NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – La supresión de cargos dentro de las entidades publicas - Sintesis del caso: La ciudadana S. A. M. V. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Arboletes, con el propósito de obtener la nulidad del Decreto 82 del 30 de junio de 2016, mediante el cual se suprimieron y crearon cargos en la planta de personal, así como de la Circular Interna 16 del 27 de julio de 2016, que notificó la terminación de su vinculación laboral.
Como restablecimiento del derecho solicitó su reintegro y el pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir. La demandante había sido reintegrada previamente en cumplimiento de una sentencia judicial y se encontraba vinculada en provisionalidad cuando su cargo fue suprimido en el marco del proceso de modernización administrativa adelantado por el ente territorial.
Alegó que la supresión carecía de motivación real y respondía a intereses personales y políticos del alcalde municipal. En primera instancia, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo negó las pretensiones, al considerar que el municipio agotó las etapas exigidas por la ley para la modificación de la planta de personal y que el estudio técnico cumplía los requisitos normativos.
Extracto: […] Conforme lo anterior, a los alcaldes municipales les compete la creación, supresión o fusión de los empleos de sus dependencias, con observancia de los acuerdos respectivos que delimitan la estructura y escala de remuneración de las distintas categorías de empleos de la administración municipal, mientras que a los concejos municipales les corresponde determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias. […] Conforme lo anterior, las modificaciones de las plantas de personal de las entidades de la rama ejecutiva, tanto de orden nacional como territorial, debe estar precedida de un estudio técnico que las justifique; además, deben estar fundamentadas en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la administración, dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general. […] Al respecto, vale anotar que, al margen de lo dicho en la sesión a la que se hace referencia en el párrafo anterior, lo cierto es que esas afirmaciones no tienen la suficiencia para desvirtuar la legalidad del acto administrativo contenido en el decreto 82, de 30 de junio de 2016, de un lado, porque son apreciaciones subjetivas dadas por algunos miembros del concejo municipal en relación con el proceso de restructuración de la planta de personal del municipio de Arboletes y, de otro lado, porque dichos concejales no participaron en la expedición del acto administrativo contenido en el decreto 82, de 30 de junio de 2016, el cual, valga reiterar, fue expedido por el alcalde municipal.
En ese orden de ideas, la parte demandante no cumplió con la carga que le asistía de acreditar los supuestos de hecho que sustentaban los cargos de ilegalidad propuestos en contra de los actos administrativos sometidos al control de legalidad en el presente asunto, razón por la cual, se confirmará la decisión adoptada el 7 de junio de 2018, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
Decisión: La Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la sentencia de primera instancia y negó el reintegro solicitado. Concluyó que la supresión del cargo se fundamentó en un estudio técnico de modernización administrativa, elaborado conforme a la Ley 909 de 2004, el Decreto 1227 de 2005 y el Decreto 1083 de 2015, el cual analizó procesos misionales, cargas de trabajo, perfiles y viabilidad financiera del municipio.El Tribunal precisó que la parte demandante no acreditó los cargos de falsa motivación ni desviación de poder, pues las afirmaciones contenidas en actas del concejo municipal correspondían a apreciaciones subjetivas que no desvirtuaban la legalidad del acto administrativo expedido por el alcalde.
En consecuencia, confirmó la legalidad del Decreto 82 de 2016 y condenó en costas de segunda instancia a la parte demandante. Radicado: 05837 333300120170003601 Naturaleza: Nulidady restablecimientodelderecho-laboral 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA Magistrado Ponente: Daniel Montero Betancur.
Medellín, D.E., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicado 05837 33 33 001 2017 00036 01 Demandante Soley Andrea Murillo Valencia Demandado Municipio de Arboletes Naturaleza Nulidad y restablecimiento del derecho –Laboral- Providencia Sentencia 173 de 2025 Temas y Subtemas Supresión de cargos dentro de la planta de personal de los entes territoriales Decisión Confirma sentencia Aprobado en acta 89 de 2025 Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 7 de junio de 2018, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo, en cuya parte resolutiva dispuso (se transcribe textualmente, como aparece a folio 394 vto): “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
“SEGUNDO: Sin condena en costas. …” I –ANTECEDENTES 1.- La demanda. - Mediante escrito radicado el 27 de enero de 2017 (fl. 232) en los Juzgados Administrativos del Circuito de Turbo (reparto), Soley Andrea Murillo Valencia interpuso demanda, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra el municipio de Arboletes, con el fin de obtener pronunciamiento respecto de las siguientes pretensiones: Radicado: 05837 333300120170003601 Naturaleza: Nulidady restablecimientodelderecho-laboral 3 1.1.- Que se declare la nulidad del decreto 82, de 30 de junio de 2016, mediante el cual se suprimieron y crearon unos cargos en la planta de personal del municipio de Arboletes. 1.2.- Que se declare la nulidad de la circular interna 16, de 27 de julio de 2016, mediante la cual se notificó la terminación de la vinculación laboral de Soley Andrea Murillo Valencia. 1.3.- Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se ordene lo siguiente: 1.3.1.- El reintegro de Soley Andrea Murillo Valencia al cargo que venía desempeñando o a uno de igual o superior categoría. 1.3.2.- El pago de los salarios y prestaciones sociales, legales y extralegales, dejados de percibir desde el momento del retiro hasta que se reintegre efectivamente al servicio. 1.3.3.- Que el reintegro se ordene sin solución de continuidad, desde la fecha de la supresión del cargo y hasta la fecha en que se haga efectivo el mismo. 1.3.4.- El pago de los aportes al sistema general de seguridad social en pensión. 1.4.- Que se condene a la demandada al pago de costas y agencias en derecho. 1.5.- Que se condene al pago de intereses moratorios y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 a 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.- Hechos.- Los fundamentos fácticos de las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1.- Soley Andrea Murillo Valencia prestó sus servicios al municipio de Arboletes, desde el 3 de enero de 2008 hasta el 5 de enero de 2012, en el cargo de asistente de cultura, nombrada mediante decreto 7, de 3 de enero de 2008. 2.2.- Mediante decreto 8, de 3 de enero de 2012, el municipio de Arboletes declaró insubsistente el nombramiento de Soley Andrea Murillo Valencia, mediante acto administrativo carente de motivación. Radicado: 05837 333300120170003601 Naturaleza: Nulidady restablecimientodelderecho-laboral 4 2.3.- En razón de lo anterior, Soley Andrea Murillo Valencia instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Arboletes, la cual fue conocida por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Turbo, que en sentencia de 25 de agosto de 2014, declaró la nulidad del decreto 8, de 3 de enero de 2012 y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó al municipio de Arboletes reintegrar a Soley Andrea Murillo Valencia en el cargo que venía desempeñando. 2.4.- En cumplimiento de la decisión judicial referida en el numeral anterior, mediante decreto 144, de 30 de diciembre de 2014, el municipio de Arboletes reintegró a Soley Andrea Murillo Valencia en el cargo de asistente de Cultura. 2.5.- El 23 de junio de 2015, el municipio de Arboletes le notificó a Soley Andrea Murillo Valencia el contenido del decreto 146, de 30 de diciembre de 2014, mediante el cual se modificó la planta de personal, por lo que debía tomar posesión del cargo de técnico operativo (cultura), código 314, grado 4. 2.6.- Mediante acuerdo 3, de 1 de marzo de 2016, el concejo municipal de Arboletes facultó al alcalde municipal, por el término de 6 meses, para adecuar la estructura organizacional del municipio. 2.7.- En el mes de junio de 2016, se expidió el estudio técnico de modernización administrativa del municipio de Arboletes. 2.8.- En virtud del referido estudio técnico, el 30 de junio de 2016, el municipio de Arboletes expidió el decreto 82, mediante el cual se suprimieron y crearon unos cargos en la planta de personal de la administración municipal, entre los cuales estaba el cargo ocupado por Soley Andrea Murillo Valencia. 2.9.- El 25 de julio de 2016, el municipio de Arboletes le comunicó a Soley Andrea Murillo Valencia la supresión de su cargo, el cual estaba desempeñando en provisionalidad. 2.10.- El 27 de julio de 2016, le fue notificada a Soley Andrea Murillo Valencia el contenido de la circular 16, mediante la cual se le informó que el cargo que desempeñaba estaba vigente hasta el 31 de julio del mismo año. Radicado: 05837 333300120170003601 Naturaleza: Nulidady restablecimientodelderecho-laboral 5 2.11.- Del contenido del decreto 82, de 2016, de la comunicación de 25 de julio de 2016 y de la circular 16 del mes de julio del mismo año, no puede desprenderse la motivación que llevó al ente territorial a suprimir el cargo que venía desempeñando Soley Andrea Murillo Valencia. 3.- Concepto de violación. - La parte actora invocó como fundamento de sus pretensiones el preámbulo y los artículos 1, 2, 25, 29, 51, 53, 55, 125, 209 y 315 (numeral 7) de la Constitución Política, los artículos 41 y 42 de la ley 443 de 1998, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las leyes 617 de 2000, 136 de 1994, 1551 de 2012, 819 de 2003, 909 de 2004 y el decreto reglamentario 1227 de 2005.
Como concepto de violación señaló que los actos administrativos cuestionados se encuentran viciados de nulidad, en la medida que el municipio de Arboletes debió buscar alternativas de solución a la problemática que presuntamente se presentaba, en lugar de suprimir cargos de planta en la administración municipal; así mismo, precisó que la política de ajuste fiscal no puede ser excusa para el despido masivo de servidores públicos, máxime cuando la ley no ordena la desvinculación masiva.
Dijo que, si bien la administración municipal, por motivos de interés general, ligados a la eficacia y eficiencia de la función pública, puede suprimir cargos de planta, no fue lo que ocurrió en el presente caso, pues la supresión del cargo que ocupaba la demandante obedeció a “caprichos e intereses particulares y políticos del alcalde”. 4.- La actuación procesal de primera instancia. - La demanda fue admitida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo, mediante auto de 30 de enero de 2017 (fl. 234), providencia que se notificó en debida forma a la parte demandada y al Ministerio Público. 4.1.- Dentro de la oportunidad legal, el municipio de Arboletes contestó la demanda en escrito que obra a folios 248 a 272 mediante el cual se opuso a las pretensiones de la demanda.
Para tal efecto, señaló que el proceder del municipio de Arboletes, en cabeza de su representante legal y del equipo que lideró el proceso de modernización, estuvo ajustado a derecho y a las normas laborales y al plan de desarrollo, en el que se Radicado: 05837 333300120170003601 Naturaleza: Nulidady restablecimientodelderecho-laboral 6 precisaron las deficiencias que se presentaban en la estructura organizacional y de la planta de personal, por lo que se hacía necesario emprender un proceso de reestructuración. Refirió que las decisiones adoptadas en relación con la creación y supresión de cargos se efectuó de manera concertada entre los integrantes del equipo de trabajo y con la finalidad de mejorar el funcionamiento de la entidad, mas no con fundamento en situaciones subjetivas, de carácter personal o políticas.
Manifestó que el estudio técnico realizado en su momento por la administración municipal es coherente y abarcó las etapas de reseña histórica, marco legal, análisis externo, análisis financiero, análisis interno, evaluación de las funciones, perfiles y cargas de trabajo, planta de personal, manual especifico de funciones y competencias laborales.
Indicó que la salida de la demandante de la planta de personal del municipio de Arboletes se produjo por la supresión del cargo que venía desempeñando en provisionalidad, el cual no le confería estabilidad; además, precisó que, conforme a lo expresado por la H. Corte Constitucional, la necesaria motivación de los actos administrativos no puede conducir a equiparar a los funcionarios nombrados en provisionalidad con aquellos que se encuentran en carrera.
Añadió, además, lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folios 263 y 264): “Téngase presente que aunque se enlistan en los hechos de la demanda una serie de normatividad de carácter constitucional y legal, no se evidencia en ningún aparte de la demanda, soportes que den fe de la violación de dichas normas con el actuar de la administración municipal, el cual reitero estuvo siempre ajustado a DERECHO y a los procedimientos técnicos y legales que se exigen para adelantar este tipo de procesos.
Igual situación se presenta con los cargos de FALSA MOTIVACIÓN que se le imputan al Decreto 082 de 2016, el apoderado se limita a señalar que existe una falsa motivación y luego cita una serie de jurisprudencias al respecto, más no es claro ni detalla donde está el soporte de dicha FALSA MOTIVACIÓN del acto administrativo cuestionado; lo anterior, por cuanto de la sola lectura de los considerandos de dicho decreto, se deduce fácilmente que la entidad lo motivo debidamente en unas facultades expresas consagradas en la ley 909 de 2004 y el decreto 1227 de 2005, en unas facultades del concejo municipal que contaba el señor alcalde y en los resultados de un estudio técnico …”.
Radicado: 05837 333300120170003601 Naturaleza: Nulidady restablecimientodelderecho-laboral 7 5.- La sentencia. - El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo, en sentencia de 7 de junio de de 2018 (fls. 384 a 394), negó las súplicas de la demanda. Para el efecto, señaló que dentro del expediente se encuentra acreditado que para reorganizar funcionalmente el municipio de Arboletes se garantizó el debido proceso, por cuanto se agotaron las siguientes etapas: (i) mediante acuerdo 3, de 1 de marzo de 2016, el concejo municipal otorgó facultades al alcalde municipal y, en este sentido, (ii) mediante decreto 81 de 2016 se adoptó el estudio técnico para el proyecto de modernización y (iii) se emitieron las comunicaciones a las entidades correspondientes, en virtud de lo dispuesto en el artículo 46 de la ley 909 de 2004 y el decreto 1227 de 2005.
Manifestó que el estudio técnico se fundó en “necesidades del servicio” y “modernización de la administración”, por lo cual no existió violación alguna al ordenamiento jurídico; así mismo, precisó que, en todo caso, el acto administrativo mediante el cual se adoptó el plan de modernización no fue sometido al control de legalidad ante el juez de lo contencioso administrativo, de donde se colige que el acto de supresión y creación de empleos se encuentra ajustado a los parámetros que establece la ley.
Refirió que el decreto 82, de 2016 se fundamentó en la facultad otorgada por el concejo municipal de Arboletes al alcalde, con el fin de que este último realizara el proceso de modernización y adecuación de la estructura de la planta de personal; además, aseguró que dicho acto administrativo se fundó en el estudio técnico realizado por la administración municipal, el cual, se reitera, no fue acusado de ilegalidad.
Agregó lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folio 394): “Así las cosas, frente a la desviación de poder se debe probar en que consiste propiamente el interés de quien expidió el acto administrativo, como por ejemplo diferencias de tipo personal, ideológicas, religiosas y políticas, entre otras, pasando del campo objetivo al subjetivo de las personas que representan a la Administración, y en el caso que nos ocupa evidentemente no se aportó ninguna prueba que permita inferir dichas circunstancias de desviación de poder en la decisión del Alcalde que hoy se cuestiona, por lo tanto, no se presentó prueba que demuestre que efectivamente hubo violación alguna de normas o desviación de poder por parte de la entidad accionada, además es precisó iterar que el fondo de la desvinculación del demandante gravitó en la reestructuración autorizada por el Concejo Municipal de Arboletes para la modernización del municipio”. 6.- Recurso de apelación. - Radicado: 05837 333300120170003601 Naturaleza: Nulidady restablecimientodelderecho-laboral 8 La parte demandante, en la oportunidad pertinente, interpuso recurso de apelación frente al fallo de primera instancia (fls. 397 a 409), en virtud del cual, solicitó revocar dicha sentencia, para, en su lugar, acceder a las súplicas de la demanda.
Para tal efecto, indicó que dentro del expediente obra suficiente prueba a partir de la cual se encuentra acreditado que la supresión del cargo que ocupaba la demandante no obedeció a una “necesaria y objetiva restructuración y modernización del municipio”, sino que obedeció a “fines o caprichos personalistas y políticos ajenos al correcto obrar”, lo cual conlleva a una falsa motivación y una desviación de poder en los actos administrativos acá cuestionados, olvidándose que la función administrativa está al servicios de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Manifestó que la entidad demandada, al momento de contestar la demanda, indicó que la restructuración realizada tuvo sustento en un análisis financiero respecto del nivel de cumplimiento del municipio que, para el 31 de diciembre de 2015, fue del 82%, sobrepasando el límite de 80% permitido para la categoría del municipio; sin embargo, según la demandante, este argumento carece de validez, comoquiera que en el mes de julio de 2016, la Contraloría General de la República expidió una certificación, mediante la cual dio a conocer los gastos de funcionamiento del municipio de Arboletes durante la vigencia fiscal del año 2015, los cuales representaron el 74.79% de los ingresos corrientes de libre destinación, por lo que, se reitera, no es cierto que se haya sobrepasado el 80%, por lo cual el estudio técnico previo no se fundó en razones ciertas.
Refirió que el decreto 81 de 2016 no fue sometido al control de legalidad por parte del juez de lo contencioso administrativo, en la medida en que desconocía su existencia, por lo que se limitó a demandar los actos administrativos que fueron debidamente notificados, esto es, el decreto 82, de 30 de junio de 2016 y la circular 16, de 27 de julio de 2016.
En lo que tiene que ver con el cargo de ilegalidad propuesto de “desviación de poder”, afirmó lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folio 404): “Y es que los anteriores presupuestos fácticos, Honorables Magistrados, se probaron con la mera incorporación que como prueba documental se hizo del Acta número 027 del 26 de febrero de 2016 que fue expedida por el Concejo Municipal Radicado: 05837 333300120170003601 Naturaleza: Nulidady restablecimientodelderecho-laboral 9 de Arboletes Antioquia, prueba ésta que no fue tachada por la entidad territorial demandada, y casi se convirtió en la prueba reina del proceso; pero lo que genera gran extrañeza para éste apoderado es que el señor A-Quo nada haya dicho sobre tal prueba, ni siquiera la refirió en su sentencia, no valoró tal elemento probatorio, documento este que insisto deja ver con total claridad cual era el verdadero interés del administrador municipal, y que por supuesto era contrario a la verdadera, necesaria y objetiva restructuración y modernización de la planta de personal del Municipio de Arboletes Antioquia”. 7.- Los alegatos de conclusión de segunda instancia. - El recurso presentado en los términos expuestos fue admitido por auto de 16 de agosto de 2018 (fl. 413).
Posteriormente, se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo1, oportunidad en la que se presentaron las siguientes intervenciones. 7.1.- La entidad demandada (fls. 417 a 424) señaló que el proceso de modernización adelantado se ajustó a los lineamientos y a la metodología del “DAFP” y, para su desarrollo y elaboración se contó con el apoyo y la participación de los servidores públicos adscritos al ente territorial, proceso en el que se contaba con las debidas autorizaciones y justificaciones, tal como quedó plasmado en el acto administrativo mediante el cual se adoptó el estudio técnico y en el decreto cuestionado en el presente asunto, esto es, el decreto 82, de 30 de junio de 2016.
Manifestó que, los cargos de ilegalidad propuestos por el demandante, de “falsa motivación” y “desviación de poder” quedaron en afirmaciones, ya que no se aportó prueba que permitiera avizorar la configuración de dichos supuestos. 7.2.- La parte demandante y el Ministerio Público no se pronunciaron en esta oportunidad. II – CONSIDERACIONES. 1.- Competencia. - La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 7 de junio de 2018 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso 1Fl.415.
Radicado: 05837 333300120170003601 Naturaleza: Nulidady restablecimientodelderecho-laboral 10 Administrativo, en armonía con lo consagrado en el artículo 155 (numeral 2) ibídem, en la medida que la parte actora al momento de presentar la demanda manifestó que la cuantía de la pretensión mayor no excedía 50 salarios mínimos legales mensuales (fl. 231). 2.- Oportunidad de la acción. - De conformidad con el artículo 164 (numeral 2, literal d) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.
En este caso, se observa que la demandante pretende la declaratoria de nulidad del decreto 82, de 30 de junio de 2016, mediante la cual se suprimieron y crearon unos cargos en la planta de personal del municipio de Arboletes y de la circular interna 16, de 27 de julio de 2016, mediante la cual se notificó la terminación de la vinculación laboral, decisión esta última que fue comunicada a la demandante en la misma fecha de su expedición. En ese orden de ideas, la parte demandante, en principio, tenía hasta el 28 de noviembre de 2016 para presentar la demanda; no obstante, dicho término se suspendió con la presentación de la conciliación prejudicial que tuvo ocurrencia el 16 de noviembre de 2016, hasta el 26 de enero de 20172, fecha esta última en que se declaró fallida la etapa conciliatoria.
La demanda fue presentada el 27 de enero de 2017 (fl. 232), de donde se concluye que fue interpuesta oportunamente, cuando faltaba 11 días para que ocurriera la caducidad. 3.- El problema jurídico. - Corresponde a la Sala determinar si procede la declaratoria de nulidad de las decisiones contenidas en el decreto 82, de 30 de junio de 2016 y la circular interna 16, de 27 de junio de 2016.
Para tal efecto, se analizará si el estudio técnico realizado por la entidad, se efectuó de conformidad con lo previsto en la ley 909 de 2004 y el decreto 1227 de 2005; 2 Fl. 233. Radicado: 05837 333300120170003601 Naturaleza: Nulidady restablecimientodelderecho-laboral 11 además, se estudiarán los cargos de ilegalidad propuestos por el demandante de “falsa motivación” y “desviación de poder”. 4.- Marco jurídico aplicable. - 4.1.- De la modificación de la planta de personal de los municipios. - El artículo 315 (numeral 7) de la Constitución Política dispone, como competencia de los alcaldes, la atribución de “crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes”; así mismo, el artículo 313 (numeral 6) ibidem dispone como función de los concejos municipales “determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos”.
Conforme lo anterior, a los alcaldes municipales les compete la creación, supresión o fusión de los empleos de sus dependencias, con observancia de los acuerdos respectivos que delimitan la estructura y escala de remuneración de las distintas categorías de empleos de la administración municipal, mientras que a los concejos municipales les corresponde determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias.
Estos preceptos constitucionales fueron reproducidos por el artículo 74 de la ley 617 de 2000, norma que al definir las atribuciones de los gobernadores y alcaldes dispuso lo siguiente: “Artículo 74. Atribuciones de los gobernadores y alcaldes. El gobernador y el alcalde en ejercicio de las funciones establecidas en los artículos 305 (numeral 7) y 315 (numeral 7) de la Constitución Política, podrán suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley, las ordenanzas y acuerdos, respectivamente …”.
De otra parte, debe tenerse en cuenta que el artículo 313 (numeral 3) de la Constitución Política faculta a los concejos municipales para autorizar al alcalde “celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones que le corresponden al Concejo”, facultades que, incluso, pueden corresponder a la posibilidad de que el alcalde pueda determinar la estructura de la administración municipal.
En virtud de lo anterior, es claro que la Constitución Política autoriza al concejo municipal para radicar de manera temporal y en cabeza del respectivo alcalde, Radicado: 05837 333300120170003601 Naturaleza: Nulidady restablecimientodelderecho-laboral 12 facultades que le son propias al órgano colegiado, siempre que sean aquellas que no están catalogadas como indelegables. 4.2.- De la supresión de cargos dentro de las entidades públicas. - El artículo 41 de la ley 909 de 2004, “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, estableció lo siguiente: “Artículo 41.
Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: … l) Por supresión del empleo”. A su vez el artículo 46 ibidem consagró: “Artículo 46. Reformas de plantas de personal. Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP-.
“El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal “Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública”.
Conforme lo anterior, las modificaciones de las plantas de personal de las entidades de la rama ejecutiva, tanto de orden nacional como territorial, debe estar precedida de un estudio técnico que las justifique; además, deben estar fundamentadas en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la administración, dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.
En lo que tiene que ver con los estudios técnicos a los que se hizo alusión en el párrafo anterior, el artículo 2.2.12.1. del decreto 1083 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública”, dispone lo siguiente: “Artículo 2.2.12.1 Reformas de las plantas de empleos. Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse en necesidades del servicio o en razones de Radicado: 05837 333300120170003601 Naturaleza: Nulidady restablecimientodelderecho-laboral 13 modernización de la administración y contar con estudios técnicos de análisis de cargas de trabajo e impacto en la modernización que así lo demuestren.
“Las solicitudes para la modificación de las plantas de empleos, además de lo anterior, deberán contener: i) costos comparativos de la planta vigente y la propuesta, ii) efectos sobre la adquisición de bienes y servicios de la entidad, iii) concepto del Departamento Nacional de Planeación si se afecta el presupuesto de inversión y, iv) los demás que la Dirección General de Presupuesto Público Nacional considere pertinentes …”.
En lo que tiene que ver con los requisitos mínimos que debe contener el estudio técnico, el artículo 2.2.12.3. ibidem dispone: “Artículo 2.2.12.3. Estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos. Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: “1.
Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. “2. Evaluación de la prestación de los servicios. “3. Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos”. 4.- De las pruebas. - Al plenario se allegó el siguiente material probatorio, para acreditar los supuestos de hecho de la demanda y las razones de la defensa: 4.1.- Copia de la certificación de 14 de septiembre de 2016, expedida por el municipio de Arboletes, en la que consta que Soley Andrea Murillo Valencia laboró para dicho ente territorial, en los siguientes períodos: (i) de 3 de enero de 2008 hasta el 5 de enero de 2012, como asistente de cultura, (ii) de 5 de enero de 2015 hasta el 22 de junio de 2015, como asistente de cultura y (iii) de 23 de junio de 2015 hasta el 30 de julio de 2016, como técnico operativo (cultura) código 314, grado 4 (fl. 23). 4.2.- Copia del acuerdo 8, de 19 de diciembre de 2014, “Por medio del cual se otorgan facultades al alcalde municipal de Arboletes – Antioquia, para ejercer pro tempore, precisas funciones propias del concejo municipal, para adelantar el proceso de reestructuración y modernización del nivel central de la administración municipal de Arboletes y se dictan otras disposiciones” (fls. 73 y 74). 4.3.- Copia del acuerdo 3, de 1 de marzo de 2016, “Por medio del cual se le conceden unas facultades extraordinarias al alcalde municipal en relación con la estructura organizacional y la escala salarial del municipio” (fl. 56). 4.4.- Copia de la resolución 80, de 10 de marzo de 2016, “Por medio de la cual se conforma un grupo de trabajo para elaborar el estudio técnico requerido en la Radicado: 05837 333300120170003601 Naturaleza: Nulidady restablecimientodelderecho-laboral 14 modificación de la estructura administrativa, nueva Planta de Personal y Manual de Funciones y de Requisitos del Municipio de Arboletes Antioquia”, donde se ordenó que dicho grupo de trabajo estaría conformado por: (i) la secretaría general y de gobierno, (ii) la secretaría de hacienda, (iii) la secretaría de planeación, (iv) la secretaría de obras públicas, (v) la secretaría de productividad, competitividad y agroindustrial y (vi) la secretaría ejecutiva del despacho del alcalde; además, dicho grupo contaba con el apoyo y asistencia de un contador público y un asesor jurídico (fls. 284 a 286). 4.5.- Copia del acta 1, de 30 de marzo de 2016, en la que se consignó el desarrollo de la “socialización del proceso de restructuración planta de personal administración municipal”, a la que asistió Soley Andrea Murillo Valencia (fls. 287 a 290). 4.6.- Copia del estudio técnico de “modernización administrativa del municipio de Arboletes Antioquia”, de junio de 2016, en el que se consignó lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folios 90 vto y 91): “A) SUSTENTACIÓN LEGAL.
“En el diseño, estudio técnico y trámite aprobatorio de los proyectos de reestructuración interna y de ajustes o modificación a las plantas de personal, es procedente considerar además de las normas que regulan en forma especifica las acciones y competencias de cada organismo, los preceptos consagrados en las disposiciones legales y reglamentarias vigentes.
“De igual manera, es importante señalar, que a nivel local encuentra respaldo el proyecto de modernización desde el mismo PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL 2016-2019, el cual contempla en la parte de su diagnóstico situacional en relación con la estructura administrativa que: “Es necesario realizar la REORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA con un ESTUDIO TÉCNICO y que con base en los resultados del mismo y acorde con la capacidad financiera del municipio, proceder a establecer una estructura y planta de personal que hagan al municipio viable económicamente y se pueda cumplir con la razón de ser de la entidad que no es otra que mejorar las condiciones de vida de toda la población ARBOLETERA. …”: 4.7.- Copia del decreto 82, de 30 de junio de 2016, “Por medio de la cual se suprimen y crean unos cargos en la planta de personal del municipio de Arboletes Antioquia”, expedido por el municipio de Arboletes.
En el acápite de consideraciones de dicho acto administrativo se consignó lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folio 5): “a) Que de conformidad con lo señalado en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 y su Decreto Reglamentario 1227 de 2005, los procesos de reformas organizacionales de las entidades de la rama ejecutiva del orden nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de Radicado: 05837 333300120170003601 Naturaleza: Nulidady restablecimientodelderecho-laboral 15 la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren.
“b) Que mediante el Acuerdo número 003 de marzo 1 de 2016, se otorgaron facultades al alcalde municipal para adelantar el proceso de modernización y adecuar la estructura organizacional de la entidad. “c) Que el mencionado estudio técnico arrojó la necesidad de la supresión y creación de cargos en la planta de personal. “d) Que se hace necesario legalizar dichas supresiones y creaciones para así entrar a adoptar la nueva planta global de la administración”. 4.8.- Copia de la circular 16, de 27 de julio de 2016, expedida por la secretaría general y de gobierno del municipio de Arboletes, en la que se consignó lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folio 72): “Para efectos de que se tenga claridad en relación con los efectos de las notificaciones del Decreto número 082 de junio 30 de 2016, mediante el cual se suprimen y crean unos cargos y/o plazas en la Planta de Personal y se establece la planta de personal Municipio de Arboletes – Antioquia, en virtud del proceso de MODERNIZACIÒN ADMINISTRATIVA adelantado, este despacho se permite informar que todos los empleados sin ninguna excepción deberán permanecer desempeñando sus labores hasta el día 31 de julio de 2016”. 4.9.- Copia del acta 27, de 26 de febrero de 2016, en la que se plasmó el orden de día de la sesión “décima octava ordinaria – primer período 2016”, del concejo municipal de Arboletes Antioquia (fls. 49 a 55). 5.- Del asunto sub examine. - En el recurso de apelación, la parte demandante aseveró que la supresión del cargo que ocupaba dentro de la administración municipal no obedeció a una “necesaria y objetiva restructuración y modernización del municipio”, sino a “fines o caprichos personalistas y políticos ajenos al correcto obrar”, lo cual conlleva a una falsa motivación y una desviación de poder en los actos administrativos acá cuestionados.
Por tal razón, se analizará si la administración municipal guardó observancia de los preceptos normativos que desarrollan el tema de la reorganización de la estructura de personal dentro de los entes territoriales, en especial lo atinente a los estudios técnicos efectuados por la administración municipal para tal fin. Al respecto, es de señalar que dentro del expediente se encuentra acreditado que el concejo municipal de Arboletes le concedió al alcalde municipal unas facultades extraordinarias “en relación con la estructura organizacional y la escala salarial del municipio” (prueba 4.3.); así mismo, en virtud de tales facultades, el alcalde municipal Radicado: 05837 333300120170003601 Naturaleza: Nulidady restablecimientodelderecho-laboral 16 ordenó la conformación de un grupo de trabajo para efectuar los estudios tendientes a la modificación de la estructura organizacional y la planta de personal del municipio de Arboletes (prueba 4.4.).
Así mismo, se encuentra acreditado que, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 46 de la ley 909 de 2004 y su decreto reglamentario 1227 de 2005, se efectuó el estudio técnico de “Modernización administrativa del municipio de Arboletes, Antioquia”, de junio de 2016, en el que, para su desarrollo, se tuvieron en cuenta las siguientes etapas: (i) reseña histórica, (ii) marco legal, (iii) análisis externo, (iv) análisis financiero, (v) análisis interno, (vi) evaluación de las funciones, (vii) perfiles y cargas de trabajo, (viii) planta de personal y (ix) manual específico de funciones y competencias laborales.
En dicho estudio técnico se plasmaron los objetivos pretendidos por la administración municipal, donde se indicó como objetivo general el de diseñar e implementar acciones que permitan la elaboración del estudio técnico requerido en el proceso de modificación y ajuste de la estructura administrativa y la planta de cargo del municipio de Arboletes y, como objetivos específicos, los siguientes (se transcribe textualmente, como aparece a folio 96): “- Diseñar con el apoyo de las distintas dependencias, el estudio técnico que el proceso requiere.
“- Diseñar, socializar e implementar, instrumentos para la realización del trabajo técnico. “- Elaboración de diagnóstico de cada dependencia. “- Realizar compilación y entrega de los documentos y resultados producidos en cada área organizacional. “- Elaborar proyectos de decretos que recojan los resultados de estudio técnico y presentarlo ante el Honorable Concejo Municipal y demás grupos de interés”.
Así mismo, en el estudio técnico se realizó un análisis financiero, que arrojó como resultado las siguientes conclusiones (se transcribe textualmente, como aparece a folio 124 vto): “Del estudio antes expuesto, queda entonces demostrado la inviabilidad financiera de la entidad en corto y mediano plazo; no obstante ello, se destaca que a nivel interno se vienen adelantando gestiones desde la Secretaría de Hacienda Municipal, tendientes a lograr un fortalecimiento de sus rentas propias mediante el adelanto de cobros persuasivos y coactivos y los ajustes al actual Estatuto Tributario Municipal; de igual manera existen lineamientos claros por parte de la actual administración, en el sentido de una política seria, coherente y permanente en materia de racionalización del gasto público, especialmente aquel que se orienta con la financiación de los gastos de funcionamiento; de igual manera, y en cumplimiento del PLAN DE SANEAMIENTO FISCAL Y FINANCIERO y ante la realidad financiera antes expuesta, se tomó la decisión de iniciar el proceso de reestructuración administrativa, en aras de poder contar con una planta de personal que verdaderamente se ajuste a la disponibilidad, realidad y capacidad financiera del Municipio y que a la vez permita cumplir con las metas del PDM”.
Radicado: 05837 333300120170003601 Naturaleza: Nulidady restablecimientodelderecho-laboral 17 A su vez, del contenido del estudio técnico puede inferirse que el mismo cumple con los requisitos mínimos previstos en el artículo 2.2.12.3 del decreto 1083 de 2015, comoquiera que se efectuó un análisis de los procesos técnico-misionales de la entidad, se realizó una evaluación de la prestación de los servicios y se evaluaron las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleados.
En lo que tiene que ver con “el análisis de los procesos técnico-misionales de apoyo”, se advierte que se efectuó un análisis de aspectos como la gestión de trámites, asesoría y asistencia, vigilancia y control, apoyo social, formación y capacitación, administración de impuestos y contribuciones, seguridad y convivencia ciudadana e infraestructura pública, con la finalidad de prestar los servicios requeridos por los administrados y brindar soporte para el buen funcionamiento y operación de los procesos estratégicos y misionales de la organización (fls. 125 a 137).
Respecto de la “evaluación de la prestación de servicios”, se tiene que la administración municipal efectuó un estudio con el fin de determinar los niveles de desempeño requeridos para lograr las metas de la organización y hacer uso apropiado de los recursos, para lo cual se tuvo en cuenta dos actividades, de un lado, el “análisis de los niveles de desempeño” y de otro, el “ajuste de los estándares a los requerimientos” (fls. 139 vto y 140).
En lo atinente a la “evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos”, el grupo de trabajo encargado del estudio técnico realizó el estudio de cargas de trabajo, a partir del cual se determinaron las necesidades de personal (en cantidad y calidad) de cada dependencia de la administración municipal y se propuso como medida la supresión de 64 cargos dentro de la administración, entre los cuales se encontraba el cargo que desempeñaba la demandante (técnico administrativo) y, a su vez, se propuso la creación de 24 cargos (fls. 157 vto y 158).
Conforme lo expuesto hasta el momento, se concluye que el estudio técnico de la planta de cargos realizado en su momento por la administración municipal de Arboletes, cumple con los parámetros establecidos en el ordenamiento jurídico, por lo que, contrario a lo manifestado por la demandante, el acto administrativo contenido en el decreto 82, de 30 de junio de 2016, mediante el cual se suprimieron y crearon unos cargos en la planta de personal del municipio de Arboletes, se encuentra debidamente sustentado, en el entendido que, se encuentra precedido de un estudio Radicado: 05837 333300120170003601 Naturaleza: Nulidady restablecimientodelderecho-laboral 18 técnico, a partir del cual se adoptó la decisión de restructurar la planta de cargos del ente territorial.
Ahora bien, otro de los argumentos planteados por la demandante en su demanda y que reitera en su apelación, es que el decreto 82, de 30 de junio de 2016 se encuentra viciado de nulidad por “desviación de poder”, supuesto que, según se dice, se encuentra acreditado con el acta 27, de 26 de febrero de 2016, que contiene el desarrollo de la sesión llevada a cabo por el concejo municipal de Arboletes en esa fecha, donde, a partir de las afirmaciones realizadas por algunos concejales, se puede deducir el “verdadero interés del administrador municipal y que por supuesto era contrario a la verdadera, necesaria y objetiva restructuración y modernización de la planta de personal”.
Al respecto, vale anotar que, al margen de lo dicho en la sesión a la que se hace referencia en el párrafo anterior, lo cierto es que esas afirmaciones no tienen la suficiencia para desvirtuar la legalidad del acto administrativo contenido en el decreto 82, de 30 de junio de 2016, de un lado, porque son apreciaciones subjetivas dadas por algunos miembros del concejo municipal en relación con el proceso de restructuración de la planta de personal del municipio de Arboletes y, de otro lado, porque dichos concejales no participaron en la expedición del acto administrativo contenido en el decreto 82, de 30 de junio de 2016, el cual, valga reiterar, fue expedido por el alcalde municipal.
En ese orden de ideas, la parte demandante no cumplió con la carga que le asistía de acreditar los supuestos de hecho que sustentaban los cargos de ilegalidad propuestos en contra de los actos administrativos sometidos al control de legalidad en el presente asunto, razón por la cual, se confirmará la decisión adoptada el 7 de junio de 2018, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 6.- De la condena en costas.- El recurso de apelación se presentó antes de la entrada en vigencia de la ley 2080 de 2021, de modo que, para efectos de la condena en costas, se seguirán las reglas existentes a la fecha de interposición del recurso, tal como lo contempla el artículo 86 (inciso final) de la misma ley 2080 de 2021.
Radicado: 05837 333300120170003601 Naturaleza: Nulidady restablecimientodelderecho-laboral 19 Sobre la condena en costas, el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
El Código de Procedimiento Civil fue derogado por el Código General del Proceso, de esta forma se debe entender que la remisión que hace el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es a la normativa procesal vigente y, particularmente, a su artículo 365 que es del siguiente tenor literal (se transcribe textual, como aparece en la norma en cita): “Artículo 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: “1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. … “2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. “3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. “4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.
“5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión” (subrayas fuera de texto). En relación con la liquidación de las agencias en derecho, el artículo 366 del Código General del Proceso estipula (se transcribe textual, como aparece en la norma en cita): “Artículo 366.
Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: … “4.
Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la Radicado: 05837 333300120170003601 Naturaleza: Nulidady restablecimientodelderecho-laboral 20 parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas”.
Teniendo en cuenta que el recurso de apelación fue resuelto desfavorablemente, la Sala condenará en segunda instancia a la parte demandante, debido a que las disposiciones en cita consagran un supuesto objetivo por imponer su condena, esto es, que están a cargo de la parte vencida. Las costas serán liquidadas de forma concentrada en el juzgado de primera instancia, el cual fijará, además, las agencias en derecho que correspondan.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA CUARTA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia proferida el 7 de junio de 2018, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. CONDÉNASE en costas de segunda instancia a la parte demandante, las cuales serán liquidadas en el juzgado de origen.
TERCERO. Ejecutoriada la presente providencia, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en acta de la fecha. LOS MAGISTRADOS, DANIEL MONTERO BETANCUR MARTHA CECILIA MADRID ROLDÁN Radicado: 05837 333300120170003601 Naturaleza: Nulidady restablecimientodelderecho-laboral 21 CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ Esta providencia podrá consultarse en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, para lo cual deberá indicar el número de radicación del proceso.