Sincelejo, diez (10) de junio de dos mil veintiséis (2026) Asunto Sentencia de segunda instancia Medio de control Nulidad Expediente 70001333300120240023202 Demandante Aldemar Alfaro Rivero Demandado Municipio de Sincelejo y Concejo Municipal Magistrado ponente César Enrique Gómez Cárdenas Tema Regulación del presupuesto del municipio de Sincelejo vigencia 2025 / Competencias en asuntos presupuestales; las facultades extraordinarias, y en especial, frente al presupuesto / violación a los principios de planeación, coherencia macroeconómica y homeóstasis presupuestal / cargos no probados / hechos nuevos traídos con el recurso de apelación- Improcedencia. Implican la violación del debido proceso de la administración Se deciden los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y por el municipio de Sincelejo en contra de la sentencia proferida el día 28 de julio de 2025, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sincelejo, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda. El señor ALDEMAR ALFARO RIVERO, en ejercicio del medio de control de nulidad, formuló demanda en contra del MUNICIPIO DE SINCELEJO Y CONCEJO MUNICIPAL, con las siguientes pretensiones: i) Declarar nulo el Acuerdo No. 354 de 11 de noviembre de 2024. ii) En consecuencia, ordenar revocar el Acuerdo No. 354 de 11 noviembre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Sincelejo. iii) Requerir e instar al Concejo Municipal de Sincelejo tramitar el proyecto de acuerdo de presupuesto municipal atendiendo las reglas de trámite y las normas de sostenibilidad fiscal. iv) Requerir e instar al Concejo Municipal de Sincelejo, abstenerse de entregar facultades ilimitadas al alcalde municipal despojándose de sus competencias legales. v) Que se ordene el cumplimiento de la providencia dictada dentro del término establecido por el señor Juez.
República de Colombia Rama Judicial TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sala Tercera de Decisión Nulidad Radicado 70001333300120240023202 Como fundamentos fácticos, la parte actora afirmó en la demanda que: El Concejo Municipal de Sincelejo expidió el Acuerdo No. 354 de 2024, mediante el cual se estableció el presupuesto general del municipio para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2025.
El acuerdo fue tramitado de forma irregular, ya que no se respetó el plazo legal de tres (3) días hábiles entre el primer y segundo debate, lo cual constituye un vicio de procedimiento. El presupuesto aprobado presenta una sobreestimación de ingresos corrientes de libre destinación, para 2025 se presupuestaron ingresos por $235.942.800.500, pero los ingresos proyectados con base en el comportamiento real de recaudo son de $135.519.249.285, lo que genera un desequilibrio presupuestal de más de $100 mil millones de pesos, indicando que esta situación rompe con los principios de planeación, coherencia macroeconómica y homeostasis presupuestal, establecidos en el Decreto 111 de 1996 y la Ley 819 de 2003.
En el artículo 52 del Acuerdo 354, el Concejo Municipal autorizó al alcalde para modificar el presupuesto mediante acto administrativo, lo cual se considera una extralimitación de funciones, ya que esta competencia es exclusiva del Concejo. Como normas violadas, señaló los artículos 2, 6, 83 y 209 de la Constitución Política. Legales: Ley 136 de 1994, artículo 73;
Decreto 111 de 1996, artículos 12, 13, 17, 20 y 21; Ley 819 de 2003, artículos 1 y 2; Ley 1437 de 2011, artículos 3, 136 y 137. En el concepto de violación, se indicó que el Acuerdo No. 354 de 2024, fue expedido con vicios sustanciales que afectan su legalidad, específicamente por infringir normas en las que debía fundarse y por haberse tramitado de forma irregular, esto, por cuanto fue aprobado sin respetar el plazo legal de tres días hábiles entre el primer y segundo debate, lo que constituye una expedición irregular.
Además, la existencia de una sobreestimación de ingresos en el presupuesto aprobado, lo que rompe con los principios de planeación, coherencia macroeconómica y homeostasis presupuestal y que Concejo haya delegado al alcalde facultades para modificar el presupuesto, lo cual excede sus competencias legales 1.2. Contestación municipio de Sincelejo.
En su escrito, el municipio de Sincelejo se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. En su defensa señala que, la facultad otorgada por el Concejo Municipal de Sincelejo al alcalde municipal, para realizar de manera pro tempore modificaciones presupuestales, fue de tres meses, de conformidad con el artículo 313 inciso 3 de la Constitución Política.
Nulidad Radicado 70001333300120240023202 El Concejo Municipal con fundamento en la norma antes citada, es el competente para aprobar el presupuesto, al igual que los actos de modificación del mismo que se han presentado por parte del alcalde bajo el principio de legalidad, muy a pesar que los traslados presupuestales internos pueden ser realizados por el alcalde, siempre y cuando, el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda no sean alterados.
El numeral 5 del artículo 315 de la Constitución Política dispone que, los concejos municipales expedirán anualmente el presupuesto de renta y gasto y si el alcalde municipal considera necesaria una modificación o adición del presupuesto aprobado inicialmente debe presentar ante la respectiva corporación un proyecto de acuerdo que así lo disponga, lo cual, en el caso que nos ocupa, lo presentó el alcalde municipal de Sincelejo, convirtiéndose posteriormente en el Acuerdo 341 de enero 20 de 2024.
En razón a lo anterior, el acuerdo acusado se encuentra ajustado a la ley y a la jurisprudencia, por cuanto la facultad pro tempore a los alcaldes municipales, le permiten temporalmente asumir la función de gobernar y administrar el municipio por un tiempo determinado, respetando el principio de legalidad en el ejercicio de la función pública, lo cual ocurrió en este caso.
No le asiste razón al actor al invocar como violado el principio de legalidad al expedirse el acuerdo acusado, toda vez que, no existen vicios en su nacimiento, tramite, expedición y ejecución del mismo, por cuanto el alcalde ha hecho uso de las modificaciones al presupuesto municipal de conformidad con la autorización o facultad que le fue concedida por el concejo de manera pro tempore específica y precisa, dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales, por lo tanto, las facultades están amparadas en el principio de legalidad.
Con fundamento en lo anterior, solicita se nieguen las pretensiones de la demanda. 1.2.1. Contestación concejo municipal de Sincelejo. Se opone a todas las pretensiones de la demanda, por cuanto contrario a lo expuesto en la demanda, el acuerdo fue expedido conforme a la normatividad vigente. En cuanto al trámite legislativo, aclara que el primer debate se realizó el 6 de noviembre y el segundo el 11 del mismo mes, y que, según el reglamento interno del Concejo (Acuerdo 328 de 2022), todos los días de la semana son hábiles para sesiones, por lo que se cumplió el plazo legal de tres días hábiles exigido por el artículo 73 de la Ley 136 de 1994.
Respecto a la supuesta sobreestimación de ingresos y el desequilibrio presupuestal, el demandante no aportó pruebas suficientes que acrediten tales afirmaciones, se limitó a hacer cálculos sin respaldo documental. Nulidad Radicado 70001333300120240023202 Así, conforme al principio de carga de la prueba (onus probandi), corresponde al actor demostrar los hechos que alega.
En relación con el artículo 52 del acuerdo, que autoriza al alcalde a realizar modificaciones presupuestales, dicha facultad fue otorgada de manera pro tempore, precisa y dentro del marco legal, conforme al artículo 313 de la Constitución. El Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) permite modificaciones presupuestales bajo ciertas condiciones, y que el alcalde incurrió en extralimitación de funciones, ya que no se ha demostrado que haya hecho uso indebido de la facultad otorgada.
Conforme a lo anterior, las pretensiones planteadas por la parte demandante no tienen vocación de prosperidad, por lo que solicita negar las súplicas de la demanda. 1.3. La sentencia apelada. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sincelejo, profirió sentencia el 28 de julio de 2025, accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda. «1º Declarar la nulidad, única y exclusivamente, del artículo 52 del acuerdo No 354 del 11 de noviembre de 2024 expedido por concejo municipal de Sincelejo, cuyo tenor literal dice: “ARTÍCULO 52- Autorizase al Alcalde por el término de tres (3) meses para modificar el Presupuesto General del Municipio de Sincelejo.
El Director Técnico de la Dirección de Presupuesto, adscrito a la Secretaría de Hacienda, deberá enviar al Concejo Municipal, los actos administrativos que se produzcan en desarrollo de la autorización dada.” 2º Negar la pretensión de nulidad sobre los demás artículos del acuerdo No 354 del 11 de noviembre de 2024, por las razones expuestas. 3º No imponer condena en costas en esta instancia judicial, por las razones expuestas (…)» Argumentó el a-quo: «(…) 1- Sobre la presunta expedición irregular del acuerdo demandado, porque presuntamente el segundo debate no se surtió en el plazo de los tres (3) días hábiles siguientes al primer debate.
(…) Así las cosas, como en el asunto sub examine, el primer debate del acuerdo demandado se surtió el día 06 de noviembre, para el Concejo Municipal de Sincelejo, el primer día hábil correspondió al 07, el segundo al 08 y el tercero al 09; pudiéndose adelantar el segundo debate a partir del día 10 de noviembre, y como quiera que éste se realizó el día 11 de noviembre de 2024, se tiene que dicha corporación respetó el lapso mínimo de tres (3) días exigidos por el inciso tercero del artículo 73 de la ley 136 de 1994.
Por lo anterior, con respecto a este cargo, la solicitud cautelar no cumple con el requisito de la apariencia de buen derecho (fumus bonis iuris), razón por la que, no puede servir de fundamento para decretar la suspensión provisional sobre la totalidad del acuerdo demandado. (…) 2) Sobre la presunta violación de los principios de planeación presupuestal: Nulidad Radicado 70001333300120240023202 Frente a lo anterior, para la prosperidad de este cargo, el despacho considera que el actor debió cumplir, entre otros requisitos, con la carga de probar el monto de los ingresos corrientes de libre destinación presupuestados por el municipio de Sincelejo para la vigencia fiscal 2025 que, según su dicho, corresponde a la suma de $235.942.800.500, lo cual, no se encuentra acreditado, como pasa exponerse.
En efecto, revisado el expediente, el despacho observa que el Marco Fiscal de Mediano Plazo del municipio de Sincelejo (vigencia 2025-2034), registra el siguiente histórico de rubros que componen los ingresos corrientes de libre destinación presupuestados hasta el año 2024. Como puede notarse, esta gráfica, tomada del Marco Fiscal de Mediano Plazo del municipio de Sincelejo vigencia 2025-2034, no registra los ingresos corrientes de libre destinación para la vigencia 2025.
Ahora bien, al revisar el artículo 1 del Acuerdo N° 354 del 11 de noviembre de 2024, se aprecia que, para la vigencia del año 2025, el municipio de Sincelejo presupuestó los siguientes ingresos Como puede observarse, en el acuerdo No 354 de 2024, se expresan los montos globales que por concepto de ingresos e ingresos corrientes presupuesta percibir el municipio de Sincelejo para la vigencia 2025; sin que se especifique el rubro especial de ingresos corrientes de libre destinación, y mucho menos la cifra indicada por el demandante.
Así las cosas, como no se aportaron pruebas que respalden lo afirmado por el actor en este cargo, el mismo no tiene la virtud de afectar la legalidad del acto administrativo demandado. 3) Sobre la presunta ilegalidad del artículo 52 del acuerdo No 354 del 11 de noviembre de 2024, por autorizar al alcalde modificar el presupuesto general del municipio de Sincelejo mediante acto administrativo: Sobre este aspecto, la parte actora alega que, el Concejo Municipal de Sincelejo se extralimitó, cuando a través del artículo 52 del acuerdo demandado, autorizó al alcalde para modificar el presupuesto general del municipio a través de acto administrativo, argumentando que esa competencia es de su resorte exclusivo del concejo y del cual no podría desprenderse.
(…) el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, establece que corresponde a los concejos municipales, autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo. Nulidad Radicado 70001333300120240023202 Conforme las normas jurídicas citadas, si bien los Concejos Municipales tienen la atribución de delegar temporalmente algunas de sus funciones a los alcaldes, tal potestad tiene unos límites materiales, referente a unos asuntos o materias que, en situaciones de normalidad institucional son indelegables por estar íntimamente ligados a principios democráticos y de representación popular.
(…) A partir de los fundamentos jurídicos citados, es claro que, por regla general, la competencia para modificar el presupuesto general de un municipio radica en cabeza de los concejos municipales, quienes, en tiempos de normalidad institucional, no pueden delegar dicha función en los alcaldes, pues el tema de la modificación presupuestal constituye un límite material a la potestad de delegación que el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política les otorgó a los concejos municipales.
(…) Así las cosas, al comparar el artículo 52 del acuerdo municipal demandando con el artículo 313 de la Constitución, con el artículo 32 de la ley 136 de 1994 y con el principio de legalidad presupuestal desarrollado por la corte constitucional en la sentencia C-036 de 2023, es claro que entre ellos surge una contradicción, en razón a que, la norma demandada le otorga facultades al alcalde del municipio de Sincelejo para modificar el presupuesto general del municipio, lo cual, según las normas superiores citadas, es competencia de los concejos municipales, no pudiendo dicho órgano desligarse de dicha función. Sobre el particular, si bien, conforme a la sentencia C-036 de 2023 de la Corte Constitucional y la Ley Orgánica del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), el ejecutivo, de manera excepcional, tiene la función propia de realizar algunas operaciones presupuestales que puede entrañar alteraciones al presupuesto, existen aspectos del presupuesto respecto a los cuales el único que tiene la competencia para modificarlo es el concejo municipal, la cual no puede delegar ni trasladar al alcalde.
Por lo anterior, el despacho decretará la suspensión provisional de los efectos del artículo 52 del acuerdo No 354 del 11 de noviembre de 2024. Como consecuencia de lo anterior, en relación con los demás artículos del acuerdo No 354 del 11 de noviembre de 2024, no se decretará la suspensión provisional «(SIC)» 1.4. Los recursos de apelación. Inconforme con la sentencia de primera instancia, apelaron la parte demandante y la parte demandada en los siguientes términos: 1.4.1.
De la parte demandante. «(…)
4. DESARROLLO DE LA APELACION 4.1.F1. FALACIA OMISIÓN DE CONTROL MATERIAL REFORZADO EN ACTOS PRESUPUESTALES MUNICIPALES. La sentencia judicial incurre en una falacia argumentativa de tipo circular y contradictoria, al exigir a la prueba de una cifra presupuestal (ICLD 2025) que, corresponde a una vigencia futura (2025), cuyo presupuesto fue aprobado en 2024, y por tanto, no puede exigirse como hecho consolidado ni verificable por el ciudadano en el momento de la demanda.
Esta exigencia vulnera el principio de carga dinámica de la prueba, desconoce el deber judicial de control material reforzado y desnaturaliza el rol del juez en el contencioso presupuestal. Estructura de la falacia judicial: Premisa judicial errónea: El actor debía probar el monto de los ingresos corrientes de libre destinación para 2025.
Reconocimiento judicial expreso: El acto acusado no contiene dicha cifra, ni los documentos oficiales la consignan. Nulidad Radicado 70001333300120240023202 Conclusión judicial contradictoria: Al no probar el dato, se desestima la pretensión del actor. Esto configura una falacia de petición de principio (circularidad), pues se exige probar un dato que el propio acto omitió, y que el juez admite como inexistente, pero lo utiliza como fundamento para rechazar la demanda.
Artículo 4 del Decreto 111 de 1996 – Realismo presupuestal: “La programación presupuestal deberá hacerse con base en los principios de planeación, programación integral y realismo en el aforo de los ingresos.” Artículo 5 de la Ley 819 de 2003 – Consistencia con el MFMP: “El presupuesto deberá guardar consistencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo…” El Artículo 167 del Código General del Proceso “Cada parte deberá probar los hechos que alega, salvo disposición en contrario.
El juez podrá distribuir la carga probatoria atendiendo las circunstancias del caso.”, al respecto el Consejo de Estado, en Sentencia del 10 de febrero de 2011, Rad. 11001-03-26-000-2007- 00045-00, han indicado que: “La carga probatoria no puede imponerse de manera irrazonable cuando el dato exigido es de naturaleza pública y está bajo control del ente demandado.” La exigencia judicial de probar una cifra presupuestal futura, no contenida en el acto ni en sus soportes, constituye una imposición irrazonable, falaz y jurídicamente inadmisible.
El juez: • Reconoce la omisión del dato, pero traslada la carga probatoria al actor, ignorando que el presupuesto para 2025 fue aprobado en 2024, y que el dato exigido no puede ser verificado por el ciudadano en ese momento. • Desconoce su deber de control material reforzado, al no acudir a fuentes oficiales como el MFMP, el IVF–DAF o las ejecuciones históricas para verificar la legalidad del aforo. • Vulnera el principio de carga dinámica, al exigir al ciudadano lo que corresponde verificar al Estado.
La sentencia incurre en una falacia argumentativa que desnaturaliza el proceso contencioso Administrativa, al exigir prueba de una cifra inexistente y futura, sin ejercer el control material reforzado que le impone la ley, el juez vulnera el debido proceso, el principio de razonabilidad probatoria y el deber de protección del interés general.
4.3. ERROR DE HECHO POR FALSO RACIOCINIO EN LA VALORACIÓN PROBATORIA DEL ICLD 2025 Y DE LA CONSISTENCIA MFMP– PRESUPUESTO (ARTS. 4 DEC. 111/1996 Y 5 LEY 819/2003) El a quo parte de dos premisas ciertas: (i) El Acuerdo 354/2024 no discrimina el rubro de ICLD; (ii) La gráfica del MFMP allegada no registra el ICLD 2025 en esa lámina concreta.
Desde allí concluye—erróneamente— que el actor no probó el monto de ICLD y que, por tanto, no hay vicio de planeación ni de coherencia macrofiscal. Esa inferencia es un falso juicio de raciocinio: confunde la opacidad del acto con inexistencia de prueba, ignora que el presupuesto se integra y se verifica materialmente con documentos oficiales complementarios (MFMP, liquidación del presupuesto, series históricas) y desconoce la obligación legal de consistencia MFMP–Presupuesto ( y los principios de planeación y programación integral.
Premisas expresas de la sentencia, que el propio juez reconoce: El MFMP allegado, en la gráfica citada por el a quo, no trae el dato 2025: “…no registra los ingresos corrientes de libre destinación para la vigencia 2025.” El Acuerdo 354 no discrimina el ICLD: “…se expresan los montos globales… sin que se especifique el rubro… de ingresos corrientes de libre destinación, y mucho menos la cifra indicada por el demandante.” Con base en lo anterior, el juez niega el cargo por “falta de pruebas”: “…como no se aportaron pruebas… el mismo no tiene la virtud de afectar la legalidad del acto.” Y exige al actor acreditar el monto exacto de ICLD que el propio acto no trae: “…debió cumplir… con la carga de probar el monto… $235.942.800.500, lo cual no se encuentra acreditado.” ¿Dónde está el falso raciocinio? 4.3.1.
Confusión entre vicio del acto y carga probatoria del actor. Nulidad Radicado 70001333300120240023202 El hecho el acuerdo no discrimine ICLD no desvirtúa la acusación del acto; la corrobora: revela violación de planeación y programación integral (art. 4, Dec. 111/1996) y falta de consistencia verificable con el MFMP (art. 5, Ley 819/2003).
Convertir esa deficiencia interna del acto en “falta de prueba del actor” es una inferencia ilógica y contra legem, porque los principios presupuestales exigen verificabilidad y coherencia material, no meramente formal. 4.3.2. Desconocimiento de la regla de integración y verificación material. El control de legalidad presupuestal no se agota en la lectura aislada del articulado del acuerdo; exige confrontar el presupuesto aprobado con sus instrumentos normativos y técnicos conexos: El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), que proyecta metas de ingresos y gastos y constituye parámetro obligatorio de consistencia (art. 5, Ley 819 de 2003).
El Decreto de liquidación del presupuesto, acto posterior obligatorio que desagrega los rubros aprobados por el concejo y permite verificar su correspondencia con el MFMP. Las series históricas oficiales de recaudo, que sirven de referencia para evaluar la razonabilidad de los aforos (arts. 4 y 21, Decreto 111 de 1996). Eso fue precisamente lo que hizo el suscrito: con base en información pública, oficial y legalmente disponible, desagregué razonablemente el rubro de Ingresos Corrientes de Libre Destinación para 2025, elaborando el cuadro comparativo que obra en la demanda, del cual se desprende el descuadre: MFMP 2025–2034: $246.017.000.000 Presupuesto aprobado (Acuerdo 354/2024): $235.942.800.500 Brecha negativa: $10.074.199.500.
Esta diferencia, corroborada por la trayectoria histórica del ICLD y por el uso de créditos de tesorería para cubrir faltantes de caja, no es un simple error aritmético: es un indicador objetivo de desequilibrio estructural y de violación de los principios de planeación, homeostasis presupuestal y sostenibilidad fiscal. El a quo, al ignorar esta metodología probatoria y reducir el análisis a la ausencia de discriminación en el articulado, incurrió en un falso juicio de raciocinio: la omisión de un dato en el texto del acuerdo no elimina la posibilidad, y el deber de verificarlo materialmente con documentos oficiales anexos o posteriores, sino que constituye precisamente una falla sustancial del acto que refuerza su ilegalidad. 4.3.3.
Error de sana crítica: el juez equipara “dato no impreso en el acuerdo / gráfica puntual” con “dato inexistente o imposible de probar”. En el expediente sí existe soporte público, oficial y verificable que permite establecer la magnitud real del ICLD y la inconsistencia del aforo aprobado: Comportamiento histórico de los ingresos corrientes de libre destinación entre 2020 y 2024, que marca la tendencia real de recaudo.
Proyección razonable para 2025 extraída del MFMP y series oficiales, coherente con la evolución histórica y los indicadores macroeconómicos del municipio. Evidencia del déficit y desbalance fiscal, incluido el recurso a créditos de tesorería, que fue aportada con la demanda como señal objetiva de inviabilidad presupuestal. La sana crítica imponía al juez integrar esas fuentes, todas ellas en el expediente, y verificar materialmente si el aforo aprobado era realista y consistente con el marco fiscal y la realidad económica del ente territorial.
En lugar de ello, el a quo optó por negar el cargo con fundamento exclusivo en la ausencia de discriminación del ICLD en el articulado o en una lámina puntual del MFMP, incurriendo en un falso juicio de raciocinio: confundir la omisión de un dato en un documento con la inexistencia de la información o la imposibilidad de probarla. Tal valoración omite que el presupuesto público es un acto complejo que debe ser examinado en conjunto con sus instrumentos conexos —MFMP, decreto de liquidación y series históricas— y que la ausencia de discriminación en el articulado no es un “vacío probatorio” atribuible al actor, sino un vicio intrínseco del propio acto demandado. 4.3.4.
Hecho sobreviniente que corrobora el desequilibrio estructural (no disponible al demandar). Con posterioridad a la aprobación del Acuerdo No. 354 de 2024 y a la interposición de la demanda, el Concejo Municipal de Sincelejo expidió el Acuerdo No. 361 del Nulidad Radicado 70001333300120240023202 27 de mayo de 2025, mediante el cual facultó al Alcalde para enajenar bienes inmuebles municipales, incluso mediante la figura de dación en pago, con el propósito de cubrir un déficit fiscal reconocido oficialmente al 31 de diciembre de 2024 por la suma de $57.185.121.191,21.
Tanto la ponencia para primer debate como el articulado aprobado dejan claro que la finalidad de esta medida era subsanar la insuficiencia de caja y atender obligaciones financieras, reconociendo expresamente una situación de desequilibrio fiscal estructural. Este hecho sobreviniente que no estaba a disposición del actor al momento de presentar la demanda constituye prueba directa de la falta de homeostasis presupuestal y de sostenibilidad fiscal del presupuesto 2025 aprobado mediante el Acuerdo 354 de 2024, contrariando lo dispuesto en los artículos 4 y 21 del Decreto 111 de 1996 y en los artículos 5, 6 y 7 de la Ley 819 de 2003.
La propia Administración y el Concejo, al recurrir a la enajenación patrimonial para financiar gasto corriente o cubrir déficit, reconocen implícita y explícitamente que los ingresos proyectados en el presupuesto inicial eran insuficientes e irreales, confirmando así lo que en la demanda se denunció: la sobrestimación de ingresos corrientes de libre destinación y la desconexión con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
5. CONCLUSION DE LA ARGUMENTACION DE LA APELACION. De lo expuesto en esta apelación no solo se desprende la procedencia jurídica de los cargos formulados, sino también su respaldo en pruebas documentales, públicas y oficiales que obran en el expediente, complementadas por hechos sobrevinientes de alto impacto fiscal y social. La sentencia apelada incurrió en un error de hecho por falso raciocinio y en una falacia argumentativa al exigir al demandante la demostración de un dato presupuestal que el propio acto omitió, trasladando indebidamente la carga probatoria y omitiendo el control material reforzado que exige el ordenamiento jurídico.
La verificación técnica del presupuesto aprobado para la vigencia 2025 revela una sobrestimación de ingresos sin soporte metodológico, una desconexión evidente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, y un desequilibrio estructural que ha obligado al municipio a recurrir a créditos de tesorería y, posteriormente, a la enajenación de bienes públicos para cubrir un déficit superior a los $57 mil millones.
Estos hechos no son simples irregularidades: son síntomas de una ruptura profunda con los principios de planeación, coherencia macroeconómica y sostenibilidad fiscal que rigen el sistema presupuestal colombiano. En este contexto, corresponde al Honorable Tribunal no solo revocar la decisión parcial de primera instancia, sino declarar la nulidad total del Acuerdo No. 354 de 2024.
Esta decisión no es un acto meramente técnico: es una afirmación de que la justicia administrativa tiene el deber de proteger el interés general, de exigir rigor en el manejo de los recursos públicos, y de garantizar que los principios constitucionales no sean letra muerta. La ciudadanía sincelejana atraviesa hoy una crisis originada en un déficit fiscal en tan solo un año de Gobierno del actual alcalde, lo que afecta directamente la inversión social, la prestación de servicios básicos y la confianza en sus instituciones bastante minada por el actual mandatario.
Por eso, este pronunciamiento en segunda instancia tendrá un valor pedagógico y ejemplar; reafirma que la sostenibilidad fiscal territorial no es un concepto abstracto, sino una condición real para el desarrollo local, la equidad territorial y la dignidad institucional, eso 10 esperamos hoy de este Honorable Tribunal Administrativo de Sucre, que con certeza hará nuevamente uso de su buena fama de civilidad en la toma de decisiones en defensa de la ciudad, como en otroras decisiones así lo ha hecho.
El control judicial de los actos de la administración es una garantía viva de legalidad, transparencia y responsabilidad. Y hoy más que nunca, debe ser una respuesta firme frente a la improvisación presupuestal y a la ausencia de rigor técnico que compromete el futuro de toda una ciudad. En definitiva, el Acuerdo No. 354 de 2024 no responde a una planeación seria del desarrollo de la ciudad, desde una visión epistemológica fiscal responsable, sino al capricho de un mandatario que ha confundido el poder de dirección política con una suerte de licencia para vulnerar principios constitucionales que orientan el buen y correcto ejercicio de la administración pública. 6.
PRUEBAS SOBREVINIENTES. En respaldo de los cargos formulados en esta apelación, solicito se tengan en cuenta los siguientes documentos obrantes en el expediente y allegados por la Nulidad Radicado 70001333300120240023202 parte actora: 6.1. Acuerdo No. 354 de 2024 – Presupuesto General del Municipio de Sincelejo para la vigencia 2025 Necesidad y Pertinencia: Constituye el acto administrativo demandado y la fuente primaria de análisis.
En sus disposiciones se evidencian las falencias denunciadas: ausencia de discriminación de ingresos corrientes de libre destinación, montos globales sin soporte técnico, y aforos inconsistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. 6.2. Ponencia para primer debate del Proyecto de Acuerdo “Por medio del cual se autoriza la enajenación de bienes inmuebles de propiedad del Municipio de Sincelejo” y Acuerdo No. 361 de 27 de mayo de 2025 Necesidad y Pertinencia: Constituyen prueba sobreviniente que confirma la situación de desequilibrio estructural de las finanzas municipales.
En la ponencia se reconoce un déficit fiscal al 31 de diciembre de 2024 por $57.185.121.191,21, y se justifica la venta de inmuebles (incluida la figura de dación en pago) para cubrirlo «(SIC)». Con fundamento en lo anterior, solicita revocar parcialmente la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a la totalidad de las pretensiones de la demanda. 1.4.2.
Del municipio de Sincelejo. «(…) II. SUSTENTACIÓN. El extremo demandante a través de la demanda de nulidad simple incoada contra la entidad territorial buscaba la nulidad del Acuerdo No 354 del 11 de noviembre de 2024, “Por medio del cual se establece el presupuesto general del municipio de Sincelejo para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2025” elevando para tales efectos tres cargos contra el acto administrativo 1) presunta expedición irregular del acuerdo demandado, porque presuntamente el segundo debate no se surtió en el plazo de los tres (3) días hábiles siguientes al primer debate; 2) por presunta violación de los principios de planeación presupuestal; 3) por presunta ilegalidad del artículo 52 del mencionado acuerdo, por autorizar al Alcalde modificar el presupuesto municipal mediante acto administrativo.
Frente a los dos primeros cargos el juzgado de primera instancia se despacha desfavorable a lo argumentado por la parte actora, concediendo razón solo en el tercer cargo: por presunta ilegalidad del artículo 52 del mencionado acuerdo, por autorizar al alcalde modificar el presupuesto municipal mediante acto administrativo. Lo que a la postrer llevo que en fallo se resolviere declarando la nulidad solo del artículo 52 del atacado acuerdo.
Se centra la alzada en lo motivado por el juez en este tercer argumento deprecado por la parte demandante. Ab initio, se tiene que indicar que hubo una interpretación restrictiva o descontextualizada del contenido del acuerdo municipal, en especial del articulo 52 por parte del juzgado de primera instancia. El artículo 52 no pretende transferir la función legislativa presupuestal del concejo, sino habilitar al alcalde para realizar ajustes operativos dentro del presupuesto aprobado, en el marco del principio de ejecución presupuestal.
Tales potestades, en cabeza del burgomaestre local, no implican que este usurpe las funciones del concejo, como erróneamente interpreta y decide el ad quo. Para desarrollar lo afirmado se tiene que la motivación del fallo de primera instancia se resume en que a juicio del ad quo hubo una contradicción entre lo normado en el artículo 52 del acuerdo municipal demandando con el artículo 313 de la Constitución, con el artículo 32 de la ley 136 de 1994 y con el principio de legalidad presupuestal desarrollado por la corte constitucional en la sentencia C036 de 2023.
El contenido del discutido artículo expresa: Se desprende del tenor literal del artículo, 1. que al señor alcalde se le concederá por el término de tres meses la facultad de modificar el presupuesto general del municipio y 2. “el director técnico de la dirección de presupuesto, debería enviar al concejo municipal, los actos administrativos que se produzcan en desarrollo de la autorización dada”.
El anterior aparte subrayado del artículo objeto de nulidad, condicionaba las facultades otorgadas al alcalde al control del concejo municipal, por lo cual, y contrario a lo sostenido por el juzgado de primera instancia, quien omitió tener en Nulidad Radicado 70001333300120240023202 cuenta esta parte final del artículo, no hubo un traslado total de funciones al alcalde para que este modificara sin restricciones y a su arbitrio el presupuesto municipal, desplazando, consigo, al concejo de sus funciones.
Ergo, no se vació al concejo de sus competencias, trasladándolas sin límite a la autoridad ejecutiva, sino que la facultad otorgada al alcalde se limitó al control de la corporación pública. De ahí que se esté ante una ausencia de análisis integral del citado artículo, análisis que el despacho de primera instancia omite. La interpretación errónea del juzgado desemboca en una inexistente contradicción entre el articulo declarado nulo y las normativas señaladas.
No da cuenta de forma motivada y soportada el juzgado de primera instancia cómo se origina tal contradicción y bajo qué supuestos, solo limitándose a señalar lo dispuesto por el tribunal administrativo de sucre en auto del cinco (5) de marzo de 2025, que confirmó el auto del dieciocho (18) de diciembre de 2024, que decretó la medida cautelar de suspensión provisional del auto demandando, siendo necesario recordar que tal pronunciamiento del tribunal no puede implicar un prejuzgamiento, por lo tanto que el ad quo se sirva de citar este providencia como parte de su fundamento demuestra un ejercicio de motivación cuestionable que cercena el debido proceso pues implica una posición predeterminada del juzgado que influyó en la decisión de la sentencia. Debe sostenerse que si bien la adopción del presupuesto es competencia del Concejo (art. 313.5 CP), ello no excluye que, dentro de los márgenes legales y conforme al principio de eficiencia del gasto público, el alcalde pueda realizar ajustes presupuestales conforme al plan de desarrollo y las metas institucionales, por lo cual y teniendo en cuenta que como lo señala de forma expresa el articulo declarado los actos administrativos originados del uso de tales funciones serían enviados al concejo.
Por otro lado, la sentencia C-036 de 2023 no impide toda facultad operativa del ejecutivo, como erradamente interpreta el fallador de primera instancia, esta sentencia pregona frente al principio de legalidad presupuestal la posibilidad de que el ejecutivo (gobernador y/o alcalde) disponga de presupuesto bajo el marco de lo consignado.
Así, expresa la providencia que: “A partir de las reglas previstas en la Carta Política, el principio de legalidad del presupuesto exige la definición democrática de un ámbito temporal sobre los recursos públicos, pues los presupuestos comprenden un período fiscal específico; un límite cuantitativo, ya que se proyectan los montos de los ingresos y se emiten autorizaciones máximas de gasto; y, finalmente, un límite material sobre la destinación del gasto porque en los presupuestos se indica en qué se deben emplear los recursos públicos.
De manera que, la competencia de las corporaciones públicas de elección popular incluye la aprobación del monto de los recursos disponibles (rentas), las autorizaciones máximas de gastos (apropiaciones) y la destinación de los recursos. Adicionalmente, la modificación de estos elementos exige, por regla general, la aprobación de la corporación de elección popular respectiva salvo algunas operaciones presupuestales en las que se pueden alterar esos elementos directamente por el Ejecutivo, como se explicará más adelante, por ejemplo, en relación con los recursos de cooperación internacional no reembolsables”.
Así se tiene que está facultado el ejecutivo para intervenir en el presupuesto, bajo el control del concejo tal como sucedió en el presente, siendo errado la valoración del ad quo al determinar que no hay control sobre las operaciones del alcalde «(SIC)» Con base en los anteriores argumentos, solicita se revoque el numeral primero de la sentencia de primera instancia, y se nieguen la totalidad de las pretensiones de la demanda. 1.5.
Trámite en segunda instancia. Nulidad Radicado 70001333300120240023202 El recurso de apelación fue admitido y a su vez se corrió traslado para alegar de conclusión, mediante auto de 2 de septiembre de 2025. Las partes no presentaron alegatos1 y el Ministerio Público no rindió concepto.
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. La competencia. El Tribunal es competente según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.2. Aspecto preliminar (sobre la improcedencia de la prueba pretendida por el demandante). La parte actora con el recurso de apelación, solicita como decreto de prueba en segunda instancia, la «Ponencia para primer debate del Proyecto de Acuerdo por medio del cual se autoriza la enajenación de bienes inmuebles de propiedad del Municipio de Sincelejo» y el Acuerdo No. 361 de 27 de mayo de 2025 «Por el cual por el cual se faculta al alcalde para enajenar y/o dar en dación en pago, bienes inmuebles improductivos de propiedad del municipio de Sincelejo y se dictan otras disposiciones» lo anterior, con el objeto de sustentar el “hecho sobreviniente” que corrobora el desequilibrio estructural, con posterioridad a la aprobación del Acuerdo No. 354 de 2024.
Al tenor del artículo 212 del CPACA2 es improcedente la solicitud de pruebas formulada por el recurrente en la que básicamente pretende sustentar un hecho nuevo, no debatido en la fijación del litigio que realizó el a-quo por auto del 19 de mayo de 2025, que se circunscribió al análisis de legalidad del Acuerdo No. 354 de 11 de noviembre de 2024, ello, por cuanto el objeto de la prueba es introducir un nuevo cargo a partir del análisis de dos normas diferentes a las que inicialmente se demandaron, como lo son: i) la ponencia para primer debate del Proyecto de Acuerdo por medio del cual se autoriza la enajenación de bienes inmuebles de propiedad del Municipio de Sincelejo; ii) el Acuerdo No. 361 de 27 de mayo de 2025 «Por el cual por el cual se faculta al alcalde para enajenar y/o dar en dación en pago, bienes inmuebles improductivos de propiedad 1 La parte actora allegó escrito de alegatos por fuera del término de ejecutoria del auto, según se hace constar en nota de secretaria de fecha 10 de septiembre de 2025. 2 «ARTÍCULO 212.
Oportunidades probatorias. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. (…) En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.
Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. Cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3.
Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta.
PARÁGRAFO. Si las pruebas pedidas en segunda instancia fueren procedentes se decretará un término para practicarlas que no podrá exceder de diez (10) días hábiles» Nulidad Radicado 70001333300120240023202 del municipio de Sincelejo y se dictan otras disposiciones». Auto que, dicho sea de paso, no fue objeto de recursos, quedando así la decisión ejecutoriada y en firme.
En efecto, según el artículo 212 ibídem, la solicitud de pruebas en segunda instancia, sólo procede cuando: «i) las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia; ii) Cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento; iii) Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos; iv) Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria; v) Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta» Señala que la prueba constituye un hecho sobreviniente que confirma la situación de desequilibrio estructural de las finanzas municipales.
En la ponencia se reconoce un déficit fiscal al 31 de diciembre de 2024 por $57.185.121.191,21, sin embargo, ello no guarda relación sustancial con los cargos de nulidad inicialmente planteados: i) expedición irregular del acuerdo demandado, porque presuntamente el segundo debate no se surtió en el plazo de los tres (3) días hábiles siguientes al primer debate; ii) violación de los principios de planeación presupuesta; iii) ilegalidad del artículo 52 del acuerdo No 354 del 11 de noviembre de 2024, por autorizar al alcalde modificar el presupuesto general del municipio de Sincelejo mediante acto administrativo.
En este caso, la solicitud no reúne los requisitos exigidos por la norma, toda vez que no fue formulada de manera mancomunada con la parte demandada; dichas pruebas no fueron pedidas en primera instancia y tampoco se pretende con esta sustentar los hechos traídos con la demanda, sino introducir nuevos hechos surgidos con posterioridad y que no guardan estricta relación con la causa y objeto de la demanda inicial.
Efectuada la anterior precisión, la Sala procede a abordar el análisis de fondo, conforme al siguiente problema jurídico. 2.3. Problema jurídico. Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos de los recursos de apelación de las partes3, establecer la legalidad del Acuerdo No. 354 de 11 de noviembre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Sincelejo y, en ese orden determinar, si prosperan o no los cargos de 3 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella» Nulidad Radicado 70001333300120240023202 nulidad que expresamente formuló la parte actora con la presentación de la demanda. 2.4.
Análisis sustantivo. 2.4.1. Los reparos formulados en el recurso de apelación interpuesto por el demandante. El recurso de apelación interpuesto por el demandante se dirige exclusivamente a controvertir la supuesta violación del principio de planeación presupuestal. En síntesis, asegura que: «(…) i). Existió una omisión de control frente al acto presupuestal, al exigir como prueba una cifra presupuestal (ICLD 2025) que corresponde a una vigencia futura (2025), cuyo presupuesto fue aprobado en 2024 y, por tanto, no puede exigirse como hecho consolidado ni verificable por el ciudadano en el momento de la demanda. ii).
Según el actor, esto configura una falacia de petición de principio (circularidad), pues se exige probar un dato que el propio acto omitió, y que el juez admite como inexistente, pero lo utiliza como fundamento para negar las pretensiones de la demanda. iii). Se reconoce la omisión del dato, pero traslada la carga probatoria al actor, ignorando que el presupuesto para 2025 fue aprobado en 2024, y que el dato exigido no puede ser verificado por el ciudadano en ese momento. iv).
Desconoce su deber de control material reforzado, al no acudir a fuentes oficiales como el MFMP, el IVF–DAF o las ejecuciones históricas para verificar la legalidad del aforo. v). Vulnera el principio de carga dinámica, al exigir al ciudadano lo que corresponde verificar al Estado. vi). La sentencia incurre en una falacia argumentativa que desnaturaliza el proceso contencioso administrativo, al exigir prueba de una cifra inexistente y futura, sin ejercer el control material reforzado que le impone la ley, el juez vulnera el debido proceso, el principio de razonabilidad probatoria y el deber de protección del interés general. vii).
Error de hecho por falso raciocinio en la valoración probatoria del ICLD 2025 y de la consistencia MFMP– presupuesto (arts. 4 Dec. 111/1996 y 5 Ley 819/2003) El a quo parte de dos premisas ciertas: (i) El Acuerdo 354/2024 no discrimina el rubro de ICLD; (ii) La gráfica del MFMP allegada no registra el ICLD 2025 en esa lámina concreta.
Desde allí concluye—erróneamente— que el actor no probó el monto de ICLD y que, por tanto, no hay vicio de planeación ni de coherencia macrofiscal. Esa inferencia es un falso juicio de raciocinio: confunde la opacidad del acto con inexistencia de prueba, ignora que el presupuesto se integra y se verifica materialmente con documentos oficiales complementarios (MFMP, liquidación del presupuesto, series históricas) y desconoce la obligación legal de consistencia MFMP–Presupuesto y los principios de planeación y programación integral.
Premisas expresas de la sentencia, que el propio juez reconoce. viii). Las series históricas oficiales de recaudo, que sirven de referencia para evaluar la razonabilidad de los aforos (arts. 4 y 21, Decreto 111 de 1996). Eso fue precisamente lo que hizo el suscrito: con base en información pública, oficial y legalmente disponible, desagregué razonablemente el rubro de Ingresos 7 Corrientes de Libre Destinación para 2025, elaborando el cuadro comparativo que obra en la demanda, del cual se desprende el descuadre: MFMP 2025–2034: $246.017.000.000 Presupuesto aprobado (Acuerdo 354/2024): $235.942.800.500 Brecha negativa: $10.074.199.500 Esta diferencia, corroborada por la trayectoria histórica del ICLD y por el uso de créditos de tesorería para cubrir faltantes de caja, no es un simple error Nulidad Radicado 70001333300120240023202 aritmético: es un indicador objetivo de desequilibrio estructural y de violación de los principios de planeación, homeostasis presupuestal y sostenibilidad fiscal «(SIC)» Debe indicarse asimismo, que el demandante en libelo introductorio de la demanda, sustentó el referido cargo de nulidad, según tres reparos concretos, a saber: i) El Acuerdo No. 354 de 2024, se expidió con violación a las normas en que debería fundarse, concretamente el Decreto 111 del Estatuto Orgánico del presupuesto, en lo que corresponde a los principios de planeación, coherencia macroeconómica y homeostasis presupuestal, al establecerse que existe desde el 2024 un desequilibrio presupuestal, que lo sustenta según los siguientes balances: ii) Se expide sin atención a la existencia de una sobrestimación de los ingresos corrientes de libre destinación, así: iii) Desatiende el marco fiscal a mediano plazo al existir una diferencia entre los ingresos corrientes de libre destinación, que para el año 2025, afirma el actor, están presupuestado en la suma de $235.942.800.500, lo cual refleja un aumento del 25% del presupuesto 2024; dicha proyección desatiende la coherencia macroeconómica y la homeostasis presupuestal, según las siguientes cifras: Nulidad Radicado 70001333300120240023202 Hechas las anteriores precisiones, es oportuno detenerse primero en los principios que trae el demandante como vulnerados, que son, planeación, coherencia macroeconómica y homeostasis presupuestal, para luego resolver en lo concreto el cargo de nulidad formulado.
Al respecto, el articulo 12 del Decreto 111 de 19964, que constituye el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación a que se refiere el artículo 352 de la Constitución Política5, señala: «ARTÍCULO 12. Los principios del sistema presupuestal son: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización, la inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la homeóstasis (L. 38/89, art. 8;
L. 179/94, art. 4)» En tal orden, los artículos 13, 20 y 21 ibidem regulan lo relacionado planeación, coherencia macroeconómica y homeostasis presupuestal, respectivamente: «ARTÍCULO 13. Planificación. El presupuesto general de la Nación deberá guardar concordancia con los contenidos del plan nacional de desarrollo, del plan nacional de inversiones, del plan financiero y del plan operativo anual de inversiones (L. 38/89, art. 9;
L. 179/94, art. 5).
ARTÍCULO 20. Coherencia macroeconómica. El presupuesto debe ser compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República (L. 179/94, art. 7).
ARTÍCULO 21. Homeóstasis presupuestal. El crecimiento real del presupuesto de rentas incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, deberán guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrio macroeconómico (L. 179/94, art. 8)» La Corte Constitucional en sentencia C-209 de 2016, señalo que «La planeación resulta un proceso de estudio y programación de las directrices 4 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto". 5 «Artículo 352 ARTICULO 352º—Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar» Nulidad Radicado 70001333300120240023202 macroeconómicas necesarias que permiten al Estado cumplir en forma oportuna y adecuada con las políticas básicas de todo Gobierno, como son entre otros, el empleo, la vivienda, el desarrollo agrícola, la industria, el servicio de la deuda y cambios internacionales, de tal suerte que, por una parte, los ciudadanos puedan conocer de antemano los objetivos sociales del Estado, así como el rumbo de la economía; y, de otra, que los funcionarios encargados de ejecutar dichas políticas gubernamentales puntos de referencia claros que les permitan encajar su actividad dentro de los fines del Estado Social de derecho» Así pues, el principio de planeación, de raigambre constitucional (art. 209 C.P.) y desarrollo legal (arts. 13 del Decreto 111 de 1996), exige que toda decisión administrativa, especialmente en materia presupuestal, se funde en una previsión racional de los medios y fines del Estado.
En virtud de este principio, los actos de contenido económico deben responder a estudios técnicos y proyecciones verificables que aseguren su coherencia con el plan de desarrollo y la sostenibilidad fiscal. Su vulneración no se presume, sino que debe demostrarse mediante prueba cierta de improvisación, desarticulación o ausencia de sustento técnico.
Entonces, «la planeación consiste en la armonización de la inversión que aparece autorizada en los presupuestos anuales y la plurianual que aparece registrada en el plan de inversiones públicas del plan de desarrollo». A su vez, el «principio de coherencia macroeconómica impone la necesidad de que el presupuesto esté en armonía con la política económica».
Y frente al «principio de homeóstasis presupuestal, debe decirse que busca que el crecimiento real del presupuesto de rentas incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, guarde congruencia con el crecimiento de la economía de tal manera que no genere desequilibrio macroeconómico6». Dilucidado lo anterior, y volviendo al análisis central del cargo de nulidad, encontramos que, el Marco Fiscal de Mediano Plazo del municipio de Sincelejo (vigencia 2025-2034), registra el siguiente histórico de rubros que componen los ingresos corrientes de libre destinación presupuestados hasta el año 20247: 6 Véase, RESTREPO Juan Camilo “Derecho Presupuestal Colombiano” Editorial Legis, 2º edición. Año 2014.
Págs. 226-229. 7 Documento aportado por el demandante, según el cual sustenta la gráfica de aforos de los principales rubros que componente los ingresos corrientes de libre destinación (ICLD) vigencia 2024. Nulidad Radicado 70001333300120240023202 Nótese en los balances reseñados en precedencia como el demandante aduce un desequilibrio y/o descuadre presupuestal para el año 2025, sin embargo, la anterior gráfica, tomada del Marco Fiscal de Mediano Plazo del municipio de Sincelejo vigencia 2025-2034, no registra los ingresos corrientes de libre destinación para la vigencia 2025.
De hecho, en el artículo 1 del Acuerdo N° 354 del 11 de noviembre de 2024, se advierte que, para la vigencia del año 2025, el municipio de Sincelejo presupuestó los siguientes ingresos: Dicho marco normativo relaciona los montos globales que por concepto de ingresos e ingresos corrientes presupuesta percibir el municipio de Sincelejo para la vigencia 2025; sin que se especifique de manera concreta el rubro especial de ingresos corrientes de libre destinación, ni las cifras relacionan las cifras indicadas por el demandante.
Por lo tanto, tal como lo señaló el a-quo, el demandante no logra demostrar el monto de los ingresos corrientes de libre destinación presupuestados por el municipio de Sincelejo para la vigencia fiscal 2025 que, según su dicho, corresponde a la suma de $235.942.800.500, solo se limita a señalar unas cifras, que según él, las toma de las series históricas oficiales de recaudo, pero si elemento de juicio alguno que establezca de manera clara y precisa el ciclo presupuestal.
Y no es que el juez de la primera instancia cometa un error al exigir como prueba una cifra presupuestal (ICLD 2025) que corresponde a una vigencia futura (2025) como lo aduce el demandante con el recurso, por el contrario, se basa en lo que el mismo actor sustenta la supuesta violación del principio de planeación presupuestal, que son una serie de proyecciones que abarcan 2024-2025.
Nulidad Radicado 70001333300120240023202 Basta con observar los cuadros de balances antes descritos, para darse cuenta que las irregularidades alegadas se determinan tanto para el año 2024 como 2025. Así lo relaciona el actor: • Ingresos corrientes de libre destinación presupuestados: $235.942.800.500 • Ingresos proyectados de acuerdo al comportamiento de recaudo: $135.519.249.285 • Desequilibrio presupuestal 2025: -$100.423.551.215. • Ingresos corrientes de libre destinación de acuerdo al marco fiscal a mediano plazo: $246.017.000.000. • Ingresos corrientes de libre destinación presupuesto 2025: $235.942.800.500. • Descuadre: -$100.074.199.500.
Así pues, no basta con simplemente relacionar sumas y supuestos desbalances en la proyección del gasto, el demandante tiene la carga de probar el desequilibrio presupuestal, tanto en la vigencia 2024, como su impacto en la vigencia 2025, pues es el mismo quien lo indica, no el juez. Para probar un desbalance presupuestal y la nulidad de un acuerdo de presupuesto, se deben presentar pruebas que demuestren la falta de planeación, la ejecución irregular de los recursos y el incumplimiento de las normas presupuestales, como la ejecución de gastos sin la debida apropiación o disponibilidad presupuestal, la incorporación de recursos con destinación diferente a la establecida, o la falta de registro de los traslados presupuestales y los certificados de disponibilidad.
Por lo tanto, no le asiste razón al apelante, pues la sola mención de un presunto desequilibrio entre las cifras proyectadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) y las apropiaciones contenidas en el presupuesto anual no constituye, por sí misma, demostración suficiente de una violación al principio de planeación ni del equilibrio presupuestal.
Conforme a los artículos 339 y 346 de la Constitución Política y a los artículos 7, 13, 14, 17 y 36 del Decreto 111 de 1996 (E.O. del Presupuesto General), la planeación fiscal se estructura sobre proyecciones macroeconómicas sujetas a ajustes periódicos, por lo que el análisis de legalidad del acto presupuestal exige acreditar, con prueba técnica y verificable, una afectación real a la coherencia entre ingresos y gastos y no meras diferencias numéricas derivadas de estimaciones históricas.
En ese sentido, no basta con relacionar series históricas, cuadros comparativos o diferencias de recaudo, sin demostrar el nexo causal entre dicha variación y una infracción concreta de los principios de programación integral y sostenibilidad fiscal. La carga probatoria en materia de desequilibrio presupuestal recae en quien alega la infracción, y no se satisface con apreciaciones generales o inferencias contables carentes de soporte documental idóneo.
Tampoco puede endilgarse al juez un deber oficioso de reconstruir proyecciones futuras o de acudir a fuentes oficiales no allegadas al proceso. El control judicial se ejerce sobre el acervo probatorio aportado, Nulidad Radicado 70001333300120240023202 dentro de los límites del principio de congruencia y de imparcialidad probatoria. Pretender que el juez “complete” la prueba sustituiría la carga procesal del demandante y desnaturalizaría el equilibrio de las partes en el proceso contencioso.
Hecho este análisis, considera la Sala que, el juez en modo alguno trató de exigir una cifra inexistente, sino de constatar la ausencia de elementos demostrativos de la infracción alegada. La carga procesal de acreditar el hecho generador de la nulidad recae en quien la invoca, conforme a los artículos 167 del CGP, aplicable supletoriamente al contencioso administrativo, y articulo 103 del CPACA.
Ninguna norma impone al juez contencioso la obligación de proyectar cifras o reconstruir la consistencia MFMP–presupuesto sin prueba directa del actor. La afirmación de un “descuadre” debe sustentarse en elementos verificables que demuestren la afectación del principio de equilibrio fiscal, y no en inferencias elaboradas a partir de tendencias históricas.
No basta la afirmación genérica de un descuadre o la referencia a cifras agregadas para configurar una violación del principio de planeación; corresponde al actor demostrar, mediante prueba objetiva, que las proyecciones carecen de sustento técnico o que su aprobación desconoció la información macrofiscal disponible. El principio de planeación presupuestal no se satisface con la coincidencia exacta entre el MFMP y el presupuesto anual, sino con la coherencia técnica y razonable entre ambos instrumentos, luego entonces, la simple diferencia aritmética de $10.074.199.500 señalada por el apelante no constituye por sí sola evidencia de ilegalidad, pues las variaciones entre los documentos de mediano plazo y las apropiaciones anuales son esperables y se explican por factores macroeconómicos y ajustes normativos de cierre fiscal.
De esta manera, la Sala observa que el apelante no acreditó prueba fehaciente que demostrara una afectación estructural al equilibrio presupuestal o al principio de planeación, limitándose a invocar inferencias elaboradas a partir de cifras históricas. El control judicial no puede erigirse sobre conjeturas, sino sobre hechos probados que evidencien un vicio sustancial en la programación presupuestal, lo cual no ocurre en el presente caso.
En consecuencia, los argumentos del apelante carecen de respaldo probatorio idóneo y no logran desvirtuar la presunción de legalidad del acto presupuestal demandado, razón por la cual, el cargo de nulidad de prospera. 2.4.2. El cargo traído con el recurso de apelación, (hecho sobreviniente). En el recurso de apelación, se trae adicionalmente, el argumento según el cual, con posterioridad a la aprobación del Acuerdo No. 354 de 2024 y a la interposición de la demanda, el Concejo Municipal de Sincelejo expidió Nulidad Radicado 70001333300120240023202 el Acuerdo No. 361 del 27 de mayo de 2025, mediante el cual facultó al Alcalde para enajenar bienes inmuebles municipales, incluso mediante la figura de dación en pago, con el propósito de cubrir un déficit fiscal reconocido oficialmente al 31 de diciembre de 2024 por la suma de $57.185.121.191,21.
Tanto la ponencia para primer debate como el articulado aprobado dejan claro que la finalidad de esta medida era subsanar la insuficiencia de caja y atender obligaciones financieras, reconociendo expresamente una situación de desequilibrio fiscal estructural. A juicio del actor, esto constituye un hecho sobreviniente que no estaba a su disposición al momento de presentar la demanda, y constituye prueba directa de la falta de homeostasis presupuestal y de sostenibilidad fiscal del presupuesto 2025 aprobado mediante el Acuerdo 354 de 2024.
Pues bien, considera la Sala que tanto la «Ponencia para primer debate del Proyecto de Acuerdo “Por medio del cual se autoriza la enajenación de bienes inmuebles de propiedad del Municipio de Sincelejo» y el Acuerdo No. 361 de 27 de mayo de 2025 no guardan ninguna relación sustancial con el cargo de nulidad que se estudia, es decir, con la supuesta violación al principio de planeación presupuestal, por lo tanto el demandante no pretende con esto mejorar la sustentación del cargo, si no introducir uno nuevo al debate jurídico.
Para la Sala este no constituye un nuevo argumento y/o fundamento de derecho respecto de los planteados con libelo introductorio, es más, son Acuerdos que regulan situaciones jurídicas distintas. Véase: Acuerdo 354 de 2024 (acto demandado) Acuerdo 361 de 2025 (traído con el recurso de apelación. “Por el cual se establece el presupuesto general delo municipio de Sincelejo para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 20250” Objeto: Fijar los cómputos del del presupuesto 1 de enero de al rentas y recursos de capital del Municipio de Sincelejo, para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2025 (art. 1).
"Por el cual se faculta al alcalde para enajenar y/o dar en dación en pago, bienes inmuebles improductivos de propiedad del municipio de Sincelejo y se dictan otras disposiciones". Objeto: Autorizar al Alcalde municipal para Enajenar bienes inmuebles improductivos de propiedad del municipio de Sincelejo mediante la figura de dación en pago (art. 1).
Claramente un tema no tiene que ver con el otro para efectos que, de este pueda desprenderse violación a la planeación presupuestal, no se pretende mejorar la sustentación del cargo inicialmente planteado, sino que se pretende incluir un nuevo cargo mediante un nuevo decreto. La parte apelante introduce en esta instancia un nuevo argumento, fundado en la expedición del Acuerdo Municipal No. 361 de 2025, mediante el cual —según afirma— el Concejo de Sincelejo habría reconocido un déficit fiscal estructural derivado del presupuesto aprobado por el Acuerdo No. 354 de 2024.
A juicio del recurrente, este acto posterior constituiría prueba directa de la falta de equilibrio presupuestal Nulidad Radicado 70001333300120240023202 y de la violación de los principios de planeación y sostenibilidad fiscal. No obstante, la Sala considera que dicho planteamiento no puede ser objeto de análisis en sede de apelación, por cuanto no se trata de un hecho sobreviniente relevante para la decisión del litigio, sino de un nuevo cargo de nulidad que pretende introducirse extemporáneamente en el proceso.
Según la jurisprudencia contencioso administrativa, el juez de segunda instancia no puede examinar aspectos no propuestos ni debatidos en la primera, pues ello comportaría una alteración sustancial del litigio y una vulneración del principio de congruencia. «La Sala reitera que en virtud de los principios de lealtad procesal, contradicción y de defensa y la congruencia que debe existir entre el recurso, la sentencia censurada, el concepto de violación de la demanda y los argumentos expuestos en la contestación de la misma, imponen que al apelante le esté vedado exponer en el recurso de apelación hechos, cargos y presentar pretensiones nuevas que no alegó ni en la demanda ni en la contestación. Si lo hiciere, el ad quem no puede abordar el estudio de estos nuevos reproches, pues es su deber salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso8».
Igualmente, el Consejo de Estado en sede de tutela, anuló una sentencia de nulidad electoral, considerando que ese estudio, no le es permitido a la segunda instancia, pues vulnera el principio de congruencia. Veamos: «(…) En este sentido, la Sala encuentra que el ad quem, al desatar la alzada, sustentó su decisión en hechos y argumentos nuevos presentados por el señor Edison Bioscar Ruíz Valencia en el recurso de apelación, los cuales no fueron incluidos en la demanda y por lo mismo tampoco fueron objeto de análisis y decisión por el Juez de primera instancia, como quedó demostrado en precedencia. Lo anterior, a juicio de la Sala, se enmarca dentro del defecto procedimental por vulneración del principio de congruencia, pues la decisión del Juez de segunda instancia, se fundamentó en hechos nuevos planteados en el recurso de apelación y no en lo solicitado por el demandante dentro de la acción de nulidad electoral, lo que contraviene los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y acceso a la Administración de Justicia de la actora del proceso de la referencia, quien fue demandada en el proceso ordinario; más aún si se tiene en cuenta que de no haberse estudiado los nuevos argumentos planteados, la sentencia habría sido diferente.
(…) Respecto a la configuración del defecto procedimental por desconocimiento del principio de congruencia, la Corte Constitucional en sentencia T-450 de 2001, consideró lo siguiente: “Así, la incongruencia que es capaz de tornar en de vía de hecho la acción del juez (reflejada en una providencia), es sólo aquella que "subvierte completamente los términos de referencia que sirvieron al desarrollo del proceso, generando una alteración sustancial, dentro de la respectiva jurisdicción, que quiebra irremediablemente el principio de contradicción y del derecho de defensa".
De esta forma, cuando se realice un juicio sobre la actividad del juez, para establecer si la violación del principio de congruencia constituye o no una vía de hecho, se deberá tener en cuenta (1.) la naturaleza de las pretensiones hechas -lo pedido- y el campo de aplicación de los derechos en juego; (2.) si la sentencia o providencia judicial recae sobre materias no 8 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia del 7 de diciembre de 2017. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Exp. 08001-23-31-000-2009-01122-01. Nulidad Radicado 70001333300120240023202 demandadas, debatidas o probadas en el proceso; y, (3.) si el proceso conservó, desde su apertura hasta su culminación, un espacio abierto y participativo para las partes en contienda, de modo que se asegure la existencia del debate y de la contradicción -que le son consustanciales y que son el presupuesto de una sentencia justa- sobre una base de lealtad y de pleno conocimiento de sus extremos fundamentales.
Estos criterios de análisis deben llevar a la conclusión de que la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado es protuberante, i.e., carente de justificación objetiva y relativa a materias medulares objeto del proceso. De lo contrario, el grado y el tipo de desajuste entre la sentencia y lo pedido, lo debatido y lo probado en el proceso, será insuficiente para que se configure una vía de hecho judicial, así pueda existir una irregularidad dentro del proceso9.” Lo anterior, por cuanto en materia contencioso administrativa, cuando se demanda la nulidad de un acto administrativo, el ámbito de estudio del juicio de legalidad está marcado por la demanda, por ello, se exige en ésta, la cita de las normas superiores que considera violadas, y la explicación del concepto de su violación; de modo que, en principio, está vedado al juez administrativo, sustentar su declaratoria de invalidez en la infracción a una norma diferente de las señaladas en la demanda.
Así mismo, el artículo 281 del C.G.P, dispone: “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley…”, así, como quedó visto en la citada norma, las decisiones judiciales deben respetar en todo momento el principio de congruencia establecido por el Legislador, de tal manera que los jueces y magistrados tienen que fallar según lo pedido y de acuerdo con lo probado, por las partes en litigio.
Así pues, la segunda instancia no es un nuevo proceso en el que puedan las partes aducir nuevas peticiones, sino que se pretende que otro Juez [superior] emita un nuevo juicio sobre lo ya pedido y decidido en primera instancia, a la vista de los hechos alegados y de las pruebas practicadas en ella. En la segunda instancia del proceso, al igual que en la primera, se establece como garantía de las partes, el principio de preclusión, que impide que puedan introducirse en la alzada nuevos hechos o peticiones que modifiquen los términos en que quedó establecido el debate procesal, garantizando el principio de seguridad jurídica y el de la proscripción de la indefensión10-11. 9 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 6 de abril de 2017. C.P. María Elizabeth García González. Ref.: Expediente núm. 11001-03-15-000-2016-03805-00. Acción de Tutela. Sentencia confirmada en segunda instancia mediante sentencia del 19 de julio de 2017. Sección Segunda. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. http://anterior.consejodeestado.gov.co/testmaster/nue_actua.asp?mindice=20160380501 10 M.A. FERNANDEZ, DE LA OLIVA, D. Procesal Civil, ob.cit.
V. II, pág. 466. Cita de cita, “señala al respecto ROCCO, Tratado V. II, ob. cit. pág 352, que: "cualquier mutación de los elementos subjetivos u objetivos de la relación jurídica de que ésta se compone, lleva necesariamente como consecuencia una diversidad de esa misma relación, y constituye, por tanto, demanda nueva en apelación ", que en nuestro derecho está proscrita”. 11 Valga la pena mencionar, que conforme al principio dispositivo, son las partes quienes disponen o determinan la forma y el momento en que plantean su litigio ante un juez.
De la disposición que las partes ejercen en torno a la oportunidad en que han de presentar su conflicto ante el juzgador, pues el proceso es delimitado en exclusiva por las partes, sobre todo por el actor, puesto que dicho objeto lo determina o fija quien le manifiesta al juez una determinada pretensión y una determinada causa de pedir.
Puede ser definido como "aquello sobre lo que, en cada proceso, se proyecta la actividad jurisdiccional o procesal: la del juzgador y la de las partes", Nulidad Radicado 70001333300120240023202 En este caso, el denominado “hecho sobreviniente” no constituye una simple actualización fáctica relacionada con la controversia original, sino que introduce un reproche sustancial nuevo, orientado a cuestionar la legalidad de un acto administrativo diferente (Acuerdo No. 361 de 2025) que no fue objeto de la demanda inicial ni de la fijación del litigio.
Por tanto, no es admisible su valoración en esta instancia, pues el ad quem carece de competencia para extender su análisis a actos o hechos no comprendidos dentro del marco procesal establecido por el a quo. Además, la alegación no busca reforzar o complementar los cargos iniciales, sino sustituir su fundamento, trasladando el debate hacia una supuesta situación fiscal posterior y distinta.
Tal proceder desconoce los límites del recurso y contraviene los principios de congruencia, economía procesal y seguridad jurídica. En consecuencia, la Sala desestima este argumento y reitera que la legalidad del Acuerdo No. 354 de 2024 debe analizarse con base en los hechos y pruebas existentes al momento de su expedición y de la presentación de la demanda, sin que sea procedente incorporar valoraciones posteriores ni decisiones adoptadas en vigencias fiscales diferentes. 2.4.3.
Los reparos formulados en el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Sincelejo. El municipio de Sincelejo cuestiona la determinación del juez de primera instancia, el sentido de declarar la nulidad del artículo 52 del Acuerdo No 354 del 11 de noviembre de 2024. A su juicio no hubo un traslado total de funciones al alcalde para que este modificara sin restricciones y a su arbitrio el presupuesto municipal, desplazando, consigo, al concejo de sus funciones.
Ergo, no se vació al concejo de sus competencias, trasladándolas sin límite a la autoridad ejecutiva, sino que la facultad otorgada al alcalde se limitó al control de la corporación pública. De ahí que se esté ante una ausencia de análisis integral del citado artículo, análisis que el despacho de primera instancia omite. Para resolver, tenemos que, el artículo 52 del Acuerdo Municipal No 354 del 11 de noviembre de 2024, cuya nulidad se demandó y se decretó su suspensión provisional tiene el siguiente tenor literal12: “ARTÍCULO 52.
Autorizase al Alcalde por el término de tres (3) meses para modificar el Presupuesto General del Municipio de Sincelejo. El director técnico de la Dirección de Presupuesto adscrito a la secretaría de y que se fija principalmente en los escritos de discusión. Esto último se traduce en el aforismo “ne eat iudex ultra petita partium”, que significa que el juez no puede dar a las partes más de lo que piden y que la determinación del objeto del proceso en el ámbito civil corresponde exclusivamente a las partes, sin perjuicio de que el juzgador pueda hacer un ajuste razonable a sus solicitudes, sin que ello signifique alterar dicho objeto del proceso”.
AGUIRREZABAL GRÜNSTEIN Maite. Revista de Derecho Privado. “El principio dispositivo y su influencia en la determinación del objeto del proceso en el proceso civil chileno”. https://revistas.uexternado.edu.co/index.php/derpri/article/view/5032/6858 12 Consulta del texto completo, en la página web del municipio de Sincelejo, enlace https://www.alcaldiadesincelejo.gov.co/Transparencia/Normatividad/ACUERDO%20N%C2%B0%20354%20D E%202024.PDF Nulidad Radicado 70001333300120240023202 Hacienda, deberá enviar al Concejo Municipal, los actos administrativos que se produzcan en desarrollo de la autorización dada” En relación con las competencias de los Concejos Municipales, el artículo 313 de la Constitución Política, establece las siguientes: “Artículo 313.
Corresponde a los concejos: 1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. 4.
Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. 7.
Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. 8. Elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine. 9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. 10.
Las demás que la Constitución y la ley le asignen”. Más adelante, el artículo 345 ibidem, señala: "ARTICULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto." En igual sentido, el artículo 32 de la Ley 136 de 199413 modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 201214, consagra entre otras como funciones de los concejos municipales como órganos de coadministración: “Artículo 32.
Atribuciones: Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los Concejos las siguientes: (…) 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación”.
Ahora bien, el artículo 352 de la C. P., consagra el siguiente mandato: 13 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 14 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. Nulidad Radicado 70001333300120240023202 “Artículo 352.
Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”.
(Negrilla y subrayado fuera del texto). Por otro lado, le compete al alcalde municipal presentar dentro del término legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012: “Artículo 91.- Funciones.
Modificado por el art. 29, Ley 1551 de 2012. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: A) En relación con el Concejo: (…) 3.
Presentar dentro del término legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos.” Conforme a lo anterior, puede decirse que en principio, existe una especie de competencia compartida entre el Alcalde y los Concejos Municipales en materia de presupuesto, sin que uno u otro pueda extralimitarse en lo que es de su competencia, tal y como se consagró en el artículo 352 Superior; pues por un lado son atribuciones de los Concejos dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos; y del Alcalde, presentar oportunamente el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual, así como ordenar los gastos y celebrar los contratos, de acuerdo con el plan de desarrollo y el presupuesto.
Ahora bien, en desarrollo del anterior precepto constitucional, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, determinó las reglas para las "modificaciones al presupuesto", como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones, de acuerdo al concepto emitido por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, con ponencia del Dr. William Zambrano Cetina, el 5 de junio de 2008, que precisó al respecto: “2.3.
Sobre las modificaciones al presupuesto anual: El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 199615, determina las reglas para las “modificaciones al presupuesto”, como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: a) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los 15 Cfr. Decreto 111 DE 1996 (enero 15), “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.” Diario Oficial 42.692 de enero 18 de 1996, Capítulo XI.
De la ejecución del presupuesto. Nulidad Radicado 70001333300120240023202 recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica. El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial.16 b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida.17 En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contra crédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.18 Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas19.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la 16 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-192-97 (abril 15), Normas demandadas, Arts. 34 de la ley 176 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996, Exp. D-1437, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-442-01 (mayo 4), Normas demandadas, Art. 70 de la ley 38 de 1989 y Art. 87 del Decreto 111 de 1996.
Exp.D-3216. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 17 Cfr. Corte Constitucional Sentencias C-685-96 (diciembre 5), Normas demandadas, Art. 121 (parcial) del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), Art. 18 (parcial) de la Ley 225 de 1995 y Art. 59 de la Ley 224 de 1995, Exp. D-1320, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-772-98 (diciembre 10), Normas demandadas, Par. 1o. del Art. 41 y Par. único del Art. 42 de la Ley 80 de 1993, Exp.
D-2107, M. P. Fabio Morón Díaz. 18 Decreto 568 de 1996 (marzo 21), “Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.” Art. 34. “Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo.
En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos. / Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional-.
Sí se trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. / El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidación financiadas con recursos del crédito externo verificará que dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en los respectivos contratos de empréstito. / La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos a la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de Caja que sean necesarios. 19 El artículo 110 del Decreto Ley 111 de 1996 establece: “ARTICULO 110.
Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes. En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la rama judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica. En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación.” Nulidad Radicado 70001333300120240023202 posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular.
Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal.20 (Negrilla y subrayado fuera del texto). Se puede advertir entonces conforme al marco constitucional y legal precisado, que es el colegiado de elección popular, (Congreso, Asamblea y Concejo) el que tiene la competencia de aprobar el presupuesto y obviamente los actos de modificación presupuestal presentados a su consideración por iniciativa del gobernante, cuando ellos contemplen el aumento o complemento de partidas insuficientes, en las cuales sea necesario aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes.
Tales movimientos presupuestales o traslados presupuestales internos, son realizados por el ejecutivo sin autorización del concejo, siempre y cuando no se altere el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda. En este mismo, sentido la Corte Constitucional21 precisó en cuanto al alcance de las facultades otorgadas del órgano colegiado para efectuar traslados que se trata de una facultad exclusiva y excluyente no delegable en el ejecutivo: “Consecuencia inmediata del principio de legalidad del gasto público es la disposición contenida en el segundo inciso del artículo 345 de la Constitución, que indica que los traslados presupuéstales deben ser ordenados por el legislador, sin que sea posible que éste resigne dicha facultad en el Ejecutivo.
Sobre el particular la Corte ha insistido en la necesidad de que dichos traslados sean aprobados directamente por el legislador. En este sentido ha expresado lo siguiente: "Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales.
Según tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental.
Con base en tales principios, esta Corporación ha concluido que no puede ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribución corresponde al Congreso, como legislador ordinario, o al Ejecutivo, cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción, por lo cual son inconstitucionales los créditos adicionales o los traslados presupuéstales administrativos.
Es cierto pues, como lo señala uno de los intervinientes, que no puede la ley orgánica atribuir al Gobierno la facultad de modificar el presupuesto " (Negrilla y Subrayado fuera de texto). 20 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-78-92, C-365-01, C-1072-02; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de septiembre 6/99, Rad. 3774, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa; sentencia de julio 28/00, Rad. 4074, C.P. Gilberto Peña Castrillón; sentencia de agosto 1º/02, Rad. 2001-0117-01(6961), C. P. Olga Inés Navarrete Barrero; sentencia septiembre 4/03, Rad. 2002-00389-01 (8431), C. P. Olga Inés Navarrete Barrero. 21Sala Plena de la Corte Constitucional.
Referencia: expediente OP-055. Objeciones Presidenciales al proyecto de Ley N° 232 de 2000, Senado; N° 178 de 1999, Cámara, "Por la cual la Nación se asocia a la conmemoración de los diez años de existencia y trabajo por el desarrollo de la región y del país del Instituto Universitario de la Paz y se ordenan unos gastos a cargo del presupuesto nacional.".
Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA. Bogotá, veintiocho (28) de noviembre de dos mil uno (2001). Nulidad Radicado 70001333300120240023202 Asimismo, es importante resaltar que la Corte Constitucional en sentencia C-036 de 2023, dispuso22: “La posibilidad de que los gobernadores efectúen directamente incrementos sobre el monto de los gastos del presupuesto departamental o modifiquen la destinación de los recursos entre funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma definida previamente por la asamblea departamental desconoce la regla definida en el artículo 345 superior, de acuerdo con la cual, en tiempos de normalidad institucional, ni se pueden hacer gastos públicos que no hayan sido decretados por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales ni es posible transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
Por lo tanto, a partir de estas prohibiciones constitucionales, la jurisprudencia, previamente reseñada, ha señalado que incrementos en el gasto o alteraciones en su destinación, deben ser aprobados por las corporaciones públicas de elección popular”. La Corte Constitucional como manifestación del principio de legalidad del presupuesto derivado de los artículos 345 a 347 superior, concluyó que la competencia constitucional asignada a las asambleas departamentales para la modificación del presupuesto anual de rentas, que implique el aumento del gasto, el cambio de destinación del gasto y/o el aumento de las rentas es indelegable, luego entonces, mutatis mutandi, la competencia constitucional asignada a los concejos municipales para la modificación del presupuesto, que impliquen el aumento de rentas y del gasto, y el cambio de destinación del gasto, tal y como ocurre en el presente caso a través de la autorización realizada por el concejo municipal del Sincelejo, mediante el Acuerdo objeto de análisis, es una facultad indelegable atendiendo al principio de legalidad del presupuesto, como principio constitucional que parte de la idea de que el presupuesto general, debe ser aprobado y modificado por las corporaciones públicas de elección popular23.
De lo expuesto se puede colegir que el concejo municipal es la autoridad competente para realizar modificaciones o traslados que aumenten el monto total de los presupuestos por iniciativa del alcalde. Sin embargo, el burgomaestre local puede realizar movimientos internos, en tanto estos sean para lograr la ejecución del mismo, conforme lo autoriza el Decreto 111 de 1996 y en ejercicio de la facultad conferida el numeral 3º artículo 31324 Constitucional, siempre y cuando esas medidas no impliquen aumento de las partidas presupuestales aprobadas por el Concejo Municipal.
Lo cual, dicho sea de paso, no está determinado en el artículo 52 del texto demandado, pues allí se otorgó una facultad expresa para modificar, sin delimitación alguna. De hecho, al comparar el artículo 52 del Acuerdo Municipal, con los artículos 313 Superior, 32 de la Ley 136 de 1994 y con el principio de legalidad presupuestal desarrollado por la corte constitucional en la 22 Si bien, la sentencia se centra en el análisis de la delegación de funciones de las Asambleas Departamentales a los Gobernadores, la Corte Constitucional deja claro que el principio de legalidad del presupuesto rige para todas las entidades territoriales, incluyendo Distritos y Municipios. 23 El principio de legalidad del presupuesto ha sido abordado en las sentencias C-268 de 2022, C-186 de 2020, C-206 de 2020, C-434 de 2017, C-274 de 2011, C-442 de 2001, C-050 de 1994, C-206 de 1993, entre otras. 24 Corresponde a los concejos: … 3.
Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. Nulidad Radicado 70001333300120240023202 sentencia C-036 de 2023, surge una clara contradicción, tal como lo determino el a-quo, pues la norma demandada le otorga facultades al alcalde del municipio de Sincelejo para modificar el presupuesto general del municipio, lo cual, según las normas superiores citadas, es competencia de los concejos municipales, no pudiendo dicho órgano desligarse de dicha función. Por consiguiente, no se desconoce la posibilidad de facultades pro tempore, ad empero, no puede en materia presupuestal el concejo municipal vaciar sus competencias, trasladándolas sin límite a la autoridad ejecutiva, sino que la facultad otorgada al alcalde debe estar limitada y ser precisa.
Por lo que se expuso y probó, en este caso se demostró la ilegalidad del artículo 52 del Acuerdo 354 del 11 de noviembre de 2024, expedido por concejo municipal de Sincelejo y, en consecuencia, es lo del caso declarar la nulidad del mismo, lo que impone inexorablemente a confirmar la sentencia en alzada. Finalmente, debe advertirse que el medio de control de simple nulidad posee una naturaleza eminentemente objetiva, lo que circunscribe el pronunciamiento jurisdiccional a la mera declaración de nulidad del acto administrativo acusado.
En consecuencia, cualquier pretensión adicional formulada por la parte actora25 excede el marco competencial de este mecanismo procesal, por cuanto no corresponde al objeto específico para el que fue establecido por el legislador. Por ende, tales pretensiones resultan jurídicamente improcedentes, en la medida en que tanto el proceso como la decisión judicial deben limitarse estrictamente a la declaración de nulidad del acto sometido a control.
Así, toda determinación que supere dicho límite sería ajena a la naturaleza y finalidad del medio de control de simple nulidad, conforme a los postulados procesales y constitucionales aplicables. 3. Costas en segunda instancia. Al no advertirse su causación, la Sala se abstiene de imponer costas en esta instancia. 4. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: 25 I) Requerir e instar al Concejo Municipal de Sincelejo tramitar el proyecto de acuerdo de presupuesto municipal atendiendo las reglas de trámite y las normas de sostenibilidad fiscal.
II) Requerir e instar al Concejo Municipal de Sincelejo, abstenerse de entregar facultades ilimitadas al alcalde municipal despojándose de sus competencias legales. Nulidad Radicado 70001333300120240023202 PRIMERO: NEGAR por improcedente la solicitud probatoria del demandante, traída con el recurso de apelación, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: En firme ésta providencia, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial SAMAI. Esta providencia se discutió y aprobó en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS JORGE ELIECER LORDUY VILORIA Este documento fue firmado electrónicamente. Se garantiza la autenticidad, integridad y conservación. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co