categorías ocupacionales, pero siempre dentro del límite máximo fijado por el Gobierno Nacional.
(Negrilla de la Sala) De todo lo analizado se puede concluir que las escalas de remuneración son los niveles dentro de los cuales se ubican los salarios que el Estado reconoce a sus servidores. 4.2. De la competencia de las corporaciones públicas territoriales en materia de modificaciones de la planta de personal de la Administración La competencia asignada por la Constitución Política a los alcaldes para crear, 5 Radicación No. 150012331000200800160-01 (Interno: 2267-2015) MP: César Palomino Cortés. Exp. 17001-23-33-000-2025-00248-00 13 suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes, fue desarrollada por el artículo 91 de la Ley 136 de 1994.
Esa disposición establece:
ARTÍCULO 91. - Funciones. Modificado por el art. 29, Ley 1551 de 2012. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) d) En relación con la Administración Municipal: (…) 2.
Nombrar y remover los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes y directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes. (…) 4. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijarles sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes.
No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. Por su parte, el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 estableció sobre las reformas a las plantas de personal:
ARTÍCULO 46. Reformas de plantas de personal. Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP-.
El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual Exp. 17001-23-33-000-2025-00248-00 14 deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública.
De acuerdo con lo anterior, la competencia para modificar la planta de personal de las entidades territoriales, esto es, suprimir, crear o fusionar cargos de la planta de personal de la alcaldía radica en el alcalde por disposición constitucional. 5.- Examen del caso concreto Según se observa en el texto del acuerdo cuya revisión es solicitada por la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas, el Concejo Municipal de Manizales ajustó para la vigencia 2025 “los grados de asignación básica de las distintas escalas salariales correspondientes al nivel directivo de la Administración Central Municipal” así: GRADOS NIVEL Directivo 01 6.360.510 02 8.314.396 03 8.986.068 04 11.626.052 05 14.500.000 06 19.895.022 Adicionalmente, en el parágrafo 1° del artículo 1°, previó que “Para el caso de los empleos del nivel directivo, que venían ostentando el grado salarial 05, en atención al presente Acuerdo y para evitar su desmejora salarial, deberán pasar al grado salarial 06, correspondiente”.
Finalmente, en el artículo segundo estableció que: ARTÍCULO 2º: El presente acuerdo modifica en lo pertinente el Acuerdo Nº. 1167 de 2024, los aspectos no modificados en el presente acuerdo se conservan incólumes y tendrá efectos a partir del 1 de enero de 2025 y deroga las disposiciones que le sean contrarias. De acuerdo con lo expuesto hasta este punto, el Concejo de Manizales con el Exp. 17001-23-33-000-2025-00248-00 15 Acuerdo n° 1196 del 25 de julio de 2025 modificó el Acuerdo n° 1167 de 2024, según se muestra a continuación: Acuerdo 1196 de 2025 Acuerdo 1167 de 2024 De la comparación anterior se infiere que el Acuerdo n° 1196 de 2025 únicamente se refirió al nivel directivo de la administración central municipal.
Así mismo se concluye que dicho nivel directivo tenía asignado un salario para los grados 1 a 5. También se evidencia que en el Acuerdo 1196 de 2025 el nivel directivo de la administración pasa a tener la siguiente modificación: El grado 01 pasa de un salario de $5.808.685 a $6.360.510 El grado 02 pasa de un salario de $7.593.056 a $8.314.396 El grado 03 pasa de un salario de $8.206.455 a $8.986.068 El grado 04 pasa de un salario de $10.617.399 a $11.626.052 El grado 05 pasa de un salario de $18.168.970 a $14.500.000 De este modo, se advierte por la Sala que la asignación del grado 05 disminuyó en relación con la suma fijada para el año 2024, pero en virtud de Exp. 17001-23-33-000-2025-00248-00 16 lo establecido en el parágrafo del artículo primero del Acuerdo 1196 de 2025, los empleos de este nivel correspondiente al grado 05 pasaron al grado 06 según lo previsto en el Acuerdo demandado con una asignación de $19.895.022.
Sobre la función en materia de incremento salarial de los empleados de la Administración Central Municipal, la Sala advierte que la competencia constitucional asignada a los concejos municipales es la de establecer escalas salariales, las cuales, en todo caso, no pueden sobrepasar los topes máximos fijados por el Gobierno Nacional. En este sentido, la interpretación que asume este Tribunal Administrativo frente al contenido del numeral 7 del artículo 315 de la Constitución Política es que dicha norma radica en el alcalde municipal y no en el concejo del respectivo municipio, una asignación expresa y positiva de la competencia para fijar emolumentos a los empleados de la administración central.
En el presente caso, se tiene que en los artículos primero y segundo del acuerdo demandado, la Corporación edilicia realmente no señaló una escala salarial como tal, es decir, una “sucesión, sistemática, ordenada y progresiva de tablas salariales por grados”6, competencia esa que sí le pertenece, sino que fijó directamente el incremento del salario de los empleados del nivel directivo de la administración central municipal.
Al respecto la Sala considera que el análisis de validez del acuerdo demandado en este asunto debe realizarse a la luz de la misma disposición expedida por el Concejo de Manizales para el año 2024, no solo por la modificación expresa que se hace de la norma, sino también por la referencia a las escalas salariales de la administración central municipal.
Con esa precisión este Tribunal considera que el Acuerdo 1196 de 2025 no establece una escala salarial sucesiva, progresiva y sistemática que impide determinar con certeza la asignación salarial mensual para cada uno de los grados que conforman el nivel directivo. Se resalta que en el Acuerdo 1167 de 2024 se observan cinco grados para el nivel directivo, mientras que en el Acuerdo 1196 de 2025 se establecen seis grados para el mismo nivel de la administración central municipal, lo que permite inferir la ausencia de la aplicación del concepto escala salarial como ordenamiento numérico de los diferentes niveles de remuneración que pueden existir. 6 Corte Constitucional sentencia C-416 del 18 de junio de 1992.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00248-00 17 Así, para este Juez plural no es claro si los grados descritos en el artículo primero del acuerdo demandado corresponden a la totalidad de este concepto para el nivel directivo, o si por el contrario, dicha categoría tiene más o menos grados previamente determinados en la administración central municipal.
Todo ello desconoce el concepto de escala salarial y no se ajusta a la prerrogativa constitucional prevista en favor de los concejos municipales en esta materia. En consideración de la Sala, la anterior actuación contraviene lo dispuesto en el analizado artículo 315-7 de la Constitución Política, en tanto el Concejo asumió una competencia establecida de manera positiva en favor de los Alcaldes Municipales, pues en realidad lo que hizo el Concejo fue fijar los emolumentos de los servidores del nivel directivo del Municipio de Manizales.
En síntesis, de acuerdo con lo analizado hasta este punto, en materia salarial de los empleados de la administración central municipal, el Concejo tiene la facultad de fijar las escalas de remuneración y el alcalde la potestad de establecer los emolumentos con los que son remunerados, incluido el ajuste anual. Como consecuencia de lo anterior, el acto acusado no se ajusta a la facultad prevista para los Concejos Municipales establecida en el artículo 313 de la Constitución Política, referente a “Determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo que se trate”, pues desconoce la razón de ser de una escala, valga reiterar, la sucesión sistemática, ordenada y progresiva de valores para los niveles o categorías de empleos, tal como lo ha precisado la jurisprudencia citada.
Por lo tanto, la Sala declarará la invalidez de los artículos primero y segundo del Acuerdo Municipal n° 1196 de julio 25 de 2025, emanado del Concejo Municipal de Manizales, en tanto no estableció escalas salariales, sino que fijó el incremento del salario, lo cual se entiende como un emolumento frente al cual la competencia se encuentra radicada en el Alcalde Municipal.
Finalmente, la Sala precisa que ante la invalidez del acuerdo demandado por la causal de competencia analizada previamente, se considera innecesario estudiar el segundo argumento de la solicitud de revisión de validez relacionado con la presunta modificación de la planta de personal de la administración municipal al pasar a los empleos del nivel directivo grado 05 al grado 06.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00248-00 18 6.- Conclusiones De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra que prosperan los cargos formulados por el Departamento de Caldas, por cuanto: • En materia salarial de los empleos de la administración municipal, el Concejo tiene la facultad de fijar escalas de remuneración y el alcalde de establecer los emolumentos con los que son remunerados, incluido el ajuste anual. • En el caso concreto la fijación del incremento salarial de los empleados públicos vinculados al nivel directivo de la administración municipal no corresponde al establecimiento de escalas de remuneración que es lo autorizado al concejo municipal en esta materia. • El constituyente otorgó una facultad expresa a los alcaldes municipales en el sentido de fijar los emolumentos de los empleados de la administración municipal, competencia en la que se incluye la determinación del incremento salarial anual de los empleados de esa institución. Dicha función difiere de la asignada a los Concejos Municipales para la determinación de escalas salariales en relación con los empleos de la estructura de la administración municipal y sus dependencias.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. DECLÁRASE la invalidez del artículo primero y su parágrafo, y del artículo segundo del Acuerdo Municipal n° 1196 del 25 de julio de 2025, emanado del Concejo Municipal de Manizales, Caldas, “Por medio del cual se ajustan las escalas de remuneración para la administración central municipal y se dictan otras disposiciones”.
Segundo.
COMUNÍQUESE esta determinación al señor Gobernador del Departamento de Caldas, al Alcalde del Municipio de Manizales, Caldas, al Presidente del Concejo Municipal de Manizales y al señor Agente del Ministerio Público. Tercero. Contra la presente decisión, no procede recurso alguno. Exp. 17001-23-33-000-2025-00248-00 19 Cuarto. Por la Secretaría HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.
Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.