REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Expediente: 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES Demandado: GILBERTO CABIATIVA PEÑARETE SUCESOR PROCESAL DE LA SEÑORA ELVIRA OSUNA YOPASA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - ACCIÓN DE LESIVIDAD Asunto: DECLARACIÓN DE NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO POR MEDIO DEL CUAL COLPENSIONES RECONOCIÓ UNA PENSIÓN DE VEJEZ - INCOMPATIBLIDAD DE LOS REGÍMENES DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES –AUSENCIA DE PAGOS - IMPROCEDENCIA DE LA DEVOLUCIÓN DE PAGOS RECONOCIDOS A TERCEROS DE BUENA FE La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia de 14 de diciembre de 2022, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá DC (archivo “29SentenciaPrimeraInstancia” del expediente digital), mediante la cual se dispuso lo siguiente: “
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución No. GNR 22433 de 4 de marzo de 2013, proferida por la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES, conforme a lo expuesto.
SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia CUARTO: DEVOLVER a la parte demandante el remanente que hubiese a Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 2 su favor, previa liquidación por concepto del depósito de expensas para atender los gastos ordinarios del proceso.
QUINTO: Ejecutoriada la Sentencia, archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor.
SEXTO: ADVERTIR a las partes que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 186 del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021, deberán enviar un ejemplar de sus actuaciones a los correos electrónicos de los demás sujetos procesales e intervinientes en el proceso, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 78 del C.G.P.
PARÁGRAFO: Los memoriales dirigidos al presente proceso, deberán ser remitidos en medio digital, ÚNICAMENTE al correo electrónico de la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos correscanbta@cendoj.ramajudicial.gov.co, para su registro en el sistema informático Siglo XXI, sin que sea necesaria la radicación física de los documentos ni el envío al correo electrónico de este Despacho.
(fls. 12 y 13 ibídem– negrillas y mayúsculas sostenidas del original). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1) Mediante escrito radicado el 22 de marzo de 2017, en la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos de Bogotá DC, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) (fls. 209 a 221 del archivo “02DemandaYAnexos” del expediente digital), con las siguientes súplicas: “PRETENSION Que se declare la Nulidad de la Resolución GNR022433 del 4 de marzo de 2013, expedida por la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES, a través de la cual se reconoció y pagó pensión de vejez a la señora ELVINA OSUNA YOPASA, en un valor mensual de $589.500 A título de restablecimiento del derecho, se solicita la devolución de lo pagado mediante resolución GNR 022433 del 4 de Marzo de 2013, que incluye en nómina en el periodo 201303 que se paga en el periodo 201303, en la central de pagos del banco BBVA CENTRAL PAGOS de BOGOTA COLSEGUROS Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 3 A su vez a título de restablecimiento del derecho, se solicitará la devolución de lo pagado por concepto de salud del pensionado.
Las sumas reconocidas a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones, deberán ser indexadas con la finalidad de no causar un detrimento patrimonial a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, teniendo en cuenta la pérdida del poder adquisitivo de la moneda.” (fls. 211 a 213 ibídem – negrillas, mayúsculas sostenidas y subrayas del original). 2) Efectuado el respectivo reparto, según acta individual de la Oficina de Apoyo para tales despachos judiciales, correspondió el conocimiento del medio de control de la referencia al Juzgado Cincuenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá DC, quien por auto de 30 de octubre de 2017 declaró la falta de competencia para conocer el asunto y, en tal sentido, ordenó remitir el proceso a los Juzgados Administrativos de la Sección Primera del Circuito de Bogotá DC (fls 47 a 52 del archivo “Folios113A143” del expediente digital). 3) En atención a lo anterior, y una vez realizado el nuevo reparto, el medio de control de la referencia fue asignado al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá DC.
(fl. 18 del archivo “Folios144A153” del expediente digital). 2. Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones, la parte demandante expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente: 1) El 18 de junio de 2009, la señora Elvira Osuna Yopasa presentó solicitud de reconocimiento de pensión por vejez. 2) Mediante la Resolución N.º34844 de 2009, el Instituto de Seguro Social (en adelante ISS) resolvió reconocer la pensión solicitada, liquidándola de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 758 de 1990 3) Una vez verificado el programa de multivinculación del ISS, se constató que la entidad competente para atender la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión reconocida Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 4 a favor de la señora Elvira Osuna Yopasa era la Administradora del Fondo de Pensiones ING (hoy Protección SA) y no el ISS. 4) Mediante la Resolución GNR 022433 de 4 de marzo de 2013, Colpensiones reconoció el pago de una pensión de vejez a favor de la señora Elvira Osuna Yopasa, a partir del 1º de marzo de 2013. 5) A través de la Resolución GNR 131698 de 6 de mayo de 2015, Colpensiones solicitó a la señora Elvira Osuna Yopasa la autorización correspondiente para revocar la Resolución GNR 022433 de 4 de marzo de 2013, mediante la cual se le había reconocido una pensión de vejez sin el cumplimiento de los requisitos legales. 3.
Los cargos de la demanda Estimó como normas violadas la Constitución Política y la Ley 100 de 1993. La solicitud de nulidad de los actos administrativos demandados se concreta en el cargo de nulidad que denominó “violación directa de la ley o el quebrantamiento de las normas en que debió fundarse la decisión” El referido cargo de nulidad se fundamentó en lo siguiente: 1) El Sistema de Seguridad Social se define como el conjunto de instituciones, normas y procedimientos dispuestos para la comunidad, con el propósito de garantizar su calidad de vida mediante una cobertura integral que, de forma progresiva, busca amparar a la población frente a las contingencias que afectan su salud y su capacidad económica. 2) El Sistema de Seguridad Social está conformado por el Sistema de Seguridad Social en Salud, el Sistema de Riesgos Profesionales y el Sistema General de Pensiones. 3) El Sistema General de Pensiones está integrado por dos regímenes: i) el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, y ii) el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.
Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 5 4) Los artículos 13 y 16 de la Ley 100 de 1993 regulan lo relacionado con los regímenes pensionales en Colombia y establecen la incompatibilidad entre ellos, al disponer que un afiliado no puede estar simultáneamente vinculado ni cotizar en ambos regímenes. 5) Dado que la señora Elvira Osuna Yopasa se encuentra pensionada por Protección SA, se entiende que su derecho fundamental a la seguridad social ya está debidamente garantizado. 6) Dada la incompatibilidad entre los regímenes pensionales, no era procedente reconocer una pensión a favor de la señora Elvira Osuna Yopasa en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, toda vez que dichos regímenes son excluyentes entre sí. 4.
Contestaciones de la demanda 4.1 Gilberto Cabiativa Peñarate (sucesor procesal de la señora Elvira Osuna Yopasa) Mediante escrito radicado el 25 de septiembre de 2019, ante la Oficina de Administración y Apoyo Judicial para los Juzgados Administrativos del Circuito Bogotá DC (fls. 33 a 37 del archivo “03Folios258A288” del expediente digital), el apoderado del señor Gilberto Cabiativa Peñarate contestó la demanda, formuló las excepciones de mérito que denominó: “inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido y falta de legitimación en la causa por pasiva en las pretensiones de la demanda”, “buena fe”, “innominada o genérica” y, “ausencia de responsabilidad atribuible a la demandada” y, asimismo, manifestó no oponerse a la pretensión de nulidad, pero sí a aquellas relacionadas con la devolución de las sumas indexadas, toda vez que la señora Elvira Osuna Yopasa no recibió suma alguna por parte de Colpensiones.
En ese mismo orden, esgrimió los siguientes argumentos de defensa: 1) La vinculación de la señora Elvira Osuna Yopasa a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección SA constituye un acto válido, en la medida en que suscribió la solicitud de traslado de régimen el 1º de marzo de 1997. Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 6 2) La demandada tomó una decisión informada al suscribir el formulario de traslado a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección SA, manifestando con ello su pleno conocimiento y consentimiento respecto del proceso de vinculación 3) En la medida en que la selección del régimen y de la administradora corresponde exclusivamente a la voluntad libre y espontánea del trabajador, la ley establece como requisito esencial que el formulario de afiliación incluya una manifestación expresa sobre tales condiciones. 4) El hecho de que la señora Elvira Osuna Yopasa se encontrara pensionada por la AFP Protección SA al momento de su fallecimiento demuestra que, en momento alguno, recibió una prestación por parte de Colpensiones. 4.2 AFP Protección SA (tercero con interés) Mediante escrito radicado el 8 de octubre de 2019, ante la Oficina de Administración y Apoyo Judicial para los Juzgados Administrativos del Circuito Bogotá DC (fls. 13 a 22 del archivo “04Folios289A319” del expediente digital), el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección SA contestó la demanda y formuló las excepciones de fondo que denominó: “buena fe por parte de la AFP Protección”, “culpa exclusiva de Colpensiones por su propia negligencia”, “prescripción” y, “excepción genérica”.
Asimismo, esgrimió los siguientes argumentos de defensa: 1) Protección SA no tuvo participación alguna en el reconocimiento de la pensión de vejez otorgada a la señora Elvira Osuna Yopasa por parte del Instituto de Seguros Sociales. 2) Si bien es cierto, mediante acta de 1º de septiembre de 2009 se solicitó incluir para estudio el caso de la señora Elvira Osuna Yopasa, el Instituto de Seguros Sociales no emitió pronunciamiento alguno respecto del posible conflicto de multiafiliación. Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 7 3) El 29 de enero de 2010, la propia señora Elvira Osuna Yopasa solicitó ser incluida en el comité de multiafiliación, sin obtener respuesta alguna por parte del Instituto de Seguros Sociales. 4) El 4 de marzo de 2011, la señora Elvira Osuna Yopasa solicitó ante ING (hoy Protección SA) el reconocimiento de su pensión de vejez, la cual le fue otorgada el 29 de octubre de 2012. 5) El reconocimiento pensional efectuado por Colpensiones se realizó por mera liberalidad de dicha entidad. 6) Aunque Protección SA advirtió en múltiples ocasiones sobre la existencia de una solicitud previa de reconocimiento de pensión de vejez presentada por la señora Elvira Osuna Yopasa ante el mencionado fondo, dichas advertencias no fueron atendidas por Colpensiones. 7) La señora Elvira Osuna Yopasa es beneficiaria del régimen de transición, por lo que conserva su derecho a permanecer en dicho régimen y puede retornar al Régimen de Prima Media con Prestación Definida en cualquier momento. 5.
Alegatos de conclusión en primera instancia Una vez decretadas y recaudadas todas las pruebas, por medio de auto de 21 de abril de 2022, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 181 del CPACA, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión (archivo “18AutoCorreTrasladoAlegatos” del expediente digital). De conformidad con lo previsto en el artículo 182 ibídem, tanto la parte demandante como la demandada y el tercero con interés presentaron los respectivos alegatos de conclusión, reiterando lo expuesto en la demanda y en las contestaciones de la misma.
(archivos “21AlegatosConclusionDemandante”, “22AlegatosConclusionDemandado” y, “23AlegatosConclusionAFPProteccion” del expediente digital). Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 8 Sumado a lo anterior, la parte demandante señaló que el pago de una prestación reconocida sin el cumplimiento de los requisitos legales atenta contra el principio de estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones. 6.
La sentencia de primera instancia El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá DC, en providencia de 14 de diciembre de 2022 (archivo “29SentenciaPrimeraInstancia” del expediente digital), dictó sentencia en la que resolvió declarar la nulidad del acto demandado. Los fundamentos de la decisión del juez de primera instancia frente a los cargos de la demanda, fueron los siguientes: 1) El Régimen de Pensión de Prima Media con Prestación Definida, administrado por Colpensiones, es excluyente del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. 2) Se encuentra probado que la señora Elvira Osuna Yopasa, quien falleció el 1º de agosto de 2017, estuvo afiliada al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, administrado en su momento por el Instituto de Seguros Sociales, y que el 30 de enero de 1997 diligenció la solicitud de traslado al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. 3) El 4 de abril de 2011, la señora Elvira Osuna Yopasa solicitó el reconocimiento de la pensión de vejez ante el fondo ING (hoy Protección SA) y, en consecuencia, el 29 de octubre de 2012 suscribió con dicha administradora un contrato de pensión bajo la modalidad de retiro programado. 4) No obstante lo anterior, mediante la Resolución GNR 22433 de 4 de marzo de 2013, Colpensiones reconoció una pensión de vejez a favor de la señora Elvira Osuna Yopasa, con fecha de causación a partir del 1.º de marzo de 2013 y por un valor de $589.500,53. 5) Colpensiones efectuó el reconocimiento prestacional a favor de la señora Elvira Osuna Yopasa como si dicha persona perteneciera al Régimen de Prima Media con Prestación Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 9 Definida y sin tener en cuenta su traslado al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. 6) Colpensiones pasó por alto el hecho de que, en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, ya se le había reconocido a la señora Elvira Osuna Yopasa la pensión solicitada. 7) No obra prueba que acredite que Colpensiones hubiese efectuado desembolso alguno por concepto de la pensión de vejez reconocida a favor de la señora Elvira Osuna Yopasa. 8) El reconocimiento pensional a favor de la señora Elvira Osuna Yopasa fue consecuencia directa de un error administrativo, derivado de una valoración incorrecta de la situación particular de tal persona, y no de una actuación dolosa o negligente por parte de ella ni del señor Gilberto Cabiativa Peñarete (sucesor procesal). 7.
El recurso de apelación El 16 de diciembre de 2022, la parte actora presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, solicitando revocar de manera parcial el fallo proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá en lo que refiere a la negativa de las pretensiones de restablecimiento del derecho.
(archivo “31RecursoApelacionDemandante” del expediente digital). El medio de impugnación en mención fue concedido a través de auto de 16 de febrero de 2023 (archivo “33AutoConcedeApelacionSentencia” ibídem). Los argumentos del recurso de alzada, en síntesis, son los siguientes: 1) Colpensiones reconoció una pensión de vejez a favor de la señora Elvira Osuna Yopasa sin tener en cuenta que dicha persona ya se encontraba pensionada en el Régimen de Ahorro Individual.
Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 10 2) A pesar de que la señora Elvira Osuna Yopasa tenía conocimiento de la ilegalidad del acto administrativo proferido por Colpensiones, dicha persona no emitió pronunciamiento alguno al respecto y, asimismo, no autorizó la revocatoria de la resolución por medio del cual se le reconoció – de manera ilegal- la pensión de vejez. 3) El pago de una prestación reconocida sin el cumplimiento de los requisitos legales atenta contra el principio de estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones. 4) El perjuicio inminente contra la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones se configura en la medida en que dicho sistema requiere de un flujo permanente de recursos que garanticen su sostenibilidad y adecuado funcionamiento. 5) La continuidad en el pago de una prestación a favor de una persona que no cumple con los requisitos legales para su reconocimiento afecta gravemente la capacidad del Sistema General de Pensiones. 8.
Actuación surtida en segunda instancia Mediante auto de 26 de mayo de 2023 (archivo “23.Autoadmisiónapelaciónsentencia” del expediente digital), se admitió el recurso de apelación y, como quiera que no se solicitaron pruebas y tampoco se observó la necesidad de practicarlas, en aplicación del numeral 5.° del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se solicitó el ingreso del expediente al despacho para proferir la presente providencia. 9.
Concepto del Ministerio Público La Agente del Ministerio Público no realizó pronunciamiento alguno al respecto II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resolverá el asunto sometido a consideración con el siguiente Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 11 derrotero: 1) objeto de la controversia; 2) objeto de la apelación y competencia del ad quem; 3) análisis de la impugnación y, 4) condena en costas. 2.
Objeto de la controversia El objeto de la controversia planteada consiste en la discusión de legalidad de la Resolución GNR 022433 de 4 de marzo de 2013, proferida por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, mediante la cual se reconoció una pensión de vejez a favor de la señora Elvira Osuna Yopasa, a partir del 1° de marzo de 2013 y por un valor mensual de $589.500.
Para el efecto, la parte demandante adujo como cargo o cuestionamiento de legalidad el que denominó “violación directa de la ley o el quebrantamiento de las normas en que debió fundarse la decisión”. El problema jurídico en esta segunda instancia, según el recurso de apelación interpuesto por la demandante, consiste en determinar lo siguiente: a) Si la señora Elvira Osuna Yopasa tenía conocimiento de la ilegalidad del acto administrativo proferido por Colpensiones y, aun así, no realizó manifestación alguna al respecto. b) Si la decisión adoptada por el a quo frente a la negativa de las pretensiones de restablecimiento del derecho formuladas por Colpensiones vulnera el principio de estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones y, asimismo, afecta gravemente la capacidad del Sistema General de Pensiones, ya que la administradora reconoció una pensión de vejez sin tener en cuenta que dicha persona ya se encontraba pensionada en el régimen de ahorro individual. c) Si resulta procedente ordenar la devolución de los valores que Colpensiones habría reconocido indebidamente a la señora Elvira Osuna Yopasa como resultado del otorgamiento de la pensión de vejez.
Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 12 2. Objeto de la apelación y competencia del ad quem Sobre el punto cabe advertir que, dentro del asunto de la referencia, únicamente interpuso recurso de apelación la parte demandante. De acuerdo con lo anterior, se tiene que se trata de una situación de apelante único donde de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso1 (en adelante CGP), norma aplicable en virtud de la remisión legal contenida en el artículo 306 del CPACA, la competencia del juez en segunda instancia se reduce al análisis de los puntos objeto del recurso.
En efecto, el artículo 328 del CGP preceptúa: “Artículo 328.- El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.”.
(resalta la Sala). En ese contexto, es claro que el ad quem, cuando se trata de apelante único, solo puede revisar la actuación en cuanto tiene que ver con los motivos de la impugnación. Vale decir, el juez de segunda instancia no puede analizar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso. Por tal razón, la competencia funcional de esta Corporación se encuentra restringida legalmente. 1 Normatividad procesal aplicable atendiendo el criterio consignado en el Acuerdo no. PSAA-10392 de 1 de octubre de 2015 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y en la Sentencia C-229 de 21 de abril de 2015 proferida por la Corte Constitucional, MP.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 13 3. Análisis de la impugnación 1) El recurso de alzada formulado por la parte demandada, se centra en señalar que la señora Elvira Osuna Yopasa tenía conocimiento de la ilegalidad del acto administrativo proferido por Colpensiones y, aun así, no realizó manifestación alguna al respecto.
Asimismo, aduce que la decisión adoptada por el a quo frente a la negativa de las pretensiones de restablecimiento del derecho formuladas por Colpensiones vulnera el principio de estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones y, asimismo, afecta gravemente la capacidad del Sistema General de Pensiones, por lo que debe ordenarse la devolución de los valores que Colpensiones habría pagado – de manera indebida - a la señora Elvira Osuna Yopasa como resultado del reconocimiento de la pensión de vejez.
Los motivos de censura antes expuestos no tienen vocación de prosperidad, por las siguientes razones: a) El Sistema General de Seguridad Social en Pensiones (SGSSP) está compuesto por dos regímenes, por un lado, el de Prima Media con Prestación Definida y, por el otro, el de Ahorro Individual con Solidaridad, los cuales resultan excluyentes entre sí. Al respecto, el artículo 12 de la Ley 100 de 1993 dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 12.
Regímenes del Sistema General de Pensiones. El Sistema General de Pensiones está compuesto por dos regímenes solidarios excluyentes pero que coexisten, a saber: a. Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida; b. Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.” b) En efecto, respecto de la incompatibilidad de regímenes y la prohibición de distribuir las cotizaciones obligatorias entre los regímenes del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones (SGSSP), el artículo 16 de la referida disposición normativa, consagra lo siguiente: Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 14 “ARTÍCULO
16. INCOMPATIBILIDAD DE REGÍMENES. Ninguna persona podrá distribuir las cotizaciones obligatorias entre los dos Regímenes del Sistema General de Pensiones. Lo dispuesto en el inciso anterior se entenderá sin perjuicio de la facultad de los afiliados para contratar o ser partícipes en planes de pensiones complementarios dentro o fuera del Sistema General de Pensiones.
(…)” (resalta la Sala). c) En igual sentido, el artículo 17 del Decreto 692 de 1994, “Por el cual se reglamenta parcialmente la ley 100 de 1993”, consagra la prohibición de realizar vinculaciones múltiples, así: “Artículo 17. Múltiples vinculaciones. Está prohibida la múltiple vinculación. El afiliado sólo podrá trasladarse en los términos de que trata el artículo anterior, sin embargo, cuando el afiliado cambie de régimen o de administradora antes de los términos previstos, será válida la última vinculación efectuada dentro de los términos legales.
Las demás vinculaciones no son válidas y se procederá a transferir a la administradora cuya afiliación es válida, la totalidad de saldos, en la forma y plazos previstos por la Superintendencia Bancaria. Parágrafo. Las administradoras podrán establecer sistemas de control de multiafiliación, sin perjuicio de la facultad de la Superintendencia Bancaria para dirimir, en casos especiales, los conflictos que se originen por causa de las múltiples vinculaciones.” d) Asimismo, el Decreto 3800 de 2003 “Por el cual se reglamenta el literal e) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 2° de la Ley 797 de 2003”, reiteró la prohibición de que los afiliados realicen múltiple vinculación entre los regímenes y, al respecto, en el artículo 2 de la referida disposición se señaló lo siguiente: “Artículo 2°.
Casos de múltiple vinculación. En el evento en que las personas a que se refiere el artículo anterior se encuentren en situación de múltiple vinculación de régimen ante las administradoras del Sistema General de Pensiones, de conformidad con lo establecido en el artículo 17 del Decreto 692 de 1994, deberán elegir el régimen al cual deseen estar vinculados.
Las personas a las que se refiere el artículo anterior, que no manifiesten su voluntad de afiliación de administradora o selección de régimen, se entenderán vinculadas a la entidad a la que se encontraran cotizando a 28 de enero de 2004 o a aquella que recibió la última cotización antes de dicha fecha.” Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 15 e) Ahora bien, el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 establece que la administración del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida está a cargo del Instituto de Seguros Sociales, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 52.
ENTIDADES ADMINISTRADORAS. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales. Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan, sin perjuicio de que aquéllos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en esta Ley.
Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, estarán sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria.” (resalta la Sala). f) No obstante lo anterior, y con el objeto de encargarse de la administración estatal del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, por medio de la Ley 1151 de 2007 se creó una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, tal como se señala en artículo 155 de la referida disposición, así: “ARTÍCULO 155.
DE LA INSTITUCIONALIDAD DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y LA ADMINISTRACIÓN DEL RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACIÓN DEFINIDA. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.
Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.
Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 16 Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.
En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. (…)”. g) En ese orden, mediante el Decreto 2013 de 2012 se ordenó la supresión y liquidación del Instituto de Seguros Sociales y, en consecuencia, la administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, asignada originalmente al ISS por la Ley 100 de 1993, fue transferida a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).
De las disposiciones normativas en cita se destacan los siguientes aspectos: i) Dado el carácter excluyente de los regímenes del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, una persona no puede estar afiliada a ambos regímenes de manera simultánea. ii) En caso de multiafiliación, el afiliado debe elegir un solo régimen. iii) La administración del Régimen de Prima Media estuvo inicialmente a cargo del Instituto de Seguros Sociales (ISS), sin embargo, en virtud de la creación de Colpensiones, dicha responsabilidad fue asumida esta última entidad. h) Ahora bien, dado que los motivos que llevaron al a quo a negar las pretensiones de restablecimiento del derecho se fundamentaron en la ausencia de prueba sobre algún desembolso efectuado por Colpensiones a favor de la señora Elvira Osuna Yopasa como consecuencia del reconocimiento de la pensión de vejez, y teniendo en cuenta que los motivos de reproche se centran en señalar, por una parte, que la señora Elvira Osuna Yopasa tenía conocimiento de la ilegalidad del acto administrativo proferido por Colpensiones y, aun así, no realizó manifestación alguna al respecto, y por otra, que el a quo incurrió en error al negar el reconocimiento de las pretensiones de restablecimiento Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 17 del derecho formuladas por Colpensiones, la Sala pone de presente los siguientes hechos relevantes que se encuentran acreditados en el expediente: i) De acuerdo con el Registro Civil de Defunción visible en el folio 43 del archivo “03Folios258A288” del expediente digital, la señora Elvira Osuna Yopasa falleció el 1° de agosto de 2017. ii) Si bien la señora Elvira Osuna Yopasa estuvo afiliada al Régimen de Prima Media con prestación definida, el 30 de enero de 1997 diligenció la solicitud de traslado al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, eligiendo como administradora a ING Pensiones y Cesantías, tal como se observa en la constancia visible en el folio 45 del archivo “03Folios258A288” del expediente digital, así: iii) El traslado en mención se hizo efectivo a partir del 1°de marzo de 1997, tal como se observa en la certificación expedida por Colpensiones el 9 de noviembre de 2018, así: Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 18 (fl. 44 ibídem). iv) Mediante la Resolución N.°34844 de 2009, el Instituto de Seguros Sociales reconoció a favor de la señora Elvira Osuna Yopasa una pensión de vejez, con efectos a partir del 1.º de agosto de 2009 y por un valor mensual de $496.900, tal como se observa a continuación: (fl. 23 del archivo “02DemandaYAnexos” del expediente digital) v) No obstante lo anterior, en momento alguno se efectuó la inclusión en nómina de dicha prestación, debido a que se advirtió una presunta multivinculación a los dos regímenes, Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 19 tal como se observa en el documento visible en el folio 79 del archivo “02DemandaYAnexos”, así: vi) En atención a la inconsistencia antes mencionada y con el fin de que se resolviera dicha situación, mediante oficio N.°983, la Gerente II del Centro de Atención de Pensiones de la Seccional Cundinamarca y Distrito Capital del Instituto de Seguro Social solicitó la inclusión, entre otros, del caso de la señora Elvira Osuna Yopasa en el comité de multiafiliación, tal como se observa a continuación: Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 20 (fl. 81 ibídem). vii) Asimismo, mediante escrito de 29 de enero de 2010, la señora Elvira Osuna Yopasa solicitó ante Instituto de Seguros Sociales su inclusión en el Comité de Multiafiliación, así: (fl. 143 ibídem). viii) En cumplimiento de lo señalado en el Decreto 3800 de 2003, el Instituto de Seguro Social resolvió mediante proceso masivo el caso de la señora Elvira Osuna Yopasa y concluyó que dicha persona se encontraba válidamente afiliada al Régimen de Ahorro Individual administrado por ING, por lo que era tal administradora de pensiones y cesantías quien debía atender la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión. Al respecto, en el Auto N.°1451 de 2010, proferido por el Gerente II del Departamento de Atención al Pensionado del ISS se señaló lo siguiente: “(…) Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 21 Que verificado el programa de multivinculados del ISS, se registra que mediante proceso masivo Decreto 3300 de 2.003, la Entidad Competente para atender la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión es la AFP ING y no en el Seguro social, correspondiéndole tramitar y decidir la solicitud pensional a la Administradora de Fondo de Pensiones S.A. señalada.
(…)” (fls. 39 a 41 del archivo “02DemandaYAnexos” del expediente digital). ix) El 4 de abril de 2011, la señora Elvira Osuna Yopasa diligenció el formulario de solicitud de pensión ante el fondo ING (fls. 2 y 13 del archivo “02Folios6A36” contenido en la carpeta “03CuadernoAntecedentesProteccion” del expediente digital). x) Mediante oficio N.°ABP12-070 radicado el 12 de julio de 2012, ING Pensiones y Cesantías solicitó al Instituto de Seguro Social realizar el traslado de los recursos pensionales de la señora Elvira Osuna Yopasa.
(fl. 15 ibídem). xi) El 31 de mayo de 2012, Colpensiones realizó el traslado de los aportes con destino a la Administradora de Pensiones y Cesantías ING, tal como se observa en el oficio proferido por Colpensiones el 28 de enero de 2014, así: xii) A través de oficio N.°DBP-4559-12 de 13 de septiembre de 2012, ING Pensiones y Cesantías solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el reconocimiento de la garantía mínima de pensión en favor de la señora Elvira Osuna Yopasa.
(fl. 17 ibídem). xiii) Por medio de la Resolución N.°10169 de 26 de septiembre de 2012, la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público reconoció de manera temporal el beneficio de la garantía de pensión mínima del régimen de ahorro individual solicitado por ING. (fls. 20 a 24 ibídem). Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 22 xiv) El 29 de octubre de 2012, la señora Elvira Osuna Yopasa suscribió contrato de pensión en modalidad de retiro programado con ING Pensiones y Cesantías (fl. 40 ibídem). xv) No obstante lo anterior, por medio de la Resolución GNR 22433 de 4 de marzo de 2013, Colpensiones reconoció una pensión de vejez a favor de la señora Elvira Osuna Yopasa, a partir del 1° de marzo de 2013 y por un valor de $589.500 (fls. 17 a 22 del archivo “02DemandaYAnexos” del expediente digital). xvi) A través de Resolución GNR 131698 de 6 de mayo de 2015, Colpensiones le solicitó a la señora Elvira Osuna Yopasa la respectiva autorización para revocar el anterior acto administrativo contenido en la Resolución GNR 22433 de 4 de marzo de 2013.
(fls. 11 a 15 del archivo “02DemandaYAnexos” del expediente digital). i) En ese orden de ideas, dado que a la señora Elvira Osuna Yopasa le fue reconocido el traslado al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, y Colpensiones pasó por alto dicho aspecto al expedir la Resolución GNR 22433 del 4 de marzo de 2013, resulta acertada la decisión del a quo en cuanto a la declaratoria de nulidad del acto demandado. j) Ahora bien, respecto de la solicitud de restablecimiento del derecho tendiente a que se realice la devolución de lo pagado por Colpensiones como producto del reconocimiento –ilegal– de la pensión e vejez a favor de las señora Elvira Osuna Yopasa, la Sala advierte que, según la constancia expedida por la Vicepresidencia de Beneficios y Prestaciones Económicas de Colpensiones, si bien se reconoció la pensión de vejez a favor de la referida persona, durante el periodo comprendido entre los meses de enero de 2013 y noviembre de 2016, no se efectuó pago o giro alguno por dicho concepto.
Al respecto, en la certificación expedida por el mismo Gerente Nacional de Nómina de Pensionados de Colpensiones, se señaló lo siguiente: Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 23 (fl. 7 ibídem). k) Lo anterior, reafirmado por el hecho de que no obra prueba alguna (tanto en la demanda como en el recuro) que evidencie que entre diciembre de 2016 y el 1° de agosto de 2017 (fecha de fallecimiento de la señora Elvira Osuna Yopasa), Colpensiones hubiera desembolsado suma alguna por concepto de la pensión de vejez reconocida a su favor, ni que lo hubiera hecho con destino al señor Gilberto Cabiativa Peñarete en su condición de beneficiario o a título de sustitución pensional, por lo que los motivos de reproche formulados por la ahora demandante referentes a que el a quo vulneró el principio de estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones y, asimismo, afectó gravemente la capacidad del Sistema General de Pensiones al negar las pretensiones de restablecimiento del derecho formuladas por Colpensiones, carecen de asidero real y válido y, por lo tanto, no prosperan. l) Sin perjuicio de lo anterior y en gracia de discusión, en el evento de que Colpensiones hubiese realizado pago alguno por concepto de la prestación reconocida (pensión de vejez), es del caso destacar que el literal c) del numeral 1° del artículo 164 de la Ley Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 24 1437 de 2011 señala que “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe (…)” m) Respecto del principio de buena fe, la jurisprudencia del Consejo de Estado2 ha precisado lo siguiente: “(…).
El concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados. Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta”. n) Así las cosas, el principio de buena fe es un valor ético de conducta, es decir hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados. o) En ese mismo orden, en lo que refiere a la recuperación de las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, la Sección Segunda del Consejo de Estado3 ha señalado lo siguiente: “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, salvo que se pruebe por la entidad Estatal que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que actuó de mala fe con el fin de obtener un beneficio al cual no tenía derecho (…)” p) En ese orden de ideas, de conformidad con los hechos probados dentro del expediente y en atención al marco normativo y jurisprudencial antes referenciado, la Sala destaca que no se evidencia actuar omisivo o de mala fe por parte de la señora Elvira Osuna Yopasa que permitiera a la administración de manera indebida otorgarle una mesada 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Concejero Ponente César Palomino Cortés, sentencia de 8 de febrero de 2018, expediente no. 52001-23-33-000-2012-00067-01. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de agosto de 2020, expediente 76001-23-31-000-2010-01578-01 (3388-14), M.P. César Palomino Cortés. Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 25 pensional.
Por el contrario, tal como lo señaló el a quo, el reconocimiento pensional fue consecuencia directa de “un error de la Administración, fruto de una valoración incorrecta de la situación particular de la señora Elvira Osuna Yopasa, y no del actuar de esta ni del señor Gilberto Cabiativa Peñarete”. q) Así las cosas, dado que la actuación tanto de la señora Elvira Osuna Yopasa como del señor Gilberto Cabiativa Peñarete (sucesor procesal) se encuentra ajustada al principio de buena fe, y teniendo en cuenta que no obra prueba alguna que acredite que Colpensiones efectuó pagos por concepto de la pensión de vejez reconocida a favor de la señora Osuna, los motivos de reproche formulados por la parte demandante no prosperan. 4.
Condena en costas De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 20214, en el presente asunto no hay lugar a condenar en costas en esta instancia a la demandante en la condición de parte vencida en el proceso, toda vez que, tanto la demanda, como el recurso cuentan con un razonable fundamento fáctico y jurídico.
Aunque el examen del fondo asunto conduce a desestimar el mérito de las pretensiones, el ejercicio del derecho de acción en este caso no evidencia en modo alguno una actuación caprichosa o arbitraria, ni mucho menos que la parte actora haya procedido “con manifiesta carencia de fundamento legal”. Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUB SECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. 4 “ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” (resalta la Sala).
Expediente 11001-33-34-004-2018-00079-01 Actor: Colpensiones Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Apelación sentencia 26 F A L L A: 1.º) Confírmase la sentencia de 14 de diciembre de 2022, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá DC. 2.º) Abstiénese de condenar en costas en esta instancia procesal a la parte demandante. 3.º) Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al juzgado de origen con las correspondientes constancias y desactívese el proceso en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha. Acta N.°
20. CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Magistrado (firmado electrónicamente) MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado (firmado electrónicamente) ÓSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Magistrado (firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala de Decisión de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma electrónica SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.