SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Bucaramanga, tres (03) de julio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA EXPEDIENTE: 68001333300420230011301 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ESPERANZA RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ notificaciones@asleyes.com DEMANDADO: UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES1 notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co rballesteros@ugpp.gov.co MINISTERIO PÚBLICO: EDDY ALEXANDRA VILLAMIZAR eavillamizar@procuraduria.gov.co SENTENCIA No.: 171 TEMA: RECONOCIMIENTO Y PAGO PENSIÓN GRACIA - Laboral MAGISTRADA PONENTE: CAROLINA ARIAS FERREIRA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha catorce (14) de febrero de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, que denegó las pretensiones de la demanda, previa la siguiente reseña: 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1.1.1. Hechos2 Como hechos relevantes, la parte demandante señaló los siguientes: 1 En adelante UGPP 2 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00004 SAMAI, link One Drive, archivo 0002Demanda20230510.pdf, folio 4 al 5 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Esperanza Rodríguez Rodríguez Demandado: UGPP Radicado: 2023-00113-01 Página 2 | 21 La señora Esperanza Rodríguez Rodríguez nació el 26 de enero de 1955, por lo cual, para el año 2005, cumplió 50 años de edad.
Se vinculó en propiedad como docente oficial a la Secretaría de Educación del Municipio de Piedecuesta, mediante el Decreto No. 0940 del 19 de abril de 1974, expedido por el Departamento de Santander. Esta vinculación, de carácter nacionalizado, se extendió desde el 26 de abril de 1974 hasta el 8 de mayo de 1982. Posteriormente, fue nombrada nuevamente como docente en propiedad mediante el Decreto No. 038 del 11 de mayo de 1993, suscrito por el alcalde del Municipio de Piedecuesta.
Esta nueva vinculación, de carácter territorial, inició el 14 de mayo de 1993 y se ha mantenido vigente hasta la actualidad. En consecuencia, la señora Rodríguez manifestó haber cumplido los 20 años de servicio el 30 de abril de 2005, lo cual, según ella, le permite consolidar su estatus pensional conforme a los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913.
Asimismo, indicó que no ha sido objeto de sanciones disciplinarias ni penales, y que a lo largo de su carrera ha demostrado buena conducta y un firme compromiso con el servicio de la educación pública. El 3 de mayo de 2021, presentó ante la UGPP la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia. No obstante, dicha solicitud fue resuelta desfavorablemente mediante la Resolución No. RDP 034230 del 16 de diciembre de 2021, bajo el argumento de que su vinculación laboral es del orden nacional.
Frente a esta decisión, se interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. RDP 005932 del 8 de marzo de 2022, en la que se confirmó la negativa al reconocimiento de la pensión gracia. 1.1.2. Las pretensiones3 Con la demanda se pretendió, lo siguiente: 3 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00004 SAMAI, link One Drive, archivo 0002Demanda20230510.pdf, folio 3 al 4 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Esperanza Rodríguez Rodríguez Demandado: UGPP Radicado: 2023-00113-01 Página 3 | 21 «PRIMERA. - DECLARAR la NULIDAD de los Actos Administrativos contenidos en las Resoluciones RDP 034230 del 16 de diciembre de 2021 y RDP 005932 del 08 de marzo del 2022, mediante las cuales la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES – UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la señora ESPERANZA RODRIGUEZ RODRIGUEZ.
SEGUNDA.- A título de restablecimiento del derecho, se CONDENE a la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES – UGPP, para que a partir del 30 de abril del 2005, fecha de constitución del derecho, RECONOZCA y PAGUE a la señora ESPERANZA RODRIGUEZ RODRIGUEZ la PENSIÓN GRACIA, en una cuantía equivalente al 75% del I.B.L. pensional que debe ser conformado por los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha del status pensional, es decir, asignación básica, prima de navidad y prima de vacaciones.
TERCERA.- Se CONDENE a la parte demandada a pagar a mi poderdante todas las mesadas pensionales dejadas de cancelar desde la fecha de constitución del derecho (30/04/2005) hasta el día en que se haga efectivo el pago, incluidas las primas consagradas en la ley y los aumentos anuales automáticos que ordena la Ley 71 de 1988, incluyendo la actualización de los valores objeto de la condena de acuerdo a la variación del índice de precios al consumidor (IPC) y tal como lo autoriza el artículo 187 del C.P.A.C.A. CUARTA.- CONDENAR a la entidad demandada al pago de los INTERESES MORATORIOS que se devengaran a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, conforme al artículo 192 y numeral 4 del artículo 195 del C.P.A.C.A. QUINTA.- CONDENAR a la parte demandada a que dé CUMPLIMIENTO AL FALLO dentro del término previsto en los artículos 189, 192, 194, y 195 del C.P.A.C.A. SEXTA.- CONDENAR a la entidad demandada al PAGO DE COSTAS, según lo previsto en el artículo 188 del C.P.A.C.A. en armonía con lo establecido en los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso». 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación4 Se invocaron como normas vulneradas las siguientes: Artículos 2, 13, 25, 48 y 58 de la Constitución Política, artículos 27, 30 y 31 del C.C, artículo 4 de la Ley 4 de 1966, Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928 y 37 de 1933, artículo 15 de la Ley 91 de 1989, Ley 4 de 1976, artículo 2 de la Ley 153 de 1987, artículo 9 de la Ley 71 de 1988, 4 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00004 SAMAI, link One Drive, archivo 0002Demanda20230510.pdf, folio 6 al 12 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Esperanza Rodríguez Rodríguez Demandado: UGPP Radicado: 2023-00113-01 Página 4 | 21 artículos 150 y 279 de la Ley 100 de 1993, artículo 81 de la Ley 812 de 2003, artículos 1, 2 y 36 literal g del Decreto Ley 2277 de 1979.
Señaló como concepto de violación que, la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia. Además, indicó que, el carácter de su vinculación fue de índole nacionalizado/territorial, dado que los actos administrativos fueron suscritos por el ente territorial, por lo que, no es cierto lo referido por la UGPP al señalar que, el carácter de la vinculación es nacional. 1.2.
Contestación de la demanda La parte demandada, UGPP5, se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual, argumentó que, la señora Esperanza Rodríguez Rodríguez no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Señaló que la demandante ha solicitado en reiteradas ocasiones el reconocimiento de dicha pensión, sin haber demostrado el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913.
Esta norma exige que el docente haya prestado sus servicios por un período mínimo de veinte años bajo una vinculación territorial, es decir, en calidad de docente departamental, distrital, municipal o nacionalizado. Aunado a lo anterior, manifestó que, la señora Rodríguez laboró desde el 14 de mayo de 1993 hasta el 7 de diciembre de 2021 como docente con vinculación nacional, en virtud del nombramiento efectuado mediante el Decreto No. 038 del 11 de mayo de 1993, lo cual —a su juicio— impide el reconocimiento de la pensión gracia conforme al marco legal vigente.
Finalmente, propuso las siguientes excepciones: i) Presunción de legalidad de los actos administrativos; ii) Inexistencia de la obligación; iii) Falta de título y causa; iv) Cobro de los no debido; v) Buena fe; vi) Prescripción y, vii) Genérica e innominada. 5 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00009 SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Esperanza Rodríguez Rodríguez Demandado: UGPP Radicado: 2023-00113-01 Página 5 | 21 1.3.
La sentencia apelada6 El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, en providencia de fecha catorce (14) de febrero de dos mil veinticinco (2025), resolvió denegar las pretensiones de la demanda y no imponer condena en costas a la parte demandante. Para fundamentar su decisión, el juzgado señaló que, si bien la suma de los tiempos laborados por la accionante hasta el 30 de abril de 2007 asciende a 7,889 días, equivalentes a 21 años, 7 meses y 5 días —lo que a simple vista cumple con el requisito temporal de servicio superior a 20 años como docente oficial—, no es suficiente con cumplir únicamente dicho requisito para acceder al beneficio solicitado.
Lo anterior se debe a que los únicos beneficiarios de la pensión gracia son aquellos docentes cuya vinculación haya sido de carácter territorial y/o nacionalizada, siendo que la ley misma excluye expresamente las vinculaciones de orden nacional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4, numeral 3 de la Ley 114 de 1913 y en el artículo 15, numeral 2, literal a de la Ley 91 de 1989.
De esa forma, señaló que los tiempos de servicio con vinculación nacional no pueden ser computados para completar los 20 años exigidos en el artículo 1 de la Ley 114. En ese sentido, el juzgado de primera instancia concluyó que la demandante solo acreditó una vinculación de carácter nacionalizada durante el período comprendido entre el 26 de abril de 1974 y el 7 de mayo de 1982, es decir, un total de 7 años, 9 meses y 30 días, tiempo que sí es computable para la pensión gracia. Sin embargo, este lapso no alcanza a cumplir con el requisito de 20 años de servicio docente con vinculación territorial o nacionalizada requerido por la norma. 1.4.
El recurso de apelación 1.4.1. La parte demandante, Esperanza Rodríguez Rodríguez7, inconforme con la decisión, solicitó que la sentencia de primera instancia sea revocada y, en su lugar, que se acceda a las pretensiones de la demanda. 6 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00027 SAMAI 7 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00029 SAMAI.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Esperanza Rodríguez Rodríguez Demandado: UGPP Radicado: 2023-00113-01 Página 6 | 21 Argumentó que en el expediente obra el acto de vinculación del cual puede inferirse el verdadero tipo de vínculo laboral, haciendo especial referencia al Decreto de nombramiento No. 038 del 11 de mayo de 1993, expedido por el alcalde del Municipio de Piedecuesta.
Señaló que el a quo, al momento de determinar el tipo de vinculación que ostentaba la demandante, otorgó credibilidad exclusivamente a la información registrada en el certificado laboral, sin considerar que en repetidas ocasiones se advirtió el error cometido por la entidad territorial, dado que, cuando en las certificaciones laborales se indique de manera errónea que el docente es de carácter nacional, debe prevalecer la tipología establecida en los actos formales de nombramiento o vinculación. Por lo tanto, manifestó que, no es correcto concluir que la vinculación de la demandante con el Municipio de Piedecuesta desde el 14 de mayo de 1993 sea de carácter nacional, pues ello constituye un error interpretativo respecto a las pruebas aportadas al expediente.
En consecuencia, indicó que, de los actos de nombramiento contenidos en el Decreto No. 0940 del 19 de abril de 1974 y en el Decreto No. 038 del 11 de mayo de 1993, junto con sus correspondientes actas de posesión expedidas por el Departamento de Santander y el Municipio de Piedecuesta, se concluye: «1. Laboró como docente al servicio del Municipio de Piedecuesta entre el 26/04/1974 y el 08/05/1982 con vinculación nacionalizada, 2. como docente al servicio de la misma entidad territorial del 14/05/1993 a la actualidad, con vinculación territorial, cumpliendo con los requisitos establecidos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento de la pensión gracia solicitada, adquiriendo el estatus de pensionada el 30 de abril del 2005, fecha en la que cumplió el último de los requisitos establecidos en la norma, es decir 20 años de servicio, en tanto para ese momento ya contaba con 50 años de edad.» 1.5.
Trámite de segunda instancia El proceso fue asignado en estricto reparto, el día dieciocho (18) de marzo de dos mil veinticinco (2025), al Despacho 09 del Tribunal Administrativo de Santander. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Esperanza Rodríguez Rodríguez Demandado: UGPP Radicado: 2023-00113-01 Página 7 | 21 Acto seguido, mediante auto de fecha nueve (09) de mayo de dos mil veinticinco (2025), se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, en el que se concedió a las partes y al Ministerio Público la posibilidad de pronunciarse sobre el recurso de apelación. De este trámite se destaca: 1.5.1.
La parte demandante, Esperanza Rodríguez Rodríguez8, reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 1.5.2. La parte demandada, UGPP9, señaló que, la señora Esperanza Rodríguez Rodríguez no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, al no cumplir los requisitos de la Ley 114 de 1913, esto es, haber desempeñado 20 años de servicio como docente oficial de carácter territorial (departamental, municipal y/o nacionalizado), además, indicó que, no es posible completar o computar tiempo de servicio prestados con vinculación nacional. 1.5.3.
La representante del Ministerio Público, no emitió concepto de fondo en esta oportunidad procesal. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial; razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia en segunda instancia. 2.2.
De los límites de la apelación Para responder al problema jurídico que se planteará a continuación, la Sala, en aplicación del principio dispositivo y de congruencia, limitará su competencia al 8 Expediente digital, índice 00010 de SAMAI 9 Expediente digital, índice 00011 de SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Esperanza Rodríguez Rodríguez Demandado: UGPP Radicado: 2023-00113-01 Página 8 | 21 argumento expuesto por la parte demandante en el recurso de apelación. Además, se referirá a lo probado en el proceso exclusivamente en relación con los reproches formulados. 2.3.
Problema jurídico La Sala procede a fijar el siguiente problema jurídico teniendo en cuenta el objeto de la apelación10, el cual consiste en establecer si: P.J.1.: ¿La señora Esperanza Rodríguez Rodríguez tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia consagrada en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 91 de 1989? Con el propósito de resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala considera necesario referirse a los siguientes temas: (i) marco normativo y jurisprudencial, en el que se estudiarán la pensión gracia, y (ii) se analizarán las pruebas de cara al planteamiento aquí señalado. 2.4.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1 La pensión gracia La Ley 114 de 1913 creó la pensión de jubilación a favor de los maestros de escuelas primarias oficiales que hubieran cumplido 20 años de servicios a la educación. Lo anterior, surgió debido a que estos docentes de nivel territorial recibían remuneraciones salariales inferiores a las percibidas por los nacionales.
De la misma manera, se determinó en la citada ley que para acceder a dicho beneficio debía cumplirse con ciertos requisitos enunciados en su artículo 4°, estos son: i) Que los empleos desempeñados se ha conducido con honradez y consagración; ii) Que no ha recibido o recibe otra pensión o recompensa de carácter nacional; iii) Que observe buena conducta; y iv) Que ha cumplido cincuenta años, o 10 Art. 328 del CGP.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Esperanza Rodríguez Rodríguez Demandado: UGPP Radicado: 2023-00113-01 Página 9 | 21 que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. Como consecuencia de lo expuesto, concluyó que un docente podía recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional, pero en ningún caso dos pensiones de carácter nacional.
Ahora bien, la Ley 116 de 1928, extendió el beneficio pensional a otros docentes, veamos: Artículo 6. Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección. De igual forma la Ley 37 de 1933 concedió una ampliación a la mencionada prestación en los siguientes términos: «Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria». Lo anterior permite concluir que la pensión gracia es un beneficio otorgado a quienes se desempeñaban como maestros de escuelas primarias oficiales, normalistas, así como para inspectores de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre y cuando cumplieran con el requisito de prestar sus servicios en instituciones de carácter departamental o municipal y en concordancia con las demás exigencias establecidas en las precitadas leyes.
Posteriormente la Ley 91 de 1989 mediante la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, dispuso en su artículo 15 numeral 2° la vigencia de la pensión de la siguiente forma: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Esperanza Rodríguez Rodríguez Demandado: UGPP Radicado: 2023-00113-01 Página 10 | 21 «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación». Bajo estos supuestos, quedaron claros tanto los términos de vigencia de la pensión gracia, como las personas que podían acceder a dicho beneficio.
Sin embargo, frente a las discrepancias jurisprudenciales en la interpretación de la norma, el H. Consejo de Estado en sentencia del 27 de agosto de 1997; consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, dispuso lo siguiente para hacer ciertas precisiones: «El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad «con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación», hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera […] otra pensión o recompensa de carácter nacional.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales»11. De acuerdo con lo señalado en precedencia, queda claro que para acceder a la pensión gracia, es necesario que, quien pretenda la misma, demuestre que ha prestado sus servicios de forma honrada, consagrada y responsable por un lapso 11 Consejo de Estado.
Sentencia del 27 de agosto de 1997, Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Esperanza Rodríguez Rodríguez Demandado: UGPP Radicado: 2023-00113-01 Página 11 | 21 no inferior a 20 años, en instituciones educativas de orden departamental o municipal; que cumpla con la edad exigida; y que se haya encontrado vinculado como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
La Sala precisa que, en virtud de la modificación introducida por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la pensión gracia es compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun cuando esta última este a cargo total o parcialmente de la Nación. Por su parte el H. Consejo de Estado se ha referido a la distinción entre los docentes nacionales y nacionalizados en los siguientes términos: «El análisis de las pruebas allegadas al expediente demuestra que el actor laboró mediante designaciones del Gobierno Nacional, lo que permite concluir que, a la luz del inciso primero del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, tiene el alcance de personal nacional, lo que impide el reconocimiento de la pensión gracia del docente pues es indispensable para lograr el reconocimiento y pago de la pensión gracia, que el docente haya prestado sus servicios en planteles departamentales o municipales, no nacionales, dada la incompatibilidad de percibirla conjuntamente con otra pensión de carácter nacional.
En efecto dicha disposición ordena: «para los efectos de la presente ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: «Personal nacional: Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado: Son los docentes vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Personal territorial: Son los docentes vinculados por nombramiento de la entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. parágrafo. Se entiende que una prestación se ha causado cuando se han cumplido los requisitos para su exegibilidad». En estas condiciones el tiempo laborado en planteles de orden nacional no es útil para acceder al reconocimiento de la pensión gracia»12.
Conforme con lo expuesto, es claro que quienes son vinculados a través del Gobierno Nacional pertenecen al orden nacional; por el contrario, quienes son nombrados por una autoridad de orden territorial con anterioridad al 1 de enero de 1976 o a partir esa fecha vinculándose de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, son nacionalizados. 12 Consejo de Estado.
Sentencia del 25 de abril de 2005, Consejero Ponente Jesús María Lemus Bustamante. Radicación 05001-23-31-000-2000-02346-01. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Esperanza Rodríguez Rodríguez Demandado: UGPP Radicado: 2023-00113-01 Página 12 | 21 2.3.2. Sentencia de Unificación sobre la pensión gracia13 Con relación a los litigios generados entorno al reconocimiento de la pensión gracia, particularmente frente al origen de los dineros de la entidad nominadora, el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, estableció en sentencia de unificación lo siguiente14: «Unifíquese la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que: (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) La calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) En consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenían directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas – situado fiscal – cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que se tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y;
(iv) Para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial, es de carácter territorial» (Destacado de la Sala).
Igualmente, señaló que: «la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias». Su propósito fue «compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las 13 SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018. 14 Ibidem Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Esperanza Rodríguez Rodríguez Demandado: UGPP Radicado: 2023-00113-01 Página 13 | 21 entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación».
De conformidad con lo expuesto en la sentencia de unificación anteriormente mencionada, el H. Consejo de Estado aclaró la forma en la que se puede identificar si un docente hace parte del grupo nacional, nacionalizado o territorial. En este sentido, se indicó que al momento de un maestro ser nombrado por un ente territorial, sea departamento o municipio, el docente se entiende vinculado de forma nacionalizada o territorial.
De igual forma, estableció que si la entidad territorial recibe recursos con los cuales va a cancelar los salarios de los docentes, no implica que estos sean de carácter nacional, pues fue el ente territorial quien realizó el pago del servicio como docente. 2.4. De las pruebas obrantes al expediente Dentro del proceso, se encuentra probado lo siguiente: • Resolución No. SOP202101028300 del 16 de diciembre de 2021 mediante la cual se niega el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia15. • Contra la anterior decisión se interpuso recurso de apelación16 resuelto mediante Resolución No. SOP20220100069717. • El 03 de mayo de 2021 la demandante solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de pensión gracia18. • Certificado del registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía de la señora Esperanza Rodríguez Rodríguez.19 • Historia laboral de la señora Esperanza Rodríguez Rodriguez.20 15 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00004 SAMAI, link One Drive, archivo 0002Demanda20230510.pdf folio 16 al 20. 16 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00004 SAMAI, link One Drive, archivo 0002Demanda20230510.pdf folio 39 al 46. 17 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00004 SAMAI, link One Drive, archivo 0002Demanda20230510.pdf folio 24 al 28. 18 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00004 SAMAI, link One Drive, archivo 0002Demanda20230510.pdf folio 31 al 38. 19 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00004 SAMAI, link One Drive, archivo 0002Demanda20230510.pdf folio 47 al 48. 20 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00004 SAMAI, link One Drive, archivo 0002Demanda20230510.pdf folio 49 al 54.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Esperanza Rodríguez Rodríguez Demandado: UGPP Radicado: 2023-00113-01 Página 14 | 21 • Decreto No. 0940 del 19 de abril de 1974 mediante el cual se nombró a la señora Esperanza Rodríguez Rodríguez maestra de la Escuela Rural El Guamo del Municipio de Piedecuesta21 y acta de posesión No. 5502 del 26 de abril de 197422 expedidos por el Departamento de Santander. • Decreto No. 038 del 11 de mayo de 1993 mediante el cual se nombra en propiedad a la señora Esperanza Rodríguez Rodríguez en el cargo de docente de secundaria en el colegio departamental Balbino García del Municipio de Piedecuesta23 y Acta de Posesión del 14 de mayo de 199324, expedidos por el Municipio de Piedecuesta. • Certificado de salarios expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Piedecuesta, correspondiente a los años comprendidos entre el 2004 y 2005.25 • Certificado de antecedentes disciplinarios expedido por la Procuraduría General de la Nación.26 • Declaración juramentada de buena conducta e idoneidad.27 • Expediente administrativo de la señora Esperanza Rodríguez Rodríguez.28 2.5.
Caso concreto Una vez relacionadas las pruebas obrantes en el expediente, procede la Sala a realizar un análisis de estas de cara al planteamiento jurídico, y con ello dará respuesta a este. En primer lugar, con el fin de determinar si la señora Esperanza Rodríguez Rodríguez tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, la Sala 21 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00004 SAMAI, link One Drive, archivo 0002Demanda20230510.pdf folio 55 al 56. 22 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00004 SAMAI, link One Drive, archivo 0002Demanda20230510.pdf folio 57 al 58. 23 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00004 SAMAI, link One Drive, archivo 0002Demanda20230510.pdf folio 59 al 60. 24 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00004 SAMAI, link One Drive, archivo 0002Demanda20230510.pdf folio 61. 25 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00004 SAMAI, link One Drive, archivo 0002Demanda20230510.pdf folio 62. 26 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00004 SAMAI, link One Drive, archivo 0002Demanda20230510.pdf folio 63. 27 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00004 SAMAI, link One Drive, archivo 0002Demanda20230510.pdf folio 64. 28 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 00009 SAMAI.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Esperanza Rodríguez Rodríguez Demandado: UGPP Radicado: 2023-00113-01 Página 15 | 21 procederá a analizar los requisitos señalados en el marco normativo para su adquisición. En cuanto a la «Vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980», la Sala encuentra que, conforme al material probatorio obrante en el plenario, la señora Esperanza Rodríguez Rodríguez, estuvo vinculada en los siguientes términos: Acto administrativo nombramiento Entidad que profirió el acto administrativo Nombramiento Periodo Decreto No. 0940 del 19 de abril de 1974 Departamento de Santander – Secretaría de Educación Maestra de la Escuela Rural El Guamo del Municipio de Piedecuesta 26 de abril de 1974 y el 08 de mayo de 1982 Decreto No. 038 del 11 de mayo 1993 Municipio de Piedecuesta – Secretaría de Bienestar y Desarrollo Social Docente de secundaria en el colegio departamental Balbino García del Municipio de Piedecuesta A partir del 14 de mayo de 1993 Asimismo, se encuentra acreditado que la demandante nació el 26 de enero de 1955, de modo que, para la fecha en la que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, esto es, el 3 de mayo de 2021, ya había cumplido más de 50 años.
En cuanto a haber laborado por más de 20 años al servicio de la docencia departamental, distrital y/o municipal, este hecho también se encuentra acreditado, dado que la demandante prestó sus servicios como docente por más de 20 años al Departamento de Santander y al Municipio de Piedecuesta. Por otro lado, respecto a la naturaleza de la vinculación, y con base en las pruebas obrantes en el expediente, así como en las pautas jurisprudenciales del H. Consejo de Estado expuestas en el marco jurídico, la Sala determina que, aun cuando la Secretaría de Educación Municipal de Piedecuesta haya certificado que la vinculación de la docente fue de carácter nacional, el acto de nombramiento Decreto Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Esperanza Rodríguez Rodríguez Demandado: UGPP Radicado: 2023-00113-01 Página 16 | 21 No. 038 de 1993, suscrito por el Alcalde del Municipio de Piedecuesta y el Secretario de Bienestar y Desarrollo Social, evidencia que la demandante fue vinculada como personal docente nacionalizado de la Secretaría de Educación de Santander, en el Colegio Nacionalizado Departamental Balbino García del Municipio de Piedecuesta, lo que permite concluir que su vinculación fue, igualmente, de carácter nacionalizado.
Además, conforme a los actos de nombramiento se evidencia que, las instituciones educativas donde laboró la señora Esperanza Rodríguez Rodríguez son de tipo municipal. Adicionalmente, el acto que dispuso su nombramiento fue suscrito por el alcalde del Municipio de Piedecuesta, quien invocó las facultades conferidas por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, atribuciones que se extienden tanto a educadores nacionales como a educadores nacionalizados, por lo que dicha circunstancia, contrario a lo expuesto por la entidad demandada, no implica per se, el estatus de docente nacional.
En este mismo sentido, el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 establece que el personal nacional está constituido por aquellos docentes vinculados mediante nombramiento expedidos por el Gobierno Nacional, por lo que, encuentra la Sala que, los actos administrativos de nombramiento de la demandante no corresponden a vinculaciones de carácter nacional, sino territorial o nacionalizada.
Esto se fundamenta, además, en que, aunque el Decreto No. 038 de 1993 haya sido suscrito por el alcalde municipal, el H. Consejo de Estado, en la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda, determinó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Esperanza Rodríguez Rodríguez Demandado: UGPP Radicado: 2023-00113-01 Página 17 | 21 De manera concordante, la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia SU 014/20 del 22 de enero de 2020 señaló que dicha circunstancia «no representa inexorablemente la categoría nacional del educador», y que «el hecho de que los recursos para su sostenimiento tengan origen o fuente en la Nación no condiciona la categorización docente». 2.6.
Conclusión De conformidad con el marco teórico de esta sentencia y con fundamento en las pruebas obrantes en el plenario, la Sala concluye que los argumentos esgrimidos por el apoderado de la parte demandante en el escrito del recurso de apelación están llamados a prosperar, dado que, la parte demandante acreditó los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia. Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia de primera instancia mediante la cual se negó el reconocimiento de la pensión gracia y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos administrativos demandados, que negaron el reconocimiento y pago del aludido derecho, por lo que se procederá a determinar el restablecimiento del derecho que corresponde. 2.7.
Del restablecimiento del derecho Como consecuencia de la anulación de los actos administrativos acusados, se ordenará a la entidad demandada - Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, que reconozca y pague a la demandante Esperanza rodríguez Rodríguez la pensión gracia de que trata la Ley 114 de 1913, conforme a las previsiones expuestas a continuación: Fecha de adquisición del estatus de pensionada: La demandante adquirió el estatus de pensionada el día 16 de julio de 2013, fecha en la que cumplió los 20 años de servicio como docente y en la que ya contaba con más 50 años de edad, según lo acreditado en el expediente y verificado en precedencia. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Esperanza Rodríguez Rodríguez Demandado: UGPP Radicado: 2023-00113-01 Página 18 | 21 Monto de la pensión: Conforme a las consideraciones que anteceden y de cara al marco normativo y jurisprudencial citado, el monto de la pensión a reconocerse a la demandante corresponderá al 75 % del promedio de todos los factores salariales devengados por la actora en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional.
Ajuste de valor: Las sumas de dinero causadas que resulten del reconocimiento pensional ordenado en esta sentencia se ajustarán al valor presente de acuerdo con la siguiente fórmula: R = Rh x Índice final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que el demandante obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación de las diferencias deberá hacerse mes por mes. 2.8. Prescripción Precisa la Sala que, si bien, las pretensiones de la demanda entrañan derechos pensionales que por su naturaleza son imprescriptibles29, ello no implica que el derecho a percibir las mesadas causadas sea de igual forma imprescriptible, pues, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 las mesadas causadas y no reclamadas oportunamente, esto es, dentro de los 3 años siguientes a su exigibilidad, están sujetas a la prescripción, para lo cual ha de tenerse en cuenta que la reclamación en sede administrativa y la interposición de la demanda interrumpe el término prescriptivo por un lapso igual. 29 Artículo 53 superior.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Esperanza Rodríguez Rodríguez Demandado: UGPP Radicado: 2023-00113-01 Página 19 | 21 En ese sentido, en el caso particular y concreto, se evidencia que, el derecho de pensión gracia de la demandante se consolidó el 16 de julio de 2013, la reclamación administrativa fue presentada el 03 de mayo de 2021, y la demanda fue presentada el 09 de mayo de 2023.
Así las cosas, se advierte que las sumas causadas y no reconocidas a favor de la demandante con anterioridad al 03 de mayo de 2018, están prescritas, toda vez que transcurrieron más de tres años entre el cumplimiento del estatus de pensionada – 16 de julio de 2013- y la radicación de la reclamación administrativa – 03 de mayo de 2021 -. 3.
Costas en segunda instancia De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, no se impondrá condena en costas en esta instancia. Esto se debe a que, en el recurso de apelación presentado por la parte demandante, no se evidenció una falta de fundamentación legal y/o una actuación temeraria que justificara tal imposición. Por el contrario, ambas partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
Esta decisión, está alineada con la reciente postura jurisprudencial del H. Consejo de Estado30, que ha abandonado el criterio objetivo-valorativo en favor de un criterio subjetivo para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales31. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 30 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 28 de septiembre de 2023. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Rad. 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021). 31 Consejo de Estado. Subsección B. Sentencia del 1º de junio de 2023. C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Rad. 47001-23- 33-000-2018-00141-01 (3320-2020). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Esperanza Rodríguez Rodríguez Demandado: UGPP Radicado: 2023-00113-01 Página 20 | 21 FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de fecha catorce (14) de febrero de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones No. RDP 034230 del 16 de diciembre de 2021 y RDP 005932 del 08 de marzo del 2022, mediante las cuales la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES – UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la señora ESPERANZA RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ.
TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP a, reconocer y pagar la pensión gracia a la señora Esperanza Rodríguez Rodríguez, en un monto equivalente al 75 % del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, esto es, el 16 de julio de 2013.
La sumatoria de esta condena se actualizará en los términos del artículo 187 del CPACA y aplicando la fórmula anunciada en la parte considerativa.
CUARTO: DECLARAR PROBADA la excepción de prescripción de las mesadas pensionales causadas a favor de la demandante con anterioridad al 03 de mayo de 2018, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: NO CONDENAR en costas de segunda instancia, conforme lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Esperanza Rodríguez Rodríguez Demandado: UGPP Radicado: 2023-00113-01 Página 21 | 21 SÉPTIMO: REGÍSTRESE la actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por la Auxiliar Judicial adscrita al Despacho de la magistrada ponente.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Aprobado por la Sala como consta en Acta No. 020 /2025. Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta Tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley. -Firmado a través del Sistema Judicial SAMAI- CAROLINA ARIAS FERREIRA Magistrada Ponente -Firmado a través del Sistema Judicial SAMAI- MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada -Firmado a través del Sistema Judicial SAMAI- LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Magistrada