REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente: DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, quince (15) de abril de dos mil veintiséis (2026) Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Leidy Alejandra Carranza Agudelo y otros Demandado: Departamento de Boyacá y municipio de Guateque Radicación: 15001 3333 002 2022 00121 01 Se decide los recursos de apelación interpuestos por las entidades demandadas, contra la sentencia de 27 de junio de 2024, mediante la cual el Juzgado Segundo Administrativo de Tunja amparó los derechos e intereses colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad; y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Tesis de la parte demandante 1. La parte actora sostiene que las administraciones municipal de Guateque y departamental de Boyacá, en el marco de sus respectivas competencias, han incurrido en una omisión prolongada en el mantenimiento de la infraestructura vial y en la adopción de medidas de gestión del riesgo, lo que ha generado una situación de peligro grave, actual e inminente de un desastre ecológico y geotécnico previsible y prevenible, con capacidad de afectar la vida, la integridad y los bienes de los habitantes del sector. 2.
Afirma que dicha omisión ha derivado en la vulneración de los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos en condiciones de eficiencia y oportunidad, así como a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en la medida en que las condiciones estructurales que ocasionaron un evento previo no han sido corregidas, manteniéndose el riesgo de una nueva ocurrencia con consecuencias potencialmente más gravosas. 1.2.
Hechos relevantes ⎯ El 3 de noviembre de 2021 se presentó un deslizamiento de tierra en el tramo vial comprendido entre el municipio de Guateque y el río Súnuba, el cual ocasionó daños materiales en predios cercanos, particularmente en la finca denominada “La Esperanza”. [2] ⎯ Los accionantes señalan que dicho evento constituye un antecedente fáctico que evidencia la existencia de un riesgo actual, grave e inminente de un nuevo desastre, derivado de condiciones estructurales no intervenidas. ⎯ Indican que la vía en mención, por su naturaleza de corredor secundario, exige actuaciones concurrentes: por un lado, del municipio, en cuanto al monitoreo y mantenimiento rutinario; y por otro, del departamento, en relación con la ejecución de obras e inversión estructural. ⎯ Sostienen que las entidades accionadas han omitido realizar de manera adecuada y coordinada las labores de mantenimiento periódico y rutinario, así como las acciones necesarias de prevención del riesgo. ⎯ Afirman que la falta de mantenimiento ha permitido la acumulación de sedimentos en cunetas y alcantarillas, especialmente en la alcantarilla identificada como KO+365, lo que ha afectado el drenaje de aguas lluvias. ⎯ Como consecuencia de lo anterior, se produjo el colapso de dicha alcantarilla, situación que generó el deslizamiento ocurrido en noviembre de 2021, con afectaciones materiales en viviendas y terrenos. ⎯ Señalan que las condiciones que dieron origen al evento persisten en la actualidad, por lo que el riesgo no solo subsiste, sino que se ha incrementado. ⎯ Alegan que durante años no se ha realizado mantenimiento periódico a la vía, lo que ha ocasionado deterioro progresivo de su estructura y la aparición de fisuras en el pavimento. ⎯ Indican que el tránsito constante de vehículos de carga pesada ha agravado el estado de la vía, contribuyendo a su deterioro. ⎯ Sostienen que las alcantarillas a lo largo del corredor vial presentan condiciones similares de deterioro, lo que incrementa la probabilidad de nuevos eventos de deslizamiento. ⎯ Afirman que las solicitudes realizadas por la comunidad ante la administración municipal no han sido atendidas de manera efectiva. ⎯ Señalan la existencia de infraestructura eléctrica en riesgo, consistente en postes y un transformador, cuya eventual afectación podría generar daños adicionales, incluso de mayor magnitud. ⎯ Indican que, conforme a concepto técnico emitido por autoridad competente, la zona presenta alta vulnerabilidad a deslizamientos por factores geológicos, climáticos y antrópicos. ⎯ Sostienen que las autoridades tenían conocimiento previo de dichas condiciones de riesgo y, pese a ello, no adoptaron medidas suficientes de mitigación. [3] ⎯ Concluyen que la combinación de fenómenos naturales y la omisión administrativa ha generado un daño antijurídico y mantiene una amenaza real sobre los derechos colectivos invocados. 3.
Se solicita el amparo de los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos en condiciones de eficiencia y oportunidad, así como a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; en consecuencia, se pretende que el Municipio de Guateque y/o el Departamento de Boyacá, en el marco de sus competencias, adopten las medidas necesarias para eliminar la situación de riesgo y cesar la vulneración alegada, particularmente mediante la ejecución de obras de repavimentación de la vía Guateque – río Súnuba o, de manera subsidiaria, del tramo crítico comprendido entre el Colegio Enrique Olaya Herrera y el sector de la alcantarilla KO+365. 4.
Así mismo, se solicita ordenar la reestructuración técnica de las alcantarillas a lo largo del corredor vial, con especial intervención en la alcantarilla KO+365, así como la realización de su mantenimiento rutinario; adicionalmente, se pide la suspensión del tránsito de vehículos de carga pesada hasta tanto se ejecuten las obras necesarias, todo ello con el propósito de eliminar el riesgo existente y prevenir la ocurrencia de un nuevo desastre que afecte a la comunidad. 5.
Como normas violadas, la parte actora fundamenta la vulneración de los derechos colectivos en el artículo 88 de la Constitución Política, que consagra la acción popular como mecanismo de protección, así como en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, particularmente en sus literales j) y l), relativos al acceso a los servicios públicos en condiciones de eficiencia y oportunidad, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Así mismo, invoca el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), en cuanto permite prescindir del requisito de renuencia cuando exista un peligro inminente de perjuicio irremediable, con el fin de justificar la procedencia de la acción en el caso concreto. 6. De igual forma, se apoya en el artículo 5 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 4 de la Ley 1551 de 2012, para señalar la responsabilidad concurrente de las entidades territoriales en la adopción de medidas orientadas a garantizar condiciones adecuadas de vida, lo cual comprende el mantenimiento de la infraestructura vial y la gestión del riesgo; así mismo, cita jurisprudencia del Consejo de Estado que establece la responsabilidad estatal por omisión en el mantenimiento de vías cuando, existiendo un riesgo previsible, no se adoptan medidas para evitar la ocurrencia de daños. 1.3.
Tesis de la parte demandada 1.3.1. Municipio de Guateque 7. El Municipio de Guateque sostiene que no ha vulnerado los derechos colectivos invocados, en tanto las pretensiones de la demanda recaen sobre actuaciones que exceden su ámbito competencial, dado que la vía objeto del litigio es de segundo orden y, por ende, su mantenimiento, intervención y adopción de medidas estructurales corresponden al Departamento de Boyacá. En consecuencia, afirma que no puede atribuírsele omisión alguna ni exigírsele la ejecución de obras o decisiones [4] que legalmente no le competen, por lo que propone la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 8.
Así mismo, aduce que los hechos expuestos por los accionantes carecen de respaldo probatorio y corresponden a apreciaciones subjetivas, sin que se demuestre la existencia de un riesgo cierto o una afectación imputable al municipio; no obstante, afirma haber actuado conforme a sus competencias en materia de gestión del riesgo, realizando verificaciones y participando en instancias institucionales.
Finalmente, se opone a las medidas solicitadas, en especial la restricción del tránsito vehicular, por considerar que no son de su resorte funcional. 1.3.2. Departamento de Boyacá 9. Sostiene, en primer lugar, que no se configuran los presupuestos materiales de procedencia de la acción popular, en tanto no existe acción u omisión atribuible a la entidad que haya generado una amenaza, vulneración o peligro real sobre los derechos colectivos invocados; así mismo, afirma que tampoco se acredita un daño contingente ni un riesgo cierto, actual e inminente, ni mucho menos una relación de causalidad entre su conducta y la situación alegada por la parte actora, razón por la cual solicita la negativa de las pretensiones. 10.
En segundo lugar, el departamento argumenta que ha desplegado actuaciones administrativas, contractuales y operativas suficientes para el mantenimiento y rehabilitación del corredor vial, tales como la ejecución de contratos de pavimentación, construcción de cunetas, limpieza de alcantarillas y retiro de derrumbes, así como la solicitud de mantenimiento rutinario a través de la empresa correspondiente; en ese sentido, afirma que lejos de existir omisión, se ha evidenciado una actuación diligente orientada a la protección de los derechos colectivos. 11.
Finalmente, el ente territorial sostiene que las causas del evento de remoción en masa obedecen a factores naturales y geotécnicos propios de la zona, tales como la alta pendiente, la composición del suelo y las precipitaciones, lo cual desvirtúa la imputación de responsabilidad estatal; adicionalmente, enfatiza que la carga de la prueba recae en la parte actora, quien no demostró de manera suficiente la existencia de una amenaza concreta ni la imputabilidad de los hechos al departamento. 1.4.
Decisión de primera instancia 12. En la sentencia apelada se resolvió amparar los derechos e intereses colectivos, señalando: “PRIMERO: Declarar no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y de falta de los supuestos sustanciales de una acción popular, propuestas por el Municipio de Guateque y el Departamento de Boyacá, respectivamente, por las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: Amparar los derechos e intereses colectivos a colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad; y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. [5]
TERCERO: Como consecuencia las accionadas deberán cumplir las siguientes órdenes: 1) El departamento de Boyacá, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, deberá: a. En el término máximo de doce (12) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, deberá realizar y culminar a cabalidad estudios técnicos para la solución definitiva de las afectaciones en los puntos críticos ubicados en el trayecto comprendido entre el Colegio Nacional Enrique Olaya Herrera y hasta 500 metros adelante de la alcantarilla KO+365, de la vía Guateque – Guayatá por la ruta que lleva al río Súnuba, en el cual se determinen: las afectaciones actuales del terreno y de la vía secundaria; así como las adecuaciones, intervenciones, obras, modificaciones, y demás actividades que deban realizarse para que la vía preste el servicio requerido según las necesidades de la comunidad, en condiciones de accesibilidad, eficiencia, oportunidad y seguridad.
El estudio también deberá determinar las consecuencias a futuro para la vía y sectores aledaños a ésta, de no realizarse las obras correspondientes. b. Dentro de los seis meses siguientes a la entrega de los estudios técnicos, el departamento de Boyacá, en el marco de sus competencias, debe adelantar los trámites para la contratación de las obras que se determinen en los mismos para dar solución definitiva a las afectaciones en puntos críticos ubicados el trayecto comprendido entre el Colegio Nacional Enrique Olaya Herrera y hasta 500 metros adelante de la alcantarilla KO+365, de la vía Guateque – Guayatá por la ruta que lleva al río Súnuba.
Las obras deberán ejecutarse en los plazos establecidos en los estudios pre – contractuales, en el marco del principio de planeación. c. Dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, el Departamento de Boyacá deberá realizar un estudio de tránsito y carga sobre la vía que permita establecer las condiciones en que deben transitar los vehículos tipo C sobre el corredor vial comprendido entre el Colegio Nacional Enrique Olaya Herrera y hasta 500 metros adelante de la alcantarilla KO+365, de la vía Guateque – Guayatá por la ruta que lleva al río Súnuba.
Una vez efectuado el estudio deberá remitir copia de sus conclusiones al Instituto de Tránsito de Boyacá ITBOY, para lo de su competencia. 2) El departamento de Boyacá y el municipio de Guateque de manera conjunta, coordinada y armónica, dentro del marco de sus competencias, deberán realizar las siguientes acciones: a. De manera inmediata y como medida urgente deberán: i) realizar la limpieza de alcantarillas, remoción de sedimentos vegetales y basuras o cualquier otro que se determine con el fin de garantizar que las aguas no afecten la vía; ii) si aún no lo han hecho, ubicar señales de peligro y de prevención sobre la vía que de Guateque conduce al río Súnuba que cumplan con las especificaciones indicadas en la Ley 769 de 2002; iii) realizar inspección sobre los postes de electricidad que se encuentran en el trayecto de la vía y en caso que se encuentren en peligro de colapsar, realizar las labores requeridas para evitar la concreción de dicho daño; y iv) llevar a cabo las actuaciones que se requieran para el adecuado funcionamiento de la alcantarilla KO+365, mientras se realizan los estudios y diseños que se ordenó efectuar. b. El Alcalde y el Gobernador deberán convocar a los Comités de Gestión del Riesgo Municipal de Guateque y Departamental de Boyacá dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta providencia, para: i) efectuar un análisis específico de los riesgos de desastres que representa para la [6] comunidad, los usuarios y bienes aledaños a la vía Guateque-Guayatá en el tramo comprendido entre el Colegio Enrique Olaya Herrera y hasta 500 metros delante de la alcantarilla KO+365 por la ruta que conduce al río Súnuba; e ii) implementar las medidas de reducción del riesgo y planes de emergencia y contingencia que se requiera para la atención de los puntos críticos en el referido corredor vial.
CUARTO: Para efectos de verificación de cumplimiento de lo ordenado en el ordinal anterior, integrar un Comité de Verificación de cumplimiento de la sentencia, el cual estará conformado por los actores populares, el Gobernador de Boyacá o su delegado, la Personería Municipal de Guateque, el Alcalde del Municipio de Guateque y el Agente del Ministerio Público que actuó en el presente proceso, que deberán rendir informe del cumplimiento de las órdenes impuestas en esta sentencia dentro de los 2 meses siguientes a su ejecutoria y de manera sucesiva cada dos meses hasta cuando se cumpla a cabalidad con las órdenes dispuestas en esta sentencia.
QUINTO: Condenar en costas y agencias en derecho al departamento de Boyacá y al municipio de Guateque conforme a lo expuesto en la parte motiva. Las agencias en derecho se fijarán mediante auto, la liquidación de costas se realizará por Secretaría en los términos señalados en el artículo 366 del Código General del Proceso.
SEXTO: Denegar las demás pretensiones de la demanda.
SÉPTIMO: Dentro de los 5 días hábiles siguientes a la ejecutoria de esta providencia, el departamento de Boyacá y el Municipio de Guateque publicará de forma conjunta en un diario de amplia circulación departamental y local la parte resolutiva respectiva, de conformidad con lo expuesto.
OCTAVO: Para los efectos del registro público de acciones populares y de grupo, enviar copia auténtica de esta providencia con destino a la Defensoría Regional del Pueblo.
NOVENO: Advertir a las partes que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998 y el artículo 322-3 del Código General del Proceso, contra la presente decisión procede el recurso de apelación, el cual podrá ser presentado dentro de los 3 días siguientes a la notificación de esta providencia.” 13. El Despacho partió de la naturaleza y finalidad de la acción popular, destacando su carácter preventivo, autónomo y principal, orientado a evitar la concreción de un daño contingente o a hacer cesar una situación de amenaza o vulneración de derechos colectivos, sin que resulte necesario que el daño ya se haya materializado, siendo suficiente la acreditación de un riesgo real, concreto e inminente. 14.
Seguidamente, delimitó el problema jurídico en torno a establecer si las entidades demandadas vulneraron los derechos colectivos al acceso eficiente a los servicios públicos y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por la omisión en las labores de mantenimiento y conservación de la vía secundaria, especialmente en el tramo crítico cercano a la alcantarilla KO+365. 15.
Precisó el alcance de los derechos colectivos invocados, resaltando que el derecho a la prevención de desastres se rige por el principio de prevención, lo que impone a las autoridades el deber de adoptar medidas anticipadas frente a riesgos [7] conocidos, particularmente cuando existe una vulnerabilidad geográfica y técnica demostrada en la zona. 16.
A partir del acervo probatorio, especialmente de los informes técnicos, el Despacho tuvo por acreditada la existencia de condiciones de riesgo en el sector, evidenciadas en la inadecuada canalización de aguas, la falta de un sistema eficiente de drenaje, la inestabilidad del terreno y la incidencia del tráfico pesado, factores que contribuyen a la ocurrencia de procesos de remoción en masa y deterioro de la infraestructura vial. 17.
Así mismo, consideró que, si bien en la ocurrencia de los deslizamientos intervienen factores naturales, estos no excluyen la responsabilidad de las entidades estatales cuando concurren con deficiencias en la infraestructura y ausencia de medidas adecuadas de mitigación, lo que permite calificar el riesgo como previsible y técnicamente evitable. 18.
Analizó el marco normativo aplicable y concluyó que tanto el municipio como el departamento tienen competencias en materia de gestión del riesgo y de infraestructura vial, bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, por lo que ninguna de las entidades podía sustraerse de su responsabilidad alegando la titularidad exclusiva de la vía. 19.
De igual forma, estableció que, aunque las entidades accionadas acreditaron la ejecución de algunas intervenciones, estas resultaban insuficientes frente a la magnitud del riesgo identificado, lo que evidenciaba una actuación administrativa incompleta que no garantizaba la protección efectiva de los derechos colectivos comprometidos. 20.
Finalmente, concluyó que se configuraba una amenaza real y actual sobre los derechos colectivos invocados, derivada de la persistencia de las condiciones de riesgo en el corredor vial, razón por la cual resultaba procedente impartir órdenes orientadas a la mitigación del riesgo, la intervención de la infraestructura y la adopción de medidas preventivas, accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.5.
Recursos de apelación 1.5.1. Departamento de Boyacá 21. El recurso de apelación reprocha la valoración probatoria efectuada por el juzgado, al sostener que la sentencia no tuvo en cuenta adecuadamente las gestiones e intervenciones adelantadas por la entidad para el mantenimiento y adecuación de la vía objeto del litigio. En ese sentido, afirma que obran elementos recientes —en particular, informes de visita de campo de mayo de 2024 y el informe del Consorcio Vías Guateque de abril de 2024— que demostrarían que la administración departamental sí desplegó actuaciones concretas orientadas a mejorar el estado del corredor vial. 22.
Insiste en que la situación de deterioro de la vía no puede examinarse desconectada del contexto material en el que se presenta, pues la ola invernal habría agravado considerablemente el estado de la red vial y convertido su atención en una [8] labor particularmente compleja desde el punto de vista técnico, operativo y financiero. Bajo esa lógica, el apelante pretende mostrar que el estado actual del corredor no obedece a desidia administrativa, sino a circunstancias externas y sobrevinientes que han dificultado mantener la infraestructura en condiciones óptimas. 23.
Retoma la excepción propuesta desde la contestación de la demanda, relativa a la falta de los supuestos sustanciales de la acción popular. Con base en el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, el departamento argumenta que no se acreditan los tres elementos estructurales para su procedencia, esto es: una acción u omisión atribuible a la entidad demandada, un daño contingente o amenaza real a derechos colectivos, y la relación de causalidad entre esa conducta y la afectación alegada.
Desde su perspectiva, ninguno de esos presupuestos se configura frente a la Gobernación. 24. Desarrolla una línea defensiva orientada a demostrar que, lejos de haber incurrido en omisión, el Departamento de Boyacá ha venido ejecutando una actuación administrativa sostenida sobre la vía Guateque–Guayatá. Para ello invoca los contratos 2193 de 2015 y 1795 de 2019, las labores de pavimentación, construcción de cunetas, limpieza de alcantarillas, el retiro de derrumbes con maquinaria departamental y la solicitud de mantenimiento rutinario a ASDETBOY S.A.S., aduciendo que tales intervenciones evidencian diligencia institucional y desvirtúan cualquier imputación por abandono de la infraestructura. 25.
Resalta que también desplegó actuaciones en materia de gestión del riesgo, mediante asistencia técnica, visitas de verificación y requerimientos al municipio para que informara las medidas emprendidas para mitigar el riesgo en la vía. Con ello busca reforzar la idea de que no solo actuó en el componente de infraestructura vial, sino también en el de prevención y manejo del riesgo, de manera que no sería jurídicamente admisible atribuirle una amenaza o vulneración de derechos colectivos cuando, según afirma, ha intervenido dentro del marco de sus competencias para atender la problemática. 26.
Finalmente, concluye que la sentencia debe revocarse en su integridad porque, a juicio del apelante, las pruebas recaudadas demuestran que el departamento no ha generado por acción u omisión la afectación alegada por los actores, ni ha puesto en peligro los derechos colectivos invocados; por el contrario, sostiene que ha ejecutado las actuaciones que legalmente le correspondían y que, en consecuencia, no resulta jurídicamente viable mantener una condena fundada en una supuesta inactividad administrativa que, según su tesis, no existió. 1.5.2.
Municipio de Guateque 27. Realiza un cuestionamiento directo a la conclusión del juzgado relativa a su legitimación en la causa por pasiva. El municipio sostiene que la sentencia de primera instancia no delimitó correctamente el ámbito de sus competencias, pues las órdenes impartidas y la vulneración declarada respecto de los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a la infraestructura vial segura recaen sobre una vía de segundo orden, cuya administración, mantenimiento, conservación e intervención corresponden al Departamento de Boyacá y no al ente municipal. [9] 28.
Bajo esa línea, el apelante desarrolla una tesis de estricta delimitación funcional, apoyada en la Ley 1228 de 2008, en la Ley 105 de 1993 y en la categorización técnica de la red vial nacional, para insistir en que la ruta Guateque– Guayatá, identificada como vía departamental de segundo orden, es de resorte exclusivo del departamento.
A partir de ello, argumenta que el municipio no puede asumir actividades materiales sobre la vía —tales como obras de mantenimiento, adecuación del drenaje, restauración de la capa asfáltica, señalización estructural o intervención de taludes— sin desbordar las funciones que el ordenamiento jurídico le asigna. 29. Sostiene que incluso si se aceptan las conclusiones del informe técnico del INVIAS sobre el mal estado de la vía, esas mismas conclusiones conducen a afirmar la falta de competencia municipal para ejecutar las medidas correctivas recomendadas.
Es decir, reconoce que existen deficiencias en el corredor vial, como problemas de drenaje, inestabilidad de taludes, colmatación de cunetas y alcantarillas, invasión vegetal y baja señalización, pero afirma que la sola constatación de esas falencias no autoriza a trasladar al municipio una responsabilidad que jurídicamente corresponde al administrador departamental de la infraestructura. 30.
Controvierte la decisión de primera instancia en cuanto tuvo por configurada una vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente por parte del municipio. Frente a ello, argumenta que, dentro del ámbito de sus competencias en gestión del riesgo, sí desplegó actuaciones concretas y responsables, por conducto de su Secretaría de Planeación e Infraestructura y del Comité de Gestión del Riesgo, lo que demostraría que no incurrió en omisión alguna en este frente. 31.
Con ese propósito, el apelante invoca como soporte documental el Plan de Emergencia y Contingencia de 2 de noviembre de 2022, el acta de visita de la Unidad de Gestión del Riesgo Municipal de 7 de junio de 2023 y el informe de actividades de limpieza rendido por la Dirección Administrativa de Servicios Públicos el 19 de septiembre de 2023.
A juicio del municipio, esas actuaciones acreditan que atendió la problemática desde la órbita de la gestión del riesgo, de modo que no puede afirmarse válidamente que vulneró el derecho colectivo de prevención de desastres, ni mucho menos que haya permanecido inactivo frente a la situación denunciada. 32. Finalmente, el recurso concluye que la sentencia debe revocarse porque las órdenes impartidas por el a quo fueron construidas sobre una indebida extensión de la competencia municipal.
En esa medida, solicita que se reconsidere la decisión al estimar que: primero, existe falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de los derechos vinculados con la infraestructura vial y la prestación eficiente del servicio de transporte; segundo, no se acreditó vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres por parte del municipio; y tercero, las actividades ordenadas judicialmente corresponden material y jurídicamente al Departamento de Boyacá, en su condición de administrador de la vía departamental de segundo orden.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Planteamiento del problema jurídico [10] 33. En el marco de los argumentos establecidos en la sentencia de primera instancia y los relacionados en el recurso de apelación de la parte demandante, corresponde a la Sala determinar lo siguiente: ¿Se encuentra acreditada una omisión imputable al Departamento de Boyacá y al Municipio de Guateque, en el marco de sus competencias concurrentes en materia de infraestructura vial y gestión del riesgo, que configure una amenaza real a los derechos colectivos invocados y justifique las órdenes impartidas en la sentencia de primera instancia; o, por el contrario, los argumentos de los recursos de apelación logran desvirtuar dicha imputación al evidenciar ausencia de responsabilidad del departamento y falta de competencia del municipio? 2.2.
Tesis de la Sala 34. En el marco de la acción popular, se configura la vulneración de los derechos e intereses colectivos al acceso a los servicios públicos en condiciones de eficiencia y oportunidad, a la infraestructura pública vial en condiciones de seguridad y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, cuando se acredita la existencia de un riesgo real, actual y técnicamente identificable derivado del deterioro de la infraestructura y de deficiencias en el mantenimiento y manejo de aguas, y las entidades territoriales competentes, pese a tener conocimiento de dicha situación, no adoptan medidas idóneas, suficientes y oportunas para su mitigación; en estos eventos, la concurrencia de competencias entre el departamento —como administrador de la vía— y el municipio —en materia de gestión del riesgo— impide a cualquiera de ellos sustraerse de responsabilidad, siendo procedente la intervención del juez popular para ordenar medidas estructurales y preventivas orientadas a conjurar el riesgo, sin que la acreditación de actuaciones administrativas parciales o la invocación de factores naturales resulte suficiente para desvirtuar la omisión ni para revocar la decisión de amparo adoptada en primera instancia. 2.3.
Acción popular como mecanismo de protección de derechos colectivos en materia de servicios públicos, infraestructura vial y prevención de desastres. 35. La acción popular es el mecanismo judicial principal, preventivo y restitutivo diseñado por el constituyente y el legislador para amparar los derechos e intereses colectivos, entre ellos el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, el acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad y el derecho a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles. 36.
En desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, el artículo 2 de la Ley 472 de 1998 dispone, de manera categórica, que “las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”, poniendo de presente la naturaleza esencialmente preventiva y, de ser el caso, restitutiva de este medio de control. [11] 37.
El Consejo de Estado1 ha precisado que “la acción popular, consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente”, resaltando que su configuración procesal está dirigida a conjurar riesgos colectivos y no a reparar daños individuales ya consolidados. 38.
Desde la óptica de los servicios públicos, el Consejo de Estado2 ha enfatizado que el derecho colectivo “al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna” tiene origen constitucional en el artículo 365 Superior, y ha sostenido que “el artículo 88 de la Constitución Política dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “En orden a resolver lo pertinente, resulta necesario referirse a los derechos colectivos que el actor popular enuncia como vulnerados, en ese sentido, esta Corporación ha manifestado que el derecho o interés colectivo al acceso a los servicios públicos, es un derecho o interés colectivo de origen constitucional; en efecto, el artículo 365 si bien no hace alusión a su naturaleza colectiva, establece que es deber del Estado garantizar la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Así mismo, hace parte de la lista enunciativa del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 (literal j) que indiscutiblemente le atribuye su dimensión colectiva y en numerosas disposiciones legales relativas a los servicios públicos en general”, por lo que procede su amparo frente a acciones u omisiones de autoridades o particulares que comprometan la eficiencia y oportunidad del servicio. 39.
En esa misma línea, la jurisprudencia contencioso administrativa ha señalado, respecto de la prestación de los servicios públicos, que “siendo los servicios públicos inherentes a la finalidad del Estado Social de Derecho, la satisfacción oportuna y eficiente de tales prestaciones integra el contenido del derecho o interés colectivo al acceso a los servicios públicos; de allí que, cuando se acredita la existencia de falencias estructurales o deficiencias en la organización, dirección o prestación de estos, es procedente la acción popular para ordenar las medidas necesarias que aseguren su adecuado funcionamiento”. 40.
Así entonces, el incumplimiento de los deberes de organización, regulación, vigilancia y prestación de los servicios públicos, cuando trasciende la esfera meramente individual y se proyecta sobre un grupo indeterminado o determinable de personas, se inserta en el ámbito propio de los derechos colectivos. Ello habilita al juez popular para adoptar órdenes estructurales orientadas a corregir deficiencias sistemáticas, implementar planes de mejoramiento, ampliar coberturas, garantizar continuidad y asegurar condiciones de eficiencia y oportunidad en la prestación de los servicios objeto de controversia. 41.
Por su parte, el derecho colectivo de acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad supone que las autoridades competentes asuman de manera efectiva sus responsabilidades en la planificación, construcción, mantenimiento, señalización y operación de la red vial y demás sistemas de transporte terrestre.
No se trata únicamente de la existencia física de las 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C. P. María Elizabeth García González, sentencia del cinco (5) de marzo de dos mil quince (2015), radicación No. 23001-23-33-000-2013-00361-01(AP), actor Robert Dimas Doria y otro, demandado Municipio de Santa Cruz de Lorica. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, sentencia del cuatro (4) de febrero de dos mil diez (2010), radicación No. 25000-23-27-000-2004-02006-01(AP), actor José Hernando Romero Serrano, demandado Ministerio de Comunicaciones y otros. [12] vías o infraestructuras, sino de su aptitud para garantizar un tránsito seguro, acorde con los estándares técnicos vigentes, las normas de seguridad vial y los parámetros de gestión del riesgo aplicables. 42.
La acción popular, en este ámbito, permite encauzar el control judicial sobre omisiones prolongadas en el mantenimiento de la infraestructura, sobre el deterioro grave de las vías, la ausencia de señalización, la inexistencia de dispositivos de seguridad, o la falta de adopción de medidas de mitigación frente a riesgos conocidos o previsibles.
En tales eventos, el juez popular está facultado para impartir órdenes de hacer dirigidas a la ejecución de obras, la adecuación de la infraestructura, la instalación de señalización y elementos de seguridad, así como la implementación de programas y políticas de seguridad vial necesarios para garantizar la protección efectiva de la comunidad usuaria. 43.
En lo concerniente a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, el listado de derechos e intereses colectivos reconocido por la Ley 472 incluye expresamente este bien jurídico, lo que refleja la especial relevancia que el ordenamiento asigna a la gestión del riesgo de desastres en el marco del Estado social de derecho.
Se parte de la premisa según la cual ciertos fenómenos naturales o antrópicos, aun cuando no puedan evitarse en su origen, sí resultan técnica y científicamente previsibles, de modo que las autoridades y particulares obligados deben adoptar medidas de prevención, mitigación y respuesta proporcionadas a la magnitud del riesgo identificado. 44.
Desde esta óptica, la acción popular se erige en un mecanismo idóneo para exigir la formulación, actualización y ejecución de planes de gestión del riesgo, la estabilización de taludes o laderas, la reubicación de asentamientos ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable, la implementación de obras de contención, drenaje o protección, así como la adopción de sistemas de alerta temprana y protocolos de evacuación. La inobservancia de tales deberes, cuando compromete la seguridad de una colectividad, configura un escenario típico de procedencia del amparo colectivo, sin que sea necesario esperar a que el desastre se materialice para activar la tutela judicial. 45.
Un criterio determinante en la delimitación de este derecho colectivo radica en distinguir entre riesgos estrictamente individuales y aquellos cuya potencial afectación se proyecta sobre la comunidad. La acción popular no está llamada a resolver controversias de naturaleza particular donde el riesgo o daño se circunscribe a un predio o a un sujeto en concreto, salvo que se demuestre que sus efectos, por su naturaleza o magnitud, tienen la potencialidad real de extenderse a un sector indeterminado de la población. Esta diferenciación resulta esencial para preservar el carácter colectivo del mecanismo y evitar su desnaturalización. 46.
El diseño normativo de la acción popular, además, reconoce su carácter principal, esto es, autónomo respecto de otros medios de control, lo cual permite acudir a ella sin necesidad de agotar previamente otras acciones judiciales. Ello se justifica en la especial relevancia de los bienes protegidos y en la necesidad de contar con un instrumento expedito para conjurar riesgos colectivos, ordenar la adopción de medidas inmediatas y garantizar que la protección de derechos supraindividuales no quede supeditada a la iniciativa individual de los afectados. [13] 47.
La estructura procesal de este mecanismo faculta al juez para adoptar órdenes complejas y de carácter estructural, que pueden involucrar a múltiples entidades públicas y particulares corresponsables. Entre tales órdenes se encuentran la elaboración e implementación de planes de acción, la ejecución de obras en plazos determinados, la adopción de políticas públicas específicas, la articulación interinstitucional y la creación de comités de seguimiento para garantizar el cumplimiento efectivo de las decisiones judiciales, todo ello con un enfoque orientado a la prevención y no solo a la reparación. 48.
La doctrina ha resaltado que, tratándose de derechos colectivos vinculados a los servicios públicos, la infraestructura vial y la prevención de desastres, la responsabilidad estatal y de los particulares no se agota en la reparación posterior del daño, sino que se proyecta en un deber de diligencia reforzada en la identificación, valoración y gestión de los riesgos.
En ese sentido, la omisión en la adopción de medidas que, de acuerdo con el conocimiento técnico disponible, resultan razonablemente exigibles para evitar o mitigar un daño colectivo, constituye una forma de vulneración del derecho a la seguridad y a la prestación eficiente y oportuna de los servicios e infraestructuras. 49. En suma, la acción popular se configura como el cauce procesal adecuado para exigir que el Estado y los particulares cumplan sus deberes constitucionales y legales en materia de prestación de servicios públicos, garantía de infraestructura vial segura y gestión del riesgo de desastres, a partir de un entendimiento ya consolidado por la jurisprudencia y la doctrina especializada.
Sobre esta base, el acápite aquí desarrollado puede incorporarse como fundamento conceptual y normativo dentro de una demanda, un concepto o un escrito académico, presuponiendo el conocimiento de las decisiones específicas que han perfilado estos criterios interpretativos. 2.4. Caso concreto 50. La parte actora sostiene que el Municipio de Guateque y el Departamento de Boyacá incurrieron en una omisión prolongada en el mantenimiento de la infraestructura vial y en la gestión del riesgo, lo que generó un peligro grave, actual e inminente de desastre, evidenciado en un deslizamiento ocurrido en 2021 y en la persistencia de condiciones técnicas deficientes —como deterioro de la vía, fallas de drenaje y colapso de alcantarillas—, pese al conocimiento previo de las autoridades; en consecuencia, solicita el amparo de los derechos colectivos al acceso eficiente a los servicios públicos y a la prevención de desastres, mediante órdenes estructurales de intervención vial, adecuación de obras hidráulicas, mantenimiento permanente y restricción del tránsito pesado, con fundamento en el artículo 88 de la Constitución, la Ley 472 de 1998 y el régimen de competencias territoriales en materia de infraestructura y gestión del riesgo. 51.
El Juzgado de primera instancia, tras resaltar el carácter preventivo de la acción popular, concluyó que las entidades demandadas vulneraron los derechos colectivos invocados al omitir el mantenimiento y la gestión del riesgo en la vía, pues se acreditó un riesgo real y previsible derivado de deficiencias estructurales (drenaje, estabilidad del terreno y deterioro vial), no neutralizado por intervenciones insuficientes; en consecuencia, y bajo un esquema de competencias concurrentes, determinó que existía una amenaza actual que justificaba impartir órdenes para mitigar el riesgo y garantizar la protección efectiva de dichos derechos. [14] 52.
Los recursos de apelación del Departamento de Boyacá y del Municipio de Guateque se fundamentan en cuestionar la decisión de primera instancia, al sostener que no se acreditan los presupuestos de la acción popular, pues el departamento afirma haber desplegado actuaciones suficientes en mantenimiento vial y gestión del riesgo, atribuyendo el deterioro a factores naturales, mientras que el municipio alega falta de legitimación por tratarse de una vía departamental y defiende que actuó dentro de sus competencias, concluyendo ambos que no existe omisión imputable que justifique la condena ni las órdenes impartidas. 53.
Ahora bien, para valorar las consideraciones del a quo y los argumentos planteados en los recursos de apelación, la Sala precede a realizar un análisis del caudal probatorio allegado al expediente. - Oficio SPICI-22-5-015 del 24 de enero de 2022 – Secretaría de Planeación del Municipio de Guateque 54. Este documento acredita que el municipio: (i) trasladó a particulares labores de mantenimiento preventivo (limpieza de cunetas, canales y escorrentías), y (ii) sostuvo que no podía intervenir la vía por tratarse de una vía de segundo orden.
Desde el punto de vista jurídico, este medio probatorio es altamente relevante, pues permite evidenciar una postura institucional de declinación competencial. 55. Su utilidad radica en que no solo acredita conocimiento del riesgo, sino también una posible omisión administrativa por traslado indebido de cargas públicas a particulares, lo que puede ser interpretado como incumplimiento del deber estatal de mantenimiento y gestión del riesgo. - Informe técnico del 10 de noviembre de 2021 – Visita al predio “La Esperanza” 56.
Este informe constituye una prueba técnica determinante, en cuanto identifica que la zona es altamente vulnerable a deslizamientos por factores geológicos, geomorfológicos, climáticos y antrópicos, destacando además la ausencia de obras de estabilización y manejo de aguas. 57. Desde la perspectiva probatoria, su valor radica en que configura el presupuesto de previsibilidad del riesgo, elemento esencial en acciones populares sobre prevención de desastres.
Así mismo, permite establecer una relación entre las condiciones físicas del terreno y la necesidad de intervención estatal, lo cual robustece el juicio de imputación por omisión. - Informe técnico del 19 de abril de 2022 – Unidad de Gestión del Riesgo de Boyacá 58. Este medio probatorio reviste especial importancia, pues documenta de manera detallada las fallas estructurales en la alcantarilla KO+365 (falta de descole adecuado, saturación del suelo, infiltración de aguas) y evidencias fenómenos como pérdida de banca, subsidencia y remoción en masa. [15] 59.
Jurídicamente, su utilidad es central, ya que acredita el riesgo concreto, actual y técnicamente verificable, superando el plano de la mera conjetura. Así mismo, identifica causas estructurales vinculadas a deficiencias en el drenaje y mantenimiento vial, lo cual resulta determinante para estructurar la imputación por falla en el servicio. - Informe técnico – recomendaciones estructurales (gestión del riesgo y drenaje) 60.
Las recomendaciones contenidas en este informe (construcción de cunetas, manejo de aguas, estabilización del terreno, evacuación de vivienda) tienen un alto valor jurídico, en tanto establecen medidas concretas que debían adoptarse para mitigar el riesgo identificado. 61. Su utilidad probatoria radica en que permiten evaluar si la administración actuó o no conforme a los estándares técnicos disponibles, lo cual es esencial para determinar la suficiencia de la actuación estatal y, por ende, la existencia de una omisión relevante. - Oficio S-2022-000420-INFDT del 3 de junio de 2022 – Secretaría de Infraestructura de Boyacá 62.
Este documento acredita la ejecución de contratos de obra (2015 y 2019), así como actividades de pavimentación, construcción de cunetas y limpieza de alcantarillas. Desde el punto de vista probatorio, constituye la principal prueba de descargo del departamento. 63. No obstante, su utilidad jurídica es ambivalente: por un lado, demuestra actividad administrativa, pero por otro, al referirse a intervenciones anteriores, permite cuestionar su actualidad, suficiencia y eficacia frente al riesgo vigente, lo cual es clave en el análisis de la falla del servicio. - Certificación de la Secretaría de Infraestructura de Boyacá (1 de junio de 2022) 64.
Este documento identifica la vía como parte de la red vial departamental (vía secundaria). Su valor probatorio es eminentemente jurídico, en tanto permite definir la titularidad y competencia sobre la infraestructura vial. 65. Su utilidad probatoria resulta determinante en la medida en que permite radicar la controversia en torno a la legitimación en la causa por pasiva, exclusivamente en lo atinente a la titularidad de la infraestructura vial, particularmente frente al argumento del municipio relativo a la ausencia de competencia funcional. - Oficio de ASDETBOY S.A.S. (12 de agosto de 2022) [16] 66.
Este documento acredita la programación de actividades de mantenimiento rutinario bajo contrato vigente. Desde el punto de vista probatorio, evidencia una intención de intervención futura o programada, mas no necesariamente una actuación efectiva e inmediata. 67. Su utilidad jurídica consiste en permitir al juez valorar si la administración actuó de manera oportuna o si incurrió en dilación, aspecto clave en el análisis del principio de eficacia en la gestión pública. - Decreto Municipal No. 043 de 2022 – Restricción del tránsito de volquetas 68.
Este acto administrativo demuestra que el municipio adoptó medidas de regulación del tránsito pesado. Jurídicamente, constituye un indicio de actuación en materia de prevención del riesgo. 69. Sin embargo, su utilidad probatoria es relativa, pues no incide directamente en la solución estructural del problema (drenaje, estabilidad, infraestructura), lo que permite valorar su carácter como medida insuficiente o meramente paliativa. - Oficio S-2022-001099-INFDVEOP del 23 de septiembre de 2022 70.
Este documento señala que la competencia para restringir el tránsito corresponde a la autoridad de tránsito (ITBOY) y que la vía está diseñada para soportar cierto tipo de carga. 71. Su utilidad jurídica es doble: (i) delimita competencias administrativas, y (ii) introduce un elemento técnico sobre la capacidad estructural de la vía; sin embargo, no desvirtúa por sí mismo la existencia del riesgo, sino que se limita a un plano competencial y de diseño. - Oficio del 31 de mayo de 2023, el director de desarrollo de la Infraestructura Vial de Boyacá. 72.
Constituye un medio probatorio de naturaleza documental que reviste especial relevancia en el marco del análisis de la actuación administrativa desplegada por la entidad departamental frente a la problemática objeto del litigio. 73. Desde la perspectiva probatoria, este documento tiene la aptitud de acreditar la existencia de actuaciones institucionales recientes o contemporáneas al proceso, lo cual resulta particularmente significativo en acciones populares, en las que no solo se evalúa la ocurrencia de hechos pasados, sino la persistencia o cesación de la amenaza a los derechos colectivos.
En ese sentido, su contenido permite establecer si la administración departamental ha adoptado medidas concretas, actuales y verificables orientadas a la intervención de la vía o a la mitigación del riesgo identificado. 74. En el plano jurídico, su utilidad radica en que contribuye a valorar el cumplimiento del deber de diligencia administrativa, en tanto puede evidenciar: (i) la planificación de intervenciones, (ii) la gestión contractual, o (iii) la ejecución de [17] actividades de mantenimiento o mejoramiento vial.
No obstante, su eficacia probatoria no se agota en la mera acreditación de actuaciones formales, sino que debe analizarse en función de su idoneidad, suficiencia y oportunidad frente al riesgo técnicamente acreditado en el expediente. 75. Así mismo, este medio de prueba resulta relevante para el juicio de imputación, en la medida en que permite determinar si la conducta de la entidad departamental se ajustó a los estándares exigibles en materia de gestión del riesgo e infraestructura vial, o si, por el contrario, las actuaciones desplegadas resultaron tardías, incompletas o insuficientes, lo que podría configurar una omisión relevante en los términos propios de la acción popular. 76.
Finalmente, desde una valoración integral, el oficio en cuestión no solo sirve para evidenciar la posición institucional del departamento frente a los hechos, sino que también permite contrastar dicha postura con los informes técnicos obrantes en el proceso, lo cual es esencial para establecer si existe correspondencia entre el diagnóstico del riesgo y las medidas adoptadas, aspecto determinante para resolver la controversia sobre la protección de los derechos colectivos invocados. - Informe de visita de campo de fecha 15 de agosto de 2023, realizada por profesionales de la secretaría de Infraestructura de Boyacá 77.
Constituye un medio probatorio de naturaleza técnica y documental que reviste especial importancia para el análisis del caso, en tanto refleja una actuación directa de la administración sobre el terreno y permite verificar in situ las condiciones reales de la infraestructura vial y del riesgo asociado. 78. Desde la perspectiva probatoria, esta prueba resulta idónea para acreditar el estado actual de la vía y la persistencia —o eventual mitigación— de las condiciones de riesgo, lo cual adquiere particular relevancia en el marco de la acción popular, en la que el juez debe evaluar la existencia de una amenaza real, actual y concreta sobre los derechos colectivos. 79.
En ese sentido, el valor de la visita no radica únicamente en su realización, sino en el contenido técnico de sus conclusiones, en la medida en que estas permiten establecer si las condiciones advertidas en informes anteriores subsisten, han sido agravadas o han sido corregidas. 80. Este documento tiene la virtud de acreditar la existencia de deficiencias operativas en el mantenimiento rutinario de la vía, evidenciadas en la necesidad de ejecutar actividades como rocería, limpieza de cunetas y alcantarillas, conformación de banca, remoción de derrumbes y manejo adecuado de aguas lluvias.
Estas recomendaciones no surgen en abstracto, sino que reflejan una constatación técnica de campo que permite inferir que las condiciones actuales de la vía no son óptimas, lo que resulta relevante para sustentar la existencia de un riesgo asociado a la infraestructura. 81. Su utilidad es particularmente significativa, en cuanto permite establecer el estándar técnico mínimo de actuación exigible a la administración en el marco de sus competencias sobre la red vial.
En efecto, las actividades recomendadas corresponden [18] a labores básicas de mantenimiento preventivo, lo que sugiere que su ausencia o insuficiencia podría configurar una omisión en el cumplimiento de los deberes funcionales, especialmente cuando se trata de prevenir fenómenos como la acumulación de aguas, la inestabilidad de taludes y la pérdida de banca. 82.
Así mismo, este medio probatorio incide directamente en el juicio de imputación, en la medida en que permite determinar que el riesgo no solo es previsible, sino también técnicamente identificable y mitigable mediante intervenciones concretas y conocidas por la administración. En consecuencia, la falta de ejecución oportuna de dichas actividades podría ser valorada como una falla en el servicio por omisión, al no adoptarse medidas razonables y necesarias para evitar la materialización del daño. 83.
En el plano jurídico, su utilidad se proyecta sobre el análisis del cumplimiento del deber de diligencia administrativa, pues permite determinar si la entidad departamental ha adelantado actuaciones de verificación, diagnóstico y seguimiento acordes con sus competencias en materia de infraestructura vial y gestión del riesgo. No obstante, la sola realización de la visita no resulta suficiente para desvirtuar una eventual omisión, en tanto debe valorarse si dicha actuación se tradujo en decisiones efectivas, oportunas y técnicamente adecuadas para intervenir el riesgo identificado. 84.
Finalmente, desde una valoración integral, esta prueba adquiere especial relevancia al ser contrastada con los informes técnicos previos y con las actuaciones administrativas acreditadas en el expediente, pues permite determinar si existe coherencia entre el diagnóstico institucional del riesgo y las medidas efectivamente adoptadas, aspecto determinante para establecer la suficiencia de la actuación estatal y, en consecuencia, la procedencia de las órdenes orientadas a la protección de los derechos colectivos invocados. - En informe técnico rendido por el Instituto Nacional de Vías – INVIAS del 14 de julio de 2023 85.
Constituye un medio probatorio de alta relevancia, en tanto proviene de una autoridad técnica nacional y permite establecer, con criterios objetivos, las condiciones de la vía en términos de transitabilidad, capacidad estructural y factores de riesgo asociados. Su contenido resulta determinante para verificar si existe una amenaza real, actual y técnicamente acreditada sobre los derechos colectivos invocados. 86.
Desde el punto de vista jurídico, este informe permite diferenciar entre la mera transitabilidad de la vía y su seguridad estructural, precisando que la primera no excluye la existencia de riesgos derivados de deficiencias en el drenaje, estabilidad del terreno o mantenimiento. Así mismo, aporta elementos para establecer si las condiciones observadas obedecen a factores naturales o a falencias en la gestión administrativa, lo cual incide directamente en el juicio de imputación por posible falla en el servicio. 87.
Finalmente, el informe tiene utilidad para valorar la idoneidad del uso de la vía, especialmente frente al tránsito de carga pesada, así como para contrastar sus conclusiones con otros medios técnicos del expediente. En ese sentido, su valor no es aislado, sino integrador, en tanto permite evaluar la suficiencia, oportunidad y [19] eficacia de la actuación estatal frente a un riesgo técnicamente identificado, aspecto central para determinar la procedencia de la protección de los derechos colectivos.
Por tanto, puede concluirse, en términos jurídicos y técnicos, lo siguiente: 88. En primer lugar, se establece que la vía Guateque – río Súnuba presenta condiciones de transitabilidad, lo cual indica que, desde un punto de vista funcional, permite la circulación de vehículos; no obstante, ello no implica que se encuentre en condiciones óptimas de seguridad estructural. 89.
En segundo lugar, el informe identifica que existen deficiencias en el sistema de drenaje y manejo de aguas superficiales, lo que genera procesos de infiltración, saturación del suelo y afectación de la estabilidad de la banca, factores que incrementan el riesgo de fenómenos como deslizamientos y pérdida de calzada. En tercer lugar, se concluye que el corredor vial está sometido a condiciones geotécnicas adversas, propias de la zona, tales como suelos susceptibles a remoción en masa y pendientes que favorecen procesos de inestabilidad, lo que exige medidas técnicas permanentes de mantenimiento y control. 90.
En cuarto lugar, el informe establece que el tránsito de vehículos pesados es compatible con el diseño de la vía en términos generales, pero reconoce que dicho tráfico contribuye al deterioro progresivo de la infraestructura cuando no se acompaña de mantenimiento adecuado. 91. Finalmente, se concluye que la vía requiere la ejecución de actividades de mantenimiento preventivo y correctivo, especialmente en lo relacionado con drenaje, estabilización de taludes, recuperación de la banca y conservación de la carpeta asfáltica, como medidas necesarias para mitigar el riesgo y garantizar condiciones seguras de circulación. 92.
En ese mismo sentido, la Sala advierte que, si bien en el expediente se acreditó la ejecución de intervenciones contractuales orientadas a la pavimentación y mantenimiento del corredor vial —particularmente aquellas derivadas de contratos suscritos en vigencias anteriores—, lo cierto es que las condiciones actuales de la vía evidencian una variación sustancial respecto del estado que tales actuaciones pretendían corregir, en tanto el uso intensivo del corredor, especialmente por vehículos de carga pesada, ha generado un deterioro progresivo que desborda la capacidad estructural de las soluciones previamente implementadas, circunstancia que impide considerar dichas intervenciones como suficientes o idóneas para garantizar la seguridad vial y la estabilidad geotécnica del sector. 93.
Así mismo, la Sala encuentra que la persistencia de deficiencias en el drenaje, la inestabilidad de la banca y la exposición de la vía a fenómenos de remoción en masa permiten concluir que el corredor vial no se encuentra en condiciones óptimas de seguridad, lo cual, sumado al tránsito constante de vehículos de alto tonelaje, incrementa de manera significativa la probabilidad de ocurrencia de eventos adversos de mayor magnitud, con potencial afectación a la vida, la integridad y los bienes de la comunidad; en ese contexto, se refuerza la necesidad de mantener las órdenes impartidas por el a quo, entre las que se están las de ejecución inmediata, en cuanto buscan conjurar un riesgo actual y prevenir la materialización de desastres previsibles técnicamente. [20] - Testimonios rendidos por los señores Hernán Méndez y Eduardo Galindo, residentes en la vereda Goteras del Municipio de Guateque, quienes testificaron sobre los hechos ocurridos el 3 de noviembre de 2021, sobre la supuesta situación de riesgo de desastre que se presenta en el sector objeto de este medio de control y conducta de la administración frente a la situación. 94.
Este medio de prueba de naturaleza testimonial, si bien no tienen el carácter técnico de los informes periciales, adquieren relevancia en el proceso en tanto provienen de testigos directos de las condiciones reales de la vía y de la afectación experimentada por la comunidad, lo cual les confiere valor para acreditar hechos notorios, persistentes y perceptibles en el tiempo. 95.
Desde la perspectiva probatoria, las declaraciones permiten establecer de manera concordante la existencia de un deterioro progresivo de la infraestructura vial, evidenciado en grietas, falta de mantenimiento de alcantarillas, acumulación de aguas, tránsito constante de vehículos pesados y presencia de deslizamientos. Estos elementos, al ser coincidentes entre los declarantes, fortalecen su credibilidad y permiten inferir la persistencia de condiciones de riesgo, especialmente en el sector crítico cercano a la alcantarilla KO+365 y el tramo comprendido entre el Colegio Enrique Olaya Herrera y el río Súnuba. 96.
En el plano jurídico, su utilidad radica en que contribuyen a acreditar el conocimiento social y comunitario del riesgo, así como su carácter reiterado y no eventual, lo cual es relevante en acciones populares para demostrar la existencia de una amenaza real y actual. Así mismo, los testimonios permiten evidenciar la afectación potencial a bienes jurídicos concretos, como viviendas cercanas, infraestructura eléctrica y la seguridad de los usuarios de la vía, lo que robustece la configuración del riesgo colectivo. 97.
No obstante, desde un análisis riguroso, estos testimonios no son idóneos para establecer con precisión las causas técnicas del deterioro ni las soluciones estructurales requeridas, por lo que su valor probatorio debe ser apreciado de manera complementaria con los informes técnicos obrantes en el expediente. En ese sentido, su función principal no es demostrar el “cómo” del fenómeno, sino el “qué” y el “dónde”, es decir, la materialización perceptible del deterioro y del riesgo. 98.
Finalmente, desde una valoración integral, las declaraciones adquieren especial relevancia al ser coherentes con los hallazgos técnicos documentados en el proceso, lo que permite dotarlas de mayor fuerza probatoria. En consecuencia, estos testimonios contribuyen a consolidar la hipótesis de una situación de riesgo persistente, conocida y no mitigada adecuadamente, aspecto determinante para el análisis de la eventual omisión administrativa y la procedencia de la protección de los derechos colectivos invocados. 99.
En ese contexto, una vez efectuado el examen integral del acervo probatorio que sirvió de fundamento al a quo para amparar los derechos e intereses colectivos invocados, corresponde a la Sala abordar el estudio de la decisión impugnada, a efectos de determinar si se ajusta al ordenamiento jurídico y si la valoración probatoria realizada resulta acorde con las reglas que rigen la materia, en función de [21] los reparos formulados en los recursos de apelación. Para ello, resulta necesario confrontar las conclusiones alcanzadas en primera instancia con los argumentos expuestos en los recursos de apelación, a fin de establecer si estos logran desvirtuar los presupuestos fácticos y jurídicos que sustentaron la declaratoria de vulneración. 100.
En particular, la Sala deberá determinar si los reparos formulados por los apelantes tienen la entidad suficiente para evidenciar errores en la valoración probatoria, en la delimitación de competencias o en la aplicación del marco normativo pertinente, de tal manera que conduzcan a la revocatoria de la sentencia. En otras palabras, se impone analizar si los argumentos de inconformidad logran quebrantar la estructura lógica, jurídica y probatoria de la decisión recurrida, o si, por el contrario, esta se mantiene incólume por encontrarse debidamente soportada en el material probatorio y en el ordenamiento jurídico aplicable. 101.
En el presente asunto, la Sala advierte que la sentencia apelada se encuentra jurídicamente fundada y probatoriamente respaldada, por cuanto el a quo no estructuró la protección de los derechos e intereses colectivos sobre conjeturas, sino sobre un acervo demostrativo consistente, integrado por informes técnicos, oficios institucionales, visitas de campo y declaraciones, que evidencian de manera convergente la persistencia de un riesgo cierto, actual y técnicamente identificable en el corredor vial comprendido entre el Colegio Enrique Olaya Herrera y el sector ubicado hasta 500 metros adelante de la alcantarilla KO+365, en la vía Guateque– Guayatá por la ruta al río Súnuba. 102.
Dicho riesgo se asocia, principalmente, a deficiencias en el drenaje, inadecuado manejo de aguas superficiales, subsidencia, pérdida de banca, procesos de remoción en masa, deterioro de la carpeta asfáltica y riesgo sobre infraestructura eléctrica adyacente. 103. Desde esa perspectiva, no asiste razón a los apelantes cuando pretenden desvirtuar la decisión del a quo afirmando, de un lado, que no se acreditaron los presupuestos de la acción popular y, de otro, que no existe omisión imputable a las entidades accionadas. 104.
Por el contrario, la prueba recaudada permite tener por demostrado que el evento de deslizamiento ocurrido el 3 de noviembre de 2021 no constituyó un episodio aislado o puramente fortuito, sino la manifestación concreta de una situación de vulnerabilidad previamente existente y posteriormente persistente, asociada a condiciones físicas y estructurales no corregidas de manera suficiente por las autoridades competentes. 105.
La acción popular, dada su naturaleza preventiva, no exige la consumación de un daño mayor para que el juez intervenga; basta, como ocurrió aquí, la acreditación de una amenaza real y verificable sobre bienes e intereses de titularidad colectiva. 106. En cuanto al recurso del Municipio de Guateque, la Sala considera que no prospera el argumento de falta de legitimación en la causa por pasiva.
Si bien es cierto que la vía en cuestión corresponde a un corredor de segundo orden y, por ende, su administración vial principal recae sobre el Departamento de Boyacá, también lo es que ello no excluye las competencias propias del municipio en materia de gestión del riesgo, prevención de desastres, señalización preventiva, seguimiento de condiciones de amenaza y articulación institucional dentro de su jurisdicción. [22] 107.
La propia sentencia de primera instancia distinguió correctamente entre la titularidad de la infraestructura vial y los deberes concurrentes de prevención y mitigación del riesgo, de suerte que el municipio no podía desvincularse del asunto alegando, sin más, que no era administrador de la vía. 108. De hecho, el oficio SPICI-22-5-015 del 24 de enero de 2022, proveniente de la Secretaría de Planeación, Infraestructura y Control Interno de Guateque, lejos de favorecer plenamente la defensa municipal, pone de manifiesto que el ente territorial conocía la problemática, pero asumió una postura de declinación competencial frente a la intervención de la vía y, además, trasladó a los particulares labores preventivas y de mantenimiento de canales, cunetas y escorrentías.
Tal documento no desvirtúa la responsabilidad municipal, sino que reafirma que existía conocimiento institucional del riesgo y una respuesta insuficiente frente a él. 109. A ello se suma que las actuaciones posteriores invocadas por el municipio — plan de emergencia, acta de visita e informe de limpieza—, si bien acreditan alguna actividad administrativa, no desvirtúan la conclusión central del fallo: que la respuesta municipal fue fragmentaria, tardía y de alcance mitigatorio, mas no suficiente para neutralizar una amenaza estructural y persistente. 110.
Tampoco es de recibo la tesis municipal según la cual las órdenes de primera instancia desbordaron su ámbito funcional. Basta revisar la parte resolutiva para advertir que el a quo no le impuso al municipio la ejecución de obras mayores propias del administrador de la red vial departamental, sino deberes compatibles con sus competencias: concurrir de manera inmediata en la limpieza de alcantarillas, señalización preventiva, inspección sobre postes en riesgo, actuaciones urgentes respecto de la alcantarilla KO+365 y convocatoria conjunta de los comités de gestión del riesgo para el análisis específico y la implementación de medidas de reducción del riesgo.
Se trata de cargas jurídicamente razonables, proporcionadas y acordes con la Ley 1523 de 2012 y con la naturaleza concurrente de la gestión del riesgo. 111. En lo que atañe al recurso del Departamento de Boyacá, tampoco prospera la censura dirigida a sostener que la sentencia desconoció las gestiones contractuales y administrativas desplegadas por la entidad.
En efecto, el expediente acredita la existencia de contratos anteriores de pavimentación, cuneteo y limpieza de alcantarillas, así como labores de retiro de derrumbes y solicitudes de mantenimiento rutinario. 112. Sin embargo, el punto decisivo —correctamente advertido por el a quo— no radica en verificar si el departamento ejecutó alguna actuación en el pasado, sino en determinar si esas intervenciones resultaron idóneas, suficientes y oportunas para conjurar el riesgo concreto que motivó la acción popular, siendo la respuesta probatoria negativa: pese a tales actuaciones, subsistían deficiencias graves en el tramo crítico, lo que demuestra que la actividad estatal desplegada no fue bastante para restablecer condiciones de seguridad, eficiencia y prevención frente al riesgo acreditado. 113.
El informe técnico de la Unidad Administrativa de Gestión del Riesgo de Boyacá del 19 de abril de 2022 es particularmente ilustrativo al respecto, pues identifica, entre otros aspectos, que la alcantarilla KO+365 carecía de un descole apropiado, que la canalización de aguas estaba aportando mayor humedad y [23] saturación al suelo, que existía pérdida de banca y subsidencia en la vía, y que se requerían labores concretas de manejo de aguas, adecuación de carriles, compactación, restauración de capa asfáltica y traslado de maquinaria para atender el material rocoso y las condiciones hidráulicas. 114.
Tales hallazgos, provenientes de la propia estructura técnica departamental, contradicen la idea de una situación ya superada y demuestran la persistencia de una amenaza no neutralizada. 115. Igual sentido tiene el informe del INVIAS del 14 de julio de 2023 y la visita de campo departamental del 15 de agosto de 2023. El primero, según se recoge en la sentencia, estableció conclusiones sobre la necesidad de mantenimiento preventivo, atención del drenaje, conformación de banca, remoción de derrumbes y evacuación de aguas lluvias; la segunda, a su vez, reconoció expresamente que las medidas inmediatas eran apenas de mitigación y que las soluciones de largo plazo requerían estudios y diseños técnicos detallados.
Lejos de desvirtuar la decisión impugnada, tales elementos probatorios la consolidan, en cuanto evidencian que, incluso desde la propia perspectiva técnica de la administración departamental, la problemática no había sido superada y requería la adopción de medidas de carácter estructural adicionales para su adecuada solución. 116.
No resulta atendible, así mismo, el argumento departamental según el cual la ola invernal y las condiciones geotécnicas de la zona excluirían o diluirían su responsabilidad. En materia de acción popular, la existencia de factores naturales no exime a la administración cuando precisamente esos factores son previsibles y exigen una actuación reforzada de conservación, drenaje, estabilización y mitigación. 117.
La jurisprudencia y el marco normativo que cita la sentencia de primera instancia son claros en que el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente se rige por el principio de prevención; por ello, cuando el riesgo puede ser conocido anticipadamente, las autoridades tienen el deber de adoptar medidas para reducirlo y evitar su materialización lesiva. 118.
En el caso sub examine, los componentes geológicos, geomorfológicos y climáticos no neutralizan la imputación; antes bien, la intensifican, porque hacían más apremiante el deber de intervención estatal. 119. Tampoco puede acogerse la tesis del departamento relativa a la supuesta inexistencia de daño contingente, peligro o nexo causal.
La acción popular no exige un estándar de imputación idéntico al de la responsabilidad patrimonial del Estado, sino la verificación de una amenaza o vulneración real sobre derechos colectivos y de la conexión de dicha situación con acciones u omisiones de la autoridad demandada. 120. Aquí, el nexo entre la falta de mantenimiento suficiente, el deficiente manejo de aguas, la persistencia de fallas en la alcantarilla KO+365, la subsidencia, la pérdida de banca y el riesgo para viviendas, usuarios e infraestructura eléctrica aparece razonablemente acreditado en el expediente.
Los testimonios de Hernán Galindo y Eduardo Méndez Carranza, valorados junto con los informes técnicos, confirman que las grietas aumentaban con el paso de vehículos pesados, que no se había efectuado [24] mantenimiento reciente suficiente y que existía un riesgo concreto por derrumbes, deslizamientos y eventual caída de postes de alta tensión. 121.
En ese orden, la Sala comparte la valoración del a quo según la cual las medidas históricas o parciales de mantenimiento no tenían la aptitud de enervar la protección judicial solicitada. La eficacia de la acción popular no puede quedar supeditada a la simple acreditación de contratos ya ejecutados o de acciones aisladas, si de la prueba técnica actual resulta que la amenaza persiste. 122.
En otros términos, el recurso del departamento reitera actuaciones pasadas, pero no desvirtúa el núcleo argumentativo de la sentencia: que el tramo crítico continuaba presentando condiciones deficitarias y que el riesgo seguía siendo actual, concreto y prevenible. La apelación, por ello, no controvierte con suficiencia la ratio decidendi, sino que insiste en una defensa formal de actividad desplegada, sin demostrar su idoneidad material para restablecer los derechos colectivos comprometidos. 123.
La Sala estima, además, que las órdenes impartidas en primera instancia son razonables, proporcionales y congruentes con las pruebas y con las competencias de cada entidad. Al Departamento de Boyacá se le impusieron cargas acordes con su calidad de administrador de la vía: estudios técnicos, contratación de obras definitivas y estudio de tránsito y carga; al municipio y al departamento, de manera conjunta, se les ordenaron medidas urgentes de mitigación, seguimiento y gestión del riesgo.
No se trata de mandatos genéricos o imposibles, sino de un itinerario progresivo y técnicamente sustentado, dirigido a conjurar la amenaza sin invadir ámbitos competenciales ajenos. En esa medida, no se observa exceso, arbitrariedad ni desproporción que amerite la revocatoria. 124. Por lo expuesto, la Sala concluye que los recursos de apelación no logran desvirtuar los fundamentos fácticos, probatorios ni jurídicos que condujeron al a quo a amparar los derechos e intereses colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Antes bien, el material allegado confirma que la amenaza persiste, que las medidas desplegadas habían sido insuficientes y que existían competencias concurrentes que imponían actuación coordinada de las entidades demandadas. En consecuencia, se impone confirmar íntegramente la sentencia de primera instancia en lo apelado. 125. En consecuencia, la Sala concluye que la sentencia de primera instancia se encuentra debidamente sustentada en el acervo probatorio y en el marco normativo aplicable, en tanto acreditó la existencia de una amenaza real, actual y técnicamente previsible sobre los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos en condiciones de eficiencia y oportunidad, a la infraestructura pública vial en condiciones de seguridad y a la seguridad y prevención de desastres.
Así mismo, se estableció de manera razonada la concurrencia de competencias entre el Departamento de Boyacá y el Municipio de Guateque, así como la insuficiencia de las medidas adoptadas por las entidades accionadas para neutralizar el riesgo identificado. 126. Los argumentos expuestos en los recursos de apelación no logran desvirtuar los fundamentos fácticos, probatorios ni jurídicos que sustentan la decisión recurrida, [25] pues se limitan a reiterar planteamientos ya analizados por el a quo o a proponer interpretaciones que no desvirtúan la persistencia del riesgo ni la necesidad de intervención estructural. 127.
En particular, no se desvirtúa la configuración de una omisión relevante en el cumplimiento de los deberes de mantenimiento vial y gestión del riesgo, ni la idoneidad de las órdenes impartidas como mecanismos de protección efectiva de los derechos colectivos comprometidos; en consecuencia, la Sala procederá a confirmar en su integridad la sentencia de primera instancia, en cuanto amparó los derechos e intereses colectivos invocados y dispuso las medidas necesarias para su protección. III.
COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA 128. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso, la condena en costas en esta instancia procede cuando se evidencie que la parte vencida ha actuado sin fundamento razonable o ha incurrido en conducta procesal que así lo amerite. 129.
En el asunto sub examine, si bien la decisión será confirmada en su integridad, la Sala advierte que los recursos de apelación interpuestos por el Departamento de Boyacá y el Municipio de Guateque no pueden calificarse como temerarios o carentes de sustento, en la medida en que se apoyaron en argumentos jurídicos y probatorios que, aunque no prosperaron, resultaban plausibles dentro del ejercicio del derecho de contradicción y defensa. 130.
En consecuencia, no se configura el presupuesto necesario para imponer condena en costas en esta instancia, razón por la cual la Sala dispondrá su negativa. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR en su integridad la sentencia proferida el veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, mediante la cual se ampararon los derechos e intereses colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad; y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen para lo de su competencia. [26] El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada