REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" Bogotá, veintisiete (27) de mayo dos mil veintiséis (2026). SENTENCIA Nro. 0132 RADICADO: 11001333502920240030901 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ– SECRETARÍA DE EDUCACIÓN TEMA: DIFERENCIACIÓN PORCENTUAL MAGISTRADA PONENTE: Dra. MIRTHA ABADÍA SERNA 1.
Procede la Sala a proferir sentencia en los términos del artículo 187 del CPACA. 2. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2025 por el Juzgado Veintinueve Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, que negó las súplicas de la demanda. 3.
La Sala es competente para conocer la segunda instancia del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA, porque resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida por un Juzgado Administrativo.
ANTECEDENTES La demanda1. 4. La señora LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL, mediante apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ– SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, solicitando se acceda a las siguientes: Pretensiones: “- PARTE DECLARATIVA PRIMERA: Inaplicar por ilegal el Decreto Nacional 284 de 2024, que derogó el Decreto Nacional 887 del 2 de junio de 2023, que derogó a su vez del Decreto Nacional 449 de 2022, que a si mismo derogó el Decreto Nacional 965 de 2021 y que con posterioridad derogó el Decreto Nacional 319 de 2020, y/o se declare la NULIDAD de los Decretos que lo modifiquen, adicionen, aclaren o revoquen, en relación con la asignación salarial que correspondió a la categoría 2CE teniendo de presente que los salarios tres (3) años con anterioridad a la fecha de realización de la reclamación, debieron ser superiores a lo ordenado por estas disposiciones del orden nacional, expedidas en virtud de lo establecido en la ley 4 de 1992 y en el artículo 46 del Decreto Ley 1278 de 2002 e inaplicar igualmente, los demás Decretos Nacionales que sean expedidos con posterioridad a la fecha de presentación de esta demanda, que modifiquen “ …. la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en 1 Expediente digital – 001RADICACIONOFIC_ad0f38a60e5a48048a2e.zip- DEMANDA13092024_155130.pdf NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" los niveles de preescolar, básica y media…” que corresponden a los incrementos salariales que se realicen irregularmente con posterioridad al año 2024 y hasta momento de la ejecutoria de la presente sentencia. SEGUNDA: Que se DECLARE LA NULIDAD del acto administrativo 2024-EE- 062911 de fecha 2/28/2024, proferido por la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, en cuanto le negó a mi poderdante el derecho a la diferencia en el incremento salarial que fue decretado de manera indiscriminada en el año 2009 para el grado en el escalafón docente 2AE, con ocasión que fue realizado un incremento del 15,61%, por medio de los Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009, proferidos por el MEN, mientras que el incremento efectuando a la categoría del escalafón 2CE a la que pertenece mi representado (a), fue injustamente solo del 0.75% para su salario en el año 2009..
TERCERA: Que se DECLARE LA NULIDAD total del acto administrativo S-2024- 82998 de fecha 3/4/2024, proferido por DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ – SECRETARIA DE EDUCACION, en cuanto le negó a mi poderdante el derecho a la diferencia en el incremento salarial que fue decretado de manera indiscriminada en el año 2009 para el grado en el escalafón docente 2AE, con ocasión que fue realizado un incremento del 15,61%, por medio de los Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009, proferidos por el MEN, mientras que el incremento efectuando a la categoría del escalafón 2CE a la que pertenece mi representado (a), fue injustamente solo del 0.75% para su salario en el año 2009.
CUARTA: Declarar que mi mandante, perteneciente a la categoría 2CE del Escalafón Nacional Docente, tiene derecho a que la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ – SECRETARIA DE EDUCACION, de acuerdo al artículo 21 del Decreto - Ley 1278 de 2002, reconozca el pago de las diferencias salariales causadas en los últimos tres (3) años anteriores a la reclamación realizada, por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal y las que se lleguen a causar en el futuro, con ocasión de la diferencia en el incremento salarial que fue decretado de manera indiscriminada y desigual en el año 2009 para el grado en el escalafón 2AE, equivalente 15,61%, por medio de los Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009, proferidos por el MEN, mientras que el incremento efectuado a la categoría del escalafón al que pertenece mi mandante que es 2CE, injusta e ilegalmente solo fue del 0.75% para su salario en el año 2009 y que esta diferencia salarial, tenga efectos fiscales hacia el futuro, reconociéndose tres (3) años hacia atrás contados desde el momento en que se realizó la reclamación ante las entidades convocadas.
Esa discriminación ha generado una variación de la base salarial que ha afectado el salario actual de mi mandante, desde los años 2008 y 2009 hasta la fecha, así: NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" PARTE CONDENATORIA “PRIMERA: Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y AL DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ – SECRETARIA DE EDUCACION, al reconocimiento y pago de los dineros al docente oficial que represento, perteneciente a la categoría 2CE, de acuerdo al artículo 21 del Decreto -Ley 1278 de 2002, de las diferencias salariales causadas en los últimos tres (3) años anteriores a esta petición por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal y las que se lleguen a causar adicionalmente en el futuro, con ocasión de la diferencia en el incremento salarial que fue decretado de manera indiscriminada e ilegal en el año 2009 para el grado en el escalafón 2AE, equivalente al 15,61%, por medio de los Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009, proferidos por el MEN, mientras que el incremento salarial efectuado a la categoría del escalafón al que pertenece mi mandante que es la categoría 2CE, fue ajustada irregularmente solo con el 0.75% para su salario en el año 2009, reconociéndose tres (3) años hacia atrás contados desde el momento en que se realizó la reclamación. Esta diferencia ha generado unos efectos fiscales para ser reconocidos, de la base salarial que ha afectado el salario actual de mi mandante, desde los años 2008 y 2009 hasta la fecha, reclamándose solo los últimos tres (3) años, así: NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" SEGUNDA: Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y AL DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ – SECRETARIA DE EDUCACION el reconocimiento y pago de la reliquidación de la prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación pedagógica, horas extras y demás emolumentos percibidos por mi representado en los últimos tres (3) años anteriores a la reclamación por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal y los que se llegaren a causar hacia el futuro, producto de la cancelación de las diferencias NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" salariales que se causaron y que fueron solicitadas oportunamente a las entidades demandadas. TERCERA: Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y AL DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ – SECRETARIA DE EDUCACION, el valor de las diferencias salariales que, por concepto de cesantías anualizadas, se hayan causado en estos últimos tres (3) años anteriores a haber realizado la reclamación, a favor de mi representado y las diferencias salariales que puedan causarse en el futuro, con ocasión de lo solicitado en este medio de control.
CUARTA: Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y AL DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ – SECRETARIA DE EDUCACION el reconocimiento y pago al docente los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo aplicadas desde el momento en que debió pagarse cada mensualidad y hasta que se haga efectivo el pago de estas diferencias salariales.
QUINTA: Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y AL ALCALDIA DE SOACHA - SECRETARIA DE EDUCACIÓN, el reconocimiento y pago de los intereses moratorios a mi poderdante a partir del día siguiente de la fecha de la ejecutoria de la providencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de los dineros a los que haya lugar, según el artículo 192 del C.P.A.C.A. SEXTA: Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y AL DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ – SECRETARIA DE EDUCACION dar cumplimiento al fallo que se dicte dentro de este proceso en el término de 30 días contados desde la comunicación de este tal como lo dispone el artículo 192 y siguientes del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SÉPTIMA: Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y AL DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ – SECRETARIA DE EDUCACION, lo relativo a las costas de conformidad con lo estipulado en el Artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual se rige por el artículo 19 de la Ley 1395 de 2010.” Presupuestos fácticos 5.
La parte actora expresó como fundamentos fácticos que sustentan las pretensiones, los que a continuación se transcriben con todo y errores: “PRIMERO: A través de los Decretos Nacionales 1313 de 2005, Decreto Nacional 596 de 2006 y Decreto Nacional 634 de 2007 SE DETERMINARON IGUALES INCREMENTOS SALARIALES A TODOS LOS DOCENTES OFICIALES QUE PERTENECEN AL NUEVO ESCALAFON DOCENTE (Decreto: NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" Para el año 2004, se incorporaron los primeros docentes al Decreto - Ley 1278 de 2002, pues para su ingreso se requería previo concurso y realizar un periodo de prueba. Para el año 2005, mediante el Decreto Nacional 1313 de 2005, se establece por primera ocasión la tabla salarial de los docentes del nuevo estatuto.
De esta manera los primeros incrementos salariales se realizaron para los docentes que ingresaron a la carrera docente del Decreto – Ley 1278 de 2002, para los años de 2006 y 2007, siendo decretados incrementos salariales de manera igual para todos los docentes que pertenecían a esta nueva carrera docente, como debe ser por tratarse de docentes que se encuentran en igualdad de condiciones.
SEGUNDO: Para el año 2008 fueron creados mejoramientos salariales para los docentes con especialización ubicados en el escalafón 2, es decir al encontrarse dentro de la realidad laboral y el aumento de profesionales especializándose el Gobierno tuvo la necesidad de crear nuevos escalafones en la tabla salarial docente siendo los primeros incrementos salariales los aplicados para el año 2009, porcentajes que fueron desiguales en contravía de lo estipulado en los artículos 13 y 53 de la Constitución y de los artículos 3, 4 y 6 de la Ley 4ª. de 1992 y de los artículos 46 y 49 del propio Decreto Ley 1278 de 2002, se determinaron incrementos salariales de manera indiscriminada como docente oficial perteneciente a la 2CE del escalafón del año 2009 (incremento solo del 0.75%), con relación con el incremento salarial diferenciado que fue determinado para la categoría 2AE (incremento del 15.61%), por medio de los Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009, de la siguiente manera: (…) Sí se hubiese realizado un incremento del salario igual del 15.61% tanto para el grado 2AE y 2CE para el año 2009, el incremento del % para ambas categorías, el salario hubiese sido realizado de la siguiente manera, así: (…) NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" Esta variación de la base salarial de las anualidades 2008 y 2009, tiene efectos en los salarios futuros, pues cada año el incremento se aplica sobre la base del anterior, habiéndose decretado un salario inferior a la categoría a la que pertenece mi mandante, sin justificación legal.
TERCERO: Para TODOS los años subsiguientes (2010-2023 – durante estos últimos catorce (14) años) los incrementos salariales sí se decretaron en igualdad de condiciones para todos los docentes de las categorías 2AE y 2CE, COMO DEBIO EFECTUARSE EN EL AÑO 2009, y que fue irregularmente realizado. Obsérvese señor Procurador, como fue esta circunstancia, así: (…)
CUARTO: Cuando la Nación - Ministerio de Educación Nacional, expidió los Decretos Nacionales que fijaron los salarios de los docentes, en las anualidades 2008 y 2009, aplicando de manera injustificada e ilegal diferentes porcentajes en los incrementos de los escalafones para las categorías 2CE y 2AE, vulneró de manera directa los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, los artículos 3, 4 y 6 de la Ley 4 de 1992 y los artículos 46 y 49 del Decreto - Ley 1278 de 2002, generó en conjunto con la entidad territorial, quien es la empleadora, una disminución de la base salarial que causa en las anualidades subsiguientes, creando una diferencia salarial año por año desde el año 2009, que se encuentra ocasionando una diferencia ilegal y un grave perjuicio a la asignación decretada para mi representado a la categoría en el escalafón a la que pertenece actualmente.
De haberse aplicado correctamente el incremento salarial en los años 2009, la base salarial del año 2010 habría sido la siguiente: (…) Para que no exista duda del derecho que le asiste a mi representado (a), de reclamar las diferencias salariales que ha causado estos últimos tres (3) años, podemos visualizar la proyección del incremento que debió realizarse si se hubiese efectuado una correcta liquidación, que como tracto sucesivo se fue causando en el tiempo, pero por efectos prescriptivos, solo se pueden recuperar los tres (3) años anteriores a la petición como lo ha determinado la jurisprudencia y la norma en ese sentido.
A continuación, me permito anexar la liquidación correspondiente los últimos tres (3) años, causados hasta la fecha, en el escalafón 2CE, categoría a la que pertenece mi representado. (…) Es decir que las diferencias a reclamar son: $34.332.193 TREINTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y DOS MIL CIENTO NOVENTA Y TRES PESOS M/CTE.
En este orden de ideas, es claro que el actuar de las entidades a quienes se les solicita la cancelación de las diferencias salariales y prestacionales, son inconstitucionales e ilegales, además en contravía de la jurisprudencia que ha regulado lo relacionado con la igualdad de los incrementos salariales entre iguales, siendo vulneradas por las entidades públicas que han intervenido en la intervención de los actos administrativos que negaron el reconocimiento, pues por tratarse de un derecho que se genera de tracto sucesivo, es lamentable que durante tanto tiempo, se hubiesen prescrito unas NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" diferencias salariales a reclamar pero es justo que se nivele el salario con los incrementos salariales que debieron ser iguales.
QUINTO: Se radicó ante el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y AL DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ – SECRETARIA DE EDUCACION reclamación administrativa establecida en la Ley 1437 de 2011, cumpliendo con el artículo 23 de la Constitución Política y la Ley 1755 de 2015, solicitando las pretensiones expuestas en el presente escrito.
SEXTO: El día 2/28/2024, se configuró el acto ficto por parte de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, la cual fue despachada desfavorablemente; por esta razón antes de acudir al inicio de acción judicial – medio de control ante la jurisdicción contenciosa administrativa, acudimos a su despacho.
SÉPTIMO: El día 3/4/2024 se expidió respuesta por parte del DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ – SECRETARIA DE EDUCACION, la cual fue despachada desfavorablemente; por esta razón antes de acudir al inicio de acción judicial – medio de control ante la jurisdicción contenciosa administrativa, acudimos a su despacho.
OCTAVO: Se celebró audiencia de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Judicial Delegada ante los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de BOGOTÁ, la cual se declaró fallida ante la ausencia de ánimo conciliatorio por parte de las entidades hoy demandadas.” Normas violadas y concepto de la violación 6. La apoderada de la parte demandante invocó como normas violadas, las siguientes: • Constitución Política de Colombia: Artículos 13 y 53 • Ley 4 de 1992: Artículos 1, 3, 4 y 6. • Decreto 1278 de 2002: Artículo 46 y 49 • Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo: Artículo 137.
Posición de la parte demandada 7. La Nación - Ministerio de Educación Nacional2, se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas por la parte actora, argumentando en síntesis que: • Carecen de fundamento legal que las respalden toda vez que el porcentaje de incremento llevado a cabo en los años 2008 y 2009 para los grados en el escalafón tuvieron en cuenta una variable que tiene que ver con la formación y no un aumento caprichoso que desconociera derechos de orden laboral de los docentes entre uno y otro grado; lo que a la postre serviría como parámetro para los aumentos salariales, que valga decirlo, han ido aumentando en la misma proporción en que se aumentó su remuneración. • No es procedente reclamar que el porcentaje de mejoramiento salarial sea igual para ambos niveles porque sus condiciones son diferentes, ya que los porcentajes 2 Expediente digital - 011_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-06CONTESTACIONL NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" de aumento en los distintos grados del escalafón tuvo como fundamento el grado de formación, valorando el avance profesional de los docentes, con incrementos destacados especialmente para aquellos con maestría y doctorado. • La demandante parte de una premisa errada que consiste en equiparar las condiciones de formación y experiencia toda vez que, el porcentaje de incremento llevado a cabo en el año 2009 para los grados en el escalafón 2 Nivel AE y grado 2 Nivel CE, no desconoce el derecho a la igualdad, en su lugar tuvo como fundamento el grado de formación y valorando las condiciones de experiencia porque las condiciones de unos y otros no son las mismas; pues un docente ubicado en el grado 2 Nivel AE tiene unas condiciones de experiencia y formación distintas a las de un docente que se encuentra ubicado en el grado 2 Nivel CE. • No hay vulneración del artículo 53 (principios mínimos fundamentales del trabajo y aplicación de condición más favorable) porque no existe un problema de interpretación entre distintas normas que requiera aplicar el principio de favorabilidad laboral. • Adicionalmente no se acredita la existencia de un trato discriminatorio en materia salarial ya que este procede únicamente entre "pares" y no entre "similares", dado que la clasificación del grado 2 Nivel AE corresponde a unas condiciones que son distintas a las del grado 2 Nivel CE y por ello no es posible hacer un juicio de igualdad. • Propuso como excepciones de mérito: “presunción de legalidad de los actos administrativos; prescripción; falta de legitimación en la causa por pasiva del ministerio de educación nacional; y la excepción genérica”
8. EL DISTRITO CAPITAL– Secretaría de Educación de Bogotá3, se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas por la parte actora, argumentando la inexistencia de responsabilidad administrativa en cabeza del ente territorial, toda vez que los actos acusados no fueron expedidos por dicha Secretaría, así: • Sostuvo que los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional gozan de legalidad siempre y cuando no se hayan declarado inexequibles por ir en contravía de la Constitución Política y a la fecha los Decretos Nacionales 624, 714 y 1407 de 2008, así como el 702 y 1238 de 2009 (hoy cuestionados), no han sido declarados inexequibles por ninguna autoridad competente. • Atendiendo a lo anterior, la Secretaría de Educación del Distrito no cuenta con legitimación en la causa por pasivo material, dado que no tiene injerencia en los Decretos Salariales expedidos por el Gobierno Nacional, ni en los porcentajes (%) de los mismos, la SED únicamente procede a acatar y dar cumplimiento a lo allí ordenado en la materia correspondiente. • Precisó que conforme a lo expuesto por el Consejo de Estado, en los casos donde se alega la igualdad basada en el ejercicio homogéneo de funciones con mejor 3 Expediente digital - 019_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONTESTACION202400 NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" remuneración, los requisitos o perfiles para desempeñar dichos cargos deben poder valorarse a partir de criterios objetivos que sirvan para fijar un criterio de equiparación, pues para demostrar un trato discriminatorio debe probarse que indudablemente ocurre entre pares y no entre similares, como ocurre en el presente caso, donde la clasificación de los grados en discusión corresponde a unas condiciones que son distintas y por ello no es posible hacer un juicio de igualdad. • Propuso como excepciones de fondo: “legalidad de los actos acusados y la genérica o innominada”.
Sentencia recurrida4 9. En la sentencia de primera instancia, el A quo resolvió: “PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de fondo denominada, “legalidad de los actos administrativos acusados”, formulada por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho de la presente demanda conforme lo señalado en la parte motiva de este fallo.
TERCERO: SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría del Despacho, dispóngase el archivo definitivo del expediente.” 10. Para adoptar dicha decisión, consideró que efectivamente el incremento salarial realizado en ellos años 2008 y 2009 no fue igual para todos los niveles y/o escalafones; de igual manera estableció que dicha diferenciación no fue realizada de manera caprichosa e ilegal como lo alega la parte actora, pues ésta se basó en la antigüedad del docente, el escalafón, que depende de los estudios realizados (como especialización, maestría y doctorado) y las categorías dentro del sistema educativo, lo que resultó en que algunos docentes recibieran aumentos más significativos que otros. 11.
Destacó que los aumentos salariales se basaron en el grado de formación y la experiencia profesional de los docentes, así como en la antigüedad de cada docente dentro del sistema educativo, y fue solo hasta el 2008 que se incorporó un mejoramiento salarial para el escalafón 2 en los niveles A, B, C y D, estableciendo una mejora salarial en función de la acreditación de una especialización; diferenciación que antes no existía. 12.
Con lo cual los incrementos efectuados en los años 2008 y 2009 corresponden a la estructura del Escalafón Docente y a la forma en que se aplicaban los aumentos conforme a vigencia de nombramiento de cada educador, así un docente con mayor grado en el escalafón y mayor tiempo de servicio, recibiría un incremento salarial mayor que uno con menor grado y antigüedad; donde el incremento obedeció a un esquema de profesionalización docente, y por consiguiente no fue discriminatorio. 13.
Así la meritocracia por formación estableció estímulos a la especialización, a la investigación, y a la innovación, para los docentes vinculados – normalistas- que desearan 4 Expediente digital - 026Audienciainici_2024264AudInicialFon NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" cursar estudios universitarios de profesionalización o especialización en dichas áreas, a través de comisiones de estudio o pasantías, investigaciones y escritos de interés del sector educativo, que contribuyeran al mejoramiento de la calidad de la educación, especialmente en aquellas entidades territoriales donde había carencia de docentes especializados, buscando que el ejercicio de la docencia fuera desarrollado por personas idóneas partiendo del reconocimiento de su formación, experiencia, desempeño y competencias como los atributos esenciales que orientan todo lo referente al ingreso, permanencia, ascenso y retiro del servidor docente y buscando con ello una educación con calidad y un desarrollo y crecimiento profesional de los docentes. 14.
Sostuvo no se vulneró el principio de “a trabajo igual salario igual”, toda vez que el juicio de igualdad se debe realizar entre sujetos comparables, es decir, aquellos que se encuentran en una misma situación fáctica y jurídica, porque desempeñan la misma actividad, tienen las mismas funciones y obligaciones y están sometidos al mismo régimen jurídico salarial y prestacional, situación que no se aplica al caso concreto pues si bien los docentes y directivos docentes desarrollan las mismas funciones, no tienen el mismo escalafón. 15.
Precisó que para la fecha en que se expidieron los decretos salariales que generaron el reajuste en controversia, esto es los Decretos 714 de 2008 y 1278 de 2009, la señora LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL estaba inscrita en el escalafón docente en el grado dos (2), nivel salarial C con especialización, y el empleo del cual solicita se aplique el mismo incremento, pertenece al primer nivel A con especialización, que devenga un salario inferior al de ella, por lo que no se evidencia que la actora este devengando un salario inferior a los docentes pertenecientes al nivel 2AE. 16.
Consideró entonces, que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar en el presente caso, ya que en la escala salarial establecida en los Decretos Nacionales 624 de 2008 y 1238 de 2009, no existe una desproporción injusta en la medida que la diferencia entre grados corresponde a años de experiencia en la carrera docente y a formación académica, junto a un mínimo evaluaciones de competencia y desempeño que deben ser superadas junto con el paso del tiempo anunciado, tal como se encuentra previsto en el artículo 20 del Estatuto de Profesionalización Docente – Decreto 1278 de 2002.
Recurso de apelación 17. La parte demandante apeló5 la sentencia proferida por el Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá el 22 de septiembre de 2025, en los términos que a continuación se sintetizan: 18. El escalafón docente previsto en el Decreto Ley 1278 de 2002, constituye un sistema de clasificación dentro de la carrera docente, que tiene como finalidad promover el mérito y la calidad educativa, sin que ello implique una diferenciación sustancial en las funciones que debe cumplir cada docente en su calidad de servidor público y la pertenencia a un determinado grado dentro del escalafón no altera la esencia de las labores asignadas, ya que todos los docentes oficiales, sin importar el nivel escalafonado en el que se encuentren, desarrollan funciones equivalentes dentro del servicio educativo estatal de enseñanza, prestando el servicio educativo en condiciones de calidad, lo cual comprende funciones pedagógicas, formativas y administrativas, orientadas a garantizar el derecho fundamental de la educación, siendo estas funciones comunes a todos los educadores, quienes independientemente del grado alcanzado 5 Expediente digital - 035_MemorialWeb_Recurso-RECURSODEAPELACION NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" dentro del escalafón, tienen el deber de impartir clases, planear y evaluar procesos de enseñanza-aprendizaje, orientar a los estudiantes y participar activamente en el desarrollo institucional. 19.
En el año 2009, el tratamiento salarial que venía siendo uniforme y proporcional entre los grados del escalafón docente fue abruptamente modificado por el Gobierno Nacional, en contravía de lo establecido en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, vulnerando además n los artículos 3, 4 y 6 de la Ley 4ª de 1992, norma que establece los criterios que deben regir la fijación salarial del personal al servicio del Estado, y los artículos 46 y 49 del propio Decreto Ley 1278 de 2002, que consagran la equivalencia funcional del personal docente y el respeto al mérito sin desmejorar derechos previamente adquiridos. 20.
Así los incrementos salariales de 2008 y 2009 establecidos en los Decretos 702 y 1238 estableciendo para la categoría 2CE un aumento del 0.75%, mientras que a la categoría 2AE se le concedió un incremento del 15.61%, generando una brecha aún más acentuada en el ingreso mensual entre docentes, toda vez que de haberse aplicado el mismo porcentaje de incremento a ambas categorías durante los años mencionados, los docentes del grado 2CE habrían recibido una remuneración ajustada en igualdad de condiciones frente a sus pares del grado 2AE, lo cual habría evitado la consolidación de una brecha salarial arbitraria. 21.
Lo expuesto en precedencia obedece a que a pesar de que los docentes ubicados en el grado 2CE cumplen con mayores exigencias formativas y de evaluación que los del grado 2AE, la administración optó por conceder a estos últimos incrementos salariales más altos para el año 2009, sin justificación alguna. Así, mientras a los docentes del nivel 2AE se les aplicaron aumentos del 15.61% aumentando la base salarial, a los del nivel 2CE solo se les reconocieron incrementos del 0.75%, lo cual representa una inversión de la lógica meritocrática y un trato abiertamente discriminatorio, lo cual vulnera derechos adquiridos de los docentes que con esfuerzo y mérito accedieron legítimamente a un nivel salarial superior. 22.
Atendiendo a lo anterior, se ha generado una distorsión estructural que se extiende más allá de los años en los que ocurrió, pues afecta a todos aquellos que han ascendido en años posteriores, dada la naturaleza acumulativa del cálculo salarial, donde cada incremento anual se aplica sobre la base del salario previamente establecido y cuando en un determinado periodo no se aplica correctamente el ajuste salarial, la base sobre la que se calculan los incrementos futuros queda artificialmente reducida, teniendo un impacto progresivo y acumulativo en el tiempo, afectando tanto a la remuneración individual de cada docente como al equilibrio del sistema salarial en su conjunto. 23.
Ahora bien, la postura del Despacho, bajo la lógica interpretativa planteada por el juez de primera instancia, la sentencia adolece de un análisis exhaustivo y razonado respecto del argumento central de la demanda, contentivo en la ausencia de justificación sobre los incrementos porcentuales diferenciados a los años 2008, 2009 y 2011, sin que se hubiera extendido dicho tratamiento a los años 2005 a 2007 y 2012, no sin antes advertir que dichos aumentos respondían a criterios objetivos vinculados a la posición en el escalafón docente, omitiendo indagar sobre las razones de hecho y de derecho, así como el fundamento técnico que tuvo en cuenta la Administración para aplicar incrementos salariales desiguales para determinadas anualidades. 24.
El A quo omitió indagar sobre las razones de hecho y de derecho, así como el fundamento técnico que tuvo en cuenta la Administración para aplicar incrementos salariales desiguales para determinadas anualidades y si la disparidad de estos aumentos obedeció a una situación NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" irregular e injustificada, toda vez que en los años anteriores se había aplicado un aumento homogéneo a la base salarial del personal escalafonado; luego entonces, la modificación de esta política requería, en criterio la jurisprudencia citada, un respaldo técnico o jurídico que garantizara su legitimidad, lo cual no ocurrió en este caso. 25.
Lo debatido en el presente proceso es que los incrementos salariales debieron ser homogéneos durante los 30 años anteriores y está demostrado que en los años 2008, 2009 y 2011, hubo irregularidad en estos acrecentamientos lo que ha alterado las bases salariales que se encuentran vigentes, afectando la gran mayoría de los escalafones, si bien el escalafón docente se compone de grados y niveles conforme lo prevé el Decreto Ley 1278 de 2002, también prevé que los docentes que cumplan con los requisitos serán ubicados en el Nivel Salarial A del grado correspondiente, en función del título académico que presenten, y que podrán ser reubicados en el nivel siguiente o ascender de grado después de tres años de servicio, siempre que obtengan el puntaje requerido en la evaluación de competencias, lo que significa que quienes se encuentren en el Nivel A del escalafón son los docentes bien sea que acaban de ingresar al servicio docente o tras varios años laborados no ha logrado REUBICARSE en el escalafón. 26.
Así las cosas, en el presente caso se ha vulnerado el principio de proporcionalidad el cual tiene su fundamento en el artículo 13 de la Constitución Política, ya que no se evidenció que los incrementos salariales desiguales obedecieran a un propósito legítimo ni se justificaron con criterios razonables o transparentes, la disparidad en los porcentajes de aumento salarial entre los distintos escalafones se encuentra provista de una ausencia total de fundamentos técnicos y jurídicos que la avalen, rompiendo con los principios de equidad y proporcionalidad salarial, puesto que para el presente caso en los años 2005 a 2007 y los años posteriores 2012 a 2024 demostraron que los incrementos salariales iguales para todas las categorías del escalafón eran viables y no generaban conflictos con la política salarial del Estado.
La decisión de diferenciar los porcentajes de aumento en 2008, 2009 y 2011 no se sustentó en la necesidad de lograr objetivos concretos y, por tanto, hay ausencia de necesidad. 27. Atendiendo a lo expuesto, el principio de proporcionalidad obliga a que las diferencias salariales entre grados del escalafón docente estén justificadas en razones objetivas y razonables.
Las brechas tan marcadas, como las aplicadas entre los grados 3 en 2008 y 2009, carecen de fundamento legítimo, perpetúan desigualdades y vulneran derechos constitucionales y legales, siendo necesario corregirlas con un trato equitativo acorde a los postulados de justicia presentes en el ordenamiento jurídico. 28. El despacho no puede pasar por alto que el Decreto nacional 284 de 2024, que regula la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes, está afectado por un defecto estructural en el cálculo de la anualidad correspondiente a los años 2008, 2009 y 2011, pues los incrementos salariales porcentuales fijados en ese año fueron aplicados de manera desigual, generando una base salarial desfasada que, al ser utilizada como referencia para los años siguientes, ha arrastrado esta irregularidad a lo largo del tiempo hasta el presente año, afectando negativamente a los salarios de los servidores públicos docentes, situación que ha sido perpetuada en el tiempo, imponiendo una inequidad salarial a los docentes y directivos docentes del sector público, la cual debe ser corregida. 29.
Analizado el acto administrativo en cita, se evidencia que el mismo incurrió en una causal de nulidad por vulneración a las normas en que debía fundarse, contraviniendo el Decreto 1278 de 2002, al efectuar incrementos porcentuales desiguales para los años 2008, 2009 y 2011; frente a los efectuados en los años 2005, 2006, 2007, 2010, 2012 hasta el 2024, donde efectuó NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" los incrementos porcentual de los salarios de los docentes de manera igualitaria y homogénea, sin distinción alguna respecto del escalafón docente. 30. El acto administrativo en cuestión contiene de imprecisiones que vulneran los derechos de los docentes, lo cual desencadena necesariamente en su nulidad ya que en la práctica los docentes no han recibido un tratamiento equitativo ni proporcional, particularmente aquellos pertenecientes a diferentes escalafones dentro del régimen de profesionalización docente para los años 2008, 2009 y 2011, pues el incremento en dichas anualidades se realizó de manera desigual, vulnerando el principio fundamental de la debida individualización de los casos, y la respuesta otorgada por el Ministerio de Educación Nacional fue masiva y genérica y no atiende a las diferencias específicas de cada caso en particular, violando la igualdad de trato donde docentes con méritos académicos y profesionales equivalentes han sido tratados de manera diferente sin justificación válida. 31.
El hecho de que el Ministerio no haya otorgado un trato igualitario a los docentes de ambos escalafones, ni haya justificado de manera adecuada las diferencias en la aplicación de los incrementos salariales, constituye una violación a los derechos fundamentales de los docentes y a los principios de equidad y legalidad en la administración pública. 32.
Ahora bien, frente a la actuación de la Secretaría de Educación, se debe establecer que, como ejecutora de recursos y ente nominador, tenía la carga de evidenciar, demostrar y corregir cualquier situación irregular relacionada con los salarios de los docentes, conforme a los principios de eficiencia, autonomía y capacidad que rigen su labor.
Su responsabilidad no se limita al acto administrativo formal, sino que incluye un deber activo de control y corrección en aras de garantizar el respeto por los derechos laborales y la correcta gestión de los recursos públicos. 33. El uso de una base salarial incorrecta durante más de una década ha tenido consecuencias directas en los derechos salariales de los docentes y directivos docentes.
No solo ha afectado los incrementos salariales anuales, sino también otros aspectos relacionados con la remuneración, como bonificaciones, pagos retroactivos y ajustes por antigüedad. El hecho de que esta situación persista hasta la fecha significa que los docentes son acreedores de los diferenciales salariales generados desde los años 2008, 2009 y 2011 hasta el presente, con lo cual los docentes afectados tienen derecho a la reparación y compensación por los diferenciales salariales no reconocidos, incluidas las correcciones en las bases salariales de manera retroactiva de los pagos no realizados en su momento, a fin de restituir los derechos económicos de los docentes conforme a las normativas laborales. 34.
Concluye que los actos administrativos demandados desconocieron los principios constitucionales y legales a la igualdad y la no discriminación, generando que en la actualidad los docentes estén percibiendo un salario inferior al que realmente deberían estar percibiendo, toda vez que su base se encuentra afectada desde anteriores anualidades, como le ocurre a la demandante a quien se le aplicaron incrementos porcentuales injustificados en los años 2008, 2009 y 2011, que afectaron su base salarial de años posteriores, sin que se expusieran las razones de hecho y de derecho que motivaron el actuar de la parte demandada, lo que genera dudas sobre la aplicación uniforme de los mencionados criterios.
Trámite procesal en segunda instancia 35. El recurso de apelación fue admitido mediante auto interlocutorio del 29 de abril de 2026. NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" 36.
Dentro del término de notificación del auto que concedió el recurso de apelación y hasta la ejecutoria del que lo admitió en segunda instancia, hubo pronunciamiento de la parte demandada Secretaría de Educación del Distrito y la parte demandante, los cuales se fundaron en los siguientes términos: 37. La Secretaría de Educación del Distrito6, a través de apoderado estableció que la decisión recurrida se encuentra ajustada a derecho y por ende se debe confirmar, toda vez que al interior del proceso se encuentra probado que el Decreto Ley 1278 de 2002 se expidió el Estatuto de Profesionalización Docente, buscando garantizar la idoneidad de los educadores a partir de su formación, experiencia, desempeño y competencias estableció la escala única nacional de salarios y prestaciones de los docentes escalonados, de acuerdo con el grado y nivel que estos acrediten conforme a los parámetros allí expuestos. 38.
Estableció que la Secretaría de Educación realiza el ajuste de la remuneración anual de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del estado en los niveles de preescolar, básica primaria y media de conformidad a los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional con lo cual no está legitimada para responder si debía o no realizar los incrementos, sino que únicamente debía aplicarlos tal como lo dispone la normativa vigente. 39.
Reiteró que los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional que rigen la materia salarial de los docentes gozan de legalidad toda vez que no han sido declarados inexequibles por ninguna autoridad competente, por lo que gozan de presunción de legalidad y son de obligatorio cumplimiento. 40. Sostuvo que la Secretaría de Educación del Distrito tiene injerencia en la realización de los Decretos Salariales expedidos por el Gobierno Nacional, ni en los porcentajes (%) de los mismos, la SED únicamente procede a acatar y dar cumplimiento a lo allí ordenado en la materia correspondiente, por lo tanto no cuenta con legitimación en la causa por pasiva material, en el presente asunto, por lo que solicita se confirme la sentencia proferida el día 22 de septiembre de 2025, por parte del Juzgado 29 Administrativo del circuito de Bogotá. 41.
Por su parte la parte demandante7 a través de apoderado, reiteró que el Gobierno Nacional mediante el Decreto Nacional 1313 de 2005, estableció la escala salarial diferenciada para los docentes del Decreto Nacional 1278 de 2002, posteriormente, a través de los Decretos Nacionales 596 de 2006 y 634 determinaron incrementos porcentuales iguales para todos los docentes oficiales vinculados bajo el nuevo régimen de carrera docente, manteniendo así el criterio de equidad en la actualización salarial bajo un criterio uniforme de incremento frente a todos los niveles del escalafón. Posteriormente en el 2004 se incorporan los primeros docentes al régimen del Decreto Ley 1278 de 2002, el cual estructuró un nuevo modelo de carrera docente basado en el mérito, la evaluación y la formación académica, que implicaba la superación de un concurso público de méritos y la aprobación satisfactoria de un período de prueba, apostando a la profesionalización de la función docente en el sector oficial, garantizando que quienes accedieran a la carrera fueran evaluados bajo criterios objetivos y exigentes. 42.
Para el año 2009, el tratamiento salarial que venía siendo uniforme y proporcional entre los grados del escalafón docente fue abruptamente modificado por el Gobierno Nacional, en contravía de los artículos 13 y 53 de la Constitución Política vulnerando los mandatos legales contenidos en los artículos 3, 4 y 6 de la Ley 4ª de 1992, norma que establece los criterios que 6 Expediente digital – Aplicativo SAMAI Índice 00010 7 Expediente digital – Aplicativo SAMAI Índice 00011 NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" deben regir la fijación salarial del personal al servicio del Estado, y los artículos 46 y 49 del propio Decreto Ley 1278 de 2002, toda vez que a la categoría 2CE se le asignó un aumento del 0.75%, mientras que a la categoría 2AE se le concedió un incremento del 15.61%. 43.
Dicha decisión carece de una justificación técnica clara, quebrantaron el principio de a trabajo igual salario igual, lo que representa un retroceso en materia de derechos laborales y generó una brecha salarial arbitraria. 44. La discusión no se centra en establecer si el Gobierno Nacional posee o no la competencia para decretar una diferencia salarial diferenciada, sino que al hacerlo debe explicar el porqué de la diferenciación y que esta circunstancia obedezca a un estudio técnico, pormenorizado, justificado que le permita tener argumentación suficiente para no vulnerar los derechos de los trabajadores, y en el caso que nos ocupa aumentó sin justificación técnica valedera un porcentaje superior a quien menos había demostrado preparación académica y curricular, menor tiempo de desempeño en cuanto a la experiencia y la cualificación del mérito evaluativo, así como a quien había realizado un superior esfuerzo especializado en la obtención del conocimiento para ser desarrollado ante los educandos, pues el nivel 2CE representa una etapa más avanzada dentro del escalafón, resultado de un esfuerzo académico y profesional adicional, y al imponerle un aumento salarial inferior al de grados inferiores, se vulnera el principio de respeto a los derechos adquiridos consagrado en el artículo 2 de la Ley 4 de 1992. 45.
Atendiendo a lo anterior se solicita la inaplicación del Decreto Nacional 284 de 2024, norma vigente que perpetúa una desigualdad salarial iniciada en el año 2009, en perjuicio de los docentes oficiales, ya que el juez contencioso-administrativo, conforme al artículo 148 del CPACA y respaldado por jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, tiene la facultad y el deber de inaplicar normas que contraríen la Constitución, incluso con efectos limitados al caso concreto.
CONSIDERACIONES CUESTIÓN PREVIA 46. En el escrito de demanda, la parte actora sostiene que el Ministerio de Educación Nacional es responsable de haber fijado incrementos porcentuales diferenciados entre los docentes ubicados en los grados 2CE y 2AE del escalafón nacional docente durante los años 2008 y 2009, configurando con ello una presunta vulneración al principio de igualdad y de progresividad laboral. 47.
Frente a tal afirmación, es preciso aclarar que la competencia para fijar los salarios de los docentes del sector oficial no recae en el Ministerio de Educación Nacional ni en las Secretarías de Educación, sino en el Presidente de la República en virtud de lo dispuesto en los artículos 150 numeral 19 literal e) y 189 numeral 11 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia con la Ley 4ª de 1992, que lo faculta para establecer anualmente el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluidos los docentes del magisterio. 48.
En efecto, en este caso los valores correspondientes a las escalas salariales de los docentes fueron establecidos mediante los Decretos 624, 714 y 1407 de 2008, y los Decretos 702 y 1238 de 2009, todos ellos suscritos por el Presidente de la República y los Ministros competentes, los cuales se encuentran actualmente derogados. NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" 49. Ahora bien, en el asunto sub examine, se solicita la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Secretaría de Educación del Distrito y el Ministerio de Educación Nacional, mediante los cuales se le negó a la demandante el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas de los incrementos porcentuales diferenciados establecidos por el gobierno nacional durante los años 2008 y 2009, y la inaplicación por ilegal del Decreto Nacional 284 de 20248 que fijó la escala salarial docente en ese mismo año. 50.
Lo anterior podría llevar inicialmente a considerar, de una parte, la existencia de una falta de legitimación en la causa por pasiva en la medida en que, como se indicó, las entidades demandadas no expidieron los Decretos que establecieron los incrementos diferenciados que se cuestionan; y de otro, una ineptitud sustantiva de la demanda respecto de la pretensión de inaplicación del Decreto 284 de 2024, pues frente a dicho acto administrativo no se efectuó reproche alguno en la demanda. 51.
No obstante, se precisa que en este asunto no se configura ni la falta de legitimación en la causa por pasiva ni la ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto lo que se solicita es la nulidad de los actos administrativos proferidos por las entidades demandadas mediante los cuales se negaron las pretensiones salariales de la parte actora, y respecto del Decreto 284 de 2024, lo que se plantea no es su anulación, sino su inaplicación en el caso concreto, en la medida en que la afectación salarial derivada de los incrementos diferenciados no se limita exclusivamente a los años 2008 y 2009, sino que sus efectos persisten en el tiempo y se siguen reflejando en su situación salarial actual. 52.
En atención a ello, y con el fin de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia, se considera procedente abordar el estudio de fondo para determinar si la diferenciación porcentual aplicada en los referidos años se ajusta al ordenamiento jurídico y si ha implicado una vulneración al principio de igualdad y de progresividad laboral que implique a su vez la nulidad de los actos administrativos demandados.
Problema Jurídico. 53. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, consiste en establecer lo siguiente: a) Si deben o no inaplicar por ilegal el Decreto Nacional 284 de 2024, que derogó el Decreto Nacional 887 del 2 de junio de 2023, que derogó a su vez del Decreto Nacional 449 de 2022, que a si mismo derogó el Decreto Nacional 965 de 2021 24 y que con posterioridad derogó el Decreto Nacional 319 de 2020, en la medida en que consolidan una diferenciación salarial con un incremento del 0.75 % para la categoría 2CE del escalafón docente, frente a un incremento del 15,61 % para la categoría 2AE para el año 2009 sin justificación legal, objetiva ni técnica, en aparente vulneración de los principios de igualdad y proporcionalidad. b) En consecuencia, es procedente declarar la nulidad de los actos administrativos demandados a través de los cuales se le negó a la docente LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL, el reconocimiento de dicha diferencia salarial, y si como consecuencia de ello le asiste derecho a que se le reconozca y paguen las diferencias salariales dejadas de percibir por la nivelación salarial deprecada. 8 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal.
NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" 54. Para absolver el anterior problema jurídico planteado, la Sala abordará el siguiente esquema conceptual: (i) criterios que el gobierno nacional debe tener en cuenta para fijar los regímenes salarial y prestacional de la generalidad de los empleados públicos, ii) Régimen salarial del personal oficial docente; iii) la excepción de inconstitucionalidad, iv) el principio de progresividad y la prohibición de regresividad en materia de derechos sociales, y v) análisis del caso concreto. i. Criterios que el gobierno nacional debe tener en cuenta para fijar los regímenes salarial y prestacional de la generalidad de los empleados públicos 55.
El artículo 150 de la Constitución Política, dispone: “Art. 150 Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: [ ] 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: [ ] e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso nacional y de la fuerza pública.
(Negritas de la Sala). 56. En virtud de la competencia otorgada en el numeral 19, el Congreso de la República expidió la Ley 4.ª de 1992, por la cual se fijaron las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, de conformidad con lo establecido en los literales e) y f) arriba trascritos. 57.
Al efecto, en el artículo 2 señaló: “Artículo 2. Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales.
En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; b) El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura; c) La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo; d) La modernización, tecnificación y eficiencia de la administración pública; e) La utilización eficiente del recurso humano; f) La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales; g) La obligación del Estado de propiciar una capacitación continua del personal a su servicio;
NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" h) La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal; i) La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad; j) El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño; k) El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo y directivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral; l) La adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o específicas.
En el diseño de estos sistemas se tendrán en cuenta como criterios, la equidad, productividad, eficiencia, desempeño y la antigüedad; ll) El reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo justifiquen, para la Rama Legislativa.” 58. Como puede apreciarse, en la disposición trascrita se establece un conjunto de prohibiciones, mandatos, directrices, objetivos y criterios que de manera forzosa debe acatar el Gobierno Nacional al dar cumplimiento al encargo establecido en el artículo 150.19 de la Constitución Política. 59.
En lo que tiene que ver con los literales «h» e «i» del artículo 2 de la Ley Marco 4 de 1992, la Corte Constitucional señaló en la sentencia C-312 de 1997, que la razón por la cual «la responsabilidad principal sobre la política salarial descansa en el Presidente de la República», es porque «[l]a determinación de la remuneración de los servidores del Estado tiene hondas implicaciones en la política económica.
En efecto, de los niveles de los salarios depende en buena medida el equilibrio fiscal. Y, como es sabido, la situación de las finanzas públicas afecta fundamentalmente el estado de la economía en general. De ahí que sea congruente que al Presidente, que, como se ha visto9, tiene una responsabilidad destacada en materia de política económica, se le asigne también la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública, y la de determinar el 9 En este punto la Corte precisó en la referida sentencia C-312 de 1997: «11.
La Constitución Política le asigna al Presidente de la República importantes funciones en lo relacionado con la política económica y la planeación para el desarrollo del país. Diversas normas constitucionales así lo dejan entrever. Así, en el numeral 19 del artículo 150 se determina que el Congreso se limitará a dictar las normas generales a las que debe sujetarse el Gobierno para organizar el crédito público, regular el comercio exterior, modificar el régimen de aduanas y regular las actividades relacionadas con el aprovechamiento e inversión de los recursos captados al público.
Igualmente, le corresponde al Gobierno velar por la estricta recaudación de los recursos y decretar su inversión de acuerdo con la ley (CP; art. 189, numeral 20). De la misma manera, el artículo 346 establece que el gobierno es el que elabora anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y lo presenta al Congreso para su aprobación. El Congreso no puede aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos presentado por el gobierno, ni incluir una nueva, a no ser que cuente con la aceptación escrita del ministro del ramo (CP, art. 351).
Y, además, si el Congreso no expide el presupuesto regirá el presentado por el gobierno (CP, art. 348). Asimismo, el gobierno elabora el plan nacional de desarrollo - después de un proceso en el que se cuenta con la participación activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura - y luego de oír la opinión del consejo nacional de planeación y de realizar los ajustes que considere pertinentes lo presenta al Congreso.
El plan debe ser aprobado por el Congreso, pero si éste no lo hace en un término de tres meses, el gobierno podrá ponerlo en vigencia. En el debate sobre el proyecto, el Congreso puede variar el plan de inversiones públicas, pero bajo la condición de que se mantenga el equilibrio financiero. En caso de que no sea así, requerirá la autorización del gobierno CP, art. 341).» NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales (CP, art. 150, numeral 19, literales e) y f).» ii. Régimen salarial del personal oficial docente 60.
La Constitución Política de 1991 previó en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 que corresponde al Congreso dictar normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular, entre otras materias, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. 61.
De esta manera, se fijó una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo en la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, así: i) el Congreso establece unos marcos generales y unos lineamientos que le circunscriben al ejecutivo la forma cómo debe regular la materia y; ii) corresponde al Gobierno Nacional desarrollar la actividad reguladora, es decir, le compete definir directamente los salarios y prestaciones sociales de todos los empleados públicos con fundamento en los criterios que para el efecto señale el legislador. 62.
En relación con el régimen prestacional y salarial de los empleados públicos del orden territorial el Congreso de la República en ejercicio de la competencia descrita, dispuso en el artículo 12 de la Ley 4.ª de 1992 que aquel sería fijado por el gobierno nacional con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en dicha Ley y que las Corporaciones públicas territoriales no podrían arrogarse esa facultad. 63.
En tal virtud, el Gobierno Nacional tiene la competencia para establecer periódicamente el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial, quien debe expedirlo con atención al marco que le fije el Congreso de la República. Así mismo, debe precisar el límite salarial máximo de estos empleados públicos guardando equivalencias con cargos similares a nivel nacional. 64.
De otro lado, respecto al régimen salarial del personal docente, el numeral 1º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 mantendrían el régimen prestacional del que venían gozando en cada entidad territorial. Sin embargo, lo relacionado con los docentes nacionales y todos aquellos que se vincularan a partir del 1º de enero de 1990, se regirían por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, entre los que destacó los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978. 65.
A su turno, el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 previó que el régimen prestacional de los docentes nacionales o nacionalizados que se incorporasen a las plantas de personal departamentales o distritales y los que se vincularan a ellas, sería el contenido en la Ley 91 de 1989. Adicionalmente, estableció que “el régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen.
Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992”. 66. A su vez, Ley 115 de 1994, en su artículo 115, dispuso que el régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en las Leyes 91 de 1989, 60 de 1993, y en la misma Ley 115. De igual manera, el parágrafo del artículo 175 ibídem precisó que el régimen salarial de NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" los docentes de los órdenes departamental, distrital o municipal se regirá por el Decreto Ley 2277 de 1979 y la Ley 4.ª de 1992. 67. Sin embargo, la jurisprudencia nacional ha precisado que el Decreto Ley 2277 de 1979, aunque adoptó normas sobre el ejercicio de la profesión docente, no reguló los factores salariales a los cuales tenían derecho los docentes, y que dicha omisión tampoco fue resuelta por la Ley 4.ª de 1992, la cual se limitó a establecer lineamientos generales que debían ser desarrollados por el Gobierno Nacional mediante normas reglamentarias. 68.
En ese contexto, el Decreto Ley 1278 de 2002, por el cual se expidió el Estatuto de Profesionalización Docente, regló en su artículo 46 que “El Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, establecerá la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados (…)”. 69. Posteriormente, el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 mediante el cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, dispuso que el régimen salarial de los docentes vinculados a partir de su vigencia sería el decretado por el Gobierno Nacional, garantizando la equivalencia entre el Estatuto de Profesionalización Docente del Decreto 1278 de 2002, los beneficios prestacionales vigentes al momento de expedición de dicha Ley y la remuneración de los docentes que se encontraban previamente vinculados. 70.
En conclusión, el régimen de los educadores estatales vinculados a partir del 1º de enero de 1990 se encuentra contenido en la Ley 91 de 1989, que, a su vez, remite a los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 para determinar cuáles son los beneficios adicionales al salario a los que este grupo de servidores tiene derecho. Por su parte, el Gobierno Nacional se ocupa de definir anualmente la remuneración de estos servidores públicos, con base en los lineamientos de la Ley 4ª de 1992. 71.
De otro lado, en cuanto a la estructura del escalafón docente se advierte que conforme lo establecido en el artículo 20 del Decreto Ley 1278 de 2002, aquel está compuesto por tres (3) grados (1, 2 y 3), y cada uno de ellos comprende cuatro (4) niveles salariales (A, B, C y D). 72. La inscripción en el escalafón se realiza de manera oficiosa una vez el docente supera el período de prueba y acredita los requisitos del artículo 12 del Decreto Ley 1278 de 2002 y el artículo 2.4.1.4.1.4. del Decreto 1075 de 2015, así: (i) Un normalista superior: en el grado uno (1), nivel salarial A; ii) Un licenciado o un profesional no licenciado (con o sin especialización): en el grado dos (2), nivel salarial A y iii) Un licenciado o profesional no licenciado con título de maestría o de doctorado que sea afín a su área de formación o desempeño, o clasificada en un área de formación considerada fundamental dentro del proceso de enseñanza - aprendizaje de los estudiantes: en el grado. 73.
Es decir, los grados del Escalafón Nacional Docente clasifican al educador, de acuerdo con su nivel de preparación y especialidad; las escalas salariales son la asignación básica que se señalan para cada grado del escalafón. 74. Ahora, respecto al escalafón docente y su estructura, los artículos 19 y 20 del Decreto Ley 1278 de 2002, disponen: “Artículo 19.
Escalafón Docente. Se entiende por Escalafón Docente el sistema de clasificación de los docentes y directivos docentes estatales de acuerdo con su formación académica, experiencia, responsabilidad, desempeño y competencias, constituyendo los distintos grados y niveles que pueden ir alcanzando durante su vida laboral y que garantizan la permanencia en la carrera docente con base en la NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" idoneidad demostrada en su labor y permitiendo asignar el correspondiente salario profesional. La idoneidad encierra el conjunto de conocimientos, habilidades, actitudes, aptitudes, rendimiento y valores que se consideran imprescindibles para el desempeño de la función docente.
Artículo 20. Estructura del Escalafón Docente. El Escalafón Docente estará conformado por tres (3) grados. Los grados se establecen con base en formación académica. Cada grado estará compuesto por cuatro (4) niveles salariales (A-B-C- D). Quienes superen el período de prueba se ubicarán en el Nivel Salarial A del correspondiente grado, según el título académico que acrediten; pudiendo ser reubicados en el nivel siguiente o ascender de grado, después de tres (3) años de servicio, siempre y cuando obtengan en la respectiva evaluación de competencias el puntaje indicado para ello, según lo dispuesto en el artículo 36 del presente decreto”. 75.
De otra parte, en cuanto a los salarios y prestaciones sociales, el artículo 46 ibídem, determinó que se establecería de acuerdo con el grado y nivel acreditado en el escalafón, así: “Artículo 46. Salarios y prestaciones. El Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, establecerá la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel que acrediten en el Escalafón Docente de conformidad con el presente decreto; y según el título que acrediten, para los docentes nombrados en provisionalidad o en periodo de prueba; lo mismo que las remuneraciones adicionales para los directivos docentes, de acuerdo con los niveles educativos y el tamaño de la institución educativa que dirijan.
El salario de ingreso a la carrera docente debe ser superior al que devengan actualmente los educadores regidos por el Decreto-ley 2277 de 1979”. 76. Como se observa en este último precepto normativo, la regulación salarial corresponde al Gobierno Nacional bajo los lineamientos de la norma general vigente emitida por el Congreso, esto es, la Ley 4ª de 1992 con lo que se da cumplimiento a lo dispuesto en el Artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política de Colombia10. 77.
En ese orden, los decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional para establecer la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes que se rigen por el Decreto 1278 de 2002, históricamente han dispuesto la asignación básica mensual para los docentes de acuerdo con el título, grado en el escalafón, nivel salarial y si cuentan con 10 ARTICULO 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública”.
NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" especialización, maestría o doctorado.
La actual escala salarial es la siguiente -Decreto 284 de 202411. iii. La excepción de inconstitucionalidad12 78. La Constitución Política de Colombia consagra en el artículo 4º el principio de supremacía constitucional, en los siguientes términos: "La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. [ ]”. 79.
La anterior disposición contempla la figura que se ha denominado excepción de inconstitucionalidad, que impone la aplicación del mandato constitucional, en caso de presentarse un conflicto o incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica. 80. Así, la excepción de inconstitucionalidad se deriva del principio de supremacía constitucional que rige el Estado de Derecho y sus instituciones, a fin de respetar el orden jurídico establecido.
Se fundamenta igualmente en la jerarquía del ordenamiento jurídico, y en su coherencia interna, que reconoce a la Constitución Política como la primera de las normas o lex superior. 81. La Corte Constitucional ha definido la excepción de inconstitucionalidad como una herramienta mediante la cual «la autoridad judicial y administrativa, a petición de las partes o de oficio, detecta un vicio de inconstitucionalidad en una norma de inferior jerarquía e inaplica la norma prefiriendo la Constitución solo para el caso en cuestión»13 82.
Sobre esta figura, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sostuvo: [ ] es consecuencia inevitable de la aplicación directa de la Constitución como norma de normas la hipótesis prevista en el artículo 4 Superior, en el sentido de que ante la existencia de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se 11 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal. 12 Extraído de: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Número de radicación: 11001-03-06- 000-2024-00282-00. 13 Corte Constitucional. Sentencia C-806 de 2003. NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" aplicarán las disposiciones constitucionales.
Es la denominada excepción de inconstitucionalidad”.14 83. En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha sostenido que un elemento esencial para la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad es la existencia de una incompatibilidad entre las normas así15: “La inaplicación de una norma de jerarquía inferior con apoyo en el artículo 4 de la Carta supone necesariamente la incompatibilidad entre su contenido y el de los preceptos constitucionales.
Si tal incompatibilidad no existe, no cabe la inaplicación y la circunstancia no es otra que la de incumplimiento o violación de los mandatos dejados de aplicar. Por el contrario, en el supuesto de un palmario enfrentamiento entre la norma y la Constitución, la obligación del funcionario o autoridad que en principio debería aplicar aquella es la contraria: no darle aplicación. Al respecto, esta Corte ha señalado: El artículo 4o de la Constitución consagra, con mayor amplitud que el derogado artículo 215 de la codificación anterior, la aplicación preferente de las reglas constitucionales sobre cualquier otra norma jurídica.
Ello tiene lugar en casos concretos y con efectos únicamente referidos a estos, cuando quiera que se establezca la incompatibilidad entre la norma de que se trata y la preceptiva constitucional. Aquí no está de por medio la definición por vía general acerca del ajuste de un precepto a la Constitución -lo cual es propio de la providencia que adopte el tribunal competente al decidir sobre el proceso iniciado como consecuencia de acción pública- sino la aplicación de una norma legal o de otro orden a un caso singular. [ ].
Subraya la Corte el concepto de incompatibilidad como elemento esencial para que la inaplicación sea procedente, ya que, de no existir, el funcionario llamado a aplicar la ley no puede argumentar la inconstitucionalidad de la norma para evadir su cumplimiento. [ ]. En el sentido jurídico que aquí busca relevarse, son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea.
Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del interprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe. De lo cual se concluye que, en tales casos, si no hay una oposición flagrante con los mandatos de la Carta, habrá de estarse a lo que resuelva con efectos erga omnes el juez de constitucionalidad según las reglas expuestas.
Fluye de lo anterior con toda claridad que una cosa es la norma -para cuyo anonadamiento es imprescindible el ejercicio de la acción pública y el proceso correspondiente- y otra bien distinta su aplicación a un caso concreto, la cual puede 14 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1956 de 2009, M.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo. 15 Corte Constitucional.
Sentencia C-600 de 1998. NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" dejar de producirse -apenas en ese asunto- si existe la aludida incompatibilidad entre el precepto de que se trata y los mandatos constitucionales (artículo 4º.
C.N.) [ ].” [resalta la Sala]. 84. De acuerdo con el máximo tribunal constitucional, la excepción de inconstitucionalidad procede en el evento en que se evidencie una oposición flagrante entre la disposición de inferior jerarquía y el mandato constitucional, de tal manera que aquella y este no puedan regir en forma simultánea. Es decir, no puede tratarse de cualquier oposición entre las normas, sino que debe ser «tan grave» que no sea posible que rijan simultáneamente.
Es ese el requisito para que proceda la inaplicación de la disposición de menor rango y se aplique directamente el precepto constitucional. De no existir tal oposición, no se puede argumentar la inconstitucionalidad de la disposición inferior para evadir su cumplimiento. 85. Conforme a este ha sostenido la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que «la excepción de inconstitucionalidad requiere que la incompatibilidad entre la norma jurídica inferior y las disposiciones constitucionales sea palmaria, evidente, protuberante, flagrante, ya que, en caso contrario, es decir, si el precepto genera dudas o discusión, o supone un razonamiento plausible sobre su constitucionalidad, no hay más remedio que aplicar la norma inferior, aunque se muestre contraria a los fundamentos del orden jurídico, a la espera de que el juez constitucional decida en los términos del artículo 241 de la C. P.»16 [se resalta]. 86.
La necesidad de acudir a la excepción de inconstitucionalidad justifica la abstención de la autoridad en la aplicación de la norma incompatible con la Carta, así como el sacrificio de los principios constitucionales citados, en aras de preservar el principio de supremacía constitucional y el orden jurídico del Estado de Derecho. No obstante, y en aras de mantener ese orden jurídico, la aplicación se encuentra limitada a resolver únicamente casos o situaciones concretas, como bien lo ha sostenido el Honorable Consejo de Estado17: “La figura de la excepción de inconstitucionalidad es un instrumento establecido por el artículo 4° de la Constitución Política, cuya aplicación se alega para que en caso de presentarse contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, se aplique esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales, que solo procede para resolver casos o situaciones concretas o subjetivas, de modo que quien la hace efectiva es la autoridad que conoce del correspondiente caso y sus efectos, por consiguiente, son subjetivos o Inter partes. [ ]: Es así como, entre los numerosos y repetidos pronunciamientos que en ese sentido ha proferido esta jurisdicción, la Sala tiene señalado que la excepción de inconstitucionalidad consiste en dejar de aplicar en un caso concreto una norma jurídica por ser contraria a la Constitución Política, y que ello supone necesariamente que la norma en cuestión sea la aplicable al caso controvertido y se busca precisamente a través de tal excepción que la autoridad judicial o administrativa deje de aplicarla, en aras de salvaguardar la supremacía de la Constitución y el orden jurídico.” 16 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1956 de 2009 y Concepto 2243 de 2015. 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 11 de noviembre de 2010. Rad. 66001-23-31-000-2007-00070-01. NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" 87. De acuerdo con lo anterior, se observa que la excepción de inconstitucionalidad procede únicamente en casos concretos, y sus efectos se refieren sólo a éstos (efectos subjetivos e interpartes), de tal forma que quien la aplica es la autoridad que conoce del proceso, la actuación o el caso particular. iv.
El principio de progresividad y la prohibición de regresividad en materia de derechos sociales18 88. Inicialmente, cabe señalar que el principio de progresividad tiene consagración expresa en la Constitución Política. Así, el artículo 48 impone al Estado la obligación de ampliar progresivamente la cobertura de la Seguridad Social, mientras el artículo 334 consagra el deber de asegurar, de manera progresiva y acorde con el criterio de sostenibilidad fiscal, que todas las personas tengan acceso efectivo al conjunto de bienes y servicios básicos.
En esta misma línea, el artículo 215 prohíbe al Gobierno desmejorar los derechos sociales de los trabajadores, a través de los decretos dictados en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 89. En la Sentencia C-288 de 2012, se expuso que el principio de progresividad de los derechos sociales consiste en la obligación del Estado de adoptar medidas que le permitan de manera gradual obtener la consecución del goce pleno de dichas garantías, sobre la base de seguir hacia adelante en su realización. De esta conceptualización se infiere, por una parte, que la satisfacción de estos derechos se somete a un criterio de gradualidad; y por la otra, que una vez alcanzado un determinado y preciso nivel de protección, todo retroceso que exista al respecto se presume inconstitucional19. 90.
En cuanto al primer elemento, la Corte Constitucional ha señalado que la gradualidad supone que la plena efectividad de los derechos sociales no puede lograrse en un breve período de tiempo, atendiendo a que los distintos elementos que los componen suelen tener una faceta preponderantemente prestacional, y no solo de abstención, sujeta a la capacidad económica y presupuestal del Estado.
Con todo, la existencia de este condicionamiento no puede llevar a que las autoridades públicas sean indiferentes en lo que atañe a la obligación de asegurar su goce, motivo por el cual se encuentran sujetas al compromiso de adoptar, con carácter inmediato, un conjunto básico de medidas dirigidas a tal propósito, entre las cuales se destacan (i) el deber de amparar por lo menos los niveles esenciales de cada uno de los derechos;
(ii) el deber de elaborar estrategias y programas de promoción para proceder lo más expedita y eficazmente posible en el aumento de su cobertura; (iii) el deber de utilizar al máximo los recursos disponibles, ya sea directamente o por la vía de la cooperación internacional; y (iv) el deber de proteger con carácter prioritario a los miembros más vulnerables de la población. 91.
En lo que atañe segundo elemento, la Corte Constitucional ha destacado que el principio de progresividad implica la prohibición correlativa de regresividad, de suerte que una vez se ha llegado a un determinado nivel de protección, el Estado no puede retroceder en dicha garantía y, en caso de hacerlo, debe presumirse la inconstitucionalidad de la medida regresiva, salvo que se cumpla con un estricto juicio de proporcionalidad, en el cual se demuestre que tal medida es imprescindible para cumplir con un fin constitucionalmente imperioso20. 18Marco extraído de la sentencia C-135 de 2018 proferida por la Corte Constitucional. 19 Véanse, entre otras, las Sentencias C-671 de 2002, C-444 de 2009, C-228 de 2011, C-630 de 2011, C-284 de 2014, C-313 de 2014 y C-754 de 2015. 20Véanse, al respecto, las Sentencias C-038 de 2004, C-228 de 2011 y C-372 de 2011.
NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" v. Análisis del caso concreto 92.
La parte apelante expresó su inconformidad con la sentencia de primera instancia, precisando que el núcleo de la controversia no se centra en cuestionar la estructura salarial diferenciada del Escalafón Nacional Docente, la cual reconoce como legítima por basarse en criterios objetivos como la formación académica, la experiencia y el desempeño profesional. 93.
El reproche específico según arguye, se dirige contra los incrementos porcentuales diferenciados aplicados por el gobierno nacional durante el año 2009 entre los niveles 2CE y 2AE del grado 2 docente, sin que se halle una justificación objetiva ni razonable para ello. 94. Sostiene que la diferenciación porcentual aplicada en los años 2008 y 2009 quebrantó el principio de uniformidad que había regido los incrementos fijados en años anteriores y posteriores, lo cual evidencia el carácter excepcional y arbitrario de las decisiones adoptadas en esas dos anualidades. 95.
Agrega que el argumento planteado por las entidades demandadas, basado en la legitimidad de las diferencias salariales entre grados del escalafón docente, resulta ajeno al núcleo del debate, puesto que la controversia no gira en torno a la validez de la estructura salarial como tal, sino como se dijo, a la discriminación generada dentro del mismo grado, al haberse aplicado incrementos porcentuales distintos a docentes ubicados en los niveles 2CE y 2AE, sin una justificación objetiva. 96.
Sostiene, además, que la afectación derivada de los incrementos desiguales no fue meramente coyuntural, sino que se proyectó hacia el futuro, generando una disminución sostenida en la base salarial de los docentes del nivel 2CE debido al carácter acumulativo de los aumentos anuales. 97. Efectuadas las precisiones anteriores, esta Sala decisión advierte que los argumentos planteados por el recurrente no están llamados a prosperar, por las razones que pasan a exponerse: 98.
El Decreto Ley 1278 de 2002, “Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”, establece un sistema de escalafón conformado por tres grados (1, 2 y 3), cada uno de ellos dividido en cuatro niveles: A, B, C y D. El ingreso y la movilidad dentro del escalafón dependen de la aprobación de evaluaciones de competencias y desempeño, así como de la experiencia laboral y la formación académica del docente. 99.
En consecuencia, el paso de un nivel a otro dentro de un mismo grado depende del cumplimiento de requisitos, objetivos relacionados con el mérito, la capacitación y la trayectoria profesional. 100. Los docentes ubicados en el grado 2A se encuentran en el nivel inicial del segundo grado del escalafón. Para alcanzar el grado 2B, deben superar la evaluación de competencias, que exige un puntaje mínimo del 80 % en las pruebas correspondientes; al cumplir con este requisito obtienen el derecho a ser reubicados en un nivel salarial superior, o de ascender en el escalafón docente de acuerdo al orden de puntaje hasta el monto de las disponibilidades presupuestales anuales. 101.
Ahora bien, los Decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional para los años 2007, 2008 y 2009, en particular los Decretos 634 de 2007, 624 de 2008 y 702 de 2009, fijaron los NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" valores de la asignación básica mensual para cada uno de los grados y niveles del escalafón, así: Comparación de asignaciones básicas mensuales: 102. Del recuadro anterior se desprende que, en términos absolutos, el grado 2AE mantuvo en cada vigencia una asignación salarial superior a la correspondiente al grado 2CE, circunstancia que resulta coherente con la estructura jerárquica del escalafón docente. 103.
No obstante, el debate planteado por la parte actora no se centra en el monto final de la remuneración, sino en la diferencia porcentual de los incrementos salariales asignados a cada grado, al comparar los valores fijados en cada vigencia con los correspondientes al año inmediatamente anterior. Al efectuar dicho cotejo, se obtiene la siguiente estimación de los incrementos porcentuales: 104.
Establecido lo anterior, se advierte que la parte actora y recurrente en el presente asunto alega que: (i) corresponde a las entidades demandadas la legitimación en la causa por pasiva, y (ii) se ha producido una variación en la base salarial como consecuencia del incremento salarial que fue decretado de manera indiscriminada y desigual en el año 2009 para el grado en el escalafón 2AE, con ocasión que fue realizado un incremento del 15,61%, por medio de los Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009, proferidos por el MEN, mientras que el incremento efectuando a la categoría del escalafón 2CE, fue del 0,75% en su salario. 105.
No obstante, en este caso no se advierte una vulneración de dichos principios. Veamos: 106. El artículo 13 de la Constitución Política consagra el principio de igualdad, conforme al cual todas las personas deben recibir el mismo trato por parte de las autoridades públicas cuando se encuentren en situaciones equivalentes, y faculta a la ley para autorizar tratos diferentes cuando existan razones objetivas, razonables y legítimas para ello. 107.
La Corte Constitucional ha sostenido que el principio de igualdad (art. 13 CP) tiene una doble dimensión: formal y material. Mientras la primera busca asegurar la igualdad ante la ley NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" y el deber de no discriminar (abstención), es decir, la prohibición de realizar tratamientos o de establecer ventajas injustificadas sobre un grupo de la población, la segunda exige al Estado promover las condiciones necesarias para alcanzar una igualdad real y efectiva de aquellos grupos tradicionalmente marginados y discriminados.21 108.
Para verificar si una medida legislativa infringe el principio de igualdad, la jurisprudencia constitucional22 ha desarrollado una metodología específica denominada “juicio integrado de igualdad”. Este juicio implica: (i) identificar el criterio de comparación (tertium comparationis); (ii) verificar si los grupos comparados se encuentran en situaciones fácticas y jurídicas similares;
(iii) establecer el nivel de escrutinio aplicable (débil, intermedio o estricto); y (iv) examinar la proporcionalidad de la medida mediante los criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. 109. En palabras de la Corte Constitucional23, el escrutinio débil o suave en el juicio integrado de igualdad está dirigido a verificar que la actividad legislativa se ejerza dentro del marco de razonabilidad y que, por ende, no se adopten decisiones arbitrarias o caprichosas.
Así, para que una norma sea declarada constitucional, la medida que trae un trato diferente debe ser potencialmente adecuada para alcanzar una finalidad que no esté prohibida constitucionalmente. 110. Por lo tanto, en este tipo de juicio el ejercicio de la Corte se dirige a establecer si la finalidad y el medio utilizado no se encuentran prohibidos por la Constitución y si el medio es idóneo o adecuado para alcanzar el fin propuesto. 111.
Esta intensidad de escrutinio se usa como regla general, debido a que existe, en principio, una presunción de constitucionalidad de las normas expedidas por el Legislador. 112. Por otra parte, el escrutinio intermedio ordena que el fin sea constitucionalmente importante y que el medio para lograrlo sea efectivamente conducente. Además, se debe verificar que la medida no sea evidentemente desproporcionada. 113.
Por último, el escrutinio estricto o fuerte evalúa (i) si el fin perseguido por la norma es imperioso; (ii) si el medio escogido, además de ser efectivamente conducente, es necesario, esto es, si no puede ser reemplazado por otros menos lesivos para los derechos de los sujetos pasivos de la norma; y, por último, (iii) si los beneficios de adoptar la medida exceden o no las restricciones impuestas sobre otros valores o principios constitucionales; es decir, si la medida es proporcional en sentido estricto. 114.
Este test integrado de igualdad se ha establecido como la metodología idónea para decidir demandas o casos que plantean una aparente violación al principio de igualdad; sentencias como la C-673 de 2001, C-624 de 2008, C-313 de 2013, C-601 de 2015, C-220 de 2017, C-389 de 2017 y C-535 de 2017, entre otras, lo han utilizado. 115. En el asunto sub examine, si bien los grados 2CE y 2AE hacen parte del mismo grado general del escalafón docente (grado 2), representan niveles distintos dentro de dicha categoría. Esta distinción se encuentra prevista en los artículos 19, 20, 35 y 36 del Decreto Ley 1278 de 2002, los cuales consagran una estructura progresiva basada en criterios objetivos como la 21Ver Sentencia C-038 de 2021. 22Ver sentencia C 345/2019 proferida por la Corte Constitucional. 23Ver sentencia C 345/2019 proferida por la Corte Constitucional.
NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" formación académica, la experiencia profesional y los resultados obtenidos en evaluaciones específicas. 116.
En ese orden, los docentes ubicados en los grados 2CE y 2AE no constituyen grupos jurídicamente comparables a efectos del análisis del principio de igualdad. Por consiguiente, no se configura una afectación prima facie del principio de igualdad. 117. Ahora, si se aceptara la existencia de una posible afectación al principio de igualdad, y atendiendo a la metodología del “juicio integrado de igualdad” establecido por la jurisprudencia constitucional, el nivel de escrutinio aplicable al caso sería el débil24 para concluir que no se vulnera el principio aludido, pues no se vislumbra que los Decretos salariales docente del año 2009 cuestionado haya sido expedido bajo el uso de criterios arbitrarios o caprichosos. 118.
Así las cosas, el tratamiento diferenciado en los porcentajes de incremento salarial se justifica constitucionalmente, pues responde a la lógica del escalafón. 119. De otra parte, en cuanto al principio de progresividad, la Corte Constitucional mediante sentencia C-288 de 2012, expuso que el principio de progresividad de los derechos sociales consiste en la obligación del Estado de adoptar medidas que le permitan de manera gradual obtener la consecución del goce pleno de dichas garantías, sobre la base de seguir hacia adelante en su realización. De esta conceptualización se infiere, por una parte, que la satisfacción de estos derechos se somete a un criterio de gradualidad; y por la otra, que una vez alcanzado un determinado y preciso nivel de protección, todo retroceso que exista al respecto se presume inconstitucional25. 120.
En cuanto al primer elemento, la Corte Constitucional ha señalado que la gradualidad supone que la plena efectividad de los derechos sociales no puede lograrse en un breve período de tiempo, atendiendo a que los distintos elementos que los componen suelen tener una faceta preponderantemente prestacional, y no solo de abstención, sujeta a la capacidad económica y presupuestal del Estado.
Con todo, la existencia de este condicionamiento no puede llevar a que las autoridades públicas sean indiferentes en lo que atañe a la obligación de asegurar su goce, motivo por el cual se encuentran sujetas al compromiso de adoptar, con carácter inmediato, un conjunto básico de medidas dirigidas a tal propósito, entre las cuales se destacan (i) el deber de amparar por lo menos los niveles esenciales de cada uno de los derechos;
(ii) el deber de elaborar estrategias y programas de promoción para proceder lo más expedita y eficazmente posible en el aumento de su cobertura; (iii) el deber de utilizar al máximo los recursos disponibles, ya sea directamente o por la vía de la cooperación internacional; y (iv) el deber de proteger con carácter prioritario a los miembros más vulnerables de la población. 121.
En lo que atañe segundo elemento, la Corte Constitucional ha destacado que el principio de progresividad implica la prohibición correlativa de regresividad, de suerte que una vez se ha llegado a un determinado nivel de protección, el Estado no puede retroceder en dicha garantía y, en caso de hacerlo, debe presumirse la inconstitucionalidad de la medida regresiva, salvo 24 El escrutinio débil o suave en el juicio integrado de igualdad está dirigido a verificar que la actividad legislativa se ejerza dentro del marco de razonabilidad y que, por ende, no se adopten decisiones arbitrarias o caprichosas.
Así, para que una norma sea declarada constitucional, la medida que trae un trato diferente debe ser potencialmente adecuada para alcanzar una finalidad que no esté prohibida constitucionalmente. 25 Véanse, entre otras, las Sentencias C-671 de 2002, C-444 de 2009, C-228 de 2011, C-630 de 2011, C-284 de 2014, C- 313 de 2014 y C-754 de 2015.
NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" que se cumpla con un estricto juicio de proporcionalidad, en el cual se demuestre que tal medida es imprescindible para cumplir con un fin constitucionalmente imperioso26. 122.
De cara a lo anterior, cabe resaltar que los aumentos porcentuales fijados por el gobierno nacional en los años 2008 y 2009, no implicaron la desmejora de derechos adquiridos ni privó a los docentes de una remuneración adecuada. A pesar de que los aumentos fueron mayores para el grado 2AE, los docentes en este nivel continuaron percibiendo una asignación salarial inferior a la de los docentes del grado 2CE, en atención a su menor rango dentro del escalafón. Esto demuestra que no se trató de una política regresiva ni arbitraria, sino de una diferenciación estructurada conforme al sistema de carrera y escalafón. 123.
Se evidencia que los incrementos salariales aplicados en 2009 para el grado 2CE fueron de 0,75 %, mientras que para el grado 2AE fue de 15,61 %. Si bien se observa una diferencia porcentual significativa, el valor absoluto de la asignación básica mensual del grado 2CE se mantuvo siempre superior al del grado 2AE, sin que se hubiera producido una regresión en las condiciones salariales previamente reconocidas o una desmejora en términos reales.
Por tanto, no puede determinarse que hubo una afectación sustancial al principio de progresividad laboral. 124. En consecuencia, no hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, a través de los cuales se le negó a la demandante el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas de los incrementos porcentuales diferenciados establecidos por el gobierno nacional durante el año 2009, ni a la inaplicación del Decreto 284 de 202427, al no evidenciarse que los incrementos porcentuales diferenciados aplicados por el gobierno nacional durante el año 2009 entre los niveles 2CE y 2AE del grado 2 docente, atenten contra los principios de igualdad y progresividad consagrados en los artículos 13 y 53 Constitucionales, ni contraríe las disposiciones contenidas en la Ley 4.ª de 1992 que fija las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, y en el Decreto Ley 1278 de 2002 que establece el Estatuto de Profesionalización Docente. 125.
Así las cosas, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección C, CONFIRMARÁ la sentencia del 22 de septiembre de 2025 proferida por el Juzgado Veintinueve Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, que negó las súplicas de la demanda. Costas. 126. Teniendo en cuenta que se planteó una discusión de buena fe y que la parte vencida no incurrió en conductas dilatorias o temerarias, la Sala considera que no hay lugar a condenar en costas en esta instancia. 127.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFÍRMESE la sentencia del 22 de septiembre de 2025 proferida por el Juzgado Veintinueve Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, que negó las súplicas de la demanda, 26Véanse, al respecto, las Sentencias C-038 de 2004, C-228 de 2011 y C-372 de 2011. 27 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal.
NYR 110013335029202400309-01 Actor: LUZ DARY ESPITIA VILLAMIL Contra: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; Distrito Capital - Secretaría de Educación REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme la presente decisión devuélvase el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha MIRTHA ABADÍA SERNA CARLOS ALBERTO ORLANDO JAIQUEL Firma electrónica Firma electrónica SAMUEL JOSÉ RAMÍREZ POVEDA Firma electrónica CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.