SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: Iván Fernando Prada Macías Bucaramanga, doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de primera instancia proferida el 20 de junio de 2025 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Barrancabermeja mediante la cual se negaron las pretensiones.
I. LA DEMANDA En ejercicio del medio de control de reparación directa consagrado en el artículo 140 del C.P.A.C.A., acuden ante esta jurisdicción los señores Nelly Expediente: 680813333001-2014-00095-01 Medio de control: Reparación Directa Demandantes: Nelly Sierra Cadena – compañera permanente de la víctima directa señor Joseé Aureliano Rueda (q.e.p.d.), actuando en nombre propio y, en representación de la niña Carmen Rosa Rueda Sierra – hija Marinela Rueda Villanova - hija Yadira Rueda Villanova - hija Maria Milena Rueda Villanova – hija Rolando Rueda Villanova – hijo Ana Joaquina Villanova Uribe – cónyuge sbetancourtsalamanda@yahoo.es Demandados: Nación – Ministerio de Salud notificacionesjudiciales@minsalud.gov.co Superintendencia Nacional de Salud snsnotificacionesjudiciales@supersalud.gov.co Departamento de Santander notificaciones@santander.gov.co abogadofredymayiorga@gmail.com Humana Vivir S.A EPS Ministerio Público Procuraduría 159 Judicial II para Asuntos Administrativos nmgonzalez@procuraduria.gov.co Tema Responsabilidad extracontractual del Estado por presunta falla en la prestación del servicio médico / análisis de responsabilidad de la Superintendencia Nacional de Salud respecto de su función de inspección, vigilancia y control que le asiste frente a las Entidades Promotoras de Salud / Se confirma la falta de legitimación en la causa del Ministerio de Salud y de la Protección Social y, del departamento de Santander, así como la negativa de las pretensiones.
Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680013333010-2018-00466-01 2 Sierra Cadena y otros en contra de la Nación – Ministerio de Salud y otros formulando las siguientes pretensiones: 1. Pretensiones (Págs.8 a 9 archivo 01 OneDrive) Buscan los demandantes se declare administrativa y patrimonialmente responsables a las entidades demandadas por el daño consistente en la muerte del señor José Aureliano Rueda Navarro (q.e.p.d.).
Como consecuencia de la anterior declaratoria, solicita se condenen de forma solidaria al reconocimiento y pago de los siguientes perjuicios: 1.1 Perjuicios morales: Demandante Vínculo SMLMV Carmen Rosa Rueda Sierra Hija 200 Nelly Sierra Cadena Compañera permanente 200 Ana Joaquina Villanova Uribe Esposa 200 Marinela Rueda Villanova Hija 200 Yadira Rueda Villanova Hija 200 Maria Milena Rueda Villanova Hija 200 Rolando Rueda Villanova Hijo 200 1.2 Daño a la vida en relación y/o perjuicio psicológico: Demandante Vínculo SMLMV Carmen Rosa Rueda Sierra Hija 200 Nelly Sierra Cadena Compañera permanente 200 1.3 Perjuicios materiales: 1.3.1 Por concepto de lucro cesante consolidado en favor de la niña Carmen Rosa Rueda Sierra la suma que surja de multiplicar el salario devengado por el señor José Aureliano Rueda Navarro para el 26 de octubre de 2011, más el 30% por concepto de prestaciones sociales, hasta la fecha de ejecutoria de la providencia. Resaltando que, la víctima directa laboraba como independiente. 1.3.2 Por concepto de lucro cesante futuro en favor, igualmente de la niña Rueda Sierra, la suma que surja de realizar la operación antes Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680013333010-2018-00466-01 3 enunciadas desde la ejecutoria de la sentencia y hasta cuando cumpla 25 años. 2.
Hechos (Págs.2 a 8 archivo 01 OneDrive) Como fundamento de las pretensiones, los demandantes relatan los siguientes hechos relevantes: 2.1 El señor Aureliano Rueda (q.e.p.d.) nació el 21 de marzo de 1952. El 25 de diciembre de 1973 contrajo matrimonio con la señora Ana Joaquina Villanova Uribe, con quien tuvo cuatro hijos: María Milena, Marinela, Yadira y Rolando Rueda Villanova. 2.2 El 21 de noviembre de 2001 los señores Aureliano Rueda (q.e.p.d.) y la señora Ana Joaquina decidieron de común acuerdo realizar una separación de bienes, sin llegar a materializar el divorcio, manteniendo en todo caso, una relación de afecto y cariño. 2.3 El señor Aureliano Rueda (q.e.p.d.) mantuvo una relación sentimental con la señora Nelly Sierra desde el 13 de febrero de 2023, hasta el momento de su fallecimiento, lo que ocurrió el 26 de octubre de 2011.
De dicha relación nació la niña Carmen Rosa Rueda Sierra. 2.4 El 13 de octubre de 2011 el señor Rueda Navarro (q.e.p.d.) sufrió un accidente cerebro vascular, requiriendo atención médica urgente, razón por la que acudió en primer lugar a la Clínica San José de Barrancabermeja, lugar en el que le fue negado el servicio, argumentando que, la EPS Humana Vivir se encontraba en deuda con dicha entidad.
Idéntica situación sucedió en la Clínica Magdalena de Barrancabermeja, siendo finalmente atendido en el Hospital Regional de Magdalena Medio, donde fue finalmente recibido el mismo 13 de octubre a las 15:00 horas 2.5 Una vez ingresó a urgencias del referido Hospital, fue dejado bajo observación, oportunidad en la que los médicos tratantes recomendaron realizar de forma urgente un TAC cerebral, el cual fue llevado a cabo el 14 del mismo mes y año a las 19:05. 2.6 Posteriormente enfermería realizar un llamado de urgencia, lo que generó que se ordenara remitir al paciente al nivel III, a efectos de ser valorado por neurología. 2.7 El día 15 de octubre de 2011 se dejó en la historia clínica la nota correspondiente a la remisión por neurología. 2.8 Los días 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22 el paciente se encontraba estable, no obstante, la institución insistió en la remisión a la EPS Humana Vivir a efectos que se hiciera la respectiva valoración por neurología, debido a los antecedentes.
Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680013333010-2018-00466-01 4 2.9 El 20 de octubre de 2011 la señora Marinela Rueda hija del señor Aureliano (q.e.p.d.) interpone acción de tutela en contra de la EPS Humana Vivir, el Hospital Universitario de Santander, el departamento de Santander, el Hospital Regional del Magdalena Medio, la Clínica San José y la Clínica Magdalena, con el fin de que se protegiera el derecho fundamental de salud a su padre.
El mismo día el Juez Constitucional que conoció de la referida acción, otorgó la medida provisional solicitada y ordenó a la EPS Humana Vivir que, en el término máximo de dos horas, autorizara la valoración por neurología que se encontraba pendiente, así como los demás tratamientos o procedimiento médicos que requiriera el paciente. 2.10 Ante el silencio de la EPS Humana Vivir el Juez de la acción constitucional ordenó al Hospital Universitario de Santander junto con el Hospital Regional Magdalena Medio coordinar traslado a la ciudad de Bucaramanga, siendo la primera, la única entidad de tercer nivel con disponibilidad de UCI. 2.11 Para el 23 de octubre de 2011 el señor Rueda Navarro (q.e.p.d.) continuaba hospitalizado en el Hospital Regional de Magdalena Medio, institución que realizaba todo lo que sus medios el permitían, no obstante, a las 8:55 a.m. presentó una convulsión. 2.12 Para el 24 de octubre de 2011 el paciente no solo requería la valoración por neurología, sino atención en UCI, unidad con la que el Hospital Regional de Magdalena Medio no contaba.
El anterior panorama no cambió hasta el 16 de octubre de 2011, día en el que el señor Rueda Navarro (q.e.p.d.) fallece. 2.13 Pese a las órdenes dadas por el Juez de tutela, ni la EPS Humana Vivir, ni el Centro Regulador de Urgencias – Secretaría de Salud Departamental de Santander realizaron gestión alguna para dar cumplimiento a lo dispuesto por el juez constitucional. 2.14 Mediante la Resolución No. 2122 del 23 de agosto de 2011 la Superintendencia Nacional de Salud ordena la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, así como la intervención forzosa de la EPS Humana Vivir S.A, de donde se entiende que, la Supersalud asumió la responsabilidad de garantizar la prestación del servicio de salud a los usuarios de la mencionada EPS. 3.
Fundamentos de la responsabilidad (Pág.9 archivo 01 OneDrive) Para la parte demandante la causa del fallecimiento del señor Rueda Navarro (q.e.p.d.) lo fue, el que no se hubiese podido materializar la remisión al centro médico de tercer nivel, bien porque la EPS a la que estaba afiliado el paciente no contaba con la red de servicios necesarias o, por las entidades encargadas de gestionar le CRU no realizaron las diligencias necesarias para ello.
II. CONTESTACIONES A LA DEMANDA Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680013333010-2018-00466-01 5 1. El Ministerio de Salud y Protección Social1 se opone a las pretensiones, argumentando ser claro de la lectura de los hechos en los que se fundamentan que, la cartera ministerial no presto servicio alguno a la víctima directa, de donde no se deriva haber incurrido en acción u omisión que hubiese causado el alegado daño. Por lo anterior, propone como excepción su falta de legitimación en la causa.
Afirma que, según como se narra en la demanda, los daños sufridos por los demandantes son atribuidos a una presunta falla en la prestación del servicio médico asistencial que le brindo la EPS Humana Vivir. 2. La Superintendencia de Salud2, solicita se nieguen las pretensiones incoadas en su contra, pues, en virtud de las funciones y competencias asignadas por Ley, la entidad no es un prestador de salud y, en consecuencia, sostiene, no existe nexo de causalidad entre el alegado daño y las funciones que desarrolla.
En consecuencia, propone, igualmente, la excepción de falta de legitimación en la causa. Pone de presente que, el hecho dañoso que origina la presentación de la demanda obedece a la aparente negación del servicio de salud en la que incurrieron las Clínicas San José de Barrancabermeja y Magdalena de Barrancabermeja, luego, la Superintendencia, afirma, no tiene injerencia alguna en la producción del daño. Explica que, no es dable entender que, por el hecho de que la entidad en uso de sus facultades haya ordenado la intervención y liquidación de la EPS Humana Vivir, deba asumir las obligaciones de la EPS entre ellas, la de prestación del servicio de salud o, la de brindar atención médica asistencial, pues las funciones propias de las EPS en liquidación, se ejercen sin vinculo o dependencia alguna a la Superintendencia; siendo el Agente Especial Liquidador el obligado a garantizar la prestación del servicio de salud a la población beneficiaria del Régimen Subsidiaria tal y como quedó establecido en la Resolución 2122 de 2011.
Adicionalmente propone la excepción de caducidad. 3. El departamento de Santander3 considera que no cuenta con legitimación en la causa por pasiva, habida cuenta que se trata de un conflicto exclusivo entre el usuario del régimen contributivo del sistema general de seguridad social en salud y, la entidad promotora de salud Humana Vivir.
Afirma que, a las entidades territoriales les corresponde en virtud de la Ley, lograr la afiliación de la población de escasos recursos al Sistema General de Seguridad Social, de esta forma es que, tanto los municipios, distritos o departamentos, tienen funciones específicas frente a la identificación y afiliación de la población 1 Págs.24 a 35 archivo 003 OneDrive 2 Págs.62 a 78 archivo 03 OneDrive 3 Págs.330 a 332 archivo 03 OneDrive Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680013333010-2018-00466-01 6 vulnerable, así como sobre la inversión, contratación y seguimiento de la ejecución de los recursos que financia el régimen subsidiado.
Diferente sucede con el régimen contributivo, en donde no existe supervisión, vigilancia y control de las entidades territoriales a las entidades prestadoras del servicio de salud, exceptuando los eventos en los que se haya suscritos convenio interinstitucional para atender a la población vulnerable. De acuerdo con lo anterior, asegura que, la negativa de la prestación de los servicios médicos sufridos por el señor José Aureliano Rueda (q.e.p.d.) no tienen relación alguna con la entidad territorial, pues, como expuso, el departamento no está facultado para intervenir en las relaciones de carácter privado que nacen entre los usuarios del régimen contributivo y, las EPS, facultad que recae en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud.
III. LA SENTENCIA APELADA (Archivo 36 OneDrive) El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Barrancabermeja mediante providencia del 20 de junio de 2023, resuelve: <<PRIMERO.- DECLARAR probada la excepción de Falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de las entidades demandadas Nación – Ministerio de salud y de la Protección Social, Superintendencia Nacional de Salud y Departamento de Santander, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.- NEGAR las pretensiones de la demanda conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. TERCERO.- CONDENAR en costas a la parte demandante, conforme a lo señalado en la parte motiva de la presente providencia. (…)>> Como fundamento de su decisión explica el señor Juez de primera instancia que, las entidades públicas demandadas, esto es: el Ministerio de Salud y de la Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y, el departamento de Santander no gozan de legitimación en la causa por pasiva en el proceso de la referencia, pues no tienen en su cabeza, la obligación de prestar los servicios de salud que los demandantes reclaman, siendo ello, una responsabilidad imputable a la EPS Humana Vivir, entidad que fue liquidada mediante trámite concursal, extinguiéndose así, su personalidad jurídica, sin que a la fecha se encuentre constituida fiducia o patrimonio autónomo que pueda hacer las veces de sucesor procesal.
Refiere el señor Juez, para sustentar la declarada falta de legitimación del Ministerio de Salud y de la Protección Social, como de la Superintendencia que, de conformidad con el Decreto 4107 del 2011 y, la Ley 1122 del 2007, las referidas entidades se caracterizan por ser de naturaleza técnico-administrativa y no asistencial. En lo que respecta a la responsabilidad que los demandantes imputan a la Superintendencia por haber intervenido la EPS Humana Vivir explica que, de la lectura de la Resolución No. 2122 del 23 de agosto de 2011 se entiende que, la Superintendencia afectó lo concerniente a la habilitación de la EPS Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680013333010-2018-00466-01 7 para operar y administrar el régimen subsidiado de seguridad social en salud, lo que quiere decir que, nada dispuso respecto de la habilitación que tenía para ese momento la EPS frente al régimen contributivo, la cual mantuvo hasta la expedición de la Resolución No. 000806 del 14 de mayo de 2013 <<Por medio del cual se ordena la toma de posesión de bienes haberes y negocios y, la intervención forzosa administrativa para liquidar>> oportunidad en la que se dispuso que, el agente liquidador debía garantizar la prestación del servicio de salud a la población afiliada a la EPS liquidada, hasta que se llevara a cabo el traslado de los afiliados.
Así, afirma, la intervención que efectuó la Superintendencia en el año 2011, no afectó la habilitación que la EPS Humana Vivir tenía para administrar recursos del régimen contributivo al que se encontraba afiliado el señor José Aureliano Rueda (q.e.p.d) Ahora, frente a la legitimación en la causa del departamento de Santander explica que, de acuerdo con los artículos 2 y 5 de la Resolución 00001220 del 08 de abril del 2010, los Centros Reguladores de Urgencias, Emergencias y Desastres – CRUE tienen la función y obligación, de manera conjunta con los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de contribuir en la atención adecuada y oportuna de los pacientes que requieren atención en situaciones de urgencia. De donde concluye que, los CRUE sirven solo de apoyo a las entidades responsables del pago de servicios de salud, tal y como lo contempla el artículo 17 del Decreto 4747 de 2007, Decreto que, a su vez, obliga a las EPS a contar con una red de prestadores de servicios de salud que garanticen la disponibilidad y suficiencia de los servicios en todos los niveles de complejidad a su cargo.
Aclara en este punto que, contrario a lo sostenido por la demanda, la orden de tutela dada por el Juez Constitucional al decretar la medida provisional con ocasión a la acción interpuesta por la hija de la víctima directa no iba dirigida al departamento de Santander o al CRUE, sino a la EPS Humana Vivir. De cara a lo anterior y, con base en las pruebas obrantes en el expediente, afirma que, la actuación invocada como causante del daño consistente en la pérdida de oportunidad del señor José Aureliano Rueda Navarro se circunscribe al ámbito de la prestación indebida, tardía o inexistente del servicio médico especializado que le fue ordenado por sus médicos tratantes mientras era atendido en urgencias, lo que concierne en primera medida a la EPS a la que se encontraba afiliado; sin que se acreditara que las entidades demandadas, esto es: el Ministerio de Salud, la Superintendencia de Salud o el departamento de Santander, tuviesen a su cargo, responsabilidad directa en cuanto a la prestación de servicios de salud del señor Rueda Navarro (q.e.p.d.) Por otro lado y, en lo que a respecta a la responsabilidad de la EPS Humana Vivir recuerda el señor Juez que, mediante providencia del 21 de junio de 2018 se decidió no seguir adelante el proceso en contra de dicha entidad como consecuencia de la extinción de su personería jurídica, derivada de su liquidación; oportunidad en la que se realizaron las gestiones tendientes a establecer sí, producto del proceso concursal de liquidación se constituyó algún patrimonio autónomo de remanentes o fiducia que pudiese ser tenida Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680013333010-2018-00466-01 8 como sucesor procesal, encontrando que, a la fecha, no existe ni fiducia ni activos de la EPS liquidada, razón suficiente para negar las pretensiones, atendiendo a la inexistencia de la persona jurídica denominada EPS Humana Vivir.
Frente a la condena en costas, aplica de forma expresa lo previsto en el numeral 1 del artículo 365 del CGP. IV. RECURSO DE APELACIÓN (Archivo 39 OneDrive) La parte demandante interpone el recurso de alzada al encontrarse en desacuerdo con el razonamiento que realiza el A-Quo respecto de la falta de legitimación en la casa de las entidades públicas demandadas.
Pregunta la parte recurrente, ¿Quién es el responsable de la prestación del servicio de salud en el Estado Colombiano? Respondiendo que, lo es precisamente el Estado, por lo que los particulares no pueden arrogarse la potestad de prestar un servicio de salud de manera autónoma y sin control alguno. Tras enlistar una serie de disposiciones normativas respecto de la prestación del servicio de salud en Colombia y, las funciones de control y vigilancia que le asisten al Ministerio de Salud y a la Superintendencia de Salud, asegura ser dable colegir que, para que una EPS como lo es Humana Vivir recibiese la habilitación de parte del Estado Colombiano de administrar el régimen subsidiado y contributivo en salud, tenía que cumplir con unos estándares de capacidad tecnológica y científica, suficiencia patrimonial y capacidad técnico administrativas, mínimos que garantizarían la prestación del servicio a sus afiliados, en este caso, la cobertura total para el señor José Aureliano Rueda, de donde no se entiende cómo, tras sufrir un accidente cerebro vascular el 13 de octubre de 2011, fallece el 26 el mes mismo y año, sin que la EPS Humana Vivir se pronunciara siquiera ante los llamados del Juez de tutela y de la ESE Hospital Regional del Magdalena Medio.
Afirma que en el expediente está demostrado que la EPS Humana Vivir no contaba con la capacidad tecnológica, científica, patrimonial ni técnico – administrativa, para la prestación del servicio de seguridad social, por lo que, el Ministerio de Salud y, la Superintendencia Nacional de Salud incurrieron en una falla en el servicio en su deber de garantizar la prestación del servicio público de salud, en lo que tiene que ver con la protección y recuperación del señor Aureliano Rueda siendo ello, razón suficiente para declararlos responsables civil y patrimonialmente responsables por su muerte.
V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El proceso llegó a este Tribunal 29 de septiembre de 2023, admitiéndose el recurso el 03 de noviembre del mismo año. El 26 de febrero del año en curso, reingresa al Despacho para proferir sentencia de segunda instancia. Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680013333010-2018-00466-01 9 Del anterior trámite procesal, se destacan los alegatos de conclusión presentados por el Ministerio de Salud y de Protección Social en los que señala que, en virtud de lo previsto en el Decreto Ley 4107 del 2011 modificado por los Decretos 2562 del 2012 y 1432 del 2016 su marco funcional se ciñe respecto de la adopción, ejecución y evaluación de la política pública en materia de salud, sin que tenga facultad alguna para intervenir en el actuar de las Entidades Promotoras de Salud.
Agrega que, la cartera ministerial no tiene funciones de vigilancia y control frente a las EPS, funciones que en la estructura del Estado se encuentran en cabeza de la Superintendencia de Salud. Bajo ese entendido y recalcando que, el Ministerio no es el responsable de la prestación del servicio de salud, pues reitera, lo que le corresponde es dirigir el sistema general de salud a través de la expedición de políticas que se alineen con los planes y programas de desarrollo, solicita se conforme la sentencia apelada, toda vez que no se demostró nexo causal entre el actuar del Ministerio y, las situaciones de hecho que dan origen a la presentación de la demanda de la referencia. VI.
CONSIDERACIONES Habiéndose surtido a cabalidad las demás etapas procesales sin que se evidencie causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, y como quiera que los presupuestos procesales se encuentran satisfechos, procede la Sala a dictar sentencia de segunda instancia. 1. Competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial; razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia en segunda instancia. 2.
Problema Jurídico. Previo a formular el problema jurídico que corresponde a esta instancia, precisa el Tribunal que, la parte demandante en su recurso de apelación reprocha únicamente, la decisión adoptada por el A-Quo consistente en declarar la falta de legitimación en la causa del Ministerio de Salud y, de la Superintendencia de Salud, aduciendo que, dichas entidades son responsables, en virtud de sus funciones de control y vigilancia, de las fallas en la prestación del servicio médico que de forma deficiente, prestó la EPS Humana Vivir; señalando que, a la referida EPS no le debieron haber otorgado la habilitación para prestar los servicios de salud, pues, consideran evidente, el hecho que no tenía los medios suficientes para hacerlo de manera eficiente.
Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680013333010-2018-00466-01 10 Es relevante destacar que, la parte recurrente no realiza reproche alguno respecto de la imputación que del daño hace el A-Quo en cabeza de la EPS Humana Vivir. Ello quiere decir que, está de acuerdo con el hecho que, el hecho dañoso tuvo causa el accionar de la entidad promotora de salud; no obstante, como se señaló en el párrafo ut supra, en el sentir de los demandados, la falla en la que incurre la EPS tuvo a su vez, como causa, la omisión en las funciones que considera tiene el Ministerio de Salud y la Superintendencia de Salud relativas al control y vigilancia de las EPS.
De acuerdo con la anterior precisión, considera el Tribunal que, el problema jurídico a resolver en esta instancia corresponde a establecer si: Pj. ¿Le es imputable al Ministerio de Salud y, a la Superintendencia de Salud el daño ocasionado por la EPS Humana Vivir consistente en la pérdida de oportunidad de ser atendido en un centro de salud de tercer nivel, sufrida por el señor José Aureliano Rueda (q.e.p.d.)? Tesis: No. Como metodología de la decisión, el Tribunal realizará precisiones normativas respecto de las funciones y competencias del Ministerio de Salud y de Protección Social, de la Superintendencia de Salud y de las Entidades Promotoras de Salud, a efectos de determinar, en primer lugar si, las dos primeras, tienen funciones de control y vigilancia en relación con las actuaciones de las EPS, para luego, de encontrarse cierto, analizar si, alguna de las entidades o ambas, incurrieron en falla en el servicio respecto de dicho contenido obligacional, lo que permitirá entonces, imputar el daño reclamado a las demandadas.
Veamos: 3. Marco normativo aplicable al caso bajo estudio: 3.1 Respecto de los objetivos y funciones del Ministerio de Salud y Protección Social: La referida cartera ministerial se creó mediante el artículo 9 de la Ley 1444 de 2011 y sus objetivos y funciones, establecidos en el Decreto Ley 41074 del mismo año, allí el Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias conferidas en el literal b) del artículo 18 de la Ley ibidem, definió que, el Ministerio de Salud y Protección Social tiene como objetivos <<formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, salud pública y promoción social en salud y, participar en la formulación de las políticas en materia de pensiones, beneficios económicos periódicos y riesgos profesionales, lo cual se desarrollará a través de la institucionalidad que comprende el sector administrativo>>.
Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680013333010-2018-00466-01 11 Como funciones generales, el artículo 2 del referido Decreto Ley, contempló treinta y dos, dentro de las que no se observan verbos rectores como el de vigilar o controlar. <<ARTÍCULO 2°. Funciones. El Ministerio de Salud y Protección Social, además de las funciones determinadas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 cumplirá las siguientes: 1.
Formular la política, dirigir, orientar, adoptar y evaluar los planes, programas y proyectos del Sector Administrativo de Salud y Protección Social. 2. Formular la política, dirigir, orientar, adoptar y evaluar los planes, programas y proyectos en materia de Salud y Protección Social. 3. Formular la política, dirigir, orientar, adoptar y evaluar la ejecución, planes, programas y proyectos del Gobierno Nacional en materia de salud, salud pública, riesgos profesionales, y de control de los riesgos provenientes de enfermedades comunes, ambientales, sanitarias y psicosociales, que afecten a las personas, grupos, familias o comunidades. 4.
Formular, adoptar, coordinar la ejecución y evaluar estrategias de promoción de la salud y la calidad de vida, y de prevención y control de enfermedades transmisibles y de las enfermedades crónicas no transmisibles. 5. Dirigir y orientar el sistema de vigilancia en salud pública. 6. Formular, adoptar y coordinar las acciones del Gobierno Nacional en materia de salud en situaciones de emergencia o desastres naturales. 7.
Promover e impartir directrices encaminadas a fortalecer la investigación, indagación, consecución, difusión y aplicación de los avances nacionales e internacionales, en temas tales como cuidado, promoción, protección, desarrollo de la salud y la calidad de vida y prevención de las enfermedades. 8. Formular y evaluar las políticas, planes, programas y proyectos en materia de protección de los usuarios, de promoción y prevención, de aseguramiento en salud y riesgos profesionales, de prestación de servicios y atención primaria, de financiamiento y de sistemas de información, así como los demás componentes del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 9.
Formular, adoptar y evaluar la política farmacéutica, de medicamentos, de dispositivos, de insumos y tecnología biomédica, y establecer y desarrollar mecanismos y estrategias dirigidas a optimizar la utilización de los mismos. 10. Establecer los mecanismos para adelantar negociaciones de precios de medicamentos, insumos y dispositivos médicos. 11.
Formular y evaluar la política de talento humano en salud, en coordinación con las entidades competentes, que oriente la formación, ejercicio y gestión de las profesiones y ocupaciones en salud. 12. Dirigir, organizar, coordinar y evaluar el servicio social obligatorio de los profesionales y ocupaciones del área de la salud. Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680013333010-2018-00466-01 12 13.
Definir los requisitos que deben cumplir las entidades promotoras de salud e instituciones prestadoras de servicios de salud para obtener la habilitación y acreditación. 14. Regular la oferta pública y privada de servicios de salud, la organización de redes de prestación de servicios y establecer las normas para la prestación de servicios y de la garantía de la calidad de los mismos, de conformidad con la ley. 15.
Participar en la formulación y evaluación de las políticas, planes, programas y proyectos en materia de pensiones, beneficios económicos y otras prestaciones. 16. Participar en la formulación y evaluación de la política para la definición de los sistemas de afiliación, protección al usuario, aseguramiento y sistemas de información en pensiones. 17.
Formular la política de salud relacionada con el aseguramiento en riesgos profesionales y coordinar con el Ministerio de Trabajo su aplicación. 18. Formular y evaluar la política para la definición de los sistemas de afiliación, garantía de la prestación de los servicios de salud y sistemas de información en Riesgos Profesionales. 19.
Formular y evaluar las políticas, planes, programas y proyectos en materia de promoción social a cargo del Ministerio. 20. Realizar los estudios y el análisis de viabilidad, estabilidad y equilibrio financiero de los recursos asignados a la salud y promoción social a cargo del Ministerio. 21. Administrar los recursos que destine el Gobierno Nacional para promover la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuando quiera que no exista norma especial que los regule o reglamente, ni la administración se encuentre asignada a otra entidad. 22.
Constituir con otras personas jurídicas de derecho público o privado, asociaciones, fundaciones o entidades que apoyen o promuevan el cumplimiento de las funciones o fines inherentes al Ministerio de Salud y Protección Social, así mismo, destinar recursos de su presupuesto para la creación, funcionamiento e inversión del Instituto de Evaluación de Tecnologías en Salud de que trata el artículo 92 de la Ley 1438 de 2011 o al de las asociaciones, fundaciones o entidades que constituya. 23.
Definir y reglamentar los sistemas de información del Sistema de Protección Social que comprende afiliación, recaudo, y aportes parafiscales. La administración de los sistemas de información de salud se hará en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 24. Promover acciones para la divulgación del reconocimiento y goce de los derechos de las personas en materia de salud, promoción social, y en el cuidado, protección y mejoramiento de la calidad de vida. 25.
Promover, de conformidad con los principios constitucionales, la participación de las organizaciones comunitarias, las entidades no gubernamentales, las instituciones asociativas, solidarias, mutuales y demás participantes en el desarrollo de las acciones de salud. 26. Promover la articulación de las acciones del Estado, la sociedad, la familia, el individuo y los demás responsables de la ejecución de las Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680013333010-2018-00466-01 13 actividades de salud, riesgos profesionales y promoción social a cargo del Ministerio. 27.
Promover el estudio, elaboración, seguimiento, firma, aprobación, revisión jurídica y la ratificación de los tratados o convenios internacionales relacionados con salud, y promoción social a cargo del Ministerio, en coordinación con las entidades competentes en la materia. 28. Proponer y desarrollar, en el marco de sus competencias, estudios técnicos e investigaciones para la formulación, implementación y evaluación de políticas, planes, programas y proyectos en materia de salud y promoción social a cargo del Ministerio. 29.
Asistir técnicamente en materia de salud, y promoción social a cargo del Ministerio, a las entidades u organismos descentralizados territorialmente o por servicios. 30. Preparar las normas, regulaciones y reglamentos de salud y promoción social en salud, aseguramiento en salud y riesgos profesionales, en el marco de sus competencias. 31.
Suprimido por el Artículo 1 del Decreto 1432 de 2016. Administrar los fondos, cuentas y recursos de administración especial de protección social a cargo del Ministerio. 32. Las demás funciones asignadas por la Constitución y la ley.>> Nótese que, en lo referente a las Entidades Promotoras de Salud, se establece una única función, esto es, la contemplada en el numeral 13 del citado artículo, según la cual, lo que compete a la cartera ministerial es definir los requisitos que deben cumplir las EPS para ser habilitadas y acreditadas; de donde se entiende que, el Ministerio no habilita ni acredita a las EPS para la prestación del servicio de salud, sino que, como ya se dijo, define cuales son los requisitos que se deben tener en cuenta para otorgar la referida habilitación y acreditación. 3.2 Respecto de los objetivos y funciones de la Superintendencia de Salud: De conformidad con lo expuesto en el Decreto 1018 de 2007 -vigente para la época de los hechos / 2011- la Superintendencia Nacional de Salud como cabeza del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en su Salud, es una entidad de carácter técnico que se encuentra adscrita al Ministerio de Salud y de la Protección Social, pero que goza de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
De acuerdo con las funciones que, en el ámbito de la inspección, vigilancia y control, establece el artículo cuarto del referido Decreto, se tiene que, a la referida entidad le asiste la obligación de: inspeccionar, vigilar y controlar a las Entidades Promotoras de Salud de cualquier naturaleza (numeral 6 en concordancia con el parágrafo) Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680013333010-2018-00466-01 14 3.3 Respecto de los objetivos y funciones de las entidades promotoras de salud Se precisa que, de acuerdo con lo previsto en el numeral cuarto del artículo 153 de la Ley 100 de 1993 el Sistema General de Seguridad Social en Salud permite a los usuarios la libre escogencia tanto de EPS como de IPS.
A partir de los artículos 178 y siguientes de la referida Ley, se establecen las funciones específicas de las EPS al interior del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dentro de las que el Tribunal resalta: <<ARTÍCULO 178. Funciones de las Entidades Promotoras de Salud. Las Entidades Promotoras de Salud tendrán las siguientes funciones: (…) 4.
Definir procedimientos para garantizar el libre acceso de los afiliados y sus familias, a las Instituciones Prestadoras con las cuales haya establecido convenios o contratos en su área de influencia o en cualquier lugar del territorio nacional, en caso de enfermedad del afiliado y su familia. (…) 6. Establecer procedimientos para controlar la atención integral, eficiente, oportuna y de calidad en los servicios prestados por las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.>> Ahora, de conformidad con el literal e) del artículo 156 de la misma Ley, las Entidades Promotoras de Salud tienen a su cargo, además de la afiliación de los usuarios, la administración de la prestación de los servicios de las IPS.
Teniendo la obligación de suministrarles a sus usuarios, el Plan Obligatorio de Salud, bien de forma directa, mediante sus propias instituciones o bien, contratante instituciones prestadoras o profesionales independientes. La referida Ley 100 contempló en el parágrafo 5 del artículo 162 que: <<para la prestación de los servicios del Plan Obligatorio de Salud, todas las Entidades Promotoras de Salud establecerán un sistema de referencia y, contrarreferencia para que el acceso a los servicios de alta complejidad se realicen por el primer nivel de atención, excepto en los servicios de urgencias>>.
Frente al sistema de referencia y contrarreferencia, se tiene que, de conformidad con el artículo 54 de Ley 715 de 2001 el servicio de salud a nivel territorial deberá prestarse mediante la integración de redes que permitan la articulación de las unidades prestadoras de servicios de salud (…). La red de servicios de salud se organizará por grados de complejidad relacionados entre sí mediante un sistema de referencia y contrarreferencia que provea las normas técnicas y administrativas con el fin de prestar al usuario servicios de salud acordes con sus necesidades.
El Gobierno Nacional, mediante el Decreto 4747 de 2007, dispuso que el proceso de referencia y contrarreferencia, a través del cual se garantiza la calidad, accesibilidad, oportunidad, continuidad e integralidad de los servicios, se hará en función de la organización de la red de prestación de servicios, Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680013333010-2018-00466-01 15 pudiendo apoyarse de los Centros Reguladores de Urgencias, Emergencias y Desastres CRUE.
Tales Centros Reguladores de Urgencias, Emergencias y Desastres (CRUE), fueron reglamentados mediante la Resolución No. 1220 del 2010, proferida por el Ministerio de la Protección Social, a fin de que cada departamento y distrito conformara el suyo, conforme lo señala la normatividad. Así, el CRUE del departamento de Santander, fue creado mediante la Resolución No. 15204 del 2010, expedida por la secretaria de Salud departamental; como una unidad de carácter operativo no asistencial, responsable de coordinar y regular dentro del territorio el acceso a los servicios de urgencias.4 Establece el Manual de Referencia y Contra Referencia, expedido por la Secretaria de Salud del Departamento de Santander, en el año 200712, que, cuando un paciente que tiene afiliación al SGSSS, consulta a la urgencia de una Hospital Público o Privado de primer nivel y requiere servicios de un nivel superior, se debe notificar a la EPS a la cual pertenece el paciente, a través de sus líneas de referencia y este pueda ser remitido dentro de la Red de prestadores de servicio de salud contratada por la EPS, según la necesidad del paciente, cuando el paciente no se encuentre afiliado a ninguna EPS, o se presenten problemas con está, deberá comunicarse a las líneas directas del CRUE, para apoyar el proceso de referencia del paciente. 4.
Análisis y resolución del problema jurídico que ocupa a la segunda instancia: De conformidad con las normas que se citaron en el numeral anterior, es evidente que, el Ministerio de Salud y de la Protección Social no tiene funciones de inspección, vigilancia y control respecto de las actuaciones que realizan las EPS como entidades que integran el Sistema General de Salud y Seguridad Social, siendo esta razón suficiente para confirmar la falta de legitimación en la causa declarada por el A-Quo respecto de la mencionada cartera ministerial.
Ahora, precisa el Tribunal que, el argumento que estructura la parte recurrente como fundamento de su apelación, consistente en que, por el mero hecho de que el servicio de salud sea un servicio público a cargo del Estado, ante una deficiencia en su prestación es per se el Estado el responsable, no es admisible, pues el Estado Colombiano, como cualquier otro, tiene una 4 www.cruesantander.com / referencia y contrarreferencia Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680013333010-2018-00466-01 16 estructura de la que se desprenden una serie de entidades u organismos con funciones atribuidas de forma expresa bien por el constituyente o por el legislador, de donde, se impone, a efectos de un análisis de imputación, identificar, al interior de la estructura del Estado, cual es la entidad que tiene a su cargo, la función que se aduce, omitida o extralimitada, debiendo ser dicha omisión o extralimitación, la causa del hecho dañoso que produjo el daño que se busca reparar.
En ese sentido y, con base en la precisión que realiza la Sala previo a formular el problema jurídico que atañe a esta instancia, se tiene que, para los demandantes, la pérdida de oportunidad de acceder a un centro de salud de tercer nivel, sufrida por el señor José Rueda (q.e.p.d.), aunque materialmente es imputable a la EPS Humana Vivir, quien omitió el cumplimiento de sus funciones como entidad promotora de salud, jurídicamente, dicha omisión, resulta ser imputable tanto al Ministerio de Salud como a la Superintendencia Nacional de Salud, entidades que aducen los demandantes, incurrieron en una falla en el servicio de cara a sus funciones de vigilancia y control.
Así, habiéndose resuelto ya, lo concerniente a la Ministerio de Salud y de la Protección Social y su efectiva falta de legitimación, se debe analizar sí, la Superintendencia de Salud quien, como se vio, le asisten funciones de inspección, vigilancia y control respecto de las EPS, incurrió en falla en el servicio alguna, respecto de dicha función y, si, dicha falla resultó ser, en efecto, la causa adecuada del daño que se busca reparar.
A partir de allí, encuentra la Sala que en el expediente obran las siguientes pruebas que dan cuenta que, la Superintendencia de Salud no omitió realizar su función de inspección, vigilancia y control sobre la EPS Humana Vivir y, por el contrario, las ejerció, tanto así, que, dispuso sobre su intervención y liquidación. Veamos: Con la demanda se aportó el escrito de acción de tutela instaurada por la señora Marinela Rueda Villanova en calidad de agente oficiosa del señor José Aureliano Rueda Navarro (q.e.p.d.) en contra de la EPS Humana Vivir, departamento de Santander y la E.S.E Hospital Universitario de Santander, con la que se pretendía: se le ordenara al departamento de Santander por intermedio del Hospital Regional de Santander o las Clínicas Públicas o Privadas la atención de tercer nivel y valoración por neurología del señor Rueda Navarro (q.e.p.d.)5.
A raíz de la referida acción de tutela, la cual correspondió por reparto al Juzgado Tercero Penal del Circuito de Barrancabermeja, se decretó como medida provisional la consistente en ordenarle a la EPS Humana Vivir que, en el término de dos horas siguientes a la notificación de la providencia autorizara la valoración por neurología que requería el paciente, así como los demás tratamientos y procedimientos médicos requeridos6.
Para el momento en que se profirió la sentencia de primera instancia, el señor José Rueda (q.e.p.d.) ya había fallecido, razón por la que se declaró su improcedencia7. 5 Págs.77 a 78 archivo 03 OneDrive 6 Pág.81 archivo 03 OneDrive 7 Págs.86 a 90 archivo 03 OneDrive Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680013333010-2018-00466-01 17 Se precisa que, en el trámite de la acción de tutela no fue accionada ni vinculada la Superintendencia Nacional de Salud, ni se aportaron con la demanda, pruebas que demuestren que los aquí demandantes pusieron en conocimiento de la entidad nacional, la situación que vivía el señor Rueda Navarro (q.e.p.d.) con la EPS Humana Vivir.
Ahora, con la contestación a la demanda, la Superintendencia Nacional de Salud allegó la Resolución NO. 2122 del 23 de agosto de 2011 mediante la cual <<ordena la revocatoria del certificado de habilitación para la operación y administración del régimen subsidiado, la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y, la intervención forzosa administrativa para administrar y liquidar el programa de Entidad Promotora del Régimen Subsidiado en Salud de Humana Vivir S.A>> (negrillas de la Sala); decisión que, aunque no interfiere con los servicios de salud que le fueron brindados a la víctima directa, pues el señor José Rueda (q.e.p.d.) estaba afiliado por el régimen contributivo8, si demuestra que la Superintendencia ejercía de forma activa su función de inspección, vigilancia y control con relación a la EPS que aquí nos atañe, sin que estuviese dentro de sus capacidades o funciones, enterarse, de oficio, de una situación que se creó, desarrolló y feneció en un término de diez días, pues aunque la referida función de inspección, vigilancia y control es permanente, se materializa en visitas o requerimientos periódicos, no siendo materialmente posible que se hiciese de manera permanente e, inmediata.
En consecuencia, entiende el Tribunal que, la Superintendencia Nacional de Salud no incurrió en falla en el servicio alguna, respecto de su función de ejercer inspección, vigilancia y control a la EPS Humana Vivir, dando lugar, entonces, no a la declaratoria de falta de legitimación, como lo sostuvo el señor Juez de primera instancia, sino a la negativa de las pretensiones, pues no logró la parte demandante demostrar la imputación fáctica ni jurídica del daño que busca reclamar, a la Superintendencia Nacional de Salud.
Por último, precisa el Tribunal que, la decisión que se adopta al interior del proceso de la referencia, no equivale a entender, como lo menciona la parte demandante en su recurso de apelación que, los particulares puedes prestar el servicio de salud a su arbitrio, pues, como se evidenció en el marco normativo, la prestación de dicho servicio se debe ceñir al cumplimiento de unas normas, reglamentos y requisitos previstos tanto por el legislador como la cabeza del sector administrativo, en este caso, el Ministerio de Salud y la Protección Social; sumado a que, en todo caso, están siendo inspeccionado, vigilados y controlados por la Superintendencia. Lo que sucede es que, en materia de responsabilidad, la imputación requiere de una análisis personal e independiente, que deviene, del contenido obligacional de cada uno los actores, en este caso, del Sistema General de Salud y Seguridad Social, siendo esta la razón por la que, al estar la prestación del servicio de salud descentralizada en la entidades promotoras de salud, se analizó el contenido obligacional de estas en relación con el acto médico que se señala como causa 8 Pág.40 archivo 01 OneDrive Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680013333010-2018-00466-01 18 del daño que se pretende reclamar, esto es, la no remisión del paciente a un centro de tercer nivel y, de forma independiente, se analizó el contenido obligacional de la Superintendencia Nacional de Salud en relación con su función de inspección, vigilancia y control de las EPS, encontrando en este último que, al interior del expediente no se logró demostrar falla en el servicio alguna por parte de la entidad de orden nacional, situación que dio lugar a la negativa de las pretensiones, previas consideraciones expuestas por el A-Quo respecto de la inexistencia de la persona jurídica denominada EPS Humana Vivir. 5.
Condena en costas. De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se impondrá condena en costas en esta instancia, atendiendo a que tanto la demanda como el recurso de apelación interpuesto, gozan de fundamento legal. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Modificar el numeral primero de la sentencia proferida el 20 de junio de 2023 por el señor Juez Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barrancabermeja, el cual quedará así: <<Primero.-Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de las entidades Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social y del departamento de Santander, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia>> Segundo. Confirmar en todo lo demás la sentencia recurrida.
Tercero. No condenar en costas en esta instancia. Cuarto. Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en el Aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en sesión virtual de la fecha [Firma electrónica] IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS Magistrado Ponente [Firma electrónica] Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680013333010-2018-00466-01 19 JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado [Firma electrónica] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada