TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA CUARTA DE DECISIÓN M.P. LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN Armenia, Quindío, siete (07) de mayo de dos mil veintiséis (2026). RADICACIÓN: 63-001-3333-007-2024-00022-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LUCERO GARCÍA DE TRUJILLO DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, FIDUPREVISORA S.A. y MUNICIPIO DE ARMENIA INSTANCIA: SEGUNDA TEMA: RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA SANCIÓN MORATORIA POR CANCELACIÓN TARDÍA DE LAS CESANTÍAS DECISIÓN: CONFIRMA 0064-002-2026.
I. OBJETO DE DECISIÓN. Agotadas las etapas procesales correspondientes a la segunda instancia y sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, resuelve la Sala Cuarta de Decisión el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada -Municipio de Armenia- contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 20241 por el Juzgado Séptimo administrativo del Circuito de Armenia Quindío, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
II. ANTECEDENTES2. 2.1. Pretensiones. Lucero García de Trujillo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, actuando a través de apoderada judicial, presentó demanda en contra de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), Fiduprevisora S.A.S. y el Municipio de Armenia, pretendiendo la declaratoria de nulidad del acto ficto configurado el 18 de agosto de 2023, frente a la petición radicada el 18 de mayo de 2023, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria causada por el pago extemporáneo de sus cesantías.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó condenar a las entidades accionadas al reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 equivalente a un día de salario por cada día de retardo, contados desde los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías.
De igual manera, pidió que: i.) se realizaran los reajustes a que hubiera lugar con ocasión a la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria que fuera reconocida, tomando como base la variación del IPC de acuerdo con lo dispuesto en el art. 187 del CPACA, ii.) ordenar a las demandadas cancelar los intereses moratorios que llegaran a causarse desde el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia y hasta que se efectuara el pago de las condenas impuestas, iii.) condenar en costas y agencias en derecho a las entidades y, iv.) ordenar el cumplimiento del fallo en los términos dispuestos en los arts.192 y siguientes del CPACA. 2.2.
Hechos. 1 SAMAI -Juzgado- registro Nro. 022 2 SAMAI -Juzgado- registro Nro. 02 Sentencia de Segunda Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-007-2024-00022-01. Demandante: Lucero García de Trujillo Demandado: FOMAG y Otros Instancia: Segunda 2 En síntesis, los fundamentos fácticos del libelo son los siguientes: ▪ El 02 de marzo de 2021 la docente Lucero García Trujillo radicó solicitud de reconocimiento y pago de unas cesantías definitivas, las cuales fueron reconocidas por la Secretaría de Educación Municipal mediante Resolución No. 0517 del 26 de marzo de 2021. ▪ Los recursos producto del reconocimiento prestacional fueron puestos a disposición en la entidad bancaria el 29 de junio de 2021. ▪ El 18 de mayo de 2023 la demandante elevó solicitudes ante las entidades accionadas, peticionando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria causada por la cancelación tardía de las cesantías y, mediante acto ficto configurado ante el silencio de la entidad, la solicitud fue negada. ▪ El 25 de enero de 2024 se llevó a cabo audiencia de conciliación ante la Procuraduría 99 Judicial I para Asuntos Administrativos, la cual se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio de las convocadas. 2.3.
Normas violadas y concepto de violación. 2.3.1. Normas violadas. ▪ Ley 91 de 1989 arts. 5 y 15. ▪ Ley 244 de 1995 arts.1 y 2. ▪ Ley 1071 de 2006 arts. 4 y 5. ▪ Ley 1955 de 2019 art. 57. 2.3.2. Concepto de violación. Refirió que de manera progresiva fueron expedidas las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 para regular la situación particular del pago de las cesantías parciales y definitivas de los servidores públicos, estableciendo un término perentorio de 15 días posteriores a la radicación de la solicitud para el reconocimiento de las mismas, y de 45 días para proceder al pago después de la expedición del acto administrativo, lo que generaba una sanción a cargo de la entidad equivalente a 1 día de salario del docente cuando se sobrepasara el término de 70 días hábiles para el desembolso de los recursos, contados a partir del momento en que se radicara la solicitud y hasta que se cancelaran las cesantías.
Sostuvo que en Sentencia de Unificación proferida el 18 de julio de 2018 por el Consejo de Estado, se sentó postura respecto al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas y parciales, en la que se concluyó que los docentes eran acreedores de dicha prerrogativa por ser empleados públicos y además, que resultaba procedente llevar a cabo la indexación de la condena de acuerdo con lo establecido en el art. 187 del CPACA; adicionalmente, trajo a colación las reglas jurisprudenciales fijadas en dicho fallo para determinar a partir de qué momento se causaba la sanción moratoria. 2.4.
Contestación de la demanda. 2.4.1. FOMAG El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio explicó su naturaleza jurídica como una cuenta especial sin personería jurídica, cuya administración corresponde a una entidad fiduciaria. Señaló que no tiene competencia para expedir actos administrativos ni intervenir en el trámite de reconocimiento de cesantías, por lo que no le asiste responsabilidad en el caso concreto.
Adicionalmente, indicó que la normativa vigente impide destinar los recursos del Fondo al pago de sanciones o indemnizaciones, razón por la cual una eventual condena en ese sentido resultaría contraria a la ley. 2.4.2. FIDUPREVISORA S.A. La Fiduprevisora S.A., en calidad de administradora y vocera del Fondo, sostuvo que Sentencia de Segunda Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-007-2024-00022-01.
Demandante: Lucero García de Trujillo Demandado: FOMAG y Otros Instancia: Segunda 3 efectuó el pago de la prestación dentro del término legal establecido, por lo que no se configuró mora ni hay lugar al reconocimiento de sanción alguna. Precisó que su obligación surge únicamente una vez la Secretaría de Educación expide y notifica el acto administrativo de reconocimiento, y que en el presente caso actuó conforme al marco legal.
En consecuencia, afirmó que no se acreditó incumplimiento atribuible a la entidad.
2.4.3. MUNICIPIO DE ARMENIA. El Municipio de Armenia, a través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda, señalando que cumplió con las obligaciones legales relacionadas con el reconocimiento de las cesantías de la docente, conforme a la normativa vigente y a la jurisprudencia del Consejo de Estado. Indicó que, una vez tramitada la solicitud y expedido el acto administrativo de reconocimiento, remitió oportunamente el expediente a la entidad fiduciaria encargada del pago.
En ese sentido, sostuvo que la competencia para la aprobación y desembolso de la prestación recae exclusivamente en la fiduciaria administradora del Fondo, por lo cual alegó falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.5. Sentencia de primera instancia3. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia en sentencia proferida el día 30 de septiembre de 2024, resolvió acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda con fundamento en que: “La entidad territorial incurrió en mora en la expedición, notificación y posterior envío del acto administrativo que reconoció las cesantías, toda vez que desde recibió la solicitud de las cesantías, hasta el momento en que se expidió la Resolución, superó el término de 15 días para expedir y notificar el acto administrativo.
En consecuencia, parte de la mora en el pago le es atribuible. Es así que, como se probó por parte del FOMAG que el expediente administrativo fue remitido el 29 de abril de 2021 por parte del ente territorial, siendo esta fecha el inicio del conteo del término de los 45 días con los que cuenta el ente nacional para emitir el pago de las cesantías, quedando evidenciado dentro de los anexos que el dinero fue puesto a disposición el 29 de junio de 2021, habiendo pasado 40 de los 45 días con los que contaba el ente nacional, es por esta razón que los días de mora son atribuibles única y exclusivamente al Municipio de Armenia – Secretaría de Educación, el cual le corresponde el pago de la sanción moratoria por un total de 13 días, lo que equivale a un millón ochocientos treinta y nueve mil doscientos dos pesos ($1.839.202 m/cte).
En ese orden de ideas, se declarará la nulidad del acto administrativo demandado y se condenará, a título de restablecimiento del derecho, al pago de la sanción moratoria correspondiente al accionante. Las sumas objeto de reconocimiento y de las cuales se ordena su pago, generarán intereses en la forma establecida en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.”. 2.6.
Recurso de apelación4. La parte demandada –Municipio de Armenia– interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en cuanto declaró su responsabilidad en el pago de la sanción moratoria por el presunto pago extemporáneo de las cesantías de la docente demandante. Como fundamento de su inconformidad, sostuvo que la entidad territorial cumplió con los términos legales en el trámite de reconocimiento de la prestación, en particular en la expedición del acto administrativo y su remisión para pago, por lo que no le es atribuible la mora determinada por el a quo.
Precisó que, de acuerdo con el recuento de actuaciones administrativas, el eventual retraso imputable a su gestión fue mínimo y no corresponde al número de días de mora reconocido en la sentencia. Señaló, además, que conforme al marco normativo aplicable, especialmente la Ley 91 de 1989 y la Ley 1955 de 2019, la competencia para el pago de las cesantías recae en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de la Fiduprevisora S.A., por lo que la responsabilidad por el pago tardío no puede ser atribuida al ente territorial. 3 SAMAI Índice 00030 – Juzgado. 4 SAMAI Índice 00032 – Juzgado.
Sentencia de Segunda Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-007-2024-00022-01. Demandante: Lucero García de Trujillo Demandado: FOMAG y Otros Instancia: Segunda 4 Indicó que la eventual mora debía analizarse distinguiendo las etapas del procedimiento administrativo, de manera que solo podría imputarse a la entidad territorial el retraso en la expedición o remisión del acto administrativo, mientras que las demoras en el pago corresponden a la fiduciaria administradora del Fondo.
En esa línea, argumentó que el trámite estuvo condicionado por el funcionamiento de la plataforma tecnológica dispuesta para el proceso (On Base), cuya operatividad no depende del municipio, por lo que cualquier retraso asociado a dicha herramienta no le es atribuible. Con fundamento en lo anterior, solicitó revocar la sentencia apelada o, en su defecto, modular la condena, limitando su responsabilidad únicamente a los días que eventualmente pudieran serle imputables, trasladando el restante al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 2.7.
Trámite del recurso de apelación. Mediante auto del 10 de diciembre de 20245, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada -Municipio de Armenia- contra la sentencia de primera instancia. El asunto fue asignado por reparto a este Despacho, el cual, mediante auto del 05 de marzo de 20256, admitió el recurso de apelación. Según constancia secretarial7, la parte demandante se pronunció frente al recurso, indicando que el Municipio incurrió en mora en el reconocimiento y pago de las cesantías, razón por la cual debía mantenerse la condena impuesta en primera instancia, al haberse acreditado el retraso en la expedición, notificación y pago de la prestación. La entidad demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 3.1. Competencia. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación conforme lo dispone el art. 1538 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -en adelante CPACA- en concordancia con los arts. 243 y 247 ibídem. 3.2. Límites al recurso de apelación. Precisa la Sala Cuarta de Decisión que la definición en segunda instancia del recurso de apelación debe circunscribirse a los reparos concretos efectuados por el recurrente a la decisión de primera instancia, según lo descrito en los artículos 3209 y 32810 del CGP, aplicables por remisión dispuesta en el artículo 30611 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). 5 SAMAI -Juzgado- registro Nro. 027 6 SAMAI registro Nro. 04 7 SAMAI registro Nro. 015 8 “ARTÍCULO 153.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda”. 9 “Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.” 10 “Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” 11 “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
Sentencia de Segunda Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-007-2024-00022-01. Demandante: Lucero García de Trujillo Demandado: FOMAG y Otros Instancia: Segunda 5 3.3. Oportunidad del medio del control y legitimación en la causa. Esta judicatura advierte que en el caso estudiado no operó el fenómeno jurídico de la caducidad, por cuanto el acto administrativo acusado, corresponden a un acto ficto, el cual, al tenor del literal d)12 del numeral 1 del art. 164 del CPACA, puede ser demandado en cualquier tiempo.
En punto a la legitimación en la causa por activa, se advierte que la demanda versa sobre derechos laborales y prestacionales de la docente Lucero García de Trujillo, respecto de los cuales tiene un interés directo, en la medida en que el acto administrativo acusado produce efectos jurídicos sobre su situación particular, razón por la cual actúa a través de apoderada judicial debidamente constituida.
Respecto de la legitimación en la causa por pasiva, la demanda fue dirigida contra el Municipio de Armenia, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG- y la Fiduprevisora S.A., por cuanto son las entidades que intervienen en el reconocimiento, trámite y pago de las cesantías del personal docente. En particular, el ente territorial es el encargado de expedir y notificar el acto administrativo de reconocimiento, mientras que el FOMAG es la entidad responsable del pago de la prestación y la Fiduprevisora S.A. actúa como su administradora, lo que evidencia su relación directa con los hechos objeto del proceso. 3.4.
Problemas jurídicos a resolver y metodología para solucionarlos. Corresponde a la Sala Cuarta de Decisión, conforme a los reparos expuestos en el recurso de apelación, determinar si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia del 30 de septiembre de 2024, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia, en cuanto declaró la responsabilidad del Municipio de Armenia en el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, de acuerdo con los argumentos planteados en la alzada.
Para resolver el problema jurídico planteado, esta Corporación analizará directamente en el caso concreto las normas jurídicas y la jurisprudencia aplicable, de acuerdo con la fecha de solicitud de las cesantías, así como los términos con que contaban las entidades demandadas y la vinculada para reconocer y pagar la prestación reclamada por la docente. 3.5.
La Sala confirmará la sentencia de primera instancia por encontrarla ajustada a derecho, en tanto se acreditó que la mora es atribuible al Municipio de Armenia por el incumplimiento de términos en la etapa de reconocimiento, expedición y remisión del acto administrativo a la Fiduprevisora S.A. para el pago correspondiente. Con ocasión de lo dispuesto por las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 200613, se fijaron unos términos para el pago oportuno de las cesantías parciales y definitivas a los servidores públicos, señalándose un plazo máximo de 15 días hábiles para expedir la resolución de reconocimiento de dicha prestación a cargo del ente territorial -una vez la solicitud reuniera todos los requisitos determinados en la Ley-, contados a partir de la radicación de la petición de reconocimiento y pago de las cesantías14. 12 “(…)
ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En cualquier tiempo, cuando: (…) d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo. (…)” 13 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.” 14 “ARTÍCULO 4o.
TÉRMINOS. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.” Sentencia de Segunda Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-007-2024-00022-01.
Demandante: Lucero García de Trujillo Demandado: FOMAG y Otros Instancia: Segunda 6 Por su parte, el art. 5º de la Ley 1071 de 200615, indicó que 45 días hábiles después de haber quedado en firme el acto o resolución de reconocimiento de la prestación, el empleador debía efectuar el pago al acreedor del reconocimiento, motivo por lo cual, en el evento de incurrir en dilaciones, la entidad obligada debía reconocer y cancelar con sus propios recursos, una sanción por mora consistente en un día de salario por cada día de retardo hasta que se hiciera efectivo el pago, siendo necesario únicamente acreditar la no cancelación dentro del término previsto en el art. 4º16 de dicha norma.
Adicional a los 15 y 45 días en comento, debían sumarse los 10 o máximo 12 días correspondientes a la ejecutoria del acto administrativo de reconocimiento prestacional17. A su turno, la Ley 962 de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos” en su art. 5618 determinó que las prestaciones sociales que pagara el FOMAG serían reconocidas por dicho Fondo mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administrara sus recursos, mismo que debía ser elaborado por el Secretario de Educación de la entidad territorial correspondiente.
En vigencia de las anteriores disposiciones normativas, se promulgó el Decreto 1075 del 26 de mayo de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación" disponiendo los términos que tienen para actuar tanto la Secretaría de Educación territorial en el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de los docentes oficiales, como la Fiduprevisora S.A. para el pago de las mismas con cargo a los recursos del FOMAG.
Así mismo, la Corte Constitucional profirió la Sentencia de Unificación SU- 336 de 2017 en la cual concluyó grosso modo que las normas generales de la sanción por el pago inoportuno de las cesantías resultaban aplicables al personal docente en tanto “(…) la voluntad del legislador al implementar el auxilio de cesantía así como la sanción por la mora en el pago de la misma, fue garantizar los derechos a la seguridad social y al pago oportuno de las prestaciones sociales de todo trabajador, independientemente de si este pertenece al sector público o al privado.
Para ello, buscó implementar un mecanismo ágil y eficaz que permitiera garantizar de manera efectiva un sustento que se torna básico para el sostenimiento del trabajador y de su núcleo familiar. Por esa razón, acoger una postura en virtud de la cual se acepte que los docentes estatales no son beneficiarios de la sanción moratoria de las cesantías no solo contraría esa voluntad del Legislativo y las razones por las cuales fue incluida dentro del ordenamiento jurídico una prestación social de esa naturaleza, sino que transgrede los fundamentos constitucionales en los cuales se sustentaron los proyectos de ley que ahora regulan la materia”, postura que fue replicada por el Consejo de Estado en la CE-SUJSII-012- 2018 del 18 de julio de 2018 al determinar en síntesis “5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías.” 15 “ARTÍCULO 5o.
MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.” 16 “Artículo 4°.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley”. 17 CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B - Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ - Bogotá D. C. dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018). - Rad.
No.: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) - Actor: JORGE LUIS OSPINA CARDONA - Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. “La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006”. 18 ARTÍCULO 56.
Racionalización de trámites en materia del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Sentencia de Segunda Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-007-2024-00022-01. Demandante: Lucero García de Trujillo Demandado: FOMAG y Otros Instancia: Segunda 7 Luego, se expidió el Decreto 1272 del 26 de julio de 2018 “por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación-, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del FOMAG y se dictan otras disposiciones”, en el cual, entre otras, se definieron las gestiones a cargo de las entidades territoriales y la sociedad fiduciaria en lo que atañe al reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes, así como dispuso que “El pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio ( )” sin perjuicio de la posibilidad de iniciar las acciones legales contra quien hubiera dado lugar a la misma y el FOMAG recuperara las sumas pagadas por el incumplimiento de los términos dispuestos en la Ley 1071 de 2006, poniendo en cabeza de la Fiduprevisora S.A. acudir en acciones legales contra las entidades territoriales certificadas en educación que propiciaron la mora -arts. 2.4.4.2.3.2.22. a 2.4.4.2.3.2.28.
Posteriormente, a través del art. 5719 de la Ley 1955 de 2019, se determinó que las cesantías parciales y definitivas de los docentes oficiales serían reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial, mientras que el FOMAG se encargaría de pagarlas; al mismo tiempo, se establecieron responsabilidades individuales a cargo de los entes territoriales y de la entidad pagadora por el incumplimiento de los plazos previstos para los trámites de reconocimiento y pago de las cesantías, señalando que los recursos del FOMAG solamente podían destinarse como garantía de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales de sus afiliados y para dichos efectos, con miras al financiamiento de las sanciones moratorias a cargo del Fondo causadas a diciembre de 2019, se facultaría al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir títulos de tesorería TES administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas.
Por su parte, el art. 33620 ibidem preceptuó que dicha Ley regiría a partir de su publicación, la cual data del 25 de mayo de 2019 aunado a que entre otras normas y en lo que interesa al sub examine, derogó expresamente el art. 56 de la Ley 962 de 2005, que desde el año 2005 había puesto en cabeza de la administradora del FOMAG, es decir, la Fiduprevisora S.A., la aprobación del proyecto de resolución, permitiendo colegir de esta manera que las previsiones análogas dispuestas en los Decretos 1075 del 26 de mayo de 2015 y 1272 del 26 de julio de 2018 por ser de una jerarquía inferior a la Ley, por sustracción de materia también fueron derogadas.
De igual modo, mediante el Decreto 942 de 2022 “Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único 19 ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaria de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET.
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. 20 ARTÍCULO 336. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente Ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. (…) Se derogan expresamente el artículo 4 de la Ley 14 de 1983; el artículo 84 de la Ley 100 de 1993; el artículo 174 del Decreto Ley 1333 de 1986; el artículo 92 de la Ley 617 de 2000; el artículo 167 de la Ley 769 de 2002, el artículo 56 y 68 de la Ley 962 de 2005;
Sentencia de Segunda Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-007-2024-00022-01. Demandante: Lucero García de Trujillo Demandado: FOMAG y Otros Instancia: Segunda 8 Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones” el Presidente de la República en uso de sus atribuciones constitucionales y legales y, en desarrollo de lo previsto en el art. 57 de la Ley 1955 de 2019 introdujo variaciones sustanciales atinentes a la radicación de las solicitudes de reconocimiento y pago de prestaciones económicas, así como a la gestión a cargo de las Secretarías de Educación y la sociedad fiduciaria, norma vigente a partir de su fecha de publicación, esto es, el 01 de junio de 2022, que respecto a la sanción moratoria, consagró: “(…)
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad.
(…)” (Resaltado fuera del texto original). Después, el art. 32421 de la Ley 2294 de 2023 modificó el parágrafo transitorio del art. 57 de la Ley 1955 de 2019, en el sentido consistente de extender el financiamiento del pago de las sanciones por mora a cargo del FOMAG hasta diciembre de 2022, facultando al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serían administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas.
De igual modo, en la Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018 el Órgano Límite de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, fijó varias reglas para el conteo de los términos de la sanción moratoria, teniendo en cuenta el tipo de notificación, los términos de ejecutoria del acto y los plazos para pago, las cuales se extienden a la totalidad de los casos en que se estuviera reclamando esta clase de indemnizaciones.
Ahora, de la revisión del material probatorio recaudado, emerge que en el sub judice: i.) la solicitud de reconocimiento de las cesantías definitivas fue radicada por la demandante el 02 de marzo de 202122, ii.) por medio de la Resolución 0517del 26 de 21 ARTICULO 324. Modifíquese el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el cual quedará así:
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. ( )
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención. 22 SAMAI -Juzgado- índice Nro. 02 archivo 03 Fl. 05 Sentencia de Segunda Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-007-2024-00022-01.
Demandante: Lucero García de Trujillo Demandado: FOMAG y Otros Instancia: Segunda 9 marzo de 2021 se reconocieron a su favor las cesantías definitivas23, iii.) la notificación de dicho acto administrativo, data del 07 de abril de 202124, iv.) según certificado de extracto de cuenta aportado, la prestación fue desembolsada el 29 de junio de 202125.
La situación anterior conforme a lo previsto por el Consejo de Estado – Sección Segunda en sentencia de Unificación Jurisprudencial Nro. SUJ 012 S2 del 18 de julio de 2018 se adecúa en aquel evento en el que, al existir acto escrito extemporáneo, la mora se empieza a computar una vez vencidos los 70 días siguientes a la radicación del derecho de petición de reconocimiento de las cesantías, por virtud de la Ley 1071 de 2006 art. 5° y de lo establecido en la prenombrada sentencia de unificación jurisprudencial.
Por consiguiente, para efectos de calcular los días de mora se tendrá en cuenta lo siguiente: Fecha de radicación de la solicitud de cesantías: 02 de marzo de 2021 Fecha límite para la expedición del acto administrativo -15 días-: 24 de marzo de 2021 Fecha de expedición del acto administrativo: 26 de marzo de 2021 Actuación por fuera de término. Notificación personal: 07 de abril de 2021.
Actuación por fuera de término. Fecha en que el ente territorial remitió la documentación (expediente) para pago: 29 de abril de 2021. Actuación por fuera de término. 45 días hábiles siguientes para el pago -vencieron- o 70 días posteriores a la petición: 16 de junio de 2021. Fecha de pago: 29 de junio de 2021 Días de mora: Entre el 17 y el 28 de junio de 2021, día anterior al pago, transcurrieron trece (13) días calendario de mora.
En orden a lo anterior, se generó una sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías entre 17 y el 28 de junio de 2021. Ahora bien, en punto de la responsabilidad individual y dado que en el presente caso se configuró un retardo en el pago de las cesantías, corresponde a la Sala establecer, con fundamento en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, si dicha mora tuvo origen en la etapa de expedición y notificación del acto administrativo mediante el cual se reconoció la prestación, o si se produjo en la fase de desembolso, cuya ejecución recae en la Fiduprevisora S.A., en su condición de entidad demandada.
Para la fecha de los hechos, año 2021, se encontraba vigente el Decreto Nro. 1272 de 2018, mediante el cual se modificó el Decreto 1075 de 2015 –Único Reglamentario del Sector Educación– y se reglamentó el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Dicho decreto desarrolló con precisión las competencias, los términos y las cargas procedimentales de las entidades involucradas en el trámite de reconocimiento y pago de cesantías, fijando de manera expresa un término perentorio de quince (15) días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del docente para que la autoridad competente resuelva el reconocimiento de la prestación. En el caso concreto, se encuentra acreditado que la Fiduprevisora S.A. efectuó el pago de las cesantías dentro del término legal de cuarenta y cinco (45) días hábiles, contado a partir de la recepción del expediente administrativo para pago, por lo que su actuación se ajustó a la normativa leal vigente.
En efecto, la entidad recibió el expediente el 29 de abril26 y realizó el desembolso el 29 de junio de 2025, esto es, al día cuarenta (40) del término. 23 SAMAI -Juzgado- índice Nro. 02 archivo 03 Fl. 06 24 SAMAI -Juzgado- índice Nro. 02 archivo 03 Fl. 09 y 010 25 SAMAI -Juzgado- índice Nro. 02 archivo 03 Fl. 0 26 Sentencia de Segunda Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-007-2024-00022-01.
Demandante: Lucero García de Trujillo Demandado: FOMAG y Otros Instancia: Segunda 10 En contraste, el Municipio de Armenia no observó el término de quince (15) días hábiles previsto para expedir el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías solicitadas, conforme a lo dispuesto en el artículo 2.4.4.2.3.2.22 del Decreto 1272 de 201827, lo que evidencia un retardo en la etapa de reconocimiento de la prestación. Debe recordarse que, conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 201928 –Plan Nacional de Desarrollo 2018–2022–, la responsabilidad por la sanción moratoria derivada del retardo en el reconocimiento y pago de cesantías es individual y divisible entre los distintos actores que intervienen en el proceso, dependiendo de la fase en la que se configure la mora.
En tal sentido, corresponde a cada entidad responder por la demora atribuible a su gestión, sin que la mora de una exonere a las demás del cumplimiento de los términos que les impone la normativa vigente. 27 “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.22. Término para resolver las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Las solicitudes correspondientes a reconocimientos de cesantías parciales o definitivas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deben ser resueltas sin exceder 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario. 28 “ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaria de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET.
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. Sentencia de Segunda Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-007-2024-00022-01.
Demandante: Lucero García de Trujillo Demandado: FOMAG y Otros Instancia: Segunda 11 Así las cosas, la mora se produjo exclusivamente en la fase de reconocimiento, que corresponde a la competencia directa de la entidad territorial certificada en educación. Por lo tanto, la sanción moratoria causada entre el 17 al 28 de junio de 2021 es atribuible al Municipio de Armenia, en tanto su inobservancia de los términos legales fue la causa directa del retardo que dio origen a la penalidad.
La conducta del ente territorial vulneró el principio de eficiencia administrativa y desconoció el mandato del artículo 209 de la Constitución Política29, que impone a las autoridades el deber de actuar con celeridad y eficacia en el cumplimiento de sus funciones, especialmente tratándose de derechos de carácter laboral y prestacional.
En consecuencia, la Sala encuentra ajustada a derecho la decisión del a quo que declaró responsable al Municipio de Armenia por la causación de la sanción moratoria, por haber omitido expedir el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías dentro del término de quince (15) días hábiles previsto en la normativa legal vigente. Finalmente, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que, conforme al criterio acogido por la Corporación en Sala Plena del 1º de noviembre de 201830, se considera que no hay lugar a imponerlas por cuanto no se demostró su causación. IV.
Decisión. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia31 y por autoridad de la ley. FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el día 30 de septiembre de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, por las razones expuestas en la parte motiva de ese proveído.
SEGUNDO: Sin lugar a costas en esta instancia.
TERCERO: En firme la decisión, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones en el sistema de consulta y gestión de procesos para la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo SAMAI. La presente providencia se discutió y aprobó en Sala Ordinaria de Decisión nro. 15 de la fecha. Notifíquese y Cúmplase. Los magistrados, LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN LUIS CARLOS ALZATE RÍOS LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA YCON «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co» 29 “ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”. 30 TAQ Sala Plena de Decisión, M.P. ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO, radicado 63001-3340-005-2016-00066-01, con aclaración de voto Mg.
LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA. 31 Artículo 280 CGP.