SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada Ponente: FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Bucaramanga, veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN Tutela RADICADO 680013333007-2025-00095-01 LINK EXPEDIENTE https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_p rocesos.aspx?guid=680013333007202500095016800123 ACCIONANTE Julie Pauline Dominguez Ochoa juliepau8@gmail.com ACCIONADOS Comisión Nacional del Servicio Civil, CNSC notificacionesjudiciales@cnsc.gov.co Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN notificacionesjudicialesdian@dian.gov.co ljaimesp@dian.gov.co nlizarazol@dian.gov.co TEMA Violación del Debido Proceso /concurso de mérito Decide la Sala la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 19 de mayo de 2024, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual decidió amparar el derecho fundamental al debido proceso 1.
Antecedentes 1.1 La demanda1 1.2. Las Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, contemplada en el artículo 86 de la Constitución Política, la señora Julie Pauline Dominguez Ochoa promovió la 1 Primera instancia índice SAMAI 0003, documento 3 ACCIÓN DE TUTELA 680013333007-2025-00095-01 acción en procura de obtener el amparo a los derechos fundamentales de petición, a la igualdad, al debido proceso, al mérito - acceso a la carrera administrativa, los cuales a su criterio se están vulnerando por parte de la DIAN y la CNSC.
En consecuencia, solicitó: «CONCEDER el amparo por los derechos de petición, al acceso a los cargos públicos y al mérito, al debido proceso y a la igualdad. ORDENAR a la CNSC dar respuesta al derecho de petición interpuesto por mí el pasado 5 y 7 de marzo de 2025 de manera inmediata, clara, completa y de fondo. ORDENAR a la DIAN proceder el proceso de nombramiento en periodo de prueba de las posiciones 12 a 18 de la OPEC 198411 atendiendo el análisis realizado por la CNSC e informar al despacho las 8 ubicaciones geográficas que serán sometidas a audiencia para elección de plazas.
En consecuencia, ORDENAR a la DIAN a notificarme el cronograma a cumplir para las posesiones realizarse de la OPEC 198411 de Analista IV, grado 4, Rol AF-LF-2009. Los demás que considere el Sr. Juez para la protección de mis derechos fundamentales.» 1.3. Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se exponen los siguientes: 1.3.1.
Mediante acuerdo N° CNT2022AC000008 del 29 de diciembre de 2022, modificado por el acuerdo N°24 del 15 de febrero del 2023, que a la fecha estaba dentro de la vigencia del Decreto Ley 71 de 2020, que fue derogado por el Decreto ley 0927 de 2023 la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales convocó al proceso de selección de ingreso y ascenso para proveer 3290 ACCIÓN DE TUTELA 680013333007-2025-00095-01 vacantes definitivas, pertenecientes al Sistema Especifico de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, proceso de selección DIAN. 1.3.2.
Que el Decreto ley 0927 de 2023 establece en su artículo 36: «el proceso de selección cuya convocatoria y reglas se encuentran establecidas en el Acuerdo No. CNT2022AC000008 del 29 de diciembre de 2022, seguirá su curso con independencia de la etapa en que se encuentre y, una vez conformada la lista de elegibles, esta deberá ser utilizada dentro del término de su vigencia para proveer las vacantes ofertadas y aquellas que se generen con posterioridad derivadas de la ampliación de la planta de personal, siempre y cuando los requisitos del empleo sean los mismos y sus funciones iguales o equivalentes.» 1.3.3. la tutelista Julie Pauline Dominguez Ochoa se inscribió y superó el proceso de selección DIAN 2022 para la provisión de 182 empleos, para el cargo de Analista IV, código 204, con código de ficha: AF-LF-2009 identificado bajo la OPEC: 198411. 1.3.4.
El 12 de marzo de 2024 mediante Resolución N° 7332 se conformó la lista de elegibles en la cual la tutelista ocupó la posición número 13. 1.3.5. Que la CNSC mediante Resolución No. 15823 del 15 de octubre de 2024 Declaro desierto el concurso para proveer 8 vacantes definitivas de la OPEC No. 198387, porque «ninguno supero el puntaje mínimo determinado». 1.3.6.
Como consecuencia de la declaratoria de desierta de la OPEC N°. 198387 se autorizaron 8 vacantes con los elegibles ubicados en las posiciones (12), (12), (13), (14), (15), (16), (17) y (18), que por corresponder al mismo empleo se autorizó por parte de la CNSC el uso de la OPEC No. 198411 hasta la posición 20, OPEC en la que la tutelista ocupa la posición
13. ACCIÓN DE TUTELA 680013333007-2025-00095-01 1.3.7. Mediante Resolución 2025RS032680 del 14 de Marzo del 2025 la CNSC autorizo a la DIAN el uso de las listas de elegibles para proveer 8 vacantes del empleo ofertadas con código OPEC 198387, cuyo concurso se declaró desierto en el marco del proceso selección DIAN 2022, en dicha resolución la CNSC comunicó que realizado el respectivo estudio técnico de equivalencia entre empleos y viabilidad de uso de la lista de elegibles, previo el agotamiento de los 3 órdenes de provisión mencionados en el artículo 2.2.5.3.2 del Decreto 1083 de 2015, procediendo de esa manera con la autorización de la lista de elegibles, ordenando a la DIAN para que: «dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la presente comunicación, deberá verificar el cumplimiento de requisitos mínimos de los designados, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 2.2.5.1.4 y 2.2.5.1.5 del Decreto 1083 de 20151, y en los artículos 4° y 5° de la Ley 190 de 1995, y de esta manera efectuar los nombramientos en período de prueba.» 1.3.8.
A la fecha la UAE-DIAN no ha realizado el nombramiento en periodo de prueba de los elegibles de las listas autorizadas por la CNSC. 2. Trámite procesal A la presente acción se le dio el trámite preferencial contemplado en el Decreto 2591 de 1991, corriendo traslado de la solicitud de amparo y de sus anexos a las entidades accionadas quienes concurrieron en los siguientes términos: 2.1.
Intervinientes 2.1.1. Comisión Nacional del Servicio Civil, CNSC La Comisión Nacional del Servicio Civil, CNSC se opuso a la acción de tutela interpuesta por la ciudadana Julie Pauline Domínguez Ochoa, argumentando que no existe vulneración de derechos fundamentales atribuible a dicha entidad. En su contestación, la CNSC plantea, en primer lugar, la configuración de una carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que las solicitudes formuladas por la accionante fueron debidamente atendidas mediante los radicados 2025RS056906 del 8 de marzo de 2025 y 2025RS032680 del 14 de ACCIÓN DE TUTELA 680013333007-2025-00095-01 marzo de 2025.
En consecuencia, al haberse satisfecho la pretensión objeto de amparo, la acción de tutela pierde su finalidad, conforme a la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, particularmente en las sentencias T-011 de 2016, T-058 de 2021, T-207 de 2020 y T-361 de 2020, en las que se ha establecido que la tutela resulta improcedente cuando desaparece la amenaza o vulneración alegada antes del fallo.
Adicionalmente, la CNSC invoca la falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto su competencia legal se circunscribe exclusivamente a la conformación y autorización de uso de listas de elegibles, sin que le asista facultad alguna para efectuar nombramientos, posesiones o evaluaciones del periodo de prueba. Estas funciones corresponden de manera exclusiva a la entidad nominadora, en este caso, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).
En respaldo de esta posición, la CNSC señala que la accionante fue incluida en la lista de elegibles mediante la Resolución No. 7332 del 12 de marzo de 2024, y que dicha autorización fue debidamente comunicada a la DIAN, cumpliendo así con lo dispuesto en los artículos 2.2.5.1.6 y 2.2.5.1.7 del Decreto 1083 de 2015, que regulan el procedimiento de nombramiento y posesión en el marco del sistema de carrera administrativa.
En ese sentido, la CNSC solicita que se declare la carencia actual de objeto por hecho superado, se le desvincule del trámite constitucional por carecer de legitimación en la causa por pasiva, y se requiera a la DIAN para que adelante las actuaciones administrativas necesarias para el nombramiento y posesión de la accionante. Finalmente, enfatiza que no ha existido omisión ni actuación que configure una vulneración de derechos fundamentales por parte de la CNSC, y que cualquier responsabilidad en el caso concreto recae exclusivamente en la entidad nominadora, conforme al marco normativo vigente. 2.1.2.
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN Se opuso a la acción de tutela interpuesta por la ciudadana Julie Pauline Domínguez Ochoa, quien alegó la presunta vulneración de sus derechos ACCIÓN DE TUTELA 680013333007-2025-00095-01 fundamentales al debido proceso, igualdad, mérito, acceso a cargos públicos y derecho de petición, en el marco del Proceso de Selección DIAN 2022.
La DIAN sostiene, que no ha incurrido en vulneración alguna de derechos fundamentales, y que su actuación se ha ceñido estrictamente al marco normativo aplicable, en especial al régimen jurídico especial que rige su sistema de carrera administrativa, contenido en el Decreto Ley 0927 de 2023. En este sentido, la entidad destaca que la accionante fue incluida en la lista de elegibles mediante Resolución No. 7332 del 12 de marzo de 2024, ocupando la posición 13 para el cargo de Analista IV (OPEC 198411), y que dicha lista fue autorizada para uso por la CNSC hasta la posición 20.
No obstante, aclara que el proceso de nombramiento no es automático ni inmediato, sino que está condicionado al cumplimiento de una serie de etapas administrativas y legales que garantizan la legalidad, la motivación del acto administrativo y la protección de derechos de terceros. En particular, resalta que varios de los cargos ofertados se encuentran actualmente ocupados por funcionarios en provisionalidad, lo que impone la obligación de aplicar medidas de protección reforzada conforme a lo dispuesto en los artículos 2.2.5.3.2 del Decreto 1083 de 2015 y 137 del Decreto Ley 0927 de 2023.
Estas normas exigen que, antes de efectuar nombramientos en periodo de prueba, se evalúe la situación de los servidores provisionales que puedan tener condiciones especiales (discapacidad, prepensionados, madres cabeza de familia, fuero sindical), y se garantice su reubicación o desvinculación motivada. Que ha actuado con diligencia y dentro de los plazos razonables, adelantando las gestiones necesarias para asegurar que cualquier nombramiento se realice con pleno respeto al principio de legalidad y a la seguridad jurídica.
Como prueba de ello, se destaca la solicitud elevada a la CNSC mediante los oficios 1001511850637 del 5 de marzo y 100151185-0823 del 19 de marzo de 2025, en los que se solicitó el análisis de equivalencias a la CNSC, entre empleos y la aplicación del parágrafo transitorio del artículo 36 del Decreto Ley 0927 de 2023, que restringe el uso de listas de elegibles para proveer cargos ocupados por provisionales.
ACCIÓN DE TUTELA 680013333007-2025-00095-01 Que el acto de nombramiento debe estar debidamente motivado, y que cualquier decisión que contraríe las disposiciones vigentes podría comprometer su validez y dar lugar a acciones legales. En este sentido, se invoca jurisprudencia del Consejo de Estado que establece que la legalidad de los actos administrativos debe evaluarse con base en las normas vigentes al momento de su expedición, y que la presunción de legalidad solo puede ser desvirtuada por el juez competente.
Concluye que no se configura vulneración de derecho fundamental alguno, y que la acción de tutela resulta improcedente, en tanto no se ha agotado la vía administrativa y existen mecanismos ordinarios de defensa, en consecuencia solicita que se deniegue el amparo reclamado, por no cumplirse los requisitos de procedencia del mecanismo constitucional, y por encontrarse en curso las actuaciones necesarias para garantizar un nombramiento conforme a derecho, respecto al principio de mérito y a los derechos de todos los involucrados. 2.2.
La sentencia impugnada El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante sentencia de 19 de mayo de 2025, resolvió: «PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental de petición de la accionante, que está siendo vulnerado por la COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL -CNSC-, por las consideraciones hechas en precedencia. En consecuencia, ORDENAR a la CNSC que, dentro de los dos días siguientes a la notificación de la presente sentencia, profiera y notifique en debida forma respuesta de fondo, clara y completa a la petición formulada por la señora JULIE PAULINE DOMÍNGUEZ OCHOA, el cinco (05) de marzo de 2025, bajo radicado 2025RE047752.
SEGUNDO: DECLARAR la CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO respecto de la vulneración del derecho de petición por falta de respuesta a la petición formulada por la señora JULIE PAULINE DOMÍNGUEZ OCHOA, el siete (07) de marzo de 2025, bajo radicado 2025RE050992 TERCERO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de la señora JULIE PAULINE DOMÍNGUEZ OCHOA, que está siendo vulnerado por la U.A.E. DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES -DIAN-.
En consecuencia, ORDENAR a la accionada, DIAN, que, dentro de los cinco (05) días siguientes a la notificación de la presente providencia, elabore, publique y notifique a la demandante el cronograma que defina con claridad y precisión las ACCIÓN DE TUTELA 680013333007-2025-00095-01 actuaciones, y plazos en que estas deben surtirse, con la finalidad de proveer los cargos de la OPEC 198387 [ANALISTA IV, Código 204, Grado 4], en los precisos términos autorizados por la COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL -CNSC- mediante oficio 2025RS032680 del 14 de marzo de 2025, según lista de elegibles de la que la señora DOMÍNGUEZ OCHOA hace parte.
La orden aquí impartida debe atenderse con estricto cumplimiento de las disposiciones normativas aplicables, especialmente, el Acuerdo CNT2022AC000008 de 29 de diciembre de 2022; la Circular 00005 de 01 de marzo de 2024; la Resolución 7332 de 12 de marzo de 2024 y el Acuerdo CNSC-0166 de 12 de marzo de 2020. En modo alguno la orden aquí impartida debe entenderse en el sentido de desconocer o menoscabar derechos de terceros. […]» Para tales efectos, estructuró su decisión en torno a dos problemas jurídicos: (i) la presunta vulneración del derecho de petición por parte de la CNSC respecto de dos solicitudes formuladas por la accionante; y (ii) la posible vulneración del derecho al debido proceso por parte de la DIAN, derivada de su omisión en adelantar las actuaciones necesarias para el nombramiento en cargos autorizados.
En cuanto al primer problema, el juez concluyó que la CNSC vulneró el derecho fundamental de petición de la accionante al no haber dado una respuesta de fondo, clara y completa a la solicitud del 5 de marzo de 2025 (radicado 2025RE047752), limitándose a trasladarla a otra dependencia sin resolver los interrogantes planteados. Por ello, ordenó a la CNSC emitir una respuesta sustancial en el término de dos días.
Respecto a la segunda petición, del 7 de marzo de 2025 (radicado 2025RE050992), el despacho declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, dado que la CNSC respondió de fondo durante el trámite de la tutela, el 8 de mayo de 2025. Frente al segundo problema jurídico, el juez determinó que la DIAN vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la accionante al no ejecutar las actuaciones necesarias para proveer los cargos autorizados por la CNSC.
A pesar de haber solicitado y recibido autorización expresa para el uso de la lista de elegibles incurrió en una omisión injustificada, sin respaldo normativo ni fáctico, y basada en argumentos especulativos sobre la estabilidad de funcionarios provisionales. El despacho desestimó la solicitud de la DIAN de reconsiderar la autorización de la CNSC, por ser jurídicamente improcedente y contraria al principio de legalidad que rige el acceso a la función pública.
ACCIÓN DE TUTELA 680013333007-2025-00095-01 Además, resaltó que la expectativa legítima de la accionante, derivada de su inclusión en la lista de elegibles, debe ser protegida frente a la indefinición administrativa y la falta de transparencia en el proceso de nombramiento. 2.3. Impugnación 2.3.1. parte Accionada –DIAN- La entidad formuló su oposición en dos bloques argumentativos: la afectación al principio de legalidad y la inexistencia de la vulneración de derechos fundamentales.
Lo primero sostiene que el fallo desconoce el marco normativo que regula su sistema especifico de carrera administrativa, contenido en el Decreto Ley 927 de 2023, la cual establece que las listas de elegibles solo pueden utilizarse para vacantes generadas con posterioridad a la convocatoria, y prohíbe expresamente su uso cuando los cargos estén ocupados por funcionarios en encargo o provisionalidad.
En el caso concreto, las vacantes de la OPEC 198387 no fueron generadas después del concurso, sino que ya existían y están actualmente provistas por encargo o provisionalidad. Por tanto, el uso de la lista de la OPEC 198411 para proveer dichas vacantes contraviene directamente la norma vigente, además, el parágrafo transitorio del artículo 36 del mismo decreto refuerza dicha prohibición, indicando que en estos casos los cargos deben ser ofertados en una nueva convocatoria.
Si bien la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) autorizó el uso de la lista de la OPEC 198411, la DIAN solicitó formalmente reconsiderar esa decisión mediante oficio del 19 de marzo de 2025, argumentando su contradicción con el artículo 36 del Decreto 927. Aunque en la contestación inicial de la tutela no se adjuntó la constancia de envío de dicho oficio, esta fue aportada con la impugnación. La DIAN aclara que la CNSC no ha emitido respuesta formal, pese a que en reuniones informales habría manifestado que estaba revisando la autorización y que posiblemente la dejaría sin efecto.
En este contexto, afirma que no puede iniciar un proceso de nombramiento basado en una autorización ACCIÓN DE TUTELA 680013333007-2025-00095-01 que contraría el ordenamiento jurídico vigente, sin incurrir en una violación del principio de legalidad, el cual exige que toda actuación administrativa esté respaldada por una norma habilitante y dentro de los límites legales establecidos.
En segundo lugar, argumenta que no se ha configurado una vulneración real y concreta de los derechos fundamentales de la accionante, señala que la señora Domínguez Ochoa no ha sido objeto de una negativa definitiva ni de una actuación arbitraria por parte de la entidad. Que su inclusión en la lista de elegibles le otorga una expectativa legítima, pero no un derecho adquirido al nombramiento.
La participación en un concurso de méritos no garantiza automáticamente el acceso al cargo, especialmente cuando existen restricciones legales para el uso de la lista. Además, la accionante no ha hecho uso de los mecanismos ordinarios previstos para controvertir los nombramientos provisionales o en encargo, como lo establece el artículo 25 del Decreto 927 de 2023.
Este artículo prevé un procedimiento específico ante la Comisión de Personal de la DIAN y, en segunda instancia, ante la CNSC, para impugnar tales nombramientos. La tutela, por tanto, no cumple con el requisito de subsidiariedad, ya que existen medios judiciales y administrativos idóneos para resolver la controversia. Finaliza argumentado que el juez de tutela no puede sustituir a la administración en el análisis de legalidad de los nombramientos ni ordenar actuaciones que contraríen el marco normativo vigente, solicitando revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, denegar el amparo solicitado, por considerar que el fallo vulnera el principio de legalidad, desconoce el marco normativo aplicable al sistema específico de carrera de la entidad y no se sustenta en una afectación real de derechos fundamentales. 3.
Consideraciones 3.1. Competencia ACCIÓN DE TUTELA 680013333007-2025-00095-01 Por la naturaleza del asunto, esta Sala de Decisión, es competente para conocer de la impugnación del fallo proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, conforme a lo consagrado en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 3.2 Requisitos Adjetivos de procedencia 3.2.1 Se cumple con el requisito de legitimación en la causa por activa, al actuar la accionante en nombre propio, comoquiera que, se encuentra probado que la señora Julie Pauline Dominguez Ochoa participó en el « proceso de selección DIAN 2022 para la provisión de 182 empleos, para el cargo de Analista IV, código 204, con código de ficha: AF-LF-2009 identificado bajo la OPEC: 198411» y la acción de tutela recae sobre la pretensión de ordenar a las entidades accionadas la realización de las acciones tendientes a autorizar el uso de la lista de elegibles. 3.2.2.
Se cumple con el requisito de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que, la CNSC y la DIAN, en virtud de sus competencias legales, son las entidades encargadas de llevar a cabo las diferentes etapas del concurso de mérito en el marco del «Proceso de selección DIAN 2022- modalidad ingreso y ascenso 2022», del cual se deriva la presunta vulneración de los derechos fundamentales. 3.2.3.
Frente al requisito de inmediatez, revisado el expediente se data que el 14 de marzo de 2025 la CNSC remitió oficio a la DIAN donde autoriza el uso de la lista de elegibles de la OPEC 198411 para la provisión de las vacantes declaradas desiertas en la OPEC 198387, previa realización de estudios de equivalencia entre empleo y análisis de viabilidad del uso de la lista de elegibles de la OPEC 198411, y dando un término perentorio de 10 días para adelantar las gestiones tendientes a la verificación de los requisitos de los elegibles, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 2.2.5.1.4 y 2.2.5.1.5 del decreto 1083 de 2015, y en los artículos 4° y 5° de la ley 190 de 1995, y de esta manera efectuar los nombramientos en periodo de prueba y la acción de tutela se interpuso el 06 de mayo de 2025, esto es, dentro de un plazo razonable.
ACCIÓN DE TUTELA 680013333007-2025-00095-01 3.2.4. Respecto a la subsidiariedad de la acción de tutela En primer lugar, en virtud de lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela al tener carácter residual y subsidiario se torna improcedente cuando existe en el ordenamiento jurídico un mecanismo judicial idóneo para resolver la controversia planteada, salvo que, el medio de defensa carezca de eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales invocados y/o que se promueva como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ese sentido, en el caso bajo estudio, advierte la Sala que ha sido reiterada la jurisprudencia a través de la cual se ha considerado que la acción de tutela es procedente en aquellos casos en los que se pretenda el nombramiento de personas que han superado un concurso de méritos, toda vez que, si bien existe mecanismo ordinario de defensa, este no es idóneo ni eficaz, ya que para la fecha en que llegase a definirse el litigio, habría ocurrido un perjuicio irremediable para el tutelante, en atención al vencimiento del término de vigencia de la lista.
Adicional a ello se está invocando la violación al debido proceso en cuanto al procedimiento adelantado por la Dian en el uso de la Opec 1984 11 autorizado por la CNSC. La jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que, en contextos como el presente, donde la vigencia de la lista de elegibles es limitada y el perjuicio derivado de su no utilización es inminente, la acción de tutela se erige como el mecanismo idóneo para evitar una afectación irreparable a los derechos fundamentales del aspirante.
Así lo ha reconocido la Corte Constitucional en sentencias como la T-059 de 2019 y la T-340 de 2022, al destacar que el principio del mérito no solo garantiza el acceso objetivo a la función pública, sino que constituye un pilar esencial del Estado Social de Derecho. Bajo esta premisa se encuentra acreditado el requisito de subsidiariedad de la tutela.
ACCIÓN DE TUTELA 680013333007-2025-00095-01 3.3. Problema jurídico Compete a la sala establecer ¿si acertó el juez de primera instancia al acceder al amparo reclamado, o corresponde denegar el amparo por la inexistencia de la vulneración al debido proceso informado por la actora? 3.4 De la acción de tutela De acuerdo con las disposiciones constitucionales y legales que regulan la acción de tutela, esta puede ejercerse con el objeto de reclamar ante la jurisdicción, a través de un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando se vean amenazados o vulnerados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991.
La acción de tutela tiene su origen en el artículo 86 de la constitución política y se caracteriza por ser residual y subsidiaria, esto es, que no suple a los mecanismos judiciales ordinarios, sino que entra a operar ante la inexistencia de estos o cuando pese a existir no se tornan en el medio eficaz para la defensa de sus derechos fundamentales.
Por ende, cuando el interesado tiene la oportunidad de acceder a la administración de justicia haciendo uso de los instrumentos constitucional y legalmente establecidos acorde con las competencias y procedimientos para obtener la protección de sus derechos fundamentales y no lo hace, no resulta válido instaurar la acción de tutela, salvo que se promueva como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.2 3.4.1.
Procedencia de la acción de tutela en el marco del concurso de mérito La acción de tutela, conforme al numeral 5 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, no procede cuando se trata de actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto. En consecuencia, la Corte Constitucional ha sostenido que, por regla general, este mecanismo no es el adecuado para controvertir 2El perjuicio irremediable debe reunir las características de urgencia, gravedad, inminencia e impostergabilidad.
Ver sentencia T-953 de 2013. ACCIÓN DE TUTELA 680013333007-2025-00095-01 actos administrativos relacionados con concursos de méritos, ya que existen acciones específicas dentro de la jurisdicción contencioso-administrativa, como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, la Corte ha reconocido dos excepciones a esta regla general.
La primera se presenta cuando la persona afectada no cuenta con otro mecanismo judicial que sea adecuado y eficaz para proteger sus derechos fundamentales. La segunda se configura cuando se busca evitar un perjuicio irremediable. En estos casos, el juez constitucional debe evaluar si los mecanismos ordinarios disponibles son realmente efectivos, teniendo en cuenta las particularidades del caso concreto.
En el contexto de los concursos de méritos, la Corte ha señalado que los medios ordinarios no siempre resultan eficaces para resolver los problemas jurídicos planteados. Esto se debe a que, en muchos casos, el proceso judicial puede tardar tanto que, aunque se obtenga una compensación económica, no se logra el objetivo principal: acceder al cargo público al que se aspiraba por mérito.
Esta situación puede consolidar el derecho de una persona que no obtuvo el mérito necesario, en detrimento de quien sí lo hizo, afectando así el principio constitucional del mérito. Este principio, según la jurisprudencia constitucional, tiene un fundamento histórico, conceptual y teleológico. Fue establecido para eliminar prácticas clientelistas, garantizar un acceso objetivo al servicio público y hacer efectivos otros derechos fundamentales.
Por ello, cuando se vulnera este principio, se requiere una respuesta judicial pronta y eficaz que garantice la protección de los derechos fundamentales involucrados.3 4 3.4.2 Respecto del sistema especifico de carrera de la DIAN- Decreto ley 0927 de 2023 3Corte Constitucional en sentencia T-059 de 2019 ACCIÓN DE TUTELA 680013333007-2025-00095-01 Al respecto, la ley 909 de 2004 Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública, establece en su artículo 4 los sistemas específicos de Carreara entendiendo a aquellos que por razón a la singularidad y especialidad de las funciones que cumplen contiene regulaciones específicas para su desarrollo y aplicación dentro de ellos en su numeral segundo inciso cuarto se encuentra el que Regula el personal de la unidad Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN.
Bajo esa consideración al ser la función pública de la Dian un sistema especial de carrera, encuentra su regulación en el decreto de ley 0927 de 2023, la cual tiene como objeto «modificar el Sistema Específico de Carrera para los empleados públicos de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, estableciendo el ingreso, la permanencia, la movilidad basada en el mérito, el desempeño, la adquisición, evaluación y certificación de competencias laborales, las situaciones administrativas y el retiro; con el fin de profesionalizar el servicio y buscar la excelencia de sus empleados para cumplir su objeto misional».
En ese sentido la controversia se desatará al amparo de la ley 927 de 2023. 3.5. Análisis de la Sala. Caso concreto En el presente caso, la ciudadana Julie Pauline Domínguez Ochoa acudió a la acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mérito, a la igualdad, al acceso a cargos públicos y al derecho de petición, los cuales considera vulnerados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN y la Comisión Nacional del Servicio Civil-CNSC en el marco del Proceso de Selección DIAN 2022.
La accionante participó en dicho proceso para el cargo de Analista IV, código 204, grado 4, ficha técnica AF-LF-2009, identificado bajo la OPEC 198411, y fue incluida en la lista de elegibles mediante Resolución No. 7332 del 12 de marzo de 2024, ocupando la posición número 13. Posteriormente, ante la declaratoria de desierto del concurso para la OPEC 198387, la CNSC, mediante Resolución 2025RS032680 del 14 de marzo de 2025, autorizó el uso de la lista de elegibles ACCIÓN DE TUTELA 680013333007-2025-00095-01 de la OPEC 198411 para proveer ocho (8) vacantes equivalentes, instruyendo a la DIAN a verificar los requisitos de los candidatos y proceder con los nombramientos en un plazo de diez (10) días hábiles.
A pesar de esta autorización expresa, contenida en la Resolución 2025RS032680 del 14 de marzo de 2025, emitida por la CNSC órgano independiente del nivel central, que en ejercicio de funciones públicas emitió acto administrativo contenido bajo la resolución en comento, destinado a producir efectos jurídicos en quienes están aspirando a ser nombrados como integrantes de lista de elegibles, frente a dicha orden la DIAN no ha cumplido con lo ordenado, argumentando que los cargos se encuentran ocupados por funcionarios en provisionalidad y que, conforme al artículo 36 del Decreto Ley 0927 de 2023 parágrafo transitorio inciso tercero5, no es procedente el uso de listas de elegibles en tales circunstancias.
Esta interpretación, sin embargo, resulta jurídicamente infundada y contraria al principio de legalidad, pues desconoce que la CNSC, como autoridad competente en materia de carrera administrativa, ya realizó el estudio técnico de equivalencia y viabilidad, autorizando expresamente el uso de la lista, conforme a lo dispuesto en el marco normativo vigente.
Con dicha omisión la DIAN incurre en una eventual vulneración al derecho fundamental al debido proceso de la accionante, en tanto no acata lo dispuesto en un acto administrativo válido y vinculante, y desconoce el principio del mérito como criterio rector del acceso a la función pública. Esta conducta configura una omisión administrativa injustificada, que afecta la expectativa legítima de la accionante. 3.5.1 El inciso tercero del parágrafo transitorio del artículo 36 de la ley 927 de 2023. 5articulo 36 Decreto Ley 0927 de 2023, parágrafo transitorio inciso tercero: En todo caso, las listas de elegibles a que hace referencia el presente parágrafo transitorio no podrán utilizarse si el empleo público se encuentra provisto mediante encargo o provisionalidad.
Estos cargos públicos deberán ser ofertados en una nueva convocatoria aplicando las reglas previstas en este Decreto-Ley. --- (Declarado inexequible en sentencia C-197/25 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar Expedientes D-15.948 y 15.971 AC) ACCIÓN DE TUTELA 680013333007-2025-00095-01 Señala la norma: «ARTÍCULO 36. Uso de lista de elegibles.
Una vez provistos los empleos objeto del concurso, la lista de elegibles tendrá una vigencia de un (1) año, contado a partir de su firmeza. La lista de elegibles deberá ser utilizada en estricto orden descendente para vacantes generadas con posterioridad a la convocatoria, siempre y cuando los requisitos del empleo sean los mismos y sus funciones iguales o equivalentes.
PARÁGRAFO 1 ( )
PARÁGRAFO TRANSITORIO. En aplicación de los principios de economía, sostenibilidad fiscal y austeridad del gasto, las listas de elegibles resultantes de los concursos realizados en virtud del parágrafo transitorio del artículo 32 del Decreto-Ley 071 de 2020, luego de que los empleos ofertados sean provistos en estricto orden de méritos, deberán ser utilizadas dentro del término de su vigencia para proveer vacantes generadas con posterioridad a las convocatorias, así como aquellas derivadas de la ampliación de la planta de personal, siempre y cuando los requisitos del empleo sean los mismos y sus funciones iguales o equivalentes.
El proceso de selección cuya convocatoria y reglas se encuentran establecidas en el Acuerdo No. CNT2022AC000008 del 29 de diciembre de 2022, seguirá su curso con independencia de la etapa en que se encuentre y, una vez conformada la lista de elegibles, esta deberá ser utilizada dentro del término de su vigencia para proveer las vacantes ofertadas y aquellas que se generen con posterioridad derivadas de la ampliación de la planta de personal, siempre y cuando los requisitos del empleo sean los mismos y sus funciones iguales o equivalentes.
En todo caso, las listas de elegibles a que hace referencia el presente parágrafo transitorio no podrán utilizarse si el empleo público se encuentra provisto mediante encargo o provisionalidad. Estos cargos públicos deberán ser ofertados en una nueva convocatoria aplicando las reglas previstas en este decreto-ley» (Subrayado y negrillas fuera de texto.) ACCIÓN DE TUTELA 680013333007-2025-00095-01 Bajo este último inciso se ha venido resguardando la DIAN para no proceder a los nombramientos autorizados por la CNSC.
Sin embargo, existe pronunciamiento reciente de la corte Constitucional6, en donde «declaró inexequible el citado inciso transitorio por violar el principio constitucional del mérito como eje axial de la Constitución, así como los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a cargos públicos, dado que establecía un privilegio desproporcionado en favor de los nombramientos en encargo o provisionalidad de la DIAN, en detrimento de los ganadores del concurso de méritos», en ese sentido advirtió que como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad, la DIAN, a partir de la fecha, debe proveer los cargos ofertados utilizando, en estricto orden meritocrático, las listas de elegibles.
Frente al caso concreto se pone de presente que la aplicación de lo dispuesto en la sentencia C- 197/2025, es vinculante al caso en estudio, en tanto se debate una situación jurídica no consolidada bajo una norma anterior, que pone en suspenso negativo el nombramiento en periodo de prueba de la tutelante adquirido bajo el mérito y la presunción de legalidad del acto administrativo 2025RS032680 del 14 de marzo de 2025 expedido por la CNSC, no ejecutado.
Dicho lo anterior lo que resulta realmente aplicable al caso es el artículo 36 del Decreto Ley 0927 de 2023, que establece que las listas de elegibles deben ser utilizadas para proveer vacantes generadas con posterioridad a la convocatoria, siempre que los empleos sean equivalentes. La CNSC, en ejercicio de sus competencias, ya verificó dicha equivalencia y autorizó el uso de la lista, por lo que la DIAN no puede desconocer dicha decisión sin incurrir en una desviación de poder.
En consecuencia, esta Sala concluye que la negativa de la DIAN a ejecutar los nombramientos autorizados por la CNSC configura una omisión administrativa injustificada, que vulnera los derechos fundamentales de la accionante y desconoce el principio de mérito como criterio rector del acceso a la función pública y como eje axial de la constitución. 6 Sentencia C-197/25 M.P Jorge Enrique Ibáñez Najar, Expedientes D-15.948 y 15.971 Ac ACCIÓN DE TUTELA 680013333007-2025-00095-01 Adicionalmente, esta Sala advierte que, si bien el principio de mérito constituye el eje rector del acceso a la función pública, su aplicación no puede desconocer los derechos fundamentales de los servidores públicos que actualmente ocupan los cargos en provisionalidad y que gozan de una estabilidad laboral reforzada.
En consecuencia, se ordena a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales– DIAN para que, de manera inmediata, adelante los estudios técnicos, jurídicos y administrativos necesarios para identificar a los funcionarios provisionales que se encuentren en condiciones de especial protección constitucional (como personas en situación de discapacidad, madres y padres cabeza de familia, prepensionados), y adopte las medidas de reubicación, permanencia o desvinculación motivada que resulten pertinentes, garantizando en todo momento el respeto a sus derechos adquiridos y la observancia del debido proceso.
Esta actuación deberá ejecutarse de forma paralela y sin dilaciones al cumplimiento de lo ordenado en esta providencia, de manera que se armonicen los principios de mérito, legalidad, igualdad y protección reforzada, sin que ello implique la suspensión o postergación de los efectos jurídicos derivados del uso legítimo de la lista de elegibles autorizada por la CNSC.
Así las cosas, se confirma el fallo de primera instancia que amparó el derecho fundamental al debido proceso de la señora Julie Pauline Domínguez Ochoa. En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE el fallo proferido en primera instancia que declaró amparar el derecho fundamental al debido proceso de la señora Julie Pauline Dominguez Ochoa, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENASE a la DIAN proteger los derechos de provisionales que gocen de protección especial constitucional de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. ACCIÓN DE TUTELA 680013333007-2025-00095-01 TERCERO: notificar el presente fallo por el medio más expedito o en la forma señalada en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobada según consta en acta de Sala virtual No. 33/2025. Firmado Samai FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada Ausente con permiso Firmado sami IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Magistrado