SIGCMA-SGC Tribunal Administrativo de Santander Magistrada ponente: Claudia Ximena Ardila Pérez Bucaramanga, veintiséis (26) de enero de dos mil veintiséis (2026) Sentencia de segunda instancia Radicado: 680013333006-2017-00134-01 Enlace del expediente: SAMAI | Proceso Judicial Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos.
Parte demandante: Herleing Manuel Acevedo García, identificado con cédula de ciudadanía No. 13.870.057 Juridico.herleing@gmail.com Parte demandada: Municipio de Capitanejo notificacionjudicial@capitanejo-santander.gov.co Ministerio Público Xirys María Mora Alvarado Procuradora 160 Judicial II Para Asuntos Administrativos xmora@procuraduria.gov.co Tema: Vulneración de los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea oportuna, eficiente e ininterrumpida.
Se revoca la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones, al comprobarse la ausencia de mecanismos institucionalizados, formales y verificables de atención permanente y continua de la Comisaría de Familia. Una vez verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación y la competencia1, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 18 de diciembre de 2020 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, que negó las pretensiones. 1.
Antecedente 1.1. Posición de la parte demandante2 El demandante considera que el Municipio de Capitanejo presta de manera ineficiente e inequitativa el servicio público de bienestar familiar, al mantener la Comisaría de Familia abierta únicamente en horario administrativo de lunes a viernes. Sostiene que esta situación vulnera el derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna, pues gran parte de la población del municipio reside en la zona rural y solo se desplaza al casco urbano los fines de semana y días festivos, momentos en los que la Comisaría permanece cerrada.
Por ello, afirma que el servicio no responde a las necesidades reales de la comunidad y solicita la ampliación del horario de atención a domingos y festivos, así como la asignación de una sede distinta a la Alcaldía Municipal, que permita la atención continua aun cuando esta se encuentre cerrada. 1 Conforme al artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los juzgados administrativos de su distrito judicial. 2 Samái, documento 01EXPEDIENTEDIGITAL(.pdf) Radicado: 68001-3333-006-2017-00134-00 Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Parte demandante: Herleing Manuel Acevedo García Parte demandada: Municipio de Capitanejo 2 1.2.
Posición de la parte demandada3 El Municipio de Capitanejo refiere que no incurre en vulneración del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos ni a su prestación eficiente y oportuna, porque la Comisaría de Familia sí garantiza la atención permanente, aun cuando exista un horario administrativo ordinario de lunes a viernes.
Explica que, en horarios no hábiles, la atención se presta mediante turnos de disponibilidad del equipo interdisciplinario, los cuales permiten responder a situaciones urgentes en cualquier momento. Añade que, aunque la Comisaría funciona dentro de la sede de la Alcaldía Municipal, cuenta con acceso independiente, lo que hace posible la atención incluso cuando el edificio se encuentra cerrado.
Finalmente, sostiene que la ampliación del horario solicitada no es viable debido a la limitada capacidad presupuestal del municipio, su condición de entidad de menor densidad poblacional, y la inexistencia de pruebas que demuestren una prestación deficiente del servicio. 1.3. La sentencia recurrida4 El juzgado de primera instancia resuelve lo siguiente: Primero. DECLARAR NO VULNERADO el derecho colectivo consistente en el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, alegado por el actor popular, como consecuencia del horario establecido para el funcionamiento de la Comisaría de Familia del municipio de Capitanejo.
Segundo. EXHORTAR al MUNICIPIO DE CAPITANEJO – COMISARÍA DE FAMILIA MUNICIPAL, para que en un término no mayor a diez (10) días, profiera una comunicación oficial, dirigida a la comunidad, en la que se exponga el horario de funcionamiento de la comisaría, el modo en el que se materializa la prestación permanente del servicio de bienestar familiar, y se de a conocer una línea telefónica que esté disponible las veinticuatro (24) horas de los siete (07) días de la semana, a fin de recepcionar cualquier denuncia de los habitantes del Ente Territorial.
La comunicación debe ser plenamente difundida, por los medios de comunicación que se consideren mas efectivos, a fin de llegar a la totalidad de la población. Tercero. NO CONDENAR EN COSTAS por haber resultado vencida la p. demandante(…). Como fundamento de su decisión, el juzgado reconoce que las Comisarías de Familia prestan un servicio público y, por eso, deben asegurar una atención permanente.
Sin embargo, advierte que la ley no obliga a que estén abiertas todo el tiempo al público, sino que permite a cada municipio organizar el servicio según su tamaño, necesidades y recursos económicos. Dice que, en este caso, se tuvo en cuenta que Capitanejo es un municipio pequeño y que la Comisaría atiende pocos casos, por lo que no era necesario ampliar el horario ni contratar más personal, ya que esto generaría mayores costos para el municipio.
El juzgado también valoró que la Comisaría cuenta con el personal mínimo exigido por la ley y que, aunque tiene un horario normal de atención, el municipio sí atiende 3 Samái, documento 01EXPEDIENTEDIGITAL(.pdf) 4 Samái, documento 01EXPEDIENTEDIGITAL(.pdf) Radicado: 68001-3333-006-2017-00134-00 Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Parte demandante: Herleing Manuel Acevedo García Parte demandada: Municipio de Capitanejo 3 las urgencias en cualquier momento, mediante turnos de disponibilidad del equipo de trabajo.
Por último, el Juzgado señala que esa atención fuera del horario habitual no estaba claramente informada a la comunidad, por lo que ordenó al municipio explicar y difundir mejor cómo funciona la atención permanente, sin declarar vulnerado el derecho colectivo. 1.4. La apelación5 El apelante solicita que se revoque la sentencia de primera instancia, pues considera que el Juzgado Sexto Administrativo incurre en error al negar la vulneración de los derechos colectivos, pese a que los medios de prueba demuestran que la Comisaría de Familia del Municipio de Capitanejo no presta un servicio continuo ni permanente, sino únicamente en horario administrativo de lunes a viernes.
Sostiene que la sentencia es incongruente y contradictoria, porque el mismo despacho reconoce que no existe ningún acto administrativo, protocolo, resolución, procedimiento ni documento oficial que regule la atención en horarios nocturnos, fines de semana o festivos, y que la supuesta atención permanente se basa únicamente en turnos de disponibilidad voluntarios, lo cual deja el servicio supeditado a la discrecionalidad del personal y no a una obligación institucional, desconociendo así el mandato del artículo 87 de la Ley 1098 de 2006.
El apelante afirma que el Juzgado se limita a formular una exhortación genérica, cuando debió impartir órdenes concretas y vinculantes, ya que la acción popular tiene naturaleza preventiva, y no exige la demostración de un daño consumado, sino la sola amenaza o riesgo de vulneración de los derechos colectivos, especialmente tratándose de la protección de niños, niñas, adolescentes y víctimas de violencia intrafamiliar.
Argumenta que el fallo desconoció el precedente reiterado del Tribunal Administrativo de Santander, según el cual la atención permanente de las Comisarías de Familia no se satisface con la simple afirmación de disponibilidad, sino que requiere un esquema formal, continuo, probado y conocido por la comunidad, y que dicha exigencia no depende de la densidad poblacional del municipio.
En este sentido, sostiene que los conflictos familiares y la violencia intrafamiliar ocurren principalmente fuera del horario laboral, por lo que un servicio limitado a horario de oficina resulta incompatible con la finalidad constitucional del sistema de bienestar familiar. Asimismo, señala que el municipio no cumplió con la carga de la prueba, pues no acreditó la existencia de turnos oficiales, pago de horas extras, compensatorios, convenios interinstitucionales, registros de atención nocturna, ni cláusulas contractuales que impongan a los profesionales la obligación de atender de manera continua y permanente.
Destaca que los psicólogos y trabajadores sociales están vinculados mediante contratos de prestación de servicios, los cuales no generan 5 Samai, documento 8, índice 2, documento. Radicado: 68001-3333-006-2017-00134-00 Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Parte demandante: Herleing Manuel Acevedo García Parte demandada: Municipio de Capitanejo 4 subordinación ni obligaciones de permanencia, por lo que no es jurídicamente viable afirmar que estos profesionales atienden las 24 horas del día. Añade que el municipio tampoco demostró contar con apoyos interinstitucionales (como convenios con hospitales, ICBF u otros municipios) ni con protocolos de actuación para casos urgentes fuera del horario ordinario, lo que deja a la población, en especial a menores de edad y mujeres víctimas de violencia, en una situación de riesgo real y permanente.
También cuestionó que se invoque a la Policía Nacional como mecanismo de apoyo, pues esta no es la autoridad competente para el restablecimiento de derechos de niños, niñas y adolescentes. Finalmente, el apelante sostiene que permitir que la atención quede sujeta a la voluntad personal del comisario o del equipo interdisciplinario vacía de contenido el mandato legal de atención permanente, desconoce los principios de interés superior del menor, prevalencia de derechos y protección integral, y convierte la normativa en una mera declaración formal.
Por ello, solicita revocar la sentencia y ordenar al municipio implementar un mecanismo institucional, formal y continuo de atención, que garantice efectivamente el acceso al servicio de la Comisaría de Familia durante las 24 horas del día, incluidos fines de semana y festivos. 2. Consideraciones 2.1. el problema jurídico, sus tesis ¿Vulnera el Municipio de Capitanejo los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente, oportuna y continua, cuando la Comisaría de Familia solo atiende en horario administrativo y la supuesta atención permanente en horarios no hábiles no se encuentra formalizada mediante actos administrativos, protocolos o mecanismos institucionalizados, conforme a lo exigido por el artículo 87 de la Ley 1098 de 2006? Tesis: Sí Fundamento: El derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente, oportuna y continua, reconocido en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, exige que los servicios públicos no solo existan formalmente, sino que se encuentren real y efectivamente disponibles para la comunidad cuando se requieren, especialmente tratándose de servicios destinados a la protección de derechos fundamentales, como el de bienestar familiar.
En este ámbito, el artículo 87 de la Ley 1098 de 2006 impone a los municipios el deber de garantizar una atención permanente y continua de las Comisarías de Familia, obligación que debe materializarse mediante mecanismos organizados, formales y verificables, y no mediante disponibilidades meramente declarativas. En el caso concreto, se acreditó que la Comisaría de Familia del Municipio de Capitanejo solo atiende al público en horario administrativo y que la supuesta atención permanente fuera de dicho horario carece de soporte institucional, pues se fundamenta en acuerdos voluntarios del equipo interdisciplinario, sin que existan actos administrativos, protocolos de atención, turnos formalizados ni mecanismos de divulgación a la comunidad.
Esta forma de organización impide el acceso real y oportuno al servicio en situaciones urgentes, por lo que la administración incurrió en Radicado: 68001-3333-006-2017-00134-00 Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Parte demandante: Herleing Manuel Acevedo García Parte demandada: Municipio de Capitanejo 5 una omisión administrativa que vulnera el derecho colectivo analizado, conforme al carácter preventivo de la acción popular y a la jurisprudencia aplicable, lo que conduce a revocar la sentencia de primera instancia. 2.2.
Marco jurídico 2.2.1 Naturaleza y finalidad de la acción popular El artículo 886 de la Constitución Política y la Ley 472 de 1998 consagran la acción popular como un mecanismo judicial de carácter preventivo, destinado a proteger los derechos e intereses colectivos frente a acciones u omisiones de las autoridades públicas que los amenacen o vulneren.
La jurisprudencia del Consejo de Estado7 ha reiterado que no se exige la ocurrencia de un daño consumado, sino que basta la amenaza, el riesgo o la omisión estructural que haga posible la afectación del derecho colectivo. Por ello, cuando se trata de servicios públicos esenciales, el juez de la acción popular debe verificar si el Estado organizó el servicio de forma idónea y suficiente, y no limitarse a constatar la inexistencia de un perjuicio concreto.
En este contexto, la acción popular es procedente para examinar fallas estructurales en la organización y prestación de un servicio público, como la que plantea el apelante frente a la atención que prestan las Comisarías de Familia. 2.2.2 El derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente, oportuna y continua El artículo 4 de la Ley 472 de 1998 reconoce como derecho colectivo el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, lo cual implica que el servicio no solo exista formalmente dentro de la estructura administrativa del Estado, sino que se encuentre real y efectivamente disponible para la comunidad cuando las circunstancias lo demandan.
En este sentido, la protección del derecho colectivo no se satisface con la simple creación del servicio ni con su funcionamiento nominal, sino con la posibilidad real de acceso por parte de los usuarios. La jurisprudencia del Consejo de Estado8 precisó que la oportunidad en la prestación del servicio público no se limita a la respuesta dentro de un plazo razonable, sino que comprende también la permanencia y continuidad del servicio, en especial cuando este se orienta a la protección de derechos fundamentales o de sujetos de especial protección constitucional, como ocurre con los servicios de bienestar familiar.
En estos casos, la oportunidad debe analizarse a la luz de la naturaleza del servicio y de los riesgos que se derivan de su interrupción o indisponibilidad. 6 «La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.» 7 Consejo se Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de febrero de (2018, Consejero ponente: William Hernández Gómez.
Radicación número: 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU) 8 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 27 de Octubre de 2017, CP: María Elizabeth García González, radicado No. 68001-33- 31-003-2012-00171-01. Radicado: 68001-3333-006-2017-00134-00 Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Parte demandante: Herleing Manuel Acevedo García Parte demandada: Municipio de Capitanejo 6 Desde esta perspectiva, un servicio público diseñado para atender situaciones urgentes, imprevisibles y de alta sensibilidad social no puede considerarse eficiente ni oportuno si su prestación se restringe exclusivamente a horarios administrativos, pues ello desconoce las dinámicas reales de la comunidad y genera barreras materiales de acceso.
La limitación horaria, en tales eventos, vacía de contenido el derecho colectivo, al impedir que la población acceda al servicio precisamente en los momentos en que su intervención resulta más necesaria. En consecuencia, cuando la administración organiza un servicio público esencial de manera tal que no garantiza su disponibilidad efectiva y continua, incurre en una omisión administrativa que amenaza el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente, oportuna y continua, situación que resulta incompatible con los fines preventivos de la acción popular y con el mandato constitucional de protección reforzada de los derechos fundamentales. 2.2.3.
Las Comisarías de Familia como servicio público esencial de protección reforzada. Alcance jurídico de la atención permanente y continua. De conformidad con la Ley 7 de 19799 y la Ley 1098 de 200610, las Comisarías de Familia hacen parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar y cumplen una función administrativa esencial: prevenir, garantizar y restablecer los derechos de niños, niñas, adolescentes y demás miembros de la familia, especialmente en contextos de violencia intrafamiliar.
El artículo 87 del Código de Infancia y Adolescencia dispone que «Los horarios de atención de las Defensorías y Comisarías de Familia serán permanentes y continuos, a fin de asegurar la protección y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes». Esta norma es imperativa, y vincula a todos los municipios, sin distinción de categoría o densidad poblacional.
El Concepto 131551 de 2023 del Departamento Administrativo de la Función Pública11 reafirma que las Comisarías de Familia prestan un servicio público esencial dentro del Sistema Nacional de Bienestar Familiar y, por ello, su atención debe ser permanente y continua, lo que implica garantizar el servicio las 24 horas del día, los 7 días de la semana, conforme a los artículos 83 y 87 de la Ley 1098 de 2006.
Esta obligación no es discrecional, sino un deber legal expreso a cargo de los municipios. El concepto aclara que la atención permanente no se cumple con un horario administrativo ni con la sola afirmación de disponibilidad del personal, sino que exige una organización administrativa formal, con turnos y mecanismos institucionalizados que aseguren la continuidad del servicio, respetando la jornada laboral y el derecho al descanso de los servidores públicos.
La responsabilidad de garantizar dicha atención recae directamente en las alcaldías municipales y 9 «Por la cual se dictan normas para la protección de la Niñez, se establece el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reorganiza el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones» 10 «Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia.» 11 Consultar: https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=212785 Radicado: 68001-3333-006-2017-00134-00 Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Parte demandante: Herleing Manuel Acevedo García Parte demandada: Municipio de Capitanejo 7 distritales, y no puede depender de acuerdos informales o de la voluntad individual de los funcionarios.
Asimismo, según el artículo 3012 de la Ley 2126 de 2021, los municipios deben implementar mecanismos presenciales o virtuales de atención permanente, habilitar medios de contacto exclusivos, adoptar medidas de protección en cualquier momento y difundir claramente a la comunidad cómo acceder al servicio. El concepto también precisa que el apoyo de la Policía Nacional no sustituye las funciones propias de la Comisaría de Familia y que las limitaciones presupuestales o la baja categoría municipal no justifican la interrupción del servicio, pues corresponde a los entes territoriales adoptar las medidas necesarias para cumplir con el mandato legal.
De lo anterior se desprende que la atención permanente y continua: i. No equivale a la simple existencia de un horario laboral ordinario. ii. No se satisface con la sola afirmación de “disponibilidad” del personal. iii. Exige un esquema institucionalizado, organizado y verificable. La permanencia implica entonces que el servicio esté real y efectivamente disponible para la comunidad en cualquier momento, mediante mecanismos claros que permitan activar la atención, con funcionarios responsables, procedimientos definidos y respaldo institucional.
Cuando la atención depende exclusivamente de la voluntad personal del comisario o de contratistas, sin actos administrativos, protocolos, turnos oficiales o registros, no puede considerarse garantizado el deber legal de atención permanente. 2.4. Los hechos probados A partir de las pruebas que obran en el expediente, la Sala encuentra acreditado lo siguiente: 2.4.1.
Capitanejo es un municipio de baja población, con una proporción significativa de habitantes en zona rural. Para el 30 de junio de 2016 tenía una población total estimada de 5.543 habitantes. De ese total: 3.104 personas residían en la cabecera municipal (zona urbana) y 2.439 personas vivían en el resto del municipio (zona rural).13 2.4.2.
De acuerdo con los informes rendidos por el alcalde del Municipio de Capitanejo14 y las órdenes de prestación de servicios aportadas15, la estructura del servicio de la Comisaría de Familia se apoya en un equipo interdisciplinario parcialmente vinculado mediante contratación temporal, así: un (1) Comisario de 12 «ARTÍCULO 30. DISPONIBILIDAD PERMANENTE. <Artículo modificado por el artículo 61 de la Ley 2197 de 2022.
El nuevo texto es el siguiente:> Las alcaldías municipales y distritales según los lineamientos del ente rector, deben establecer mecanismos que garanticen la disponibilidad de manera presencial de siete (7) días a la semana y veinticuatro (24) horas al día de las Comisarías de Familia, disponiendo de medios tecnológicos para el cumplimiento de las labores que lo requieran, así como la atención a las y los usuarios y el cumplimiento efectivo de las funciones administrativas y jurisdiccionales a cargo de las Comisarías de Familia, frente a la protección en casos de violencias en el contexto familiar y la adopción de medidas de urgencia para la protección integral de niñas, niños y adolescentes, a fin de asegurar a las personas en riesgo o víctimas de violencia en el contexto familiar la protección y establecimiento de sus derechos (…)» 13 Según certificación del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Samai, documento 2, índice 2, folios 91 documento 14 Informes del 16 de febrero de 2017 y 16 de agosto de 2018 Samai, documento 2, índice 2, folios 7 – 8 y 107-108. documento 15 Samai, documento 2, índice 2, folios 67- 73 y 81-87 documento Radicado: 68001-3333-006-2017-00134-00 Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Parte demandante: Herleing Manuel Acevedo García Parte demandada: Municipio de Capitanejo 8 Familia vinculado en planta y dos profesionales de apoyo (psicología y trabajo social) vinculados mediante contratos de prestación de servicios. 2.4.3.
De los informes rendidos16 por el Alcalde del Municipio de Capitanejo, la Comisaria de Familia, la psicóloga y el trabajador social, así como del cuadro de disponibilidad de fines de semana correspondiente a los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2017, se acredita que la Comisaría de Familia presta atención abierta al público únicamente en horario administrativo, esto es, de lunes a jueves de 7:00 a. m. a 12:00 m y de 2:00 p. m. a 6:00 p. m., y los viernes de 7:00 a. m. a 12:00 m y de 2:00 p. m. a 5:00 p. m..
Igualmente, se probó que la atención fuera de dicho horario se fundamenta en turnos de disponibilidad acordados de manera voluntaria por el equipo interdisciplinario, y que no existe acto administrativo, o protocolo escrito, es decir, no hay esquema institucionalizado que formalice dicha disponibilidad. 2.4.4. El alcalde también refiere que las estadísticas relacionadas con casos de maltrato y abandono de niños son bajas, y que la línea de atención especial para este tipo de situaciones es atendida directamente por la Comisaria y su equipo interdisciplinario.
Reporta que durante los años 2017 y 2018 el número de casos denunciados se redujo: en el 2017 se registró un (1) caso de maltrato emocional y un (1) caso de abandono de niños, niñas y adolescentes, y en el 2018 se reportó un (1) caso de abandono de niños, niñas y adolescentes.17 Adicionalmente, señala que el municipio, a través de la Comisaría de Familia y en articulación con instituciones educativas y programas sociales, desarrolló actividades preventivas, consistentes en campañas de sensibilización, talleres de solución de conflictos familiares y jornadas educativas sobre violencia intrafamiliar y rutas de atención, dirigidas a niños, niñas, adolescentes, padres de familia y mujeres beneficiarias de programas sociales, tanto en el área urbana como rural. 2.4.5.
La Comisaria de Familia indicó que ejerce sus funciones conforme a la Ley 1098 de 2006 y al Decreto municipal 002 del 17 de enero de 2017. Describió de manera detallada sus funciones generales y específicas, orientadas a la protección, garantía y restablecimiento de los derechos de los miembros de la familia, especialmente de niños, niñas y adolescentes.18 2.4.6.
De los referidos informes rendidos por la psicóloga y el trabajador social contratistas del Municipio de Capitanejo, así como de los contratos de prestación de servicios aportados, se acredita que ambos profesionales prestan apoyo interdisciplinario a la Comisaría de Familia en la atención de casos de violencia intrafamiliar, abuso sexual, maltrato infantil y problemáticas familiares, así como en el desarrollo de actividades preventivas, comunitarias y de articulación institucional.
Dichos profesionales desarrollan sus funciones exclusivamente dentro del horario administrativo y su vinculación mediante contratos de prestación de servicios no 16 Informes del 16 de agosto de 2018, Samai, documento 2, índice 2, folio 53, 105 – 109, 107-108. documento 17 Samai, documento 2, índice 2, folios 105 - 106 documento 18 Ver nota al pie No. 16.
Radicado: 68001-3333-006-2017-00134-00 Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Parte demandante: Herleing Manuel Acevedo García Parte demandada: Municipio de Capitanejo 9 comporta obligaciones permanentes ni subordinación continua fuera de dicho horario.19 2.4.7. El Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante Concepto No. 20176060104401 del 4 de mayo de 2017, reiteró que, si bien la jornada laboral de los Comisarios de Familia se rige por el Decreto Ley 1042 de 1978, el artículo 87 de la Ley 1098 de 2006 impone el deber de garantizar atención permanente y continua, obligación que debe cumplirse mediante mecanismos organizativos formales, especialmente en municipios de menor densidad poblacional. 2.5.
Análisis de la Sala frente al caso concreto Según los hechos expuestos y el marco jurídico analizado, la Sala considera que se encuentra plenamente acreditado que la Comisaría de Familia del Municipio de Capitanejo presta atención abierta al público únicamente en horario administrativo, esto es, de lunes a jueves entre las 7:00 a. m. y las 6:00 p. m., y los viernes entre las 7:00 a. m. y las 5:00 p. m., sin que exista atención presencial ordinaria en horas nocturnas, fines de semana o días festivos.
Así mismo, se probó que los profesionales que conforman el equipo interdisciplinario, esto es, la psicóloga y el trabajador social, desarrollan sus funciones dentro de ese mismo horario, sin que en sus informes se evidencie la existencia de esquemas formales de atención fuera del mismo. La Sala observa que, si bien el municipio ha sostenido que la Comisaría de Familia cuenta con atención permanente, lo cierto es que dicha afirmación se sustenta exclusivamente en la existencia de turnos de disponibilidad acordados de manera voluntaria entre la Comisaría de Familia y los profesionales de apoyo.
De manera expresa, la propia Comisaría reconoció que no existe documento oficial que formalice dichos turnos de disponibilidad, lo cual permite concluir que la atención fuera del horario ordinario depende de acuerdos informales y de la voluntad personal de los funcionarios y contratistas, y no de un esquema institucionalizado, verificable y exigible.
De igual forma, está acreditado que el equipo interdisciplinario no se encuentra vinculado en su totalidad a la planta de personal del municipio, pues la psicóloga y el trabajador social prestan sus servicios mediante contratos de prestación de servicios. Tal circunstancia resulta relevante, en la medida en que este tipo de vinculación no comporta subordinación permanente ni la imposición de obligaciones continuas fuera del horario contractual, lo que refuerza la conclusión de que el municipio no ha garantizado un modelo formal de atención permanente e interdisciplinaria, tal como lo exige el artículo 87 de la Ley 1098 de 2006.
La Sala advierte, además, que el bajo número de casos reportados por la Comisaría de Familia durante los años 2017 y 2018 no resulta suficiente para desvirtuar la vulneración alegada. En efecto, la acción popular tiene un carácter eminentemente preventivo, por lo que no exige la demostración de un daño consumado, sino la acreditación de una omisión o riesgo estructural que amenace los derechos colectivos.
En este sentido, el deber de garantizar la atención permanente y 19 Ibidem Radicado: 68001-3333-006-2017-00134-00 Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Parte demandante: Herleing Manuel Acevedo García Parte demandada: Municipio de Capitanejo 10 continua de las Comisarías de Familia no se encuentra condicionado al volumen de casos atendidos, sino a la necesidad de asegurar una respuesta inmediata y efectiva cuando estén comprometidos derechos fundamentales de niños, niñas y adolescentes.
Por otra parte, la condición de municipio de baja densidad poblacional, y la significativa proporción de habitantes en zona rural, lejos de justificar la limitación del servicio, refuerzan la necesidad de contar con mecanismos claros, formales y accesibles de atención permanente. Ello, por cuanto dichas condiciones territoriales pueden dificultar el acceso de la población al servicio en horarios laborales ordinarios, incrementando el riesgo de desprotección en situaciones urgentes que suelen presentarse en horarios no hábiles.
La Sala constata que en el expediente no obra prueba alguna que acredite la existencia de protocolos de activación del servicio en horarios no hábiles, actos administrativos que regulen turnos obligatorios de disponibilidad, registros de atención nocturna o dominical, mecanismos institucionales de difusión dirigidos a la comunidad, ni líneas oficiales de atención 24/7 debidamente formalizadas.
En consecuencia, la presunta atención permanente invocada por el municipio carece de sustento probatorio suficiente y no satisface el estándar legal y jurisprudencial exigido para la prestación continua de un servicio público esencial. En este contexto, la Sala encuentra que los hechos probados confirman los argumentos expuestos por el apelante, en cuanto a que la atención fuera del horario administrativo se basa en esquemas informales, carentes de respaldo institucional, y que la decisión de primera instancia incurrió en un error al tener por cumplido el deber de atención permanente con fundamento en simples manifestaciones de disponibilidad.
Por lo anterior, la Sala concluye que el Municipio de Capitanejo incurrió en una omisión administrativa estructural al no garantizar un esquema institucionalizado, formal y continuo de atención por parte de la Comisaría de Familia, lo cual configura una amenaza real a los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna.
En consecuencia, se impone revocar la sentencia de primera instancia y adoptar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento efectivo del deber legal de atención permanente y continua. 2.6. Conclusión Por lo anterior, se revocará la sentencia apelada en cuanto negó las pretensiones, y en su lugar se declarará la vulneración del derecho colectivo analizado y para hacer cesar la vulneración se ordenará al Municipio de Capitanejo lo siguiente: i) Dentro del término máximo de tres (3) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, diseñará, adoptará y pondrá en funcionamiento un mecanismo institucionalizado, formal y verificable de atención permanente y continua de la Comisaría de Familia, que garantice la atención efectiva de situaciones urgentes en horarios nocturnos, fines de semana y días festivos, conforme con lo dispuesto en el artículo 87 de la Ley 1098 de 2006.
Radicado: 68001-3333-006-2017-00134-00 Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Parte demandante: Herleing Manuel Acevedo García Parte demandada: Municipio de Capitanejo 11 ii) El mecanismo referido se adoptará mediante acto administrativo expreso, en el que se definan, como mínimo: (i) los responsables de la atención;
(ii) la forma de activación del servicio fuera del horario ordinario; (iii) los turnos o esquemas de disponibilidad; (iv) los procedimientos de atención inmediata; y (v) los mecanismos de coordinación interinstitucional que resulten necesarios. iii) Divulgará de manera clara, accesible y permanente a la comunidad los horarios, canales de contacto y modalidades de atención permanente de la Comisaría de Familia, mediante avisos visibles en la sede municipal, medios comunitarios y canales digitales oficiales, con el fin de garantizar el acceso real y efectivo al servicio público de bienestar familiar. iv) El cumplimiento de las órdenes anteriores podrá realizarse mediante cualquiera de las modalidades previstas en el Decreto 4840 de 2007, tales como la celebración de convenios intermunicipales, la articulación interinstitucional, la adopción de esquemas formales de disponibilidad o modalidades móviles de atención, siempre que se asegure la atención permanente y continua exigida por la ley, sin que la baja densidad poblacional o las limitaciones presupuestales constituyan justificación para la omisión del deber legal. v) Remitirá informe de cumplimiento al Juzgado de primera instancia, acompañado del acto administrativo expedido, los protocolos adoptados y las evidencias de divulgación a la comunidad, para efectos de seguimiento y verificación. 2.7.
De la condena en costas Con fundamento en lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General del Proceso y la jurisprudencia del Consejo de Estado20, en las acciones dirigidas a la protección de los derechos e intereses colectivos rige el criterio objetivo‑valorativo para la imposición de costas. Por ende, su imposición a la parte vencida no depende de una conducta temeraria, de mala fe o culposa, sino de su derrota en el proceso.
No obstante lo anterior, el Consejo de Estado21 ha precisado que la parte vencedora debe demostrar que adelantó actuaciones que exigieron esfuerzo, dedicación y atención dentro del trámite judicial, como presupuesto para reconocer las 20 Ver: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 13 de diciembre de 2018, C.P: Oswaldo Giraldo López, radicado 11001-03-24-000- 2016-00162-01;
Sección Cuarta, sentencia del 12 de diciembre de 2018, C.P: Milton Chaves García, radicado 25000-23-37 000-2014-01115- 01; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, C.P: William Hernández Gómez, radicado 15001-23-33-000-2012-00509- 00 Sección Primera, sentencia del 7 de febrero de 2019, C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés, radicado 05001-23-33-000- 2016-00713-01.
También: Corte Constitucional, sentencia C-157 de 21 de marzo de 2013 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 30 de junio de 2019, M.P.: Oswaldo Giraldo López, expediente núm.: 2016-00713-01. Reiterada el 14 de septiembre de 2020, exp. 66001-23-33-000 2018-00079-01: «vale la pena resaltar que las agencias en derecho también se causan cuando los demandantes actúan en nombre propio; y se les reconocen las mismas en atención al tiempo y esfuerzo que le han dedicado al proceso, situación que también se configura en el presente caso».
Y la sentencia de Unificación proferida por el Consejo de Estado del 6 de agosto de 2019. Radicado: 68001-3333-006-2017-00134-00 Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Parte demandante: Herleing Manuel Acevedo García Parte demandada: Municipio de Capitanejo 12 erogaciones económicas correspondientes.
Este es el criterio acogido de manera mayoritaria por el Tribunal22. Así las cosas, aunque prosperó el recurso de apelación del demandante, conforme a la tesis adoptada por este Tribunal, al no acreditarse algún esfuerzo procesal del actor popular ni la causación de costas en ninguna de las instancias, no habrá condena por este concepto.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política y la ley, Falla Primero: Revocar la sentencia proferida el 18 de diciembre de 2020 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga que negó las pretensiones.
En su lugar AMPARAR los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea oportuna, eficiente e ininterrumpida, de las niñas, niños y adolescentes, y en general, de los habitantes del Municipio de Capitanejo, Santander. Segundo: Ordenar al Municipio de Capitanejo lo siguiente: i) Dentro del término máximo de tres (3) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, diseñe, adopte y ponga en funcionamiento un mecanismo institucionalizado, formal y verificable de atención permanente y continua de la Comisaría de Familia, que garantice la atención efectiva de situaciones urgentes en horarios nocturnos, fines de semana y días festivos, conforme con lo dispuesto en el artículo 87 de la Ley 1098 de 2006. ii) El mecanismo referido se adoptará mediante acto administrativo expreso, en el que se definan, como mínimo: (i) los responsables de la atención;
(ii) la forma de activación del servicio fuera del horario ordinario; (iii) los turnos o esquemas de disponibilidad; (iv) los procedimientos de atención inmediata; y (v) los mecanismos de coordinación interinstitucional que resulten necesarios. iii) Divulgar de manera clara, accesible y permanente a la comunidad los horarios, canales de contacto y modalidades de atención permanente de la Comisaría de Familia, mediante avisos visibles en la sede municipal, medios comunitarios y canales digitales oficiales, con el fin de garantizar el acceso real y efectivo al servicio público de bienestar familiar. iv) El cumplimiento de las órdenes anteriores podrá realizarse mediante cualquiera de las modalidades previstas en el Decreto 4840 de 2007, tales como la celebración de convenios intermunicipales, la articulación interinstitucional, la adopción de esquemas formales de disponibilidad o 22 En esta sentencia se acoge el precedente horizontal en aras de asegurar los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima.
Radicado: 68001-3333-006-2017-00134-00 Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Parte demandante: Herleing Manuel Acevedo García Parte demandada: Municipio de Capitanejo 13 modalidades móviles de atención, siempre que se asegure la atención permanente y continua exigida por la ley, sin que la baja densidad poblacional o las limitaciones presupuestales constituyan justificación para la omisión del deber legal. v) Remita informe de cumplimiento al Juzgado de primera instancia, acompañado del acto administrativo expedido, los protocolos adoptados y las evidencias de divulgación a la comunidad, para efectos de seguimiento y verificación. Tercero: Sin condena en costas en ninguna de las instancias.
Cuarto: En firme esta providencia, se ordena a la Secretaría devolver el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones en el sistema de gestión judicial Samai. Notifíquese y cúmplase Aprobado en Sala de decisión según Acta No. 06 de 2026 [Firma electrónica] Claudia Ximena Ardila Pérez Magistrada [Firma electrónica] Carolina Arias Ferreira Magistrada [Firma electrónica] María Eugenia Carreño Gómez Magistrada