Sincelejo, once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) RADICACIÓN: 70-001-33-33-005-2017-00372-01 DEMANDANTE: ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. – ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TEMA: SANCIÓN SILENCIO ADMINISTRATIVO PÓSITIVO M. PONENTE: VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS QR EXPEDIENTE 1.
OBJETO A DECIDIR Corresponde al Tribunal, resolver el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandada, contra la Sentencia del 08 de noviembre de 20192, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo-Sucre, mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda. 2.
ANTECEDENTES 2.1. La Demanda3: La Electrificadora del Caribe - “Electricaribe”- S.A. E.S.P., por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló demanda en contra de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en la que pretende la declaratoria de nulidad de la sanción (multa) impuesta mediante la Resolución SSPD. 20168200112885 del 28 de junio del 2016 y la Resolución SSPD 20178000009245 del 21 de marzo de 2017, únicamente en cuanto confirma la sanción impuesta en la Resolución SSPD 20168200112885.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se declare que ELECTRICARIBE no está obligada a pagar el valor de la sanción impuesta mediante las resoluciones mencionadas anteriormente. Como sustentó factico de sus pretensiones, la parte actora en su demanda en síntesis afirmó lo siguiente: Señala que, se le impuso sanción mediante la resolución SSPD 20168200112885 del 28 de julio de 2016, consistente en una multa de seis millones ochocientos 1 59Apleacion20230529.pdf.
Pág. 2-3. Del expediente digitalizado. 2 56Sentencia20230515.pdf. Pág. 1. Del expediente digitalizado. 3 01Demanda.pdf. Del expediente digitalizado. N° 70001-33-33-005-2017-00372-01 ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. – ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS noventa y cuatro mil quinientos cuarenta pesos.
Razón por la cual, Electricaribe interpuso recurso de reposición, sin embargo, mediante la resolución SSPD 20168000066545 del 21 de marzo de 2017, se confirmó la sanción sin abrir espacio para otros recursos. La Resolución No. SSPD 20178000009245 del 21 de marzo de 2017 fue notificada conforme a lo previsto en el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011, entendiéndose surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso.
A partir de ese momento, el término de caducidad comenzó a contabilizarse de acuerdo con el literal d del numeral 2 del artículo 164 ibidem, según el cual la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes al día siguiente de la notificación del acto administrativo. De otra parte, se plantea que las resoluciones limitaron la procedencia de recursos al de reposición, excluyendo la apelación. Tal circunstancia se invoca como vulneración del debido proceso por indebida información sobre los recursos, en los términos del artículo 67 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En el concepto de violación, Corresponde a la Sala pronunciarse sobre los cargos formulados contra las Resoluciones Nos. SSPD 20168200112885 y SSPD 20178000009245, mediante las cuales la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios impuso y confirmó sanción de multa a ELECTRICARIBE S.A. E.S.P., a partir de los argumentos expuestos en la demanda y reiterados en sede de apelación. En relación con el primer cargo, referido a la incongruencia entre el pliego de cargos y el acto sancionatorio definitivo, la parte actora sostiene que la administración modificó los fundamentos fácticos y jurídicos de la imputación, al pasar de cuestionar la acreditación de constancias de envío para notificación a sancionar por el incumplimiento de requisitos previstos en la Ley 1369 de 2009.
Tal situación plantea un eventual desconocimiento del principio de congruencia y del derecho de defensa, en la medida en que la sanción se habría sustentado en hechos distintos a los inicialmente imputados. En consecuencia, corresponde a la Sala verificar si existió variación sustancial de los cargos sin otorgar oportunidad de contradicción. En cuanto al segundo cargo, relativo a la falta de competencia de la Superintendencia, se argumenta que las reclamaciones por daños en electrodomésticos no se encuentran comprendidas dentro de los supuestos previstos en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, por lo que no serían susceptibles de dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo ni a la imposición de sanciones por su reconocimiento.
La Sala deberá establecer si la obligación de respuesta oportuna por parte del prestador se extiende a este tipo de reclamaciones y si su incumplimiento habilita el ejercicio de la potestad sancionadora en el marco de las funciones de inspección, vigilancia y control. Frente al tercer cargo, relacionado con la no concesión del recurso de apelación, la parte demandante afirma que los actos fueron expedidos por un funcionario delegatario, lo que hacía procedente dicho recurso conforme al artículo 113 de la Ley 142 de 1994.
En ese sentido, se plantea una posible vulneración del debido proceso por restricción indebida de los mecanismos de impugnación. Corresponde a la Sala determinar el régimen de recursos aplicable a los actos expedidos por la N° 70001-33-33-005-2017-00372-01 ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. – ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Superintendencia en ejercicio de funciones delegadas y si la limitación al recurso de reposición se ajusta al ordenamiento jurídico.
Finalmente, en lo que respecta al cargo por desconocimiento de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad en la graduación de la sanción, se cuestiona la aplicación del artículo 50 de la Ley 1437 de 2011 y de las disposiciones reglamentarias en materia de multas. En particular, el debate en sede de apelación se centra en la validez de la aplicación de normas como el Decreto 281 de 2017 a hechos anteriores a su vigencia, así como en la incidencia de la declaratoria de inexequibilidad de disposiciones utilizadas como fundamento de la sanción. En este punto, la Sala deberá analizar la observancia de los principios de legalidad, irretroactividad y favorabilidad en la determinación del quantum sancionatorio, así como la suficiencia de la motivación administrativa en atención a los criterios legales aplicables. 2.2.
Contestación de la Demanda4: La SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, señalo que, se pudo establecer que la empresa prestadora del servicio no respondió el recurso del usuario dentro del término legal configurándose un silencio administrativo positivo, vulnerando la empresa lo regulado por el art. 158 de la ley 142 de 1994, arts. 68 y 69 del CPACA, al emitir una decisión por fuera del término, ya que la reclamación del usuario es de 12 de noviembre de 2014, es decir, que la fecha límite para decidir era el 3 de diciembre, dando la empresa la respuesta el 15 de enero de 2015, y que carece de fundamentos la ampliación que no fue comunicado al actor.
En cuanto al argumento de que era procedente la apelación, expresó que contra los actos del delegatorio solo cabe reposición según el art 113 de la ley 142 de 1994. Sobre la competencia para sancionar de la SSPD el art 158 de la ley 142 de 1994, la reclamación para obtener una reposición o reparación por los daños en los equipos electrodomésticos, la misma puede tenerse como un asunto que es susceptible de positivizar, de conformidad con lo señalado en el concepto 581 de 05-09-2012 emitido por la oficina asesora jurídica de esta SSPD. 2.3.
La Sentencia de Primera Instancia: El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, profirió sentencia el 08 de noviembre de 2019, en la que resolvió conceder las pretensiones de la demanda, porque encontró probados los cargos de nulidad formulados por la parte demandante. En su decisión, el A quo estructuró el estudio del caso, los cuales determinan el sentido del fallo y la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados.
El Juez abordó el cuestionamiento relativo a la competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para sancionar conductas derivadas de reclamaciones por daños en electrodomésticos. Sobre este punto, el despacho concluyó que la entidad sí se encontraba habilitada para imponer la sanción, en la medida en que el deber de resolver las peticiones, quejas y recursos formulados por los usuarios se enmarca dentro de las obligaciones propias de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, conforme a lo dispuesto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, subrogado por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995.
En ese sentido, estimó que, independientemente de la naturaleza específica de la 4 25ContestacionDemanda.pdf Pág. 1-2. Del expediente digitalizado, cargado en SAMAI. N° 70001-33-33-005-2017-00372-01 ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. – ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS reclamación, lo relevante era la omisión en la respuesta oportuna, conducta que activa la configuración del silencio administrativo positivo y habilita la intervención sancionatoria de la Superintendencia en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control.
Bajo esta línea argumentativa, descartó el cargo de falta de competencia propuesto por la parte actora. El despacho examinó el cargo relacionado con la indebida aplicación de los criterios de graduación de la sanción, encontrando acreditado un vicio de legalidad que afecta la validez de los actos demandados. Advirtió que la Superintendencia, al momento de fijar el monto de la multa, acudió a disposiciones que no resultaban aplicables al caso concreto, bien porque fueron declaradas inexequibles con posterioridad o porque no se encontraban vigentes para la fecha de ocurrencia de los hechos.
En particular, señaló que la autoridad administrativa fundamentó la dosimetría en normas cuya validez fue retirada del ordenamiento jurídico, así como en un decreto reglamentario expedido con posterioridad a la conducta sancionada, lo cual contraviene el principio de legalidad en materia sancionatoria, que exige la preexistencia de la norma que define tanto la infracción como la sanción. 2.4.
Recurso de Apelación- Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios: Insiste en que el juez de primera instancia incurrió en un yerro al analizar la vigencia normativa aplicable al caso, al desconocer que la actuación administrativa se desarrolló bajo el amparo de disposiciones plenamente vigentes al momento de la imposición de la sanción. Señala que la declaratoria de inexequibilidad de normas como el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015 y el parágrafo del artículo 81 de la Ley 142 de 1994, en virtud de la Sentencia C-092 de 2018, produce efectos hacia futuro, conforme al artículo 45 de la Ley 270 de 1996, por lo que no puede afectar situaciones jurídicas consolidadas ni actuaciones administrativas culminadas antes de dicha decisión. En ese orden, afirma que la Superintendencia actuó conforme al principio de legalidad previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, al aplicar normas vigentes y obligatorias, de modo que no resulta jurídicamente admisible descalificar la sanción con fundamento en una pérdida posterior de vigencia normativa.
En relación con la graduación de la sanción, el apelante sostiene que la decisión administrativa se enmarca en el ejercicio legítimo de la potestad sancionadora atribuida a la Superintendencia por los artículos 79 y 81 de la Ley 142 de 1994, la cual implica un margen de apreciación técnica para valorar las circunstancias del caso concreto.
Indica que la entidad tuvo en cuenta criterios objetivos como la reincidencia, el número de sanciones previas, el impacto de la conducta y el tiempo de duración de la infracción, en armonía con los parámetros del artículo 50 de la Ley 1437 de 2011, lo que evidencia una motivación suficiente y razonada. Bajo esta perspectiva, considera que el juez de primera instancia sustituyó indebidamente el criterio técnico de la administración. 3.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia: Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación de la sentencia delimitada en el acápite inicial de esta providencia 3.2. Problema jurídico: N° 70001-33-33-005-2017-00372-01 ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. – ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Este Tribunal estima, luego de revisados los antecedentes, que el problema jurídico en el sub lite, estriba en determinar si Corresponde a la Sala determinar si ¿ELECTRICARIBE está obligada a pagar o no, la sanción pecuniaria, impuesta por la Superintendencia de Servicio Público Domiciliarios, en los actos administrativos demandados por haber dado lugar a la configuración del silencio administrativo positivo establecido en el artículo 158 de la ley 142 de 1994? Para resolver lo anterior, tenemos el siguiente hilo temático: 3.3.
Del Silencio Administrativo Positivo. Su Regulación en los Servicios Públicos. Ley 142 de 1994. El silencio administrativo como ficción legal creada por el legislador para entender que la administración ha proferido una decisión administrativa, surge como mecanismo de sanción a la administración morosa ante peticiones de contenido individual.
En ese orden, se considera que transcurrido cierto plazo legal, la ausencia de pronunciamiento se suple con una decisión ficta o presunta. Por consiguiente, el silencio administrativo se constituye en herramienta que propende garantizar la existencia de una respuesta con celeridad y eficacia, a la vez que constituye un castigo para la administración morosa quien pierde la oportunidad de presentar sus argumentos a través de un acto administrativo expreso.
En nuestra legislación, se ha contemplado que la decisión ficta, puede surgir en la fase de actuación administrativa (silencio sustancial) o en la fase de recursos (silencio procesal); entendiéndose por regla general que cuando no existe pronunciamiento de la entidad pública respecto a determinada petición concreta del administrado la decisión de la entidad es negativa, o en fase de recursos, cuando estos no ha sido resuelto, se entenderá que el pronunciamiento de la administración frente al recurso es negativo5.
Sobre estas consideraciones se debe señalar que la regla general del silencio administrativo es que la decisión ficta es negativa6. De otra parte, partiendo de lo expresado en el artículo 84 de la Ley 1437 de 2011, la figura del silencio administrativo positivo, aplica de manera excepcional y específica, esto es, solo en los casos expresamente determinados por el legislador, caso en donde se entenderá que el silencio de la administración genera una respuesta de carácter positiva o favorable al administrado, término que empezará a contarse a partir del día en que se presentó la petición o recurso.
Una de esas situaciones expresas, en donde la respuesta ficta se asume como positiva, es la regulada en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, ubicada en el capítulo de defensa de los usuarios en sede de la empresa y que determina la configuración del silencio administrativo frente a los recursos interpuestos ante decisiones proferidas por las empresas de servicios públicos, extendida a las peticiones, quejas y recursos por virtud del artículo 123 del decreto 2150 de 1995.
“El texto subrogado por el Artículo 123 del Decreto 2150 de 1995 es el siguiente:> ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA FIGURA DEL SILENCIO 5 Al respecto, ver artículos 83 y 86 de la Ley 1437 de 2011. 6 Ibídem. N° 70001-33-33-005-2017-00372-01 ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. – ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS ADMINISTRATIVO POSITIVO, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 185 <sic, se refiere al 158> DE LA LEY 142 DE 1994.
De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable.
Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
PARÁGRAFO. Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de "petición", comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario” Preciso es mencionar, que la actuación en sede administrativa no solo es considerado una garantía de la administración, sino como mecanismo de protección a los intereses del administrado, razón por la que, no puede mirarse solo como el privilegio de la Administración, sino como verdaderos instrumentos de un Estado social de derecho, recentrados en la protección de los derechos de los administrados.
Por tanto, La justificación de la actuación administrativa no se limita hoy en día al carácter de privilegio de la administración, sino como un medio de protección de los administrados que, a su vez, puede contribuir a la lucha contra la congestión jurisdiccional. Sobre la procedencia, presentación y requisitos dispone la Ley 142 de 1994 lo siguiente: Sobre el plazo o término que tiene la empresa de servicios públicos para resolver de forma expresa una solicitud el citado, artículo 158 dispone: “ARTÍCULO 158.
DEL TÉRMINO PARA RESPONDER EL RECURSO. <Según lo expresa la Corte Constitucional en Sentencia C-451-99, este artículo fue subrogado por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995. Al INHIBIRSE de fallar sobre la demanda de inconstitucionalidad de este artículo, aclara la Corte (subrayas fuera del texto original): " Como puede colegirse de la comparación efectuada de los textos de los artículos 158 de la Ley 142 de 1994 y 123 del Decreto 2150 de 1995, esta última disposición legal subrogó a la primera, en las materias allí tratadas, lo que determina a la Corte a emitir una decisión inhibitoria sobre la constitucionalidad de dicho artículo 158, toda vez que al haber sido subrogado legalmente, desapareció del ordenamiento jurídico vigente".
El texto subrogado por el Artículo 123 del Decreto 2150 de 1995 es el siguiente:> ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA FIGURA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 185 <sic, se refiere al 158> DE N° 70001-33-33-005-2017-00372-01 ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. – ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS LA LEY 142 DE 1994.
De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable.
Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
PARÁGRAFO. Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de "petición", comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor” Y acerca de la regulación de forma de dar publicidad a la decisión, esto es la notificación por tratarse de actos de contenido particular, dispone la regulación de servicios públicos: “ARTÍCULO 159.
DE LA NOTIFICACIÓN DE LA DECISIÓN SOBRE PETICIONES Y RECURSOS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> La notificación de la decisión sobre un recurso o una petición se efectuará en la forma prevista por el Código Contencioso Administrativo. El recurso de apelación sólo se puede interponer como subsidiario del de reposición ante el Gerente o el representante legal de la Empresa, quien deberá en tal caso remitir el expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Una vez presentado este recurso al mismo se le dará el trámite establecido en el Código Contencioso Administrativo. Si dentro del trámite de la apelación, la Superintendencia de Servicios Públicos estima necesario practicar pruebas o el recurrente las solicita, deberá informar por correo certificado a las partes, con la indicación de la fecha exacta en que vence el término probatorio, que no puede ser superior a treinta (30) días hábiles, prorrogables hasta por otro tanto.
PARÁGRAFO. Una vez presentado en forma subsidiaria el recurso de apelación, las partes podrán sustentar y aportar pruebas a la Superintendencia para que sean tenidas en cuenta al momento de resolver en segunda instancia". (Negrillas y subrayas fuera del texto).” Véase entonces que, para que surja el silencio administrativo positivo, se requiere conforme la redacción del artículo 158 citado, que transcurran 15 días hábiles contados desde la presentación de la petición o recurso contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable.
N° 70001-33-33-005-2017-00372-01 ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. – ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Caso en el cual, la entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios contará con 72 horas para emitir el acto que reconozca el silencio positivo, pues este opera ipso facto o de manera automática, sin que sea necesario la protocolización, pues no resulta en este tópico aplicable la regla del artículo 84 de la Ley 1437 de 2011, dada la existencia de norma especial.
En este punto, se podría argumentar que como quiera que se trata de la regulación de mecanismos de protección de los derechos de los ciudadanos en contra de las decisiones empresariales en materia de servicios públicos domiciliarios, no es suficiente con que la respuesta a la petición, queja o recurso sea simplemente expedido, se requiere y queda condicionada la eficacia de la misma y para efectos claros de inoponibilidad que sea debidamente comunicada al usuario – peticionario o recurrente, para que no surja la respuesta ficta positiva, comunicación que se surte, siguiendo los derroteros establecidos conforme la remisión realizada por el artículo 159 de la Ley 142 de 1992 a las reglas del C. C. A., hoy código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo7.
No obstante, se hace necesario por su pertinencia para las resultas del presente análisis, exponer la tesis delimitada por el Consejo de Estado en sentencia proferida el 3 de mayo de 20188, sobre la determinación del plazo para resolver con que cuenta la administración cuando se trata del silencio administrativo positivo en reclamaciones relativas al servicio público a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios.
Providencia en la cual, se concluyó que el término de 15 días para resolver peticiones en materia de servicios públicos, so pena de la configuración del silencio administrativo positivo, es para que la empresa prestadora dicte la respuesta correspondiente, pues con posterioridad debe surtirse el proceso de notificación, circunstancia (expedición), que aclara este despacho deberá ser probada por la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios9 Argumentó su postura el Consejo de Estado en los siguientes términos: “De los aspectos hasta aquí expuestos, se observa con claridad que el legislador estableció que en materia de servicios públicos domiciliarios, las empresas prestadoras cuentan con un plazo máximo de 15 días hábiles para resolver las peticiones, quejas y recursos, so pena que se entienda que éstos fueron resueltos favorablemente, lo que sin duda alguna constituye una garantía para el administrado, la cual fue fortalecida en el sentido de imponer a la empresa prestadora la obligación de reconocer el acto ficto “(d)entro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término de los quince (15) días hábiles”, sin que la norma especial prevea 7 Como lo reconoce la sección cuarta del Consejo de Estado al tratar los requisitos para la configuración del silencio administrativo positivo en materia tributaria.
CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN CUARTA. Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO. Bogotá D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil dieciocho (2018). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Radicación 73001-23-33-000-2014-00219-01 [21805]. Demandante: BAVARIA S.A. Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. “Así las cosas, como lo ha sostenido esta Sección, para que se configure el silencio positivo se deben cumplir tres requisitos: i) que la ley le haya dado a la Administración un plazo dentro del cual debe resolver la petición, recurso etc.; ii) que la ley contemple de manera expresa que el incumplimiento del plazo tiene efectos de silencio positivo; y iii) que la autoridad que estaba en la obligación de resolver, no lo haya hecho dentro del plazo legal.
Respecto de este último requisito, se debe entender que dentro del plazo señalado no solo debe emitirse la decisión, sino notificarse en debida forma” 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA – DESCONGESTIÓN. Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE. Bogotá D.C., tres (3) de mayo de dos mil dieciocho (2018).
Radicación Número: 25000-23-24-000-2012-00474-01. Actor: INDUSTRIA NACIONAL DE GASEOSAS S.A. – INDEGA S.A. Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. Asunto: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Fallo de Segunda Instancia. 9 Esto es, que el acto se expidió en el plazo del artículo 158. N° 70001-33-33-005-2017-00372-01 ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. – ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS para tal efecto un trámite adicional, obligación que de no cumplirse habilita al peticionario para que acuda a la superintendencia, a fin de que imponga las sanciones correspondientes, “sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto”. 4.2.
Del término 15 días para resolver las peticiones en materia de servicios públicos Ahora bien, uno de los aspectos centrales de la controversia, es si el término de 15 días que consagra la norma en comento para resolver las peticiones en materia de servicios públicos domiciliarios, comprende o no que en dicho plazo se notifique la respuesta correspondiente, pues mientras la parte demandante sostiene que sí, la demandada y el juez de primera instancia alegan que no, argumentando que en dicho término lo único que debe constatarse es si la decisión respectiva fue emitida, y posteriormente las empresas prestadoras deben realizar la notificación respectiva siguiendo los plazos y el procedimiento del C.C.A. Frente a este punto la sociedad demandante arguyó que la jurisprudencia respalda su posición y transcribe algunos apartes que presuntamente corresponden a decisiones judiciales del Consejo de Estado que no identifica con precisión, pues simplemente relaciona un fallo del 21 de octubre de 2010, respecto del cual no indica qué Sección lo dictó, dentro de qué proceso o con ponencia de qué magistrado.
No obstante lo anterior, destaca la Sala que en efecto en tratándose del silencio administrativo positivo, existen pronunciamientos según los cuales el término para resolver las peticiones comprende tanto dictar la decisión como dar a conocer la misma, comoquiera que si el solicitante no ha tenido conocimiento del acto administrativo respectivo, no puede predicarse que el mismo produjo los efectos correspondientes.
Empero, también se advierte que tal tesis se ha expuesto con claridad, principalmente cuando el plazo legalmente establecido para resolver la petición es amplio, verbigracia 6 meses o un año, y por consiguiente, bajo situaciones en las cuales razonablemente es exigible que la administración en dicho plazo profiera la respuesta y dé a conocer la misma, so pena que se configure el silencio administrativo positivo.
En tal sentido, a manera ilustrativa pueden apreciarse las siguientes consideraciones del fallo dictado el 22 de febrero 2018 por la Sección Cuarta de esta Corporación, dentro del proceso N° 54001-23-33-000-2014-00435- 01(22531): “El artículo 487 del Estatuto Tributario municipal prevé que la administración cuenta con seis (6) meses para resolver el recurso de reconsideración. Al respecto, la Sala se ha pronunciado sobre la interpretación de los artículos del Estatuto Tributario Nacional (arts. 732 y 734), similares a los del Estatuto de Rentas del Municipio de San José de Cúcuta aplicables al caso.
En efecto, en cuanto la expresión «resolver» contenida en este artículo, la jurisprudencia ha precisado que la decisión a la que se refiere la Ley, es la «notificada legalmente», esto es, dentro de la oportunidad legal, ya que de otra manera no puede considerarse resuelto el recurso, como quiera que si el contribuyente no ha tenido conocimiento del acto administrativo, este no produce los efectos jurídicos correspondientes y, por tanto, no puede tenerse como fallado el recurso presentado N° 70001-33-33-005-2017-00372-01 ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. – ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS En oportunidad posterior, se expresó lo siguiente: “La Sala advierte que el término del año previsto en el artículo 732 del E.T. es un término preclusivo, porque el artículo 734 del E.T. establece que se configura el silencio administrativo positivo ante su incumplimiento.
Al ser un término preclusivo, se entiende que al vencimiento del mismo, la Administración pierde competencia para manifestar su voluntad y, en ese orden, el acto deviene en nulo. (…) En el presente caso, el artículo 734 del E.T. utiliza la locución “resuelto” para referirse al recurso de reconsideración y, por tanto, se enmarca dentro de aquellos casos en los que no es clara la intención del legislador.
En consecuencia, conforme con lo expuesto, se analizará el caso concreto bajo el presupuesto de que el Municipio de Santiago de Cali debió no sólo expedir, sino notificar el acto administrativo”. (Negrilla fuera del texto) Conforme con lo anterior, la resolución que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la demandante contra la resolución 1377-13 del 5 de diciembre de 2013, mediante la cual el Municipio de San José de Cúcuta determinó el impuesto de alumbrado público del mes de noviembre de 2013, se debió notificar dentro de los seis meses siguientes, contados a partir de la interposición del recurso en debida forma.”.
Se hace énfasis en la razonabilidad de la exigencia de dictar y notificar la respuesta oportunamente, por cuanto la aplicación de la tesis desarrollada en las providencias que anteceden frente a términos de resolución muy cortos, podría implicar por ejemplo, que los plazos legalmente previstos para notificar una decisión sean superiores a los establecidos para resolver las solicitudes, lo que en la práctica conllevaría a que la administración el mismo día en que se radica la solicitud tendría que proferir la respuesta, para alcanzar a notificar la misma antes del vencimiento del plazo previsto y así evitar la configuración del silencio administrativo positivo, lo que puede resultar contrario la realidad e incluso a la resolución de fondo de las solicitudes, en especial cuando las mismas requieren de tiempo para su adecuado análisis, so pena que por dictarse de manera incompleta, se vulnere el derecho de petición e incluso se propicie la configuración de dicho silencio.
Bajo similares consideraciones, la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia del 28 de agosto de 2014, al interior del proceso Rad. 25000- 23-24-000-2004-01147-01, en el que se discutía si se configuró no silencio administrativo positivo, por desconocimiento del plazo de 10 días para decidir el recurso de reposición contra el acto administrativo que determina la expropiación, previsto en el artículo 69 de la Ley 338 de 1997, argumentó: “Si bien el actor considera que la expedición y notificación del acto que resuelve el recurso de reposición debe realizarse dentro del término que señala el artículo 69 de la Ley 388 de 1997, es decir, diez (10) días hábiles después de su interposición, lo cierto es que no puede acogerse esta interpretación, habida cuenta de que dicha norma sólo hace referencia al plazo para decidir el recurso y no al que debe ceñirse su notificación. Precisamente, por ello, la administración está obligada a seguir el procedimiento ordinario que fijan los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo para realizar la notificación del acto que resuelve N° 70001-33-33-005-2017-00372-01 ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. – ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS el recurso, pues no de otra forma puede entenderse la manera en que ésta debe actuar.
De hecho, una interpretación contraria rayaría en lo absurdo, teniendo en cuenta que los plazos señalados para realizar la notificación de estos actos pueden tardar un máximo de veinte (20) días hábiles10 y el artículo 69 de la Ley 388 de 1997 obliga a cumplir un término perentorio de tan sólo diez (10).”11 Sin desconocer que las consideraciones que anteceden se predican de una norma (artículo 69 de la Ley 338 de 1997) que emplea como verbo decidir, y en el caso de autos la aplicable (artículo 123 del Decreto Ley 2150 de 1995) hace alusión a “resolver”, la Sala estima que una interpretación sobre un asunto tan sensible y excepcional, como el hecho de entender que el silencio de la administración equivale a que accede a lo solicitado, debe acompasarse con la realidad, esto es, al hecho que las entidades requieren de un tiempo razonable para resolver de fondo y manera congruente las peticiones y para notificar la respuesta atendiendo las normas que establecen plazos y procedimientos que deben surtirse, los cuales deben interpretarse de manera lógica, útil y armónica con los términos para la configuración del silencio administrativo positivo.
En ese orden de ideas, frente al caso concreto de un lado se tiene que el artículo 123 del Decreto Ley 2150 de 1995 prevé un plazo de 15 días hábiles para resolver las peticiones, quejas y recursos en materia de servicios públicos domiciliarios, y por otro, que el artículo 159 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 20 de la Ley 689 de 2001, establece que las respuestas correspondientes se notificarán “en la forma prevista por el Código Contencioso Administrativo”.
Ahora bien, según el anterior código las decisiones que ponen fin a una actuación administrativa se notifican personalmente, para lo cual el artículo 44 prevé que se enviará una citación al interesado “dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto”, a fin de que acuda a la entidad y se notifique de la decisión. Asimismo, se tiene que el artículo 45 del mismo estatuto señala que si no pudiere llevarse a cabo la notificación personal al cabo de los 5 días del envió de la notificación, la administración fijará un edicto por el término de 15 días.
Por lo tanto, fácilmente puede advertirse que en el proceso de notificación del C.C.A., cuando ésta se efectúa por edicto pueden transcurrir 20 días, esto es, un plazo mayor al de 15 previsto en el artículo 123 del Decreto Ley 2150 de 1995 para resolver las peticiones en materia de servicios públicos. 10 Código Contencioso Administrativo.
“Artículo 44. Deber y forma de notificación personal. Las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado. (…) Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito.
La constancia del envío de la citación se anexará al expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto. (…)” Artículo 45. Notificación por edicto. Si no se pudiere hacer la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia.” (Se subraya y se resalta) 11 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 28 de agosto de 2014, C.P. María Claudia Rojas Lasso, Rad. 25000- 23-24-000-2004-01147-01 N° 70001-33-33-005-2017-00372-01 ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. – ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS En vista de lo anterior, no resulta razonable predicar que la administración tiene hasta 15 días para dictar la decisión y notificar la respuesta correspondiente, so pena de que se configure el silencio administrativo, pues dicho plazo es inferior al legalmente consagrado para efectuar la notificación respectiva.
Dicho de otro modo, una interpretación razonable de las normas objeto de análisis, consiste en predicar que la administración tiene hasta 15 días para dictar la decisión correspondiente, so pena de que se entienda que la respuesta es favorable. Ahora bien, con lo anterior la Sala en manera alguna desconoce la importancia de la debida notificación, máxime cuando la misma constituye un elemento esencial del derecho de petición12, sin embargo, en tratándose del silencio administrativo positivo, donde el término para resolver las peticiones correspondientes es menor al previsto para efectuar la notificación, resulta necesario diferenciar entre los plazos para proferir la respuesta y los establecidos para notificar ésta.
Se destaca que dicha diferenciación es relevante en materia del silencio administrativo positivo, porque de configurarse el mismo, además de entenderse que la administración accedió a lo solicitado, la misma pierde competencia para pronunciarse sobre el asunto, lo que no ocurre cuando el silencio administrativo es negativo13, de manera tal que el análisis que se efectúa sobre la configuración de aquél debe ser riguroso, lo que implica tener presente (i) las particularidades de la norma que consagra el silencio administrativo positivo, por ejemplo, en cuanto el plazo concedido y qué exige que se haga en el mismo (decidir14, resolver15, notificar, pronunciarse16), (ii) así como las disposiciones aplicables para la notificación correspondiente, y por ende, evaluar si las exigencias hechas a la administración frente a la(s) solicitud(es) elevada(s) resultan razonables.
La importancia de tener en cuenta los aspectos antes señalados radica por ejemplo, en que si los mecanismos de notificación aplicables para el caso en concreto permiten que el peticionario tenga conocimiento de la respuesta emitida a través de correo electrónico, como acontece bajo la Ley 1437 de 2011 (art. 67) (que en esta oportunidad no es la norma a aplicar17), en principio nada justificaría que la administración pudiendo dar a conocer la respuesta de manera inmediata y eficaz por dicho medio, no lo hiciere en el plazo legalmente establecido para resolver la petición. 12 Sobre los elementos esenciales del derecho de petición: Corte Constitucional, sentencia C-007 del 18 de enero de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 13 Sobre el particular puede consultarse: 1) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de mayo de 2010, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 25000-23-26-000-2009-00077-01(37446). 2) Consejo de Estado, Sección Tercera, fallo del 8 de marzo de 2007, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 25000-23-26-000-1995-01143-01(14850). 14 Verbigracia artículo 519 del Decreto 2685 de 1999 en materia aduanera, o el artículo 69 de la Ley 338 de 1997 frente a resolución de recursos en asuntos de expropiación. 15 Artículo 123 del Decreto Ley 2150 de 1995 entratándose de servicios públicos domiciliarios. 16 Por ejemplo: Artículo 25, numeral 16 de Ley 80 de 1993 frente a contratación estatal, o el artículo 28 del Decreto 564 de 2006 sobre licencias urbanísticas. 17 Teniendo en cuenta que entró en vigencia el 2 de julio de 2012 (art. 308), es decir, antes de la actuación que dio lugar a los actos acusados.
N° 70001-33-33-005-2017-00372-01 ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. – ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Bajo el criterio interpretativo expuesto, a juicio de la Sala se vela por la efectividad de las normas que consagran el silencio administrativo positivo y las consecuentes garantías de quienes resultan beneficiados, como por el efecto útil de las disposiciones atinentes a los mecanismos de notificación, aspectos que se itera, deben analizarse en cada caso” (Negrillas y subrayas fuera del texto) 4.
Caso concreto: Teniendo en cuenta la anterior interpretación jurisprudencial, el Tribunal en el análisis de la vigencia normativa aplicable al caso y en relación con la graduación se tiene que: Mediante Resolución No. SSPD 20168200112885 y confirmada por la Resolución No. SSPD 20178000009245 expedida el 21 de marzo de 2017 se impuso multa de seis millones ochocientos noventa y cuatro mil quinientos cuarenta pesos ($6.894.540) a la empresa de servicios públicos ELECTRICARIBE S.A. La parte demandante propone el cargo de indebida aplicación de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad de la sanción que son de obligatorio cumplimiento conforme a la ley 1437 de 2011 art. 50, sin tener en cuenta el número de usuarios afectados, un usuario por cada evento, el tiempo de permanencia de la infracción y el hecho de que ELECTRICARIBE no derivó beneficio económico de la conducta objeto de investigación, el cual es encontrado probado en primera instancia y da lugar a la declaratoria de nulidad deprecada.
El Juez de primera instancia consideró que del texto, de la resolución que resolvió el recurso de reposición se advierte, que como criterio para tasar la sanción a ELECTRICARIBE la Superintendencia demandada acudió a: i) al art. 208 de la Ley 1753 de 2015, declarado inexequible por medio de la sentencia C-092/18; ii) al parágrafo 1° del art. 81 de la Ley 142 de 1994, declarado inexequible por medio de la misma sentencia C-092/18; y, iii) al Decreto 281 del 22 de febrero de 2017, así que ante la declaratoria de inexequibilidad desaparece del mundo jurídico la norma aplicada, con efectos ex nunc, hacia futuro, al declarar la inexequibilidad de la norma que se tuvo en cuenta al inicio de la actuación administrativa, queda sin piso la graduación de la sanción, como quiera que y repercute sobre las situaciones que se encontraran en trámite.
Por su parte, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en su recurso manifiesta que, en el caso concreto, la actuación administrativa sancionatoria adelantada se tramitó y culminó bajo la vigencia material y formal de las disposiciones contenidas en el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015 y el Decreto 281 de2017, normas que, al momento de la imposición de la sanción, se encontraban plenamente vigentes y revestidas de presunción de constitucionalidad y obligatoriedad general.
En consecuencia, la aplicación de dichas normas no puede considerarse violatoria del principio de legalidad, pues la autoridad actuó dentro del marco normativo vigente y con fundamento en las competencias conferidas por el legislador y el reglamento correspondiente. N° 70001-33-33-005-2017-00372-01 ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. – ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que, mientras una norma no sea retirada del ordenamiento jurídico, su aplicación produce efectos válidos y legítimos.
Así lo precisó la Corte en la Sentencia C-113 de 1993, al indicar que las leyes declaradas inexequibles se entienden válidamente producidas y aplicadas mientras estuvieron en vigor. Por tanto, el argumento del aquo según el cual la sanción “carece de piso jurídico” resulta insostenible, toda vez que la actuación se adelantó en un marco de legalidad vigente y aplicable antes de la ejecutoria de la Sentencia C-092 de 2018, decisión que en ningún caso tiene efecto retroactivo ni anula de pleno derecho las actuaciones anteriores.
En ese orden de ideas, lo primero que debe dejar por sentado esta Sala de Decisión es que como parte integrante del debido proceso sancionatorio se encuentra el principio de legalidad de la sanción, en virtud del cual acreditada en grado de certeza la incursión por parte del prestador del servicio en la infracción al régimen de servicios públicos, corresponde imponer una de las sanciones consagradas en el artículo 81 de la Ley 194 de 1994, sin que le sea dable a la SSPD apartarse de esta norma o interpretarla en forma extensiva.
El referido artículo, en la redacción que tenía para la época en que se dictaron las decisiones censuradas establecía la posibilidad de imponer “Multas hasta por el equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales”. En cuanto a los criterios de graduación de la sanción, con fundamento en el principio de proporcionalidad de la infracción establecía que “El monto de la multa se graduará atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, y al factor de reincidencia. Si la infracción se cometió durante varios años, el monto máximo que arriba se indica se podrá multiplicar por el número de años.
Si el infractor no proporciona información suficiente para determinar el monto, dentro de los treinta días siguientes al requerimiento que se le formule, se le aplicarán las otras sanciones que aquí se prevén”. Cabe resaltar que, si bien el tope de la multa está consagrado en salarios mínimos legales mensuales vigentes, ello no implica que la multa se deba imponer igualmente en ellos, sin que sea dable hacerlo en moneda de curso legal, pues ello constituye un parámetro de aplicación para evitar que la pérdida del poder adquisitivo de la moneda impacte en el monto de la sanción tornándola desproporcionada y restándole eficacia a la norma jurídica.
Sobre este aspecto tuvo oportunidad de pronunciarse la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia C-070 de 1996, en los siguientes términos: “El fenómeno de desactualización de las cuantías en pesos, adoptadas como parámetro para regular la agravación de las penas, ha venido siendo contrarrestado, y sus efectos distorsionadores corregidos por el Legislador mediante el establecimiento de cuantías fijadas en salarios mínimos, ajustando automáticamente el valor de los bienes en la economía…” Resulta, en consecuencia, respetuoso del principio de legalidad de la sanción que la multa se imponga en moneda legal siempre y cuando al realizar la operación de conversión a salarios mínimos no se supere el monto de 2000, previsto por el N° 70001-33-33-005-2017-00372-01 ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. – ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS legislador, pues ello sí resultaría contrario a los principios rectores del derecho sancionatorio.
Para resolver lo anterior tenemos que, en la Resolución SSPD 20168200112885 del 28 de junio de 2016, en lo referente a la tasación de la sanción impuesta dispuso: De este modo, se advierte que ARTÍCULO 81. De la ley 142 de 1992 establece: Sanciones. La Superintendencia de servicios públicos domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta: (…)81.2 Multas hasta por el equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales.
El monto de la multa se graduará atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, y al factor de reincidencia. Si la infracción se cometió durante varios años, el monto máximo que arriba se indica se podrá multiplicar por el número de años. Si el infractor no proporciona información suficiente para determinar el monto, dentro de los treinta días siguientes al requerimiento que se le formule, se le aplicarán las otras sanciones que aquí se prevén. Las multas ingresarán al patrimonio de la Nación, para la atención de programas de inversión social en materia de servicios públicos, salvo en el caso al que se refiere el numeral 79.11.
Las empresas a las que se multe podrán repetir contra quienes hubieran realizado los actos u omisiones que dieron lugar a la sanción N° 70001-33-33-005-2017-00372-01 ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. – ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS (…) Dicha norma, fue modificada parcialmente en atención a lo dispuesto en el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015, el cual fue declarado inexequible por la H. Corte Constitucional, mediante sentencia C-092 de 2018, así: “La Corte evidencia que en el presente caso no se cumplen los presupuestos básicos de la unidad de materia, toda vez que las sanciones previstas en el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015 no tienen relación material o causal con los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo; su conjunción es apenas temática con algunos principios transversales del Plan Nacional de Desarrollo, pero sin un vínculo directo y verificable, estrecho e inmediato.
Si bien las normas de orden sancionatorio no son incompatibles con la ley del plan de desarrollo cuyo carácter multitemático y heterogéneo permite la incorporación de diversas materias, en principio no guardan una relación de afinidad temática con éste, ya que están orientadas a la dirección de aspectos relativos a planeación de la política macroeconómica del país. En ese sentido, la elevación en el valor de las multas que hacen parte de la potestad sancionatoria conferida a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, carece de articulación temática con los objetivos señalados en la ley y con los programas, metas y estrategias señalados en el plan.
En estas condiciones el artículo 208 no tiene relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos, programas, metas y estrategias señalados en la Ley 1753 de 2015, porque ninguno de estos hace referencia a las relaciones entre los usuarios y las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, todo lo cual conduce a la vulneración del principio de unidad de materia.
(…) Frente a la supuesta vulneración del principio de unidad de materia, la Corte señaló que el control de constitucionalidad de este tipo de normas debe ser estricto en aras de que no se utilicen las leyes del Plan Nacional de Desarrollo para introducir disposiciones normativas que procuren llenar vacíos legislativos o realizar reformas que no tengan como objetivo verificable el de cumplir con los objetivos y metas generales del Plan.
A partir de lo anterior, tras analizar el documento de bases del Plan Nacional de Desarrollo preparado por el Gobierno Nacional y presentado al Congreso en su momento, la Corte encontró que la norma demandada tiene el único propósito de elevar las sanciones de 2.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes a 100.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin establecer: (i) los bienes jurídicos protegidos, (ii) los elementos del tipo disciplinario, (iii) el procedimiento administrativo sancionatorio, y (iv) la graduación de las sanciones.
Tampoco hace referencia directa a cuál es el objetivo de estas sanciones, ni se discrimina su relación o conexidad con los objetivos o presupuestos generales del Plan desde sus pilares básicos y sus objetivos generales. En ese contexto, la Corte señaló que si bien los servicios públicos domiciliarios están directamente relacionados con varias esferas de los derechos fundamentales y, por ende, la facultad administrativa sancionadora en dicho ámbito es particularmente importante, elevar las sanciones a imponer a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios no guarda relación material con ninguno de los objetivos señalados en la Ley del Plan de Desarrollo, ni con los programas, objetivos, metas y estrategias señalados en este.
De lo anterior se sigue que el artículo 208 acusado no guarda relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos, programas, metas y N° 70001-33-33-005-2017-00372-01 ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. – ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS estrategias señalados en la Ley 1751 de 2015, ninguno de los cuales hace referencia a los vínculos entre las empresas prestadoras de servicios y los usuarios, razón por la cual, se vulneró el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Carta Política.
En esa misma orientación, la Sala Plena expresó que las normas con contenidos sancionatorios requieren de una deliberación democrática con un grado de trasparencia mayor que su nuda inserción aislada y coyuntural en el Plan Nacional de Desarrollo, pues la relación entre estas y el Plan es precario e imperceptible. Las normas sancionatorias, por su naturaleza de ultima ratio e inmediata injerencia en el ámbito de la libre determinación humana -con mayor o menor rigor invasivo-, no pueden ser configuradas sin un estudio en el que se incluya la determinación de los elementos del tipo (sujetos, objetos de protección, conducta, etc.), ya que estos se erigen en exigencias estrictas, que en este caso no fueron previstas en la ley y se delegaron por completo en el ejecutivo.
En tales términos, la Sala Plena reiteró su jurisprudencia (sentencias C-016 de 2016 y C-008 de 2018) con respecto al estándar de análisis constitucional de cumplimiento del principio de unidad de materia, al determinar que cuando se estudian normas incorporadas en la Ley Aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas, una medida de naturaleza permanente, no puede ser incluida en un ley cuya vocación es transitoria, como en efecto lo son las normas de planificación económica, las cuales se supeditan a la temporalidad prescrita en el artículo 339 de la Constitución Política. 9.5.
Con respecto al parágrafo 1 del artículo 208 demandado, la Corte encontró que incorpora una delegación al Gobierno Nacional para que reglamente las modalidades de graduación de las sanciones que impone la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control. Esa delegación, advirtió la Sala, es absoluta y permite que la potestad reglamentaria se ejerza de manera discrecional.
Es decir, la norma demandada en este caso no estableció un marco general de graduación de las sanciones, limitándose a facultar en el Gobierno Nacional la emisión de una norma reglamentaria que estableciera las características puntuales de la graduación de tales sanciones. 9.6. La Sala Plena recordó que en sentencia C-957 de 2014, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión "La repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución", prevista en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994.
La expresión declarada inexequible fue replicada de manera idéntica por el Congreso en el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015, sin que mediara ninguna explicación para restablecer un texto que ya había sido hallado contrario a la Constitución. Esta decisión no tuvo por fundamento un vicio de procedimiento en la formación del texto previo, sino su incompatibilidad con el artículo 90 de la Constitución. En ese sentido, la Sala Plena observó que el Congreso revivió un texto que había sido declarado inexequible previamente, volviendo a dotar de efectos jurídicos una norma cuya incompatibilidad con la Constitución había sido declarada por esta Corporación, lo cual es constitucionalmente inadmisible. 9.7.
Con base en lo anterior, la Corte declaró inexequible el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo ‘Todos por un nuevo país”, por transgredir los artículos 29, 158 y 243 de la Constitución” En ese orden, lo primero que debe analizarse frente a la aplicación de la declaratoria de inexequibilidad y sus efectos, es la temporalidad de la sentencia constitucional en concordancia con los actos administrativos demandados, teniendo entonces que la Resolución No. SSPD 20168200112885 data del 28 de junio de 2016 y la N° 70001-33-33-005-2017-00372-01 ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. – ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Resolución 20178000009245, que resuelve el recurso de reposición interpuesto y confirma la sanción impuesta data del 21 de marzo de 2017, es decir, dicha actuación administrativa fue concluida y quedó debidamente ejecutoriada con antelación a la expedición de la sentencia C-092 de 2018, la cual fue expedida el día 3 de octubre del año 201818.
Cabe recordar que sobre los efectos modulares de la declaratoria de inexequibilidad en el tiempo la Corte Constitución ha dicho: sí las cosas, en la actualidad, por regla general y salvo que se indique expresamente algo diferente en el fallo, la declaratoria de inexequibilidad de una disposición tiene efectos hacia futuro (ex nunc) y esto, según lo ha explicado esta Corte, encuentra sustento en los principios de seguridad jurídica y democrático, los cuales implican “la presunción de constitucionalidad de las normas que integran el sistema jurídico” mientras ella no sea desvirtuada por este Tribunal en una providencia con fuerza erga omnes, luego de surtirse un proceso de constitucionalidad abstracta19. 5.6.
En este orden de ideas, cuando esta Corporación declara la inconstitucionalidad de una norma sin retrotraer los efectos de su determinación, convalida de contera las situaciones jurídicas consolidadas a su amparo entre el instante en el que entró en vigencia y la fecha de la sentencia, pues las actuaciones adelantadas en ese lapso, en principio, se reputan como legítimas por haber sido ejecutadas en consonancia con el derecho positivo vigente.
En este sentido, no es posible aplicar los efectos de dicha sentencia a situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a su expedición, máxime si la providencia de constitucionalidad no dispuso efectos retrospectivos. En iguales términos, se advierte que la multa impuesta fue de SEIS MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL QUNIENTOS CUARENTA PESOS $6.894.540por lo que no sobrepasó la suma de 2000 SMLMV dispuesta en el texto original (aún vigente) del artículo 81 de la Ley 142 de 1994, pues lo declarado inexequible fue la modificación realizada por el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015, razón por la cual dicha sanción no se tasó por fuera de lo establecido en el ordenamiento jurídico vigente para la época y el actual.
Corolario de lo expuesto, se habrá de revocar la sentencia de 8 de noviembre de 2019, incluida la condena en costas, motivo también del recurso de apelación. 4. CONCLUSIÓN: En razón de lo anterior, este Tribunal fundamentado en las razones expuestas, revocará la sentencia de primera instancia con fecha del 08 de noviembre de 2019, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, mediante la cual se concedieron las pretensiones expuestas en la 18 https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2018/C-092-18.htm 19 Cfr. Sentencias C-037 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-280 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
Al respecto, cabe resaltar que esta interpretación sobre las consecuencias prospectivas de los fallos ha sido utilizada por esta Sala al realizar juicios de control de institucionalidad, por ejemplo en la Sentencia C-408 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), al efectuar el control automático de constitucionalidad de una ley expedida a través del procedimiento legislativo especial para la paz, determinó que el juicio de compatibilidad normativa debía realizarse conforme a las normas vigentes para el momento en el que se adelantó el trámite del proyecto de ley, a pesar de que dichas disposiciones habían sido declaradas inconstitucionales posteriormente.
Específicamente, se sostuvo que de conformidad con la redacción original del Acto Legislativo 01 de 2016 “los proyectos de ley y de acto legislativo solo podrán tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo del Gobierno Nacional”, y que aunque “esta última previsión fue declarada inexequible por la sentencia C-332 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo), (…) en la medida en que dicho fallo no previó efectos retroactivos de la decisión, la regla resulta aplicable en el presente caso, habida cuenta que estaba vigente y gozaba de presunción de constitucionalidad cuando se adelantó el trámite legislativo que precedió a la norma examinada”.
N° 70001-33-33-005-2017-00372-01 ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. – ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS demanda en razón, de que no hay lugar a declarar los actos administrativos demandados.
4.1. CONDENA EN COSTAS. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, dispone que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso. En el presente caso, en ejercicio de un criterio valorativo, no advierte conductas temerarias ni de mala fe de las partes, razón por la que se abstendrá de condenar a la parte demandante, amen, que las mimas no se encuentran acreditadas dentro del proceso. 4.2.
Decisión: En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, SALA CUARTA DE DECISIÓN ORAL20, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 08 de noviembre de 2019, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, en su lugar NEGAR las súplicas de la demanda, por las razones expuestas.
SEGUNDO: Sin condena en costas en ambas instancias.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, REMÍTASE el expediente al Juzgado de origen. El proyecto de esta providencia se discutió y aprobó por la Sala, en sesión ordinaria de la fecha,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (Firmado electrónicamente) VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS (Firmado electrónicamente) JORGE ELIECER LORDUY VILORIA (Firmado electrónicamente) RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY 20 Ver artículo 280 del C.G.P.