NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS SERVIDORES PUBLICOS - Pensión gracia - Síntesis del caso: La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho –acción de lesividad– contra M. C. G. P., con el fin de controvertir la legalidad de la Resolución UGM 011040 del 29 de septiembre de 2011, mediante la cual la extinta CAJANAL reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia, incluyendo dentro del ingreso base de liquidación la denominada prima de vida cara.
La entidad demandante sostuvo que dicho emolumento no podía ser tenido en cuenta como factor salarial para la liquidación de la pensión gracia, por tratarse de una prima creada por la Asamblea Departamental de Antioquia sin competencia constitucional ni legal para ello. Asimismo, solicitó que se ordenara la devolución de las sumas presuntamente pagadas en exceso.
En primera instancia, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Medellín declaró la nulidad parcial del acto administrativo demandado, ordenó la reliquidación de la pensión excluyendo la prima de vida cara y negó la pretensión de reembolso de las sumas pagadas, al considerar que la beneficiaria actuó de buena fe. Extracto: […] En atención a lo expuesto, resulta necesario precisar que las disposiciones de carácter infralegal que sirvieron de fundamento para la creación de los referidos emolumentos salariales fueron expulsadas del ordenamiento jurídico como consecuencia de la declaratoria de nulidad.
En efecto, la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo produce efectos ex tunc y erga omnes, en cuanto comporta su retiro definitivo del ordenamiento, con efectos retroactivos a la fecha de su expedición. […] En consecuencia, resulta claro que las asambleas departamentales, los concejos municipales y los alcaldes carecen de competencia para crear factores salariales o prestacionales.
La prima de vida cara, por tanto, nació viciada de nulidad por falta de competencia del órgano que la expidió. La nulidad declarada respecto de las ordenanzas que crearon la prima de vida cara produce efectos ex tunc, esto es, retroactivos, lo que implica que el acto anulado se entiende retirado del ordenamiento jurídico desde el momento mismo de su expedición. [ ] En consecuencia, tal como lo concluyo el a quo, el acto administrativo demandado debe ser anulado, por cuanto, contrario a lo sostenido por la parte demandada, la prima de vida cara no debió ser incluida dentro del ingreso base de liquidación de la pensión gracia reconocida.
Al haberse incorporado como factor salarial una prestación creada por autoridad incompetente, el acto acusado carece de legalidad en ese aspecto; en consecuencia, se impone declarar su nulidad parcial en cuanto incluyó la prima de vida cara como factor de liquidación de la pensión gracia. […] Asimismo, el Consejo de Estado ha señalado que la sola solicitud o aceptación de una prestación económica reconocida mediante acto administrativo no configura, por sí misma, conducta constitutiva de mala fe.
Para desvirtuar la presunción constitucional es indispensable acreditar un comportamiento fraudulento o doloso encaminado a inducir en error a la administración o a obtener un provecho indebido. Decisión: La Sala confirmó la sentencia apelada al reiterar que la prima de vida cara no constituye factor salarial válido para la liquidación de la pensión gracia, por haber sido creada mediante ordenanzas departamentales expedidas por una autoridad manifiestamente incompetente.
En consecuencia, su inclusión dentro del ingreso base de liquidación desconocía el régimen constitucional y legal en materia salarial y prestacional de los servidores públicos. El Tribunal precisó que la declaratoria de nulidad de las ordenanzas que dieron origen a la prima produce efectos ex tunc, lo que implica que dicho emolumento carece de validez jurídica desde su creación y no puede generar derechos adquiridos.
Por ello, resultaba procedente la nulidad parcial del acto pensional y la exclusión de la prima de vida cara en la reliquidación de la prestación. No obstante, en relación con la devolución de las sumas pagadas en exceso, la Sala concluyó que no era posible ordenar el reembolso, al no haberse desvirtuado la presunción de buena fe de la beneficiaria.
Señaló que, conforme al artículo 164 del CPACA y a la jurisprudencia constitucional y contenciosa, solo la acreditación de mala fe habilita la recuperación de prestaciones periódicas pagadas a particulares, circunstancia que no se probó en el caso concreto. Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA Magistrado Ponente: Daniel Montero Betancur.
Medellín, D.E., veintisiete (27) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Radicado 05001 33 33 008 2018 00119 01 Demandante Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP” Demandado Marta Cecilia Guzmán Paniagua Naturaleza Nulidad y restablecimiento del derecho –lesividad- Instancia Segunda Providencia Sentencia 18 de 2026 Temas y subtemas Acción de lesividad / pensión gracia / prima de vida cara / reembolso de sumas de dinero / principio de buena fe Decisión Confirma sentencia Aprobado en acta 9 de 2026 Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y, de manera adhesiva, por la parte demandante, contra la sentencia emitida el 22 de junio de 2021 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Medellín - Antioquia, en cuya parte resolutiva dispuso (se transcribe textualmente, incluso con errores, como aparece a folios 9 y 10 del archivo digital denominado “01Sentencia”):
PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad de las Resolución No. UGM 011040 del 29 de septiembre de 2011 por medio de la cual la extinta Cajanal, reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia a la señora Marta Cecilia Guzmán Paniagua con la inclusión de la prima de vida cara.
SEGUNDO: SE ORDENA a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP que realice una nueva liquidación de la pensión gracia reconocida y pagada a la señora MARTA CECILIA GUZMÁN PANIAGUA, identificada con la C.C. No. 22.057.694, en la que se excluya del IBL únicamente la prima de vida cara de acuerdo a las previsiones legales y jurisprudenciales expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: NIÉGUENSE las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia CUARTO: Sin condena en costas por los motivos expuestos.
QUINTO: Désele cumplimiento a esta sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA […] (Negrilla propia). Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 3 I.
ANTECEDENTES. 1. La demanda. Mediante escrito radicado el 20 de marzo de 2018 en los Juzgados Administrativos del Circuito de Medellín, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social—en adelante, UGPP— por conducto de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, interpuso demanda contra Marta Cecilia Guzmán Paniagua, con el fin de obtener pronunciamiento de las siguientes pretensiones (se transcribe textualmente, incluso con errores, como aparece a folios 1 y 2 del expediente): Primera: Que se declare la Nulidad de la Resolución UGM 11040 del 29 de septiembre de 2011, mediante la cual se liquidó la pensión gracia a favor de la señora MARTA CECILIA GUZMAN PANIAGUA, incluyendo el concepto de prima de vida cara o prima de carestía, que no es considerado como factor salarial en el reconocimiento y liquidación de la pensión gracia. Segundo: Que se declare a título de restablecimiento del derecho, que a la señora MARTA CECILIA GUZMAN PANIAGUA, no le asistía el derecho de la pensión de gracia en los términos planteados en las resoluciones acusadas por cuanto en ellas erradamente se incluye como factor salarial la prima de vida cara.
Tercero: Que se condene a la señora MARTA CECILIA GUZMAN PANIAGUA, a restituir a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCI6n SOCIAL UGPP, las sumas de dinero correspondientes a los valores cancelados en exceso, desde la fecha en que se hizo efectiva, hasta cuando se realice el pago efectivo, es decir se verifique la devolución total del dinero a la parte demandante.
Cuarto: Que la condena que ponga fin al proceso, reúna los requisitos de los artículos 99 y 187 de la Ley 1437, que en ella conste una obligación, clara, expresa y actualmente exigible con el que preste merito ejecutivo. Quinto: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el Inciso final del Articulo 187 de la Ley 1437 de 2011 aplicando los ajustes de valor o indexación desde el momento en que se causó hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que el ponga fin al proceso, prorrogable hasta la fecha del pago efectivo de reajuste y la retroactividad.
Sexto: Dado el caso que la señora MARTA CECILIA GUZMAN PANIAGUA, no efectúe el pago de la condena en forma oportuna, los intereses comerciales y moratorios se deberán liquidar de conformidad con lo preceptuado en el Artículo 195 de la Ley 1437 de 2011 Séptimo: Se condene a la demandada a pagar las agendas en derechos y costas del proceso.
(Negrilla propia). Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 4 1.2. Los hechos. Los fundamentos fácticos de las pretensiones son, en síntesis1, los siguientes: 1.2.1. Indicó que Marta Cecilia Guzmán Paniagua nació el 19 de abril de 1958 y prestó sus servicios como docente en la Secretaría de Educación del departamento de Antioquia desde el 21 de julio de 1976 hasta el 31 de julio de 2014, siendo el último cargo desempeñado el de docente en la Institución Educativa Ignacio Botero Vallejo del municipio de El Retiro (Antioquia), con tipo de vinculación nacionalizado, y que adquirió el estatus de pensionada el 19 de abril de 2008. 1.2.2.
Sostuvo que la extinta Cajanal, mediante resolución UGM 11040 de 29 de septiembre de 2011, reconoció una pensión gracia a favor de la demandada, liquidando el 75% del promedio de los salarios devengados en el año inmediatamente anterior al estatus de pensionada, en cuantía de $1.477.464, con efectividad a partir del 19 de abril de 2008, en la cual se incluyó el emolumento denominado prima de vida cara. 1.2.3.
Explicó que, mediante auto ADP 8060 de 20 de octubre de 2017, la UGPP solicitó a la demandada su consentimiento para revocar la resolución UGM 11040 de 29 de septiembre de 2011, en el sentido de excluir el factor salarial prima de vida cara, el cual fue debidamente notificado. 1.2.4. Indicó que la demandada no aportó la autorización para revocar la resolución UGM 11040 de 29 de septiembre de 2011. 2.
Normas violadas y concepto de violación. En la demanda se señalaron como vulneradas las disposiciones contenidas en los artículos 1, 2, 6, 121, 128, 150 y 209 de la Constitución Política, así como las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 91 de 1989 y 797 de 2003. Indicó que la expedición del acto administrativo acusado vulnera el artículo 1 de la Constitución Política, en la medida en que concede la pensión gracia en términos erróneos, al privilegiar sin sustento legal ni fáctico el interés particular sobre el interés general. 1 Fl. 2 del expediente.
Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 5 Sostuvo que la expedición de actos administrativos como los demandados implica el incumplimiento de los deberes sociales a cargo del Estado, al comprometer recursos públicos de manera injustificada, en perjuicio de los demás asociados.
Dijo que la reliquidación de la pensión gracia reconocida a Marta Cecilia Guzmán Paniagua se efectuó de forma contraria a las disposiciones constitucionales y legales, pues dio lugar al pago de una mesada pensional superior a la que legalmente correspondía. Indicó que el reconocimiento irregular de un derecho pensional compromete recursos públicos destinados al pago de otras pensiones y desconoce principios que rigen la actuación administrativa y judicial, tales como la defensa del interés general, la moralidad administrativa y la igualdad.
Explicó que las normas expedidas por las asambleas departamentales y los concejos municipales no son aplicables al reconocimiento de prestaciones sociales no reguladas por el Gobierno Nacional, como las primas extralegales, por exceder las competencias previstas en la Constitución Política. Sostuvo que la pensión gracia es una prestación especial de origen legal, regulada de manera exclusiva por la ley 114 de 1913, otorgada a los educadores oficiales que cumplieron los requisitos establecidos en los artículos 1° y 4°.
Dijo que en este caso, la pensión gracia fue concedida con incumplimiento de los requisitos legales, al incluirse como factor salarial la prima de vida cara, creada por la Asamblea Departamental y el gobernador, autoridades que carecían de competencia para establecer factores salariales o prestacionales. Sostuvo que la resolución acusada es contraria al ordenamiento jurídico, por cuanto incluyó el factor salarial de prima de vida cara o de carestía, el cual no constituye factor para la liquidación de la pensión gracia, generando un menoscabo a la estabilidad financiera del sistema pensional. 3.
La actuación procesal de primera instancia. La demanda fue admitida por el Juzgado Octavo Administrativo de Medellín mediante auto de 11 de abril de 2018 (fl. 189). En la misma fecha se corrió traslado de la medida cautelar solicitada (fl. 190). Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 6 Mediante auto de 5 de junio de 2018, se ordenó el emplazamiento de Marta Cecilia Guzmán Paniagua, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 del Código General del Proceso, por cuanto no fue posible surtir la notificación de la referida providencia a la demandada.
Posteriormente, mediante auto de 8 de agosto de 2018, se designó curador ad litem a la demandada. El auto admisorio fue notificado en debida forma a la parte demandada, a través de su curador ad litem, y al Ministerio Público. Finalmente, mediante providencia de 7 de febrero de 2019 (fl. 221), se negó la medida cautelar solicitada, decisión que fue confirmada mediante providencia de 28 de febrero de 2019 (fl. 229). 3.1.
La parte demandada (fls. 214 a 220) se opuso a las pretensiones invocadas por la entidad demandante, con fundamento en los medios exceptivos que denominó: i) Inexistencia de vicios de nulidad de la resolución UGM 111040 de 29 de septiembre de 2011: Sostuvo que la sentencia de 20 de mayo de 2011, emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y confirmada por el Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la nulidad parcial de los acuerdos 28 de 1977, 29 de 1978 y 49 de 1989 expedidos por el Concejo de Medellín, no afecta actos administrativos del orden departamental.
Al respecto, indicó que, aunque sus efectos son erga omnes, estos se circunscriben al vínculo entre el municipio de Medellín y sus servidores. Sostuvo que, como docente del departamento de Antioquia, la demandada recibió la prima de vida cara con fundamento en ordenanzas departamentales vigentes (“4 de octubre” de 1975 [sic] y 33 de 1980, en concordancia con las 31 de 1975, 34 de 1973 y 33 de 1974).
Dijo que para la fecha de expedición de la resolución UGM 11040 de 2011, dichas ordenanzas no habían sido anuladas y, por tanto, gozaban de presunción de legalidad, lo que obligaba a incluir la prima como factor salarial para la pensión gracia. Agregó que el acto acusado no presenta vicios, pues la inclusión de la prima obedeció a la aplicación de la “ley 81 de 1989” (sic), que ordenaba mantener las prestaciones vigentes, entre ellas la prima de vida cara reconocida por la Asamblea de Antioquia.
Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 7 ii) Inexistencia de obligación de restitución de valores pagados en exceso: Señaló que no procede la devolución de sumas presuntamente pagadas en exceso, por cuanto el acto de reconocimiento pensional goza de presunción de legalidad y fue expedido sin fraude o mala fe de la demandada.
En consecuencia, su anulación afectaría la seguridad jurídica. Afirmó que, aún si las ordenanzas que consagraban la prima hubiesen perdido vigencia por decisión judicial, ello no afecta actos particulares que consolidaron derechos durante su vigencia, como el acto acusado. Citó jurisprudencia del Consejo de Estado (Sección Tercera, 5 de julio de 2006, exp. 21051;
Sala de Consulta y Servicio Civil, 5 de junio de 2014, rad. 11001-03-06-000-2013-00544-00), según la cual la nulidad o inexequibilidad de normas generales no afecta actos particulares consolidados bajo su amparo. iii) Genérica: En aplicación del artículo 187 de la ley 1437 de 2011, solicitó que se declaren de oficio las excepciones que resulten probadas en el proceso. 4.
La sentencia. El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Medellín, en sentencia de 22 de junio de 20212, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. Como sustento de la decisión, indicó que el acto administrativo demandado debía ser anulado, por cuanto la prima de vida cara no debió ser incluida dentro del índice base de liquidación de la pensión gracia reconocida a la demandada.
Al respecto, precisó que el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado3 han decantado que dicha prima fue creada por la Asamblea Departamental de Antioquia sin competencia para ello; por lo tanto, no puede ser tenida en cuenta como factor salarial válido al momento de liquidar la prestación. Sostuvo que la liquidación de la pensión reconocida en el acto administrativo acusado no se ajustó al ordenamiento jurídico y desconoció los fundamentos normativos que rigen la determinación del IBL de la prestación, conforme a los lineamientos 2 Archivo digital denominado “01Sentencia” – carpeta “Primera”. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 26 de julio de 2012, radicación número: 05001-23-31-000- 2005-00971-01 (1865-11) y sentencia de 12 de abril de 2018 radicación 05001-23-31-000-2005-00974-01. 1231-14 y 05001-23-31-000-2005-07606-02 (0091-12).
Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 8 jurisprudenciales aplicables a la materia. En consecuencia, señaló que no puede predicarse la existencia de derechos adquiridos en los términos del artículo 10 de la ley 4ª de 1992 y, por ello, accedió a la pretensión de nulidad del acto administrativo acusado.
Con respecto a la pretensión de restablecimiento del derecho consistente en el reintegro de las sumas pagadas en exceso, señaló que la misma no está llamada a prosperar, pues se presume que dichas prestaciones fueron percibidas de buena fe, sin que se encuentre acreditado que la demandada haya obrado de mala fe, de manera fraudulenta o con deslealtad frente a la entidad.
Por lo anterior, en aplicación de lo dispuesto en el literal c), del numeral 1, del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, concluyó que no había lugar a ordenar la devolución de las sumas pagadas a la parte demandada con ocasión de la pensión gracia reconocida. 5. El recurso de apelación. 5.1.
La parte demandada interpuso recurso de apelación4 contra la sentencia de primera instancia y, para el efecto, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de contestación de la demanda. Enfatizó que, al momento de expedirse la resolución UGM 11040 de 29 de septiembre de 2011, se encontraban vigentes las ordenanzas emitidas por la Asamblea Departamental que consagraban la prima de vida cara en favor de los servidores públicos del departamento de Antioquia.
Señaló que no existía providencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que hubiera declarado la nulidad, razón por la cual tales actos gozaban de presunción de legalidad y, en consecuencia, debían ser incluidos dentro de los factores salariales a tener en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, pues dichos factores sirvieron, a su vez, como base de cotización al sistema pensional durante el tiempo en que la demandada prestó sus servicios como docente.
Indicó que las ordenanzas departamentales que establecieron la prima de vida cara estaban amparadas por la presunción de legalidad, conforme a lo dispuesto en la ley 1437 de 2011. 4 Archivo digital denominado “03RecursoApelacion” – carpeta “Primera”. Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 9 Sostuvo que la prima de vida cara debe ser considerada factor salarial, según lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia 1218 de 2001.
Manifestó que el acto administrativo acusado no presenta vicio alguno que invalide, siquiera parcialmente, su contenido, pues la inclusión de la prima de vida cara como factor salarial obedeció a la aplicación de lo dispuesto en la ley 81 de 1989, que ordenaba la continuidad en el reconocimiento de las prestaciones económicas vigentes para ese momento, entre ellas la prima de vida cara establecida por las ordenanzas expedidas por la Asamblea Departamental de Antioquia, las cuales resultaban computables para efectos pensionales en aplicación de lo dispuesto en el artículo 6 de la ley 60 de 1993.
Por lo anterior, solicitó revocar el fallo recurrido y, en consecuencia, mantener incólume la presunción de legalidad del acto administrativo acusado. 5.1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP” interpuso recurso de apelación adhesiva5 contra la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara parcialmente la decisión. Indicó que, si bien el a quo declaró la nulidad del acto administrativo acusado y autorizó a la entidad para realizar una nueva liquidación de la pensión de la demandada, negó la pretensión relacionada con la devolución de las sumas pagadas en exceso.
Al respecto, sostuvo que, en virtud del principio de sostenibilidad fiscal, corresponde al Estado racionalizar el gasto público tanto en el ámbito nacional como territorial; por ello, la negativa de dicha pretensión implica una erogación injustificada del tesoro público y una afectación a las finanzas que soportan el régimen prestacional, en contravía de los principios que rigen el sistema de seguridad social.
Indicó que, si la expedición del acto administrativo acusado se declara ilegal, resulta consecuente ordenar la devolución de los valores reconocidos sin fundamento jurídico, pues el otorgamiento de un derecho pensional al que no se tenía derecho generó una afectación prolongada al patrimonio público, en contravía de las normas superiores invocadas como vulneradas.
Precisó que la recuperación de tales recursos no persigue el enriquecimiento de la entidad, en tanto esta actúa únicamente como administradora de los recursos del Sistema General de Pensiones, el cual debe ser protegido en su integridad. 5 Archivo digital denominado “04RecursoApelacionAdhesivo”, carpeta “Primera”. Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 10 Por lo anterior, solicitó que se revoque parcialmente la sentencia recurrida y se ordene la devolución total de las sumas pagadas en exceso o, por lo menos, de aquellas causadas a partir de la notificación de la demanda.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 1. Competencia. La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y, de manera adhesiva, por la parte demandante contra la sentencia emitida el 22 de junio de 2021 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Medellín, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en armonía con lo consagrado en el artículo 155 (numeral 2) ibídem. 2.
Oportunidad de la acción. En el presente asunto se controvierte la legalidad del acto administrativo contenido en la resolución UGM 11040 de 29 de septiembre de 2011, mediante la cual se reconoció, liquidó y ordenó el pago de la pensión gracia a favor de la señora Marta Cecilia Guzmán Paniagua, incluyendo el factor salarial de prima de vida cara o de carestía. La demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fue interpuesta el 20 de marzo de 2018.
Sobre el particular, se advierte que la ley 2381 de 2024, “Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones”, dispuso un término especial para el ejercicio de acciones administrativas y contencioso administrativas encaminadas a controvertir pensiones reconocidas, fijándolo en cinco (5) años contados a partir de su reconocimiento, so pena de que opere la caducidad, incluso respecto de aquellas acciones en curso al momento de entrar en vigencia la citada ley.
En efecto, el artículo 86 de la citada ley establece (se transcribe textualmente, como aparece en la citada norma):
ARTÍCULO
86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 11 entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.
(Negrilla fuera de texto). No obstante lo anterior, la ley 2381 de 2024 fue suspendida provisionalmente por la Corte Constitucional mediante el Auto A-841 de 17 de junio de 2025, salvo en lo relativo a los artículos 12 (parágrafo transitorio) y 76 de la citada ley. En consecuencia, al encontrarse suspendida la disposición que consagraba el término especial de caducidad previsto en el artículo 86, no resulta procedente su aplicación al caso concreto, por lo que la Sala procederá a efectuar el estudio de fondo del asunto sometido a consideración, conforme al régimen jurídico vigente. 3.
El problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si le asiste razón a la parte demandada al solicitar la revocatoria de la sentencia de primera instancia, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, y de conformidad con los argumentos expuestos en los recursos de apelación, así como con la normativa y jurisprudencia aplicables, la Sala deberá establecer, en primer lugar, si la prima de vida cara constituye factor salarial computable para el reconocimiento de la pensión gracia; y, en caso de concluirse que no lo es, si resulta procedente ordenar la devolución total de las sumas pagadas en exceso a la demandante, o por lo menos de aquellas causadas a partir de la notificación de la demanda. 4.
Marco jurídico aplicable. - 4.1. Régimen salarial y prestacional de los servidores públicos La prima de vida cara se creó en vigencia de la Constitución Nacional de 1886, por lo que es necesario examinar cuáles eran las disposiciones que, para ese entonces, Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 12 regulaban la competencia en materia de fijación del régimen salarial de los empleados del orden territorial.
La Constitución de 1886 facultó al Congreso, en el artículo 76, para “conferir atribuciones especiales a las Asambleas Departamentales” y “Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales”.
Posteriormente, mediante el acto legislativo 3 de 1910 (artículo 54, ordinal 5°), se facultó a las asambleas para fijar “el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sus sueldos”. Esta facultad fue ratificada por la ley 4 de 1913 (artículo 97, numerales 16 y 25), la cual dispone lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece en la citada norma): ATRIBUCIONES DE LAS ASAMBLEAS.
ARTÍCULO 97. Son funciones de las asambleas […] 16. Crear los empleos necesarios para el servicio del departamento, y determinar su duración y funciones; […] 25. Fijar los sueldos de los empleados del departamento que sean de cargo del tesoro departamental; […]. De conformidad con lo anterior, las asambleas departamentales tenían competencia para fijar los sueldos de sus empleados; sin embargo, esta distribución de competencias cambió a partir del acto legislativo 1 de 1968, que modificó, entre otros, los artículos 76, 120, 187, 194 y 197 de la Constitución de 1886 e introdujo dos nuevos conceptos: el de escalas de remuneración, y el de emolumentos.
El primero, debía ser establecido por el Congreso a nivel nacional; por las asambleas a nivel departamental, y por los concejos en el orden local; mientras que el segundo, le correspondía al presidente de la República y al gobernador, respectivamente. En la citada reforma, se señaló que el régimen prestacional de los empleados del orden nacional era de competencia única y exclusiva del congreso, mientras que a las asambleas departamentales les correspondía únicamente la fijación de la escala de remuneración. Así se estableció en los artículos 11 y 57 del acto legislativo 1 de 1968, Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 13 que modificaron el ordinal 9 del artículo 76 y el ordinal 5 del artículo 187 la Constitución de 1886, que disponían (se transcribe textualmente, como aparece en las citadas normas): Artículo 11 del Acto Legislativo No. 1 del 12 de diciembre de 1968.
El artículo 76 de la Constitución Nacional quedará así: Corresponde al Congreso hacer las Leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: […] 9. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos, y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales; […] Artículo 57 del Acto Legislativo No. 1 del 12 de diciembre de 1968.
El artículo 187 de la Constitución Nacional quedará así: Corresponde a las Asambleas, por medio de ordenanzas. […] 5. Determinar a iniciativa del Gobernador, la estructura de la administración departamental, las funciones de las diferentes dependencias, y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo. (Negrilla fuera de texto).
Por lo anterior, la competencia para para fijar los salarios de los servidores públicos del orden departamental estuvo en cabeza de las asambleas departamentales hasta el 10 de diciembre de 1968. Con la expedición de la Constitución de 1991 se consagró la competencia para definir el régimen salarial de los empleados públicos a nivel territorial, en este sentido se estableció la competencia para fijar el régimen de salarios y de prestaciones sociales de los empleados públicos del orden nacional y territorial en cabeza del presidente de la República, de conformidad con el artículo 150 de la Constitución Política (numeral 19, literales e y f), así: (se transcribe textual, como aparece en la norma en cita): Artículo 150 - Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: […] e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; […] Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 14 f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas. (Negrilla fuera de texto). En desarrollo de dicho mandato constitucional, el legislador expidió la ley 4° de 1992, por medio de la cual se señalaron las normas, objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
En lo que atañe específicamente al régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales, el artículo 12 de la citada ley dispuso (se transcribe textualmente, como aparece en la citada norma):
ARTÍCULO 12. - El régimen prestacional de los servidores públicos de la entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.
PARÁGRAFO. - El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. (Negrilla fuera de texto). Esta norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-315 de 1995, en la que se precisó que, (se transcribe textual, como aparece en la citada providencia): […] SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales […] Con base en lo antes señalado, es claro que a partir de la expedición del acto legislativo 1 de 1968, los entes territoriales perdieron la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de ese orden.
Posteriormente, la Constitución Política de 1991 estableció que el Congreso fijaría las normas generales y los criterios a los cuales debía sujetarse el Gobierno Nacional para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, competencia que, en desarrollo de la ley 4 de 1992, quedó radicada en cabeza del Gobierno Nacional, respecto del régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales.
Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 15 El Consejo de Estado, en sentencia de 17 de junio de 2010, radicado 05001-23-31-000- 2005-02066-01(0842-09) ha señalado (se transcribe textualmente, como aparece en la providencia en cita): Obsérvese cómo, desde la reforma constitucional de 1968, se empezaba a orientar una competencia no sólo individual y excluyente, sino también compartida y concurrente en materia salarial6, pues tanto el Presidente de la República, como los Gobernadores, podían fijar los emolumentos de los empleados de sus dependencias, siempre con sujeción a las leyes o normas expedidas por el Congreso y las Asambleas. […] Así las cosas, con la última de las reformas mencionadas, la competencia para fijar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, cambió ostensiblemente, en cuanto se consolidó definitivamente con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 19917.
Siguiendo esta línea argumentativa, en lo concerniente a la denominada prima de vida cara, creada por la Asamblea Departamental de Antioquia mediante la ordenanza 34 de 1973, el Consejo de Estado se pronunció en sentencia de 10 de noviembre de 20108, en la cual concluyó que dicha corporación carecía de competencia para instituir ese emolumento.
En esa oportunidad señaló (se transcribe textualmente, como aparece en la providencia en cita): De los preceptos constitucionales transcritos, se puede apreciar que el Constituyente de 1968 estatuyó una competencia concurrente para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, razón por la cual, encuentra la Sala que las autoridades que profirieron los actos que contienen la primas que reclama la demandante no tenían competencia para crear emolumentos a favor de los empleados del Departamento de Antioquia.
De la lectura armónica de los artículos transcritos se puede concluir que a las Asambleas Departamentales le estaba asignada la competencia para determinar las escalas salariales mas no para crear derechos salariales como es la prima contenida en la Ordenanza 34 de 1973. De igual forma para los Gobernadores quienes se encontraban facultados para fijar emolumentos con sujeción a otras normas.
En el presente asunto, tanto la Asamblea Departamental mediante la Ordenanza 34 de 1973, como el Gobernador de Antioquia por Decreto 001 BIS de 7 de enero de 1981, crearon para los empleados del ente territorial primas y bonificaciones, no obstante, de acuerdo con la normatividad transcrita anteriormente, carecían de esa facultad pues tales autoridades no eran las competentes constitucional ni legalmente para crear emolumentos prestacionales o salariales a favor de los mismos.
(Negrilla fuera de texto). Posteriormente, el mismo Consejo de Estado precisó (se transcribe textualmente, como aparece en la providencia en cita): 6 Teniendo en cuenta que el régimen prestacional, como se dijo, correspondía al Congreso de la República. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 17 de junio de 2010, expediente No. 05001-23-31-000-2005- 02066-01(0842-09) y Sentencia de 17 de marzo de 2011, expediente No. 05001-23-31-000-2005-00076-01(2055- 10), y Sentencia de 9 de abril de 2014, 05001-23-31-000-2005-00351-01(0184-12) 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 05001-23-31-000-2005-01968-01(1229-09).
Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 16 […] la competencia para crear o suprimir un emolumento o factor prestacional o salarial no se encuentra radicada en las autoridades y corporaciones territoriales, a éstas les está permitido únicamente la determinación de la escala salarial y sus emolumentos dentro de la competencia concurrente que tienen con el Gobierno Nacional y el Congreso de la República9.
(Negrilla fuera de texto). Con posterioridad, en sentencia de 12 de abril de 201810, el Consejo de Estado declaró la nulidad de las ordenanzas 34 de 1973, 33 de 1974, 31 de 1975 y 17 de 1981 (artículo 1), expedidas por la Asamblea Departamental de Antioquia, así como de los numerales 4 y 5 del artículo 1 del decreto 1 de 1981, expedido por el gobernador del departamento de Antioquia.
Para tal efecto, señaló (se transcribe textualmente, como aparece en la providencia en cita): La Asamblea Departamental de Antioquia no tenía competencia para ordenar el pago de una prima de vida cara para los servidores públicos de dicho departamento, a través de las Ordenanzas 034 de 1973, 033 de 1974, 31 de 1975 y 17 de 1981, como tampoco la tenía el gobernador de Antioquia para expedir los numerales 3, 5 y 6 del artículo 1 del Decreto 001 Bis del 7 de enero de 1981 a través de los cuales estableció una prima de clima y otras bonificaciones en favor de los docentes del ente territorial, pues de conformidad con la reforma introducida por el Acto Legislativo 1 de 1968 a la Constitución Política de 1886, las autoridades administrativas del orden territorial no estaban habilitadas para crear factores salariales ni prestacionales, dado que aquella estaba atribuida, de manera privativa, en el Congreso de la República11 (Subraya fuera de texto).
En atención a lo expuesto, resulta necesario precisar que las disposiciones de carácter infralegal que sirvieron de fundamento para la creación de los referidos emolumentos salariales fueron expulsadas del ordenamiento jurídico como consecuencia de la declaratoria de nulidad. En efecto, la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo produce efectos ex tunc y erga omnes, en cuanto comporta su retiro definitivo del ordenamiento, con efectos retroactivos a la fecha de su expedición. Así, la decisión anulatoria priva de sustento jurídico a las situaciones que pretendan fundarse exclusivamente en tales disposiciones, en la medida en que, desde la perspectiva jurídica, el acto anulado se tiene como inexistente desde su origen. 4.2.
Principio de buena fe. En relación con este punto, es preciso advertir que el artículo 164, numeral 1, literal c), del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “…no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 17 de junio de 2010, expediente 05001-23-31-000-2005-02066- 01(0842-09) y Sentencia de 17 de marzo de 2011, expediente 05001-23-31-000-2005-00076-01(2055-10), y Sentencia de 9 de abril de 2014, 05001-23-31-000-2005-00351-01(0184-12). 10 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección A, Sentencia de 12 de abril de 2018, radicado (acumulado) 050012331000200500974 01 (1231-2014) y 050012331000200507606 02 (0091-2012). 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, 12 de abril de 2018.
Radicación número: 05001-23-31-000-2005-00974- 01(1231-14) 05001-23-31-000-2005-07606-02 (0091-12). Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 17 En cuanto al principio de buena fe, la Corte Constitucional, en la sentencia C-1049 de 2004, señaló que (se transcribe textualmente, como aparece en la citada providencia): En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar ‘en cualquier tiempo’ los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que ‘no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe’.
Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado.
Se trata, simplemente de que ningún ciudadano puede esperar que, con el paso del tiempo, se regularice o se torne intocable una prestación económica que le ha sido otorgada en contra del ordenamiento jurídico y en deterioro del erario público. Ello indica entonces, que, si bien el legislador debe actuar sin menoscabar los derechos legítimamente adquiridos, no está imposibilitado para permitir a la administración, de manera excepcional, demandar en cualquier tiempo su propio acto, cuando encuentre que éste se ha proferido contrariando el ordenamiento jurídico, ello con el fin de defender intereses superiores de la comunidad.
Cabe precisar, que la misma disposición ampara el principio de la buena fe cuando señala que ‘no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe’, con lo cual, el cargo de inconstitucionalidad no está llamado a prosperar ya que sería un contrasentido alegar vulneración del artículo 83 Superior cuando el mismo legislador expresamente acuerda plenos efectos jurídicos al mencionado principio constitucional.
(Negrilla fuera de texto). Por su parte, el Consejo de Estado12 ha sostenido de manera reiterada (se transcribe textualmente, como aparece en la providencia en cita): Así las cosas, la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, supuesto al que se ajusta el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto por el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.
Por lo anterior, en orden de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, la Universidad de Antioquia debió centrar su esfuerzo procesal en demostrar no solo la ilegalidad del reconocimiento contenido dentro del acto demandado, sino también, en acreditar que la obtención de tal derecho por parte del accionado se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como hemos precisado son presumibles.
Sin embargo, esta carga no fue debidamente asumida por la demandante, pues en el plenario no existen pruebas que evidencien la mala fe del demandado, por lo que es improcedente la recuperación de las sumas pagadas en su favor por virtud del acto acusado, así hubiere sido decretada su nulidad por desconocer los preceptos normativos a que debió sujetarse.
(Negrilla fuera de texto). De conformidad con lo expuesto, y en línea con el precedente del H. Consejo de Estado, cuando una entidad pública pretende la devolución de sumas pagadas en virtud de un acto administrativo posteriormente anulado, le corresponde demostrar la mala fe del administrado, independientemente de la naturaleza de los recursos involucrados o de la finalidad del reconocimiento efectuado.
Solo la acreditación de 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de 31 de enero de 2018, expediente: 050012333000201400058 02 (0341-2017). Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 18 dicho elemento subjetivo habilita la orden de reintegro, pues, en ausencia de prueba que desvirtúe la presunción de buena fe, no procede exigir la devolución de las sumas percibidas, aun cuando el acto que las originó haya sido invalidado por contrariar el ordenamiento jurídico. 5.- El caso concreto.- De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, la Sala encuentra acreditado lo siguiente: Que Marta Cecilia Guzmán Paniagua prestó sus servicios como docente nacionalizado para el departamento de Antioquia desde el 21 de julio de 1976 hasta el 31 de julio de 2014 (fls. 90, 113 y 167). Que la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, mediante resolución UGM 11040 de 29 de septiembre de 2011, reconoció y ordenó el pago, a favor de la demandada, de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia, en cuantía de $1.477.464, efectiva a partir del 19 de abril de 2008, sin exigir la acreditación del retiro del servicio por tratarse del ramo docente. Que la demandada adquirió el estatus de pensionada el 19 de abril de 2008 (fl. 113). Que mediante resolución RDP 15746 de 18 de abril de 2017, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social negó la reliquidación de la pensión de jubilación gracia por retiro definitivo del servicio docente, solicitada por la demandada.
En la citada resolución, se indicó, entre otros aspectos, lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folio 126 del expediente): […] Que es de resaltar que revisada la Resolución UGM No. 011140 del 29 de septiembre de 2011. Se tiene que dentro de la liquidación de la misma, se tuvo en cuenta el factor salarial PRIMA DE CARESTIA O VIDA CARA, para los años 2007 y 2008 […] A su turno el Consejo de Estado mediante sentencia de fecha 26 de julio de 2012, confirmó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia., concluyendo: Conforme a la normatividad analizada y al criterio jurisprudencial establecido por esta Corporación, el Concejo Municipal de Medellín carecía de competencia para crear emolumentos o factores prestacionales o salariales a favor de los mismos, pues se arrogó facultades, que conforme a la normatividad transcrita, están reservadas al Gobierno Nacional, potestad que éste ejecuta dentro de un marco trazado por el legislador, en Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 19 este caso inicialmente bajo la potestad del Acto Legislativo de 1968, luego a través de la Constitución de 1991 y finalmente mediante la Ley 4 de 1992.
Que de conformidad a lo anterior, y teniendo en cuenta que la Resolución UGM No. 011040 del 29 de septiembre de 2011, se encuentra en firme, la presente decisión se remitirá a la Subdirección Jurídica Pensional de ésta entidad, con el fin de que se inicien las acciones legales a las que haya lugar […]. Que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, mediante auto ADP 8060 de 20 de octubre de 2017, solicitó el consentimiento de la señora Marta Cecilia Guzmán Paniagua para revocar la resolución UGM 11040 de 29 de septiembre de 2011, con el fin de efectuar la reliquidación de la pensión mediante la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus de pensionada, con exclusión del factor denominado “prima de vida cara”.
En el citado auto se indicó, entre otros aspectos, lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folio 120 del expediente): […] Que mediante memorando interno No. 201780012677492 del 01 de septiembre de 2017 se indica: Se encuentra que la extinta Cajanal con la Resolución No. UGM 011040 de 29 de septiembre de 2011 tuvo en consideración el rubro denominado Prima de vida cara o carestía y reliquidó la pensión de jubilación gracia a favor de la señora MARTA CECILIA GUZMAN PANIAGUA, considerando esta Subdirección necesario efectuar la revocatoria del acto administrativo de carácter particular por cuanto el factor salarial fue declarado nulo […] Sea lo primero precisar que el debate en el presente asunto no recae sobre el reconocimiento de la pensión gracia en sí misma, sino exclusivamente sobre los factores salariales que integraron su base de liquidación, en particular, la prima de vida cara.
En consecuencia, la Sala se pronunciará únicamente respecto de este último aspecto. De entrada, la Sala advierte que la prima de vida cara no constituye factor salarial computable para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. En efecto, dicha prima fue creada por la Asamblea Departamental de Antioquia mediante las ordenanzas 34 de 1973, 33 de 1974, 31 de 1975 y 17 de 1981.
No obstante, tales disposiciones fueron retiradas del ordenamiento jurídico mediante sentencia de 12 de abril de 2018 emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado13, al concluir que las corporaciones públicas territoriales carecían de competencia para crear factores salariales o prestaciones sociales. 13 Radicado: (acumulados) 050012331000200500974 01 (1231-2014) y 050012331000200507606 02 (0091-2012).
Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 20 En dicha providencia se reiteró que la facultad prevista en los artículos 76 (numeral 9), 187 (numeral 5) y 197 (numeral 3) de la Constitución de 1886, relativa a la fijación de escalas de remuneración, no comprendía la potestad de establecer factores salariales.
Al respecto, la citada corporación sostuvo lo siguiente (se transcribe textualmente, conforme aparece en la citada providencia): Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Antioquia hizo una interpretación de los artículos 76 numeral 9, 187 numeral 5 y 197 numeral 3 de la Constitución de 1886, de acuerdo con la cual, tanto el Congreso como las Asambleas y los Concejos al estar habilitados para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos podían fijar los emolumentos del respectivo nivel, ello por cuanto, la aludida norma constitucional no consagró de manera expresa la facultad para fijar el régimen salarial de los servidores públicos en cabeza del Congreso, sino que solamente le atribuyó la función de establecer escalas de remuneración, con lo cual no se puede entender que se le confirió al Legislador una potestad privativa en esa materia, situación que lo llevó a concluir que los órganos de elección popular departamentales y municipales tenían una competencia concurrente con el gobernador para determinar el salario de los empleados territoriales y, por ende, estaban autorizados para crear factores salariales.
Frente al particular, es relevante señalar que tal y como lo puso de relieve el agente del Ministerio Público, la fijación de las escalas de remuneración no conlleva la atribución de crear factores salariales, y menos aún en materia docente, en donde se destaca que, como consecuencia del proceso de nacionalización del servicio educativo estatal adelantado por la Ley 43 de 1975, el Congreso le confirió precisas facultades al presidente de la República para establecer el régimen salarial y de prestaciones sociales de dicho personal45 y más adelante, lo hizo nuevamente a través de la Ley 5 de 1978 y como resultado de ello, se emitió el Decreto 715 de 197846, en el que expresamente dictó […] En conclusión: La Asamblea Departamental de Antioquia no tenía competencia para ordenar el pago de una prima de vida cara para los servidores públicos de dicho departamento, a través de las Ordenanzas 034 de 1973, 033 de 1974, 31 de 1975 y 17 de 1981, como tampoco la tenía el gobernador de Antioquia para expedir los numerales 3, 5 y 6 del artículo 1 del Decreto 001 Bis del 7 de enero de 1981 a través de los cuales estableció una prima de clima y otras bonificaciones en favor de los docentes del ente territorial, pues de conformidad con la reforma introducida por el Acto Legislativo 1 de 1968 a la Constitución Política de 1886, las autoridades administrativas del orden territorial no estaban habilitadas para crear factores salariales ni prestacionales, dado que aquella estaba atribuida, de manera privativa, en el Congreso de la República (Negrilla fuera de texto).
Este criterio fue posteriormente consolidado en el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política de 1991, que atribuye al Congreso de la República la expedición de la ley marco en materia salarial y prestacional, así como en el artículo 313, numeral 6°, que delimita la competencia de los concejos municipales. A su vez, la ley 4ª de 1992 dispuso expresamente que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales sería fijado por el Gobierno Nacional con sujeción a dicha ley, y prohibió a las corporaciones públicas territoriales arrogarse tal facultad.
Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 21 En consecuencia, resulta claro que las asambleas departamentales, los concejos municipales y los alcaldes carecen de competencia para crear factores salariales o prestacionales. La prima de vida cara, por tanto, nació viciada de nulidad por falta de competencia del órgano que la expidió. La nulidad declarada respecto de las ordenanzas que crearon la prima de vida cara produce efectos ex tunc, esto es, retroactivos, lo que implica que el acto anulado se entiende retirado del ordenamiento jurídico desde el momento mismo de su expedición. Tratándose de actos expedidos por autoridad manifiestamente incompetente, la nulidad comporta la inexistencia jurídica del acto desde su origen, razón por la cual no puede generar efectos válidos ni consolidar situaciones jurídicas con fundamento en la noción de derechos adquiridos.
En este sentido, no es posible predicar la existencia de derechos adquiridos con fundamento en normas inconstitucionales o en actos administrativos expedidos sin competencia. Tampoco resultan aplicables los principios de favorabilidad o confianza legítima para perpetuar en el tiempo prestaciones carentes de sustento constitucional y legal.
No se está ante un fenómeno de tránsito normativo entre disposiciones válidas, sino frente a la declaratoria de nulidad de actos expedidos por órgano incompetente, lo cual impide reconocer como legítimo un factor salarial que jurídicamente nunca tuvo existencia válida. En este contexto, la extinta CAJANAL —hoy UGPP— no podía otorgar carácter salarial ni pensional a una prima creada sin competencia, ni incorporarla como factor de liquidación de la pensión gracia. Ahora, si bien la parte demandada sostiene que no resulta procedente declarar la nulidad parcial del acto de reconocimiento pensional, bajo el argumento de que, para la fecha de su expedición, los actos administrativos que establecían la prima de vida cara se encontraban vigentes y amparados por la presunción de legalidad, lo cierto es que tal situación no significa que deba mantenerse en el tiempo aún cuando el factor que se tuvo en cuenta haya desaparecido del ordenamiento jurídico por la nulidad, pues olvida la parte demandada que la pensión es una prestación periódica que se causa mes a mes; por tanto, aunque la prima de vida cara hubiere sido tenida Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 22 en cuenta mientras las disposiciones que la consagraban estuvieron vigentes, una vez estas fueron retiradas del ordenamiento jurídico, era elemental revisar el monto de la prestación para, en adelante, eliminarlo como factor de liquidación. Es por esa razón que, por regla general, no hay lugar a ordenar la devolución de las sumas pagadas con retroactividad —salvo que se acredite mala fe—, pero hacia el futuro, no se puede tener en cuenta como factor de liquidación. En consecuencia, tal como lo concluyó el a quo, el acto administrativo demandado debe ser anulado, por cuanto, contrario a lo sostenido por la parte demandada, la prima de vida cara no debió ser incluida dentro del ingreso base de liquidación de la pensión gracia reconocida.
Al haberse incorporado como factor salarial una prestación creada por autoridad incompetente, el acto acusado carece de legalidad en ese aspecto; en consecuencia, se impone declarar su nulidad parcial en cuanto incluyó la prima de vida cara como factor de liquidación de la pensión gracia. Definida la improcedencia de la prima de vida cara como factor salarial y, en consecuencia, la nulidad parcial del acto administrativo demandado, corresponde a la Sala pronunciarse sobre la viabilidad del reintegro de las sumas pagadas en exceso, de conformidad con los argumentos expuestos y lo solicitado por la parte actora en el recurso de apelación. Al respecto, el literal c), numeral 1º, del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo debe interpretarse en armonía con el artículo 83 de la Constitución Política, conforme al cual “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.
La buena fe constituye un principio general del derecho que rige las relaciones entre la administración pública y los administrados, e impone a las autoridades el deber de respetar las situaciones consolidadas bajo la apariencia de legalidad, salvo prueba en contrario. Así lo ha precisado la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia C-131 de 2004.
Asimismo, el Consejo de Estado14 ha señalado que la sola solicitud o aceptación de una prestación económica reconocida mediante acto administrativo no configura, por sí misma, conducta constitutiva de mala fe. Para desvirtuar la presunción 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, Sentencia del 8 de febrero de 2018, Rad, No. 52001-23-33-000-2012-00067-01.
Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 23 constitucional es indispensable acreditar un comportamiento fraudulento o doloso encaminado a inducir en error a la administración o a obtener un provecho indebido. En el caso sub examine, si bien la nulidad declarada respecto de las ordenanzas que crearon la prima de vida cara produce efectos ex tunc —lo que implica que dicho factor carecía de sustento jurídico desde su origen—, lo cierto es que no obra en el expediente prueba alguna que permita inferir que la demandada hubiere actuado con dolo, fraude o maniobra encaminada a obtener un reconocimiento indebido.
Por el contrario, su conducta se limitó a recibir las mesadas liquidadas por la propia administración. En ese contexto, al no haberse desvirtuado la presunción de buena fe, la solicitud formulada por la parte actora en el recurso de apelación, tendiente a que se revoque parcialmente la sentencia y se ordene la devolución total de las sumas pagadas en exceso, no está llamada a prosperar, tal como lo razonó el a quo.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia emitida el 22 de junio de 2021 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 6. La condena en costas. Sobre la condena en costas, el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo disponía lo siguiente: Artículo 188.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En razón a que el Código de Procedimiento Civil fue derogado por el Código General del Proceso, debe entenderse que la remisión que hace el C.P.A.C.A., es a la normativa procesal vigente de aplicación inmediata y que para el asunto que nos ocupa es el artículo 365, disposición que introdujo un criterio eminentemente objetivo para determinar la procedencia de la condena en costas15. 15 ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja,súplica,anulación o revisión que haya propuesto. … 2.Lacondena sehará en sentencia o auto queresuelva la actuación quedio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas dela segunda. Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 24 Sin embargo, el artículo 188 del C.P.A.C.A. fue adicionado por el artículo 47 de la ley 2080 de 2021, en los siguientes términos: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Lo anterior supone que se mantuvo el criterio objetivo que pregonaba la ley 1437 de 2011 para su imposición en procesos distintos a aquellos en lo que se ventile un interés público y previó un criterio subjetivo en relación con estos últimos para su condena. En el presente asunto, comoquiera que el recurso de apelación no prosperó para ninguna de las partes, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA -SALA CUARTA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
FALLA PRIMERO. - CONFÍRMASE, por las razones expuestas en precedencia, la sentencia emitida el 22 de junio de 2021 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Medellín – Antioquia.
SEGUNDO. - Sin condena en costas y agencias en derecho en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. - EJECUTORIADA la presente providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en acta de la fecha. LOS MAGISTRADOS, 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas deambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial,expresando los fundamentos de su decisión. Radicado: Naturaleza: 05001 33 33 008 2018 00119 01 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad. 25 DANIEL MONTERO BETANCUR MARTHA CECILIA MADRID ROLDÁN CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ Esta providencia podrá consultarse en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, para lo cual deberá indicar el número de radicación del proceso.