11001-33-37-039-2024-00153-01 · Administrative Court of Cundinamarca

REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Bogotá D. C., veintidós (22) de mayo de dos mil veintiséis (2026) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JAVIER DÍAZ CUERVO DEMANDADA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL y PARAFISCALES, UGPP.

EXPEDIENTE: 11001-33-37-039-2024-00153-01 TEMA: OMISIÓN EN LA VINCULACIÓN AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL APORTES PARAFISCALES ENERO A DICIEMBRE DE 2019 Y SANCIÓN POR OMISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Resuelve el Tribunal el recurso de apelación interpuesto por el señor JAVIER DÍAZ CUERVO, contra la sentencia emitida el 3° de diciembre de 2024, por el Juzgado Treinta y Nueve (39) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, adscrito a la Sección Cuarta, que negó las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES 1. Demanda1. El señor JAVIER DÍAZ CUERVO, por intermedio de apoderado judicial acude ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a incoar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES, UGPP, para que se acojan las pretensiones que en apartado siguiente se precisan. 1Registro SAMAI en 00002 → Actuación: RADICACIÓN OFICINA DE APOYO EXPEDIENTE DIGITAL AL DESPACHO → 1demanda(.zip) NroActua 2 2 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP 1.1 Pretensiones. 2.1. Se declare la nulidad de la Resolución No RDO-2023-00238 del 10 de marzo de 2023, por medio de la cual la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales, profirió liquidación oficial al aportante por omisión y vinculación al Sistema de Seguridad Social Integral – SSSI- en el periodo 2019. 2.2.

Se declare la nulidad de la Resolución No RDC-2024-00064 del 12 de febrero de 2024; por medio de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. RDO-2023-00238 del 10 de marzo de 2023. 2.3.

Como consecuencia de la nulidad de la Resolución RDO-2023-00238 del 10 de marzo de 2023 y Resolución RDC-2024-00064 del 12 de febrero de 2024, se reestablezcan los derechos de mi representado, bajo el entendido que no tiene obligación de realizar aportes al Sistema de Seguridad Social Integral- SSSI ni modificaciones a los mismos, como trabajador independiente. 2.4.

Como consecuencia de la nulidad de la Resolución No RDO-2023-00238 del 10 de marzo de 2023 y Resolución RDC-2024-00064 del 12 de febrero de 2024, se reestablezcan los derechos de mi poderdante, bajo el entendido que no procede la sanción por la conducta de omisión, al no encontrarse obligado a realizar aportes al Sistema de Seguridad Social integral- SSSI, ni modificaciones a los mismos. 1.2 Hechos.

Señala que la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP, emitió requerimiento para Declarar y/o Corregir No. RCD-2022-01432 del 7° de septiembre de 2022, el cual fue notificado por correo electrónico ese mismo día. Relata que mediante Resolución No. RDO-2023-00238 del 10 de marzo de 2023, se profirió Liquidación Oficial a su cargo, de tal forma que, a través de radicado número 2023400300767442 del 11 de abril de 2023, presentó recurso de reconsideración contra el anterior acto administrativo.

Informa que a través de la Resolución No. RDC-2024-00064 del 12 de febrero de 2024, se resolvió el recurso de reconsideración contra el aludido acto administrativo, el cual fue notificado el 14 de febrero de 2024 por correo electrónico. 1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos administrativos los artículos 2,6,29 y 363 del a Constitución Política y; 137 de la Ley 1437 de 2011.

Como concepto de violación la parte demandante plantea los siguientes cargos: 3 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo; Demandado: UGPP 1.3.1 Aplicación del Artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 y Artículo 244 de la Ley 1955 de 2019, el cual fue declarado inexequible.

Relata que la entidad demandada para determinar el ingreso base de cotización aplicó los artículos 135 de la Ley 1753 de 2015 y 244 de la Ley 1955 de 2019, disposiciones normativas que fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional mediante sentencias C-219 de 2019 y C-068 de 2020. Advierte que, la intención de la Corte Constitucional no fue extender los efectos por más de dos años, para que la UGPP continuara determinando obligaciones tributarias e imponiendo sanciones desproporcionadas a los trabajadores independientes con una norma declarada inexequible.

Por tanto, señala que no deben determinarse los ajustes por los meses de enero a diciembre de 2019, al haberse declarado inexequible los artículos 135 de la Ley 1753 de 2015 y 244 de la Ley 1955 de 2019, norma que estableció el ingreso base de cotización para los trabajadores independientes. 1.3.2 Efectos temporales de la Inexequibilidad de la norma.

Indica que la UGPP, sigue haciendo uso de los artículos 135 de la Ley 1753 de 2015 y 244 de la Ley 1955 de 2019 bajo el argumento de «vigente para los periodos fiscalizados». De tal forma que, la declaratoria de inexequibilidad trae consigo unos efectos jurídicos en el tiempo, los cuales no pueden ser desconocidos por la autoridad administrativa, pues si bien la Corte difiere la inexequibilidad a dos anualidades, esto no da lugar a que la UGPP la siga utilizando para hacer más gravosa la situación de los administrados.

En síntesis, los artículos 135 de la Ley 1753 de 2015 y 244 de la Ley 1955 de 2019, al declararse inconstitucionales nunca surgieron a la vida jurídica, razón por la cual, todo debe volver al estado anterior a su vigencia. 1.3.3. Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia Manifiesta que las aludidas sentencias de la Corte Constitucional son aplicables a la situación fáctica conforme lo preceptuado en el artículo 10 4 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP de la Ley 1437 de 2011, razón por la cual, considera se debe declarar la nulidad y proceder con el archivo del proceso administrativo, debido a que la administración no cuenta con la potestad de apartarse del precedente judicial. 1.3.4 Fuerza Vinculante de la jurisprudencia de la Corte Constitucional para las autoridades administrativa Reitera que se debe archivar el proceso objeto de discusión, debido a que «corresponde a las autoridades administrativas, en la toma de decisiones de su competencia, realizar un proceso de armonización concreta análogo al que se efectúa en sede judicial, el cual identifique y aplique los diversos materiales jurídicos relevantes al caso, fundado en una práctica jurídica compatible con la jerarquía del sistema de fuentes […]». 1.4 Falta de competencia de la UGPP Indica que el artículo 591 del Estatuto Tributario establece la obligación de presentar declaración de renta y complementarios, sin embargo, no puede ser utilizada para calcular el Ingreso Base de Cotización de los Independientes, ya que trasgrede el principio de legalidad.

De tal forma que, señala que las actuaciones realizadas por la UGPP son ilegales al no tener competencia para utilizar la declaración de renta y complementaria para calcular el Ingreso Base de Cotización, pues únicamente es una prueba de ingresos para el impuesto de renta, razón por la cual no tiene efectos respecto las CPPS. Además, expresa que la UGPP se atribuye la competencia para calificar si acepta costos y gastos, los cuales previamente fueron validados por la DIAN. 1.5 Principio de legalidad Señala que para la liquidación de aportes la Subdirección de Determinación de las Obligaciones tomó los ingresos registrados en la declaración de renta del año fiscalizado, los cuales fueron distribuidos en los doce meses del año con fundamento en el artículo 35 del Decreto 1406 de 1999.

Relata que la entidad fiscalizadora no tiene la facultad para prorratear el total de los ingresos percibidos en el periodo fiscalizado, pues si bien se establece que el pago de las cotizaciones deberá hacerse de manera 5 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP mensual, esto no puede entenderse como una justificación para establecer una presunción de ingresos mensualizada. Además, indica que el accionar de la entidad se basa en una mera interpretación equivoca. Insiste que no hay norma en materia de pago de aportes al Sistema General de Seguridad Social, que determine el prorrateo de los ingresos reportados y, si la hubiera, en atención al principio de seguridad jurídica, también lo serían los costos y gastos reportados.

Manifiesta que los aportes al Sistema General de Seguridad Social deberán realizarse en base a los ingresos efectivamente percibidos y no sobre la división que arbitrariamente realiza la UGPP, ya que tenía que realizar una fiscalización, a través de la cual determinara los ingresos que se percibieron mes por mes, pues si bien, el requerimiento de información pretende cumplir esta función, la entidad demandada tomas los ingresos debidamente probados y distribuye en mensualidades la diferencia restante que exista con la declaración de renta. 1.6 Indubio Contra Fiscum Indica que la determinación de tributos debe fundarse en hechos que aparezcan demostrados en el proceso administrativo, no en supuestos de hechos ni presunciones, asimismo toda duda que exista respecto los tributos deberá ser resuelta a favor del contribuyente.

Manifiesta que no es un hecho probado que se hayan recibido los ingresos por los valores determinados por la UGPP exactamente por los meses fiscalizados, pues, aunque se percibió un monto este se pudo haber causado en diferentes porcentajes por periodos, situación que no se probó, razón por la cual ante la duda es más beneficiosa para el administrado.

Señala que el demandante no podía asumir el deber de probar la mensualidad de los ingresos, pues estos fueron abruptamente tomados de la declaración de renta, por consiguiente, ante la ausencia de hechos probados se debía establecer la condición más beneficiosa, esto es, pagar los tributos parafiscales sobre los ingresos declarados por una sola vez, ya que solo fueron percibidos en una única oportunidad. 6 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP 1.7 Imposibilidad de cumplir con la exigencia de afiliación retroactiva y pago de aportes a pensión por el año 2019. Argumenta que en caso de considerarse que el demandante se encontraba en la obligación de realizar aportes a pensión por el año 2019 en calidad de trabajador independiente, es ineficaz que se ordene la afiliación y pago de aportes para ese año, ya que el artículo 7° del Decreto 3063 de 1989 prevé la irretroactividad de la afiliación y de la adscripción. Afirma que, en caso de materializarse la orden, el administrado al ser omiso en pensión no puede afiliarse de manera retroactiva como independiente, sino que la afiliación surge efectos desde el momento en que se realiza, además la Administradora de Pensiones no las va a computar como semanas cotizadas en 2019, sino desde el momento de la afiliación en adelante. 1.8 Imposibilidad de cumplir con la exigencia de afiliación retroactiva y pago de aportes a salud por el año 2019.

Manifiesta que el demandante no disfrutó de los servicios de salud del régimen contributivo durante el año 2019, debido a que por sus medios los sufrago, razón por la cual, para no desconocer el principio de solidaridad del Sistema Integral de Seguridad Social, los aportes deben determinarse únicamente tomando como tarifa el 1.5% del Ingreso Base de Cotización porcentaje que tiene como fin contribuir al régimen subsidiado en salud.

Señala que el artículo 204 de la Ley 100 de 1993 establece el monto y distribución de las cotizaciones en el régimen contributivo de salud en un porcentaje del 12.5%, de tal forma que el porcentaje faltante del 11% está destinado a sufragar el servicio de salud que se presta al afiliado y en este caso no se utilizó. 1.9 Máxima de veracidad fiscal y carga probatoria fiscal.

Indica que, si la UGPP establece que el pago de la obligación parafiscal debe asumirse tomando como base la información presentada en la declaración de renta, debe aceptar los costos y deducciones relacionados con los ingresos, pues la entidad no tiene competencia para cuestionar aspectos en relación con la actividad generadora de renta del contribuyente.

Reitera que, es responsabilidad de la administración determinar con certeza la Base de Cotización a la Seguridad Social real para cada periodo, pues no debe trasferir al contribuyente la cargar de demostrar cuáles son sus ingresos. 7 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP En conclusión, la información relacionada en la declaración de renta debe considerarse por la entidad como un indicio de capacidad financiera para determinar el límite de los aportes al Sistema de Seguridad Social, sin embargo, no exonera a la administración de la carga probatoria de demostrar la generación de ingresos para el cálculo de los aportes, multas e intereses. 2.

Contestación de la demandada2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pensional y Parafiscales, UGPP, por conducto de apoderada judicial, se opuso a la totalidad de las pretensiones, frente a los hechos expreso que son ciertos. Propuso las excepciones de «Buena fe de la UGPP»; «Legalidad de los actos administrativos demandados»; «Existencia de la obligación de pago a cargo del demandante»; «Cumplimiento de los actos administrativos», «Imprescriptibilidad de los conceptos parafiscales»; «Prescripción y caducidad» y; «Excepciones genéricas».

Indica que la Corte Constitucional mediante sentencias C-219 de 2019 y C- 068- de 2020, declaró inexequibles los artículos 135 de la Ley 1753 de 2015 y 244 de la Ley 1955 de 2015, cuyos efectos serian diferidos en dos legislaturas siguientes, de tal forma que, sus efectos no fueron inmediatos, ni retroactivo, razón por la cual, las normas son aplicables a los periodos fiscalizados.

Señala que la UGPP establece un esquema de presunción de costos para los trabajadores independientes por cuenta propia y para quienes tengan contrato diferente al de prestación de servicios, de ahí que, aplique el esquema a procesos de fiscalización. Reitera que la entidad ha calculado de manera correcta el IBC del aportante para el periodo fiscalizado 2019, esto es, sobre los ingresos percibidos por el 40%, aplicando los artículos 135 de la Ley 1753 de 2015 y 244 de la Ley 1955 de 2019.

Manifiesta que la inexequibilidad diferida no implica la inaplicabilidad de la norma, pues sus efectos se postergan en el tiempo, aunado que se declaró inexequible por infracción al principio de unidad de materia y, no por el hecho de contravenir alguna disposición constitucional. 2 Registro SAMAI en 00009 → Actuación: RECIBE MEMORIALES ONLINE A LA SECRETARIA → 9_MemorialWeb_CONTESTACIONDEMANDA(.pdf) 8 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP Indica que la UGPP es la entidad competente para adelantar las acciones de determinación y cobro de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, de tal forma que, no pretende usurpar las funciones a cargo de la DIAN, ni cuestionar la veracidad de los valores registrados en la declaración de renta, pues únicamente tomo los ingresos reportados para comprobar la capacidad de pago del aportante y, sobre estos efectuar el cálculo del IBC para la liquidación de aportes, ya que la depuración del impuesto a la renta y demás datos no son competencia de la Unidad, ni fueron utilizados en el proceso de fiscalización. De modo que, se debe tener en cuenta que los ingresos registrados en la declaración de renta reflejan la capacidad económica del aportante, sus ingresos reales y, constituyen elementos para determinar el IBC de los trabajadores independiente, sin vulnerar los principios de equidad, eficiencia y progresividad.

Comenta que realizar cotizaciones al Sistema Integral de Seguridad Social en salud, pensión y riesgos laborales, es una obligación de los ciudadanos colombianos con capacidad de pago, sin importar si ha utilizado o no los servicios que presta el sistema, sin embargo, teniendo en cuenta que el actor tiene 56 años y que no ha realizado a la fecha pago alguno al subsistema de pensión, se encuentra dentro de la excepción de cotizar en el Sistema General en Pensiones establecida en el literal b del artículo 2 del Decreto 758 de 1990. 3.

Sentencia apelada3. El 3° de diciembre de 2024, el Juzgado Treinta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. emite sentencia de primera instancia, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda (sin condena en costas). Primero. Negar las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas. Segundo. Sin condena en costas. […]».

Así las cosas, el a quo fijó como problema jurídico para desatar la controversia, lo siguiente: 3Registro SAMAI en 00028 → Actuación: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA→ 29SENTENCIADEPR_039_2024_00153LIQUID(.pdf) 9 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP • Determinar si los actos administrativos demandados adolecen de nulidad por desconocimiento de la normativa en que debían fundarse. al aplicarse una norma declarada inexequible, como son los artículos 135 de la Ley 1753 de 2015 y 244 de la Ley 1955 de 2019. • Si los actos administrativos están viciados de nulidad por falta de competencia de la UGPP al utilizar la declaración de renta del demandante para calcular el IBC de los aportes a seguridad social. • Si los actos acusados violan el principio in dubio contra fiscum y exigen que el pago de los aportes se realice en forma retroactiva.

En primer lugar, analiza la falta de competencia de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP, al utilizar la declaración de renta y calcular el IBC, estima lo siguiente: […] la Ley núm. 1151 de 2007 asignó a la UGPP dos objetivos: Velar por el adecuado reconocimiento y administración de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, y efectuar, en coordinación con las demás entidades del Sistema de Protección Social (el “Sistema”) las tareas de seguimiento, colaboración y adecuada determinación, completa y oportuna de la liquidación y pago de las contribuciones parafiscales del Sistema (los “aportes”), así como el cobro de las mismas.

Esa labor de coordinación incide con el postulado del artículo 209 constitucional y por supuesto el de eficiencia. Con fundamento en lo anterior, es posible concluir que la UGPP cuenta con facultades para ejercer funciones de fiscalización, determinación y cobro de las contribuciones de la protección social y, en tal medida le es dable adelantar las investigaciones que considere necesarias para verificar la correcta liquidación de aportes al sistema. […] El artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 ratificó la competencia de la UGPP de adelantar las acciones de determinación y cobro de las contribuciones parafiscales sin requerir de actuaciones previas y persuasivas por parte de las administradoras. […] La Administración debe adelantar actividades que en principio implican la comprobación de valores, pero que bien entendidas también comprenden la valoración del proceso de aplicación de las normas efectuado por el contribuyente objeto de la revisión. Bajo esta expresión –aplicación– se engloban todas las actividades que implica el juicio de determinación de consecuencias jurídicas, a saber: la calificación de los hechos, la interpretación de las normas seleccionadas como aplicables al caso y la subsunción de los hechos calificados –premisa menor– en la interpretación efectuada de dichas normas –premisa mayor–, para así atribuirle una consecuencia jurídica tributaria a la situación fáctica valorada.

Con fundamento en lo expuesto, es claro que la UGPP fue dotada de plenas facultades de fiscalización, por lo que al realizar las labores de investigación para determinar la correcta liquidación y pago de los aportes parafiscales, la entidad puede realizar cruce de cuentas con entidades financieras, tributarias y otras entidades que manejen información pertinente para verificar los hechos materia de investigación, razón por la que es plenamente válido que, para determinar si el trabajador independiente está o no obligado a cotizar al SGSSI y para determinar el IBC, la UGPP acuda a la declaración de renta presentada ante la DIAN.

Por otra parte, respecto la indebida determinación de los ingresos por parte de la UGPP y la aplicación del principio in dubio contra fiscum, indica: 10 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo; Demandado: UGPP […] Ahora bien, en relación con los costos y gastos, el Despacho considera necesario precisar que si bien con anterioridad se había indicado que la demandante debía probar los costos y gastos en que incurrió en la vigencia fiscal controvertida, a efectos de tenerse en cuenta como deducible de la base gravable de los aportes a la seguridad social, dicha posición será revaluada para acoger la sostenida por el Consejo de Estado en reciente jurisprudencia, en la que indicó que si la UGPP tiene en cuenta para determinar el IBC los ingresos reportados en la declaración de renta, lo debe hacer también respecto de los costos y gastos reportados en ella, en atención a lo dispuesto en el artículo 2510 del CGP […] revisados los actos administrativos demandados se advierte que la UGPP tomó la información reportada en la declaración de renta del año 2019, para determinar el ingreso de la aportante, mas no la utilizo para efectos de determinar los costos y gastos allí reportados.

Pese a lo anterior, si bien el demandante alega que deben tenerse en cuenta los cotos y gastos denunciados en la declaración de renta, ni si quiera se prueban los valores reportados como costo y gasto por el demandante, pues ni siquiera se aporta declaración de renta. Por lo tanto, el despacho encuentra que la determinación del IBC por parte de la UGPP se determinó con fundamento en lo más favorable, que es la presunción de costos, habida cuenta de la inexistencia de prueba de costos y gastos presentados por la demandante, y en sede judicial, tampoco pueden tasarse, teniendo en cuenta la inexistencia de la declaración de renta.

Visto que está determinado que la demandante tenía capacidad de pago - declaración de renta para revisar capacidad-, estaba obligado a hacer aportes a seguridad social. Por lo que no sería posible para el despacho desconocer dicha determinación máxime cuando no existe siquiera prueba por parte del demandante de los costos y gastos denunciados en la declaración de renta, toda vez que esta no fue aportada.

Así las cosas y en vista que la determinación oficial es la mínima posible y bajo el supuesto probado que el demandante estaba obligado a realizar sus aportes al sistema de protección social el despacho encuentra que el cargo no tiene vocación de prosperidad Además, se pronunció sobre la imposibilidad de realizar cotizaciones a Salud y Pensión, así: […] reitera el despacho que los aportes a seguridad social cuando se cuente con capacidad de pago son obligatorios y no resulta plausible el alegato de la demandante cuando manifiesta que la tarifa aplicada al ingreso base de cotización debe corresponder al 1.5% en tanto no disfruto de los servicios de salud; el hecho de no utilizar el servicio de salud no la exonera de realizar los aportes que por ley le corresponden y más aún cuando el monto y distribución del porcentaje aplicado se encuentra regulado por la Ley 100 de 1993 en su artículo 204, es decir independiente de que la demandante haya o no disfrutado el servicio de salud, la afiliación al subsistema es obligatoria a través de los regímenes contributivo y subsidiado, sujetándose al primero de éstos las personas vinculadas mediante contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados, y los independientes con capacidad de pago; y al segundo, quienes no cuenten con recursos suficientes para cubrir el monto total de la cotización. Así mismo respecto de los aportes a pensión y el alegato relativo a la imposibilidad de acuerdo con el artículo 7 del Decreto 3063 de 1989 y el artículo 23 del Decreto 1818 de 1996, el despacho pone de presente que, dado que el acto administrativo demandado determina la obligación para el año 2017, y coactivamente obliga a realizar el respectivo aporte no es cierto el supuesto del cual parte el demandante al indicar que no se cubriría el riesgo de vejez, invalidez y muerte.

Lo anterior en tanto no existe una afiliación retroactiva sino una determinación de las obligaciones para con el sistema de seguridad social que precisamente y en vista 11 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP de las facultades de fiscalización y determinación de la UGPP que se dilucidaron en renglones anteriores, se encuentra que tiene la facultad de exigir los mismos y de realizar su cobro, lo que conlleva necesariamente el cubrimiento del riesgo determinado, ya que como se dijo antes la finalidad del aporte no va solo encaminado a asegurar el riesgo sino en aras del principio de solidaridad a financiar el sistema En suma, el aportante se encontraba obligado a cotizar al mismo en tanto tenía capacidad de pago, lo anterior teniendo además de las normas ya citadas, el Decreto núm. 806 de 199823, que contempla la obligación para las personas con capacidad de pago de afiliarse al régimen contributivo mediante el pago de una cotización o aporte económico previo.

A su vez reitera el Despacho lo dispuesto en el artículo 8.°24 y 925 del Decreto 3033 de 2013 en la que se establece la Destinación de los recursos de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social correspondientes a periodos de omisión y la responsabilidad de los obligados aportantes como consecuencia de la evasión por omisión, inexactitud o mora». 4.

Recurso de apelación4 El señor Javier Díaz Cuervo, a través de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación con el fin de que se declare la nulidad de los actos administrativos demandados. De tal forma que, sustentó el recurso de apelación, así: 1. Falta de aplicación o exclusión evidente, lo cual suele presentarse, por regla general, cuando el funcionario yerra acerca de la existencia de la norma y por eso no la considera en el caso específico que la reclama.

Ignora o desconoce la ley que regula la materia y por eso no la tiene en cuenta, debido a que comete un error acerca de su existencia o validez en el tiempo o el espacio. a. Inexistencia de un método claro, preciso y eficiente para establecer el IBC de los trabajadores independientes, distintos a los contratistas de prestación de servicios Indica que durante el periodo fiscalizado no existía una norma legal que estableciera de manera clara el método para calcular el IBC de los trabajadores independientes, debido a que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, utilizado por la UGPP fue declarado inexequible por la sentencia C- 068 de 2020, de ahí que, la inexistencia de un marco normativo implica que cualquier acción dirigida a suplir el vacío normativo constituye una extralimitación de competencias administrativas.

Reitera que, ante la falta de una norma vigente para el cálculo del IBC, la UGPP no tenía facultad de crear un método propio basado en 4 Registro SAMAI en 00031 → Actuación: RECIBE MEMORIALES ONLINE→ 31_MemorialWeb_Recurso- 3ApelacionJAVIER(.pdf) 12 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP interpretaciones subjetivas, de tal forma que, incurrió en una actuación arbitraria al tomar la declaración de renta del contribuyente como base para determinar ingresos mensuales mediante un prorrateo uniforme. b. Prorrateo de los ingresos de la declaración de renta y exclusión de los costos y gastos violando así el principio de favorabilidad Señala que dentro de la sentencia apelada se otorgó un valor pleno a la declaración de renta, en cuanto a los ingresos, desconociendo esa misma cualidad para los costos y gastos.

Además, indica que no hay disposición normativa que faculte a la entidad para prorratear los ingresos anuales reportados en la declaración de renta, si bien se establece que el pago de las cotizaciones deberá hacerse de manera mensual, no puede entenderse esto de ninguna forma como justificación para establecer una presunción de ingresos mensualizada. c. Reconocimiento de costos y gastos declarados en renta Precisa que la UGPP no puede ignorar los costos y gastos reportados en la declaración de renta, pues esta declaración fue el medio de prueba utilizado para determinar el monto de los ingresos y la entidad no puede emplear esta información únicamente para asuntos que lo beneficien.

Indica que, al desestimar los costos y gastos, no solo trasgrede el principio de indivisibilidad, sino que también viola derechos fundamentales como la igualdad, el debido proceso y la seguridad jurídica. 2. Falso raciocinio El falso raciocinio se caracteriza por ser un problema de argumentación en la valoración de la prueba en el cual se transgreden reglas de la sana crítica relativas a algunos o a todos sus componentes: lógica, ciencia y máximas de experiencia. En este tipo de error no está comprometida la contemplación material de la prueba sino el razonamiento del juzgador con respecto a aquella. a) No se cumplió con la carga probatoria estatal que obliga a la entidad a conseguir la mayor exactitud fiscal posible Manifiesta que la UGPP no cumplió con su deber de utilizar los mecanismos legales para comprobar cómo y cuándo se causaron los ingresos reportados en la declaración de renta, debido a que aplicó una fórmula genérica que 13 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP presume, sin base probatoria, una distribución uniforme de los ingresos a lo largo del año. Insiste que la declaración de renta no puede ser utilizada como sustituto de la carga probatoria de la UGPP para determinar el IBC con precisión, pues al optar por un cálculo arbitrario basado en una presunción de distribución uniforme de ingresos incumplió su obligación legal de garantizar una mayor exactitud fiscal posible en la determinación del IBC. b. Toda duda se resuelve a favor del tributante y en contra del fisco Indica que conforme a los artículos 742 y 745 del E.T., la determinación de tributos debe fundarse en hechos que aparezcan demostrados en el respectivo proceso administrativo, y no en supuestos de hechos ni presunciones, además, que toda duda que exista respecto a los tributos deberá ser resuelta a favor del contribuyente.

Señala que el artículo 742 E.T impone a la UGPP la carga de probar con precisión y certeza que los ingresos reportados en la declaración de renta se percibieron en los periodos fiscalizados, sin embargo, la entidad prescindió de su deber probatorio y, asumió que los ingresos reportados correspondían a una distribución uniforme a lo largo de los meses del periodo fiscalizado.

Además, considera que el contribuyente no tiene la obligación de probar como se distribuyeron sus ingresos cuando estos fueron tomados directamente de la declaración de renta. Precisa que, la UGPP no logró demostrar cómo se distribuyen los ingresos a lo largo de los meses del periodo fiscalizado, lo que genera un vacío probatorio, ante esta situación se debió considerar el escenario más favorable para el administrado. c. Obligación de tomar la renta líquida para determinar el IBC Expone que la UGPP tiene el deber de calcular el IBC tomando como referencia la renta líquida reportada en la declaración de renta, la cual representa el resultado final de los ingresos totales después de deducir costos y gastos necesarios para la generación del ingreso.

Manifiesta que, al excluir estos elementos, la entidad establece una base de cálculo irreal que afecta desproporcionadamente al contribuyente, al gravar 14 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo; Demandado: UGPP recursos que en realidad no han sido consumidos en actividades económicas.

Concluye que, ignorar los costos y deducciones declarados, sin un procedimiento formal de desvirtuación, constituye una trasgresión a los derechos del contribuyente y genera una base de cálculo arbitraria que no refleja su realidad económica. 5. Trámite de Segunda Instancia Mediante providencia del 30 de mayo de 20255, se admitió el recurso de apelación y teniendo en cuenta que aquel fue formulado en vigor de la Ley 2080 de 2021, se les advirtió a las partes y al Ministerio Público la oportunidad con la que contaban para pronunciarse respecto de la alzada y presentar el respectivo concepto, en su orden; sin embargo, no existió pronunciamiento alguno. II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia. El Tribunal es competente para conocer este asunto en segunda instancia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que, se trata de una sentencia emitida por el Juzgado Treinta y Nueve (39) Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. y corresponde a la Corporación su conocimiento como superior funcional. 2.

Problema jurídico. De acuerdo con el contenido del recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad al Tribunal el estudio de legalidad de la (i) Resolución No. RDO- 2023-00238 del 10 de marzo de 2023 a través de la cual se profiere liquidación oficial al señor Javier Díaz Cuervo por omisión a la vinculación al Sistema de Seguridad Social Integral – SSSI –, en los periodos de enero a diciembre de 2019, por la suma de siete millones seiscientos noventa y seis mil cuatrocientos nueve pesos m/cte ($7.696.409), y, se sanciona por omisión por la suma de once millones trescientos cuarenta y nueve mil seiscientos pesos m/cte ($11.349.600) y la (ii) Resolución No. RDC--2024- 5 Registro SAMAI en 00004 → Actuación: Auto admitiendo recurso → 5Autoadmitiendo_ADMITEREC_3920240015301Autoadm(.pdf) 15 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP 00064 del 12 de febrero de 2024, mediante el cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Liquidación Oficial. En concreto, teniendo en cuenta los argumentos del escrito de apelación esta Corporación Judicial deberá determinar: (i) si para el año 2019, era aplicable el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 para determinar el IBC de los aportes a pensión y salud a cargo de los trabajadores independientes por cuenta propia o si, en cambio, su declaratoria de inconstitucionalidad lo hizo inaplicable y, por tanto, no había base para liquidar las cotizaciones;

(ii) si para liquidar el IBC de las cotizaciones a pensión y salud a cargo del actor era improcedente mensualizar los ingresos que declaró en el impuesto sobre la renta y si ello conlleva una trasgresión de los artículo 742 y 745 del ET; (iii) si para determinar el IBC para el pago de los aportes a cargo del demandante, la UGPP, debía tener en cuenta los costos y gastos reportados en la declaración de renta del año 2019.

Cargos que se estudiaran de manera conjunta por el principio de unidad de materia. 3. Marco jurídico. 3.1 Obligación de los trabajadores independientes de afiliarse y cotizar al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensiones De entrada, debe precisarse que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 100 de 19936, el «sistema de seguridad social integral tiene por objeto garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten».

Del mismo modo, la disposición normativa señala que el sistema comprende «las obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económica, de salud y servicios complementarios, materia de esta ley, u otras que se incorporen normativamente en el futuro».

De igual manera, según el artículo 2 de este cuerpo normativo, la seguridad social es un servicio público que debe prestarse con sujeción a los principios de «eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación». Específicamente sobre el principio de solidaridad, la disposición normativa señala que es «la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil». 6 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones» 16 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP Por su parte el artículo 3 ibídem, dispone que el derecho a la seguridad social es irrenunciable y, por lo tanto, el Estado tiene la obligación de garantizar este derecho a todos los habitantes del territorio nacional, tal como lo señala el artículo 48 de la Constitución Política7. De igual manera, el artículo 8 ibídem refiere que el Sistema de Seguridad Social integral está conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud y riesgos profesionales.

Así las cosas, comoquiera que todos los habitantes del territorio nacional tienen derecho a beneficiarse de la seguridad social, resulta apropiado analizar la obligatoriedad de afiliación de los trabajadores independientes a los regímenes generales establecidos para pensiones y salud. Cabe señalar que el ordenamiento jurídico entiende como trabajador independiente «a aquel que no se encuentre vinculado laboralmente a un empleador, mediante contrato de trabajo o a través de una relación legal y reglamentaria»; también aquellos que «teniendo un vínculo laboral o legal y reglamentario, además de su salario perciban ingresos como trabajadores independientes» de acuerdo con el artículo 16 del Decreto reglamentario 1406 de 1999.

Además, la Corte Constitucional mediante sentencia C-578/09 incluyó en esta clasificación a las rentitas de capital. En relación con el sistema general de pensiones, el artículo 10 ibídem dispone que «tiene por objeto garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la presente ley».

En ese orden de ideas, para afrontar estas contingencias el legislador previó las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes de acuerdo con los artículos 33, 39 y 46 ibídem, cuyos beneficiarios deben cumplir con la condición de afiliados al sistema de seguridad social o tener parentesco con el afiliado tal como se muestra a continuación: «ARTÍCULO 33.

Requisitos para obtener la pensión de vejez. Para tener el derecho a la Pensión de Vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones: […]

ARTÍCULO 39. Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones: […] 7 «Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social» 17 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP ARTÍCULO 46. Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y, 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones:» Lo anteriormente referido, guarda relación con el artículo 13 literal a) de la Ley 100 de 19938, el cual establece que «la afiliación es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes».

Sobre este aspecto el artículo 15 ibidem9 dispone dos clases de afiliados al Sistema General de Pensiones, a saber: (i) en forma obligatoria y (ii) en forma voluntaria. En lo atinente a los afiliados en forma obligatoria, señala lo siguiente: «1. En forma obligatoria: Todas aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos.

Así mismo, las personas naturales que presten directamente servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, o cualquier otra modalidad de servicios que adopten, los trabajadores independientes y los grupos de población que por sus características o condiciones socioeconómicas sean elegidos para ser beneficiarios de subsidios a través del Fondo de Solidaridad Pensional, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales.

(…)» (Negrilla y subrayado propio). Entonces, de lo visto resulta claro que a los trabajadores independientes les asiste la obligación de afiliarse al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones10 y, por lo tanto, el deber de realizar los correspondientes aportes11. De otra parte, en relación con el Sistema General de Seguridad Social en Salud el artículo 152 ibidem señala que tiene por objeto «regular el servicio público esencial de salud y crear condiciones de acceso de toda la población al servicio en todos los niveles de atención»; en este sentido el artículo 156 literal b) ibidem dispone que «todos los habitantes en Colombia deberán estar afiliados al sistema general de seguridad social en salud, previo el pago de la cotización reglamentaria o a través del subsidio que se financiará con recursos fiscales, de solidaridad y los ingresos propios de los entes territoriales». 8 Modificado por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003. 9 Modificado por el artículo 3 de la Ley 797 de 2003. 10 Sobre este aspecto la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia de 11 de noviembre de 2021 señaló que «los trabajadores independientes, obligatoriamente, deben estar afiliados a pensiones».

Radicación 54001-23- 33-000-2018-00316-01 (24719). 11 Artículo 7 del Decreto 1406 de 1999. 18 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo; Demandado: UGPP Respecto de este mandato consistente en la afiliación de todos los habitantes del país, el artículo 157 ibidem refiere que «unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados».

En lo atinente a los afiliados al régimen contributivo, la misma disposición normativa señala que en este grupo se encuentran «las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago» quienes deberán «afiliarse al sistema mediante las normas del régimen contributivo de que trata el capítulo I del título III de la presente ley.» De lo visto, resulta claro que todos los habitantes del territorio nacional deben estar afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud en cualquiera de sus regímenes subsidiados o contributivo, y especialmente, en este último los trabajadores independientes con capacidad de pago.

En resumen, resulta claro que respecto de los trabajadores independientes existe una obligación expresa de afiliación tanto al Sistema de Seguridad Social en Pensiones como al régimen contributivo del Sistema de Seguridad Social en Salud según la capacidad de pago. 3.2 Ingreso Base de Cotización para determinar los aportes a los sistemas de pensiones y salud por los trabajadores independientes Establecida la obligatoriedad de los trabajadores independientes de afiliarse a los sistemas de salud y pensiones, resulta necesario determinar el Ingreso Base de Cotización a partir del cual se liquidarán los aportes a los referidos sistemas. - Pensiones El literal a) del parágrafo del artículo 15 de la Ley 100 de 199312 dispone que «el ingreso base de cotización no podrá ser inferior al 12 Modificado por el artículo 3 de la Ley 797 de 2003. 19 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP salario mínimo y deberá guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado»; y, además, que «aquellos que posean capacidad económica suficientes» deberán efectuar «los aportes de solidaridad». Del mismo modo, el artículo 19 de la Ley 100 de 199313 en relación con los trabajadores independientes señala que «los afiliados al sistema que no estén vinculados mediante contrato de trabajo, contrato de prestación de servicios o como servidores públicos, cotizarán sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, guardando correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos».

Además, reitera que «en ningún caso la base de cotización podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente». De las disposiciones normativas se colige que para determinar el IBC de los trabajadores independientes este no podrá ser inferior al salario mínimo y, deberá corresponder con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado, los cuales, de acuerdo con el artículo 1 del Decreto 510 de 200314 corresponde a «aquellos que él mismo recibe para su beneficio personal» respecto de los que se podrán «deducirse las sumas que el afiliado recibe y que debe erogar para desarrollar su actividad lucrativa en las mismas condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario.» El mismo decreto señala que «la base de cotización del Sistema General de Pensiones será como mínimo en todos los casos de un salario mínimo legal mensual vigente, y máximo de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, límite este que le es aplicable al Sistema de Seguridad Social en Salud».

Entonces el Ingreso Base de Cotización del trabajador independiente dependerá de sus ingresos efectivamente percibidos sin que pueda ser inferior a un (1) salario mínimo ni superar veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Ingreso Base de Cotización Mínimo Un (1) salario mínimo Máximo Veinticinco (25) salarios mínimos 13 Modificado por el artículo 6 de la Ley 797 de 2003. 14 «Por medio del cual se reglamentan parcialmente los artículos 3°, 5°, 7°, 8°, 9°, 10 y 14 de la Ley 797 de 2003.» 20 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP Además, de acuerdo con el artículo 30 del Decreto 1406 de 1999 «los trabajadores independientes deberán presentar una declaración anual, en la cual informen a la entidad administradora de pensiones, de manera anticipada, el Ingreso Base de Cotización que se tendrá en cuenta para liquidar sus aportes a partir del mes de febrero de cada año y hasta enero del año siguiente.» - Salud En relación con la base de cotización de los trabajadores independientes en el sistema de salud, el parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 100 de 1993 dispone que «para efectos de cálculo de la base de cotización de los trabajadores independientes, el Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunciones de ingreso con base en información sobre el nivel de educación, la experiencia laboral, las actividades económicas, la región de operación y el patrimonio de los individuos.

Así mismo, la periodicidad de la cotización para estos trabajadores podrá variar dependiendo de la estabilidad y periodicidad de sus ingresos». En este sentido, el Decreto 695 de 199415 mediante el cual se reglamentó el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, dispuso lo siguiente: «ARTÍCULO

4. INGRESO BASE DE COTIZACIÓN. (…) La base de cotización para los trabajadores independientes se calculará sobre los ingresos que estos declaren a la entidad a la cual estén afiliados, mientras el Gobierno Nacional reglamenta el sistema de presunción de ingresos de que trata el parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 100 de 1993. Todas las cotizaciones que efectúen estos afiliados se entenderán hechas para cada período, de manera anticipada y no por mes vencido.» (Negrilla y subrayado intencional) En relación con la declaración de los ingresos, el artículo 25 del Decreto 1406 de 199916 indica lo siguiente: «Artículo 25.

Ingreso Base de Cotización para trabajadores independientes afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud-SGSSS. Las entidades promotoras de salud-EPS deberán, al memento de la afiliación, aplicar con suma diligencia a los trabajadores independientes los cuestionarios que, con el fin de determinar las bases presuntas mínimas de los aportes que dichos trabajadores deben 15 «Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 157, 204 y 280 de la Ley 100 de 1993 y se incorporan los servidores públicos al Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones» 16 «Por el cual se adoptan unas disposiciones reglamentarias de la Ley 100 de 1993, se reglamenta parcialmente el artículo 91 de la Ley 488 de diciembre 24 de 1998, se dictan disposiciones para la puesta en operación del Registro Único de Aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral, se establece el régimen de recaudación de aportes que financian dicho Sistema y se dictan otras disposiciones.» 21 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP efectuar al SGSSS, han establecido los órganos de control o aquellos que sean establecidos en el futuro. En todo caso, cuando los ingresos reales del trabajador independiente sean superiores a los que resulten de la aplicación de las presunciones sobre bases mínimas, los aportes de dicho trabajador deberán hacerse con base en los ingresos reales.

Para tal efecto, los trabajadores independientes que deseen afiliarse al SGSSS deberán presentar una declaración anual, en la cual informen a la EPS, de manera anticipada, el Ingreso Base de Cotización que se tendrá en cuenta para liquidar sus aportes a partir del mes de febrero de cada año y hasta enero del año siguiente. Cuando el trabajador independiente no presente su declaración de Ingreso Base de Cotización dentro de los plazos previstos en el presente decreto, se presumirá que el Ingreso Base de Cotización para el período será el declarado en el año inmediatamente anterior, aumentado en un porcentaje igual al reajuste del salario mínimo legal vigente.

En todo caso, dicho Ingreso Base de Cotización no será inferior a la base mínima legal que corresponda.» (Negrilla y subrayado intencional). De mismo modo, el Decreto 3085 de 200717 reiteró la obligación de los trabajadores independientes de presentar declaración anual de ingresos, así: «Artículo 1°. Declaración Anual de Ingreso Base de Cotización. Todos los trabajadores independientes deberán presentar una declaración anual a más tardar en el mes de febrero de cada año, en la cual informen a las entidades administradoras del Sistema de la Protección Social a las que se encuentren afiliados, en la misma fecha prevista para el pago de sus aportes, el Ingreso Base de Cotización, IBC, que se tendrá en cuenta para liquidar sus aportes a partir del mes de febrero de cada año y hasta enero del año siguiente.

Cuando el trabajador independiente no presente su declaración de Ingresos Base de Cotización anual en la fecha prevista, se presumirá que el Ingreso Base de Cotización es igual a aquel definido para el período anual anterior y sobre el mismo se realizará la autoliquidación y pago del mes de enero de cada año. La declaración de IBC anual podrá realizarse de manera manual en los formularios previstos para el efecto o de manera electrónica, mediante la utilización de la novedad "Variación permanente de salario" en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes.

En todo caso el Ingreso Base de Cotización no podría ser inferior a un salario mínimo legal mensual, ni al porcentaje previsto en el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007 y a su definición se continuará aplicando, cuando corresponda, el Sistema de Presunción de Ingresos.» (Negrilla y subrayado fuera del texto original) En ese orden ideas, en el trabajador independiente recaía la obligación de determinar, mediante la declaración anual, el Ingreso Base de Cotización previsto para el pago de sus aportes. 17 «Por medio del cual se reglamenta parcialmente el artículo 44 de la Ley 1122 de 2007» 22 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP Vale agregar que en el año 2011 se expidió la Ley 1438 de 201118, que en su artículo 33 estableció la presunción de capacidad de pago y de ingresos para la afiliación obligatoria o de oficio al Sistema de Seguridad Social en Salud de «las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios, impuesto a las ventas e impuesto de industria y comercio», de «quienes tengan certificados de ingresos y retenciones que reflejen el ingreso establecido para pertenecer al Régimen Contributivo y de «quienes cumplan con otros indicadores que establezca el Gobierno Nacional».

Ahora bien, el artículo 135 de la Ley 1753 de 201519 determinó una nueva base para la liquidación del IBC de los trabajadores independientes, sustituyendo la declaración anual establecida en los decretos anteriormente referidos, teniendo en cuenta que a partir de su entrada en vigor aquellos «cotizarán mes vencido al Sistema Integral de Seguridad Social sobre un ingreso base de cotización mínimo del cuarenta por ciento (40%) del valor mensualizado de sus ingresos, sin incluir el valor total del Impuesto al Valor Agregado (IVA), cuando a ello haya lugar, según el régimen tributario que corresponda.» Esta disposición normativa fue derogada por el artículo 336 de la Ley 1955 de 201920; sin embargo, el artículo 244 de ese mismo cuerpo normativo reguló el IBC de los trabajadores independientes de una manera muy similar a la derogada al establecer que: «(…) Los independientes por cuenta propia y los trabajadores independientes con contratos diferentes a prestación de servicios personales con ingresos netos iguales o superiores a un (1) salario mínimo legal mensual vigente efectuarán su cotización mes vencido, sobre una base mínima de cotización del 40% del valor mensualizado de los ingresos, sin incluir el valor del Impuesto al Valor Agregado (IVA).

En estos casos será procedente la imputación de costos y deducciones siempre que se cumplan los criterios determinados en el artículo 107 del Estatuto Tributario y sin exceder los valores incluidos en la declaración de renta de la respectiva vigencia. (…)». 18 «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones» 19 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.» 20 «Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”» 23 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP 4. Procedimiento administrativo de determinación y sanción en el caso actual: El parágrafo 1° del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «durante el término para dar respuesta a la demanda, la entidad pública demandada o el particular que ejerza funciones administrativas demandado deberá allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la actuación objeto del proceso y que se encuentren en su poder».

En este sentido, la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en atención al requerimiento efectuado por el Juez de primera instancia mediante proveído del 7° de octubre de 202421, allegó22 copia electrónica del expediente administrativo contentivo de la actuación administrativa que dio origen a los actos administrativos demandados.

De los documentos allegados al expediente se tiene lo siguiente: 1) Mediante «REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN N° RQI-2022-00618» de 12 de abril de 2022 el Subdirector de Determinación de Obligaciones de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP, requirió al demandante con el fin de verificar el pago correcto de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral, respecto los periodos de 01/2019 hasta 12/201923. 2) Mediante «REQUERIMIENTO PARA DECLARAR Y/O CORREGIR No. RCD- 2022-01432» de 7° de septiembre de 2022, el Subdirector de Determinación de Obligaciones de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP24, requirió al aportante en el siguiente aspecto: «[…]5.1 5.1 Declarar y pagar, como COTIZANTE al Sistema de Seguridad Social Integral- SSSI, por los subsistemas de salud y pensiones, los aportes correspondientes a los periodos 01/01/2019 a 31/12/2019, por la suma de SIETE MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y DOS MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y DOS PESOS M/CTE ($7.462.752)[…]» De igual manera, en este mismo requerimiento se informó al demandante que, como resultado de la fiscalización, debía imponérsele sanción por omisión teniendo en cuenta que «No cumplió con la obligación de afiliarse y/o vincularse oportunamente al Sistema General de Pensiones y régimen contributivo del Sistema General de Salud, en calidad de independiente, durante los periodos de 01/01/2019 a 31/12/2019, y no pagó los aportes correspondientes». 3.

El demandante presentó respuesta al requerimiento para declarar y/o corregir, como argumentos de defensa propuso: «Aplicación del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, el cual fue declarado inexequible»; «Imposibilidad de cumplir con la exigencia de afiliación retroactiva y pago de aportes a pensión por el año 2019» y «Imposibilidad de cumplir con la exigencia de afiliación retroactiva y pago de aportes a salud por el año 2019»25. 21Registro SAMAI en 00015 → Actuación: AUTO QUE ORDENA REQUERIR→ 15AUTOQUEORDENA_039_2024_00153UGPPfi(.pdf) 22 Registro SAMAI en 00020 → Actuación: 17_MemorialWeb_Respuesta-CUMPLIMIENTOREQUERI(.pdf) → https://drive.google.com/drive/folders/1JPQ4-clRQcC1t_NxVgHniqs0djyZ_bIo?usp=sharing 23Ibidem → REQ INFORMACIÓN RQI-2022-00618.pdf 24 Ibidem → REQ DECLARAR-CORREGIR RCD-2022-01432.pdf 25 Ibidem → Rta.

Requerimiento para declarar o corregir JAVIER DIAZ CUERVO 24 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo; Demandado: UGPP 4. Mediante Resolución No. RDO-2023-00238 de 10 de marzo de 202326 profirió liquidación oficial por omisión en la afiliación y vinculación al Sistema de Seguridad Social Integral –SSI – y se sanciona por omisión. Sobre el Índice Base de Liquidación la entidad demandada señaló lo siguiente: En relación con la omisión por falta de vinculación a los subsistemas de salud y pensiones, se indicó lo siguiente: Con base en lo anteriormente expuesto, la Unidad resolvió lo siguiente: «RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: Proferir Liquidación Oficial a JAVIER DIAZ CUERVO con C.C. 91.431.819, por omisión en la afiliación y vinculación al Sistema de Seguridad Social Integral – SSSI- en los periodos de enero a diciembre de 2019 por la suma de SIETE MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS NUEVE PESOS MON/CTE ($7.696.409), como se resume a continuación: Lo anterior, sin perjuicio de los intereses de mora que se generen desde la fecha de vencimiento del plazo para presentar la autoliquidación de aportes hasta la fecha en que se pague la obligación. Los anteriores valores se detallan en el archivo de Excel anexo, el cual contiene una hoja llamada “Instructivo”, en la que se explica el contenido de cada una de las columnas que lo componen.

ARTÍCULO SEGUNDO: Imponer sanción por omisión a JAVIER DIAZ CUERVO con C.C. 91.431.819, por la suma de ONCE MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS PESOS M/CTE ($11.349.600). El cálculo de la sanción se detalla en el archivo Excel anexo (hoja Sanción omisión).» 26 Ibidem → LIQUIDACION OFICIAL RDO-2023-00238.pdf 25 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP 5. Contra la liquidación oficial la parte demandante interpuso recurso de reconsideración radicado el 11 de abril de 202327. Los motivos de inconformidad los expuso bajo los siguientes puntos: 1. Aplicación de los Artículos 135 de la Ley 1753 de 2015 y 244 de la Ley 1955 de 2019, los cuales fueron declarados inexequibles. 2.

Efectos Temporales de la Inexequibilidad de la norma. 3. Falta de competencia de la UGPP en sus actuaciones y vulneración del principio de legalidad. 4. Imposibilidad de cumplir con la exigencia de afiliación retroactiva y pago de aportes a pensión por el año 2019. 5. Imposibilidad de cumplir con la afiliación retroactiva y pago de aportes a salud. 6.

Mediante Resolución No. RDC-2024-00064 del 12 de febrero de 202428, la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, resolvió el recurso de reconsideración, resolviendo lo siguiente:

ARTÍCULO PRIMERO: MODIFICAR los aportes determinados en la Liquidación Oficial No. RDO-2023-00238 del 10 de marzo de 2023, proferida por la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales a cargo de JAVIER DIAZ CUERVO, identificado con cédula de ciudadanía No. 91.431.819, por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo, los cuales se fijan en cuantía de DOS MILLONES CUATROCIENTOS OCHENTA Y OCHO MIL OCHOCIENTOS PESOS M/CTE.

($2.488.800), en los siguientes términos: Lo anterior sin perjuicio de los intereses de mora que se generen desde la fecha de vencimiento del plazo para presentar la autoliquidación de aportes hasta la fecha en que se cancele la obligación. El cálculo del interés moratorio se rige por la tasa vigente para efectos tributarios, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.

ARTÍCULO SEGUNDO

SEGUNDO: MODIFICAR la sanción por omisión impuesta a JAVIER DIAZ CUERVO, identificado con cédula de ciudadanía No. 91.431.819, por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo, la cual se fija en cuantía de CUATRO MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS PESOS M/CTE. ($4.977.600). 4.1 Caso actual Sin ánimo de reiterar los antecedentes de esta providencia, se estima pertinente recordar de forma breve, con el fin de dar solución al problema jurídico, que la parte demandante pretende la anulación de las Resoluciones No. RDO-2023-00238 de 10 de marzo de 2023 y No. RDC- 2024-00064 del 12 de febrero de 2024, mediante las cuales la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, (i) profirió Liquidación Oficial al señor Javier Díaz Cuervo por omisión en la vinculación al Sistema de Seguridad Social Integral –SSSI -, en los periodos de enero a diciembre de 2019;

(ii) impuso sanción por no 27 Ibídem → REC. RECONSIDERACION – JAVIER DIAZ CUERVO.pdf 28 Ibídem → RESUELVE RECURSO RDC-2024-00064.pdf 26 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo; Demandado: UGPP declarar por la conducta de omisión y (iii) resolvió negativamente el recurso de reconsideración interpuesto contra las referidas decisiones.

De tal forma, que corresponde a esta Corporación Judicial resolver los problemas jurídicos propuestos, así: 1. Para el año 2019, era aplicable el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 para determinar el IBC de los aportes a pensión y salud a cargo de los trabajadores independientes por cuenta propia o si, en cambio, su declaratoria de inconstitucionalidad lo hizo inaplicable y, por tanto, no había base para liquidar las cotizaciones.

El demandante en su escrito de apelación señala que para el año 2019, la ley no establecía la base gravable de las contribuciones a cargo de los trabajadores independientes por cuenta propia, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015. Al respecto, el a quo si bien es cierto, lo planteo en el problema jurídico omitió emitir un pronunciamiento al respecto.

Ahora bien, en relación con el IBC con el cual deben cotizar los aportes a los subsistemas de salud y pensión, observa esta Corporación Judicial que el reproche del accionante se relaciona con los periodos de enero a diciembre de 2019, respecto del cual, la normativa vigente era el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, que estableció que el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes y por cuenta propia era el 40% del valor mensualizado de los ingresos efectivamente percibidos, sin incluir el IVA, y deduciendo las expensas que se generen en la actividad productora de renta, en los términos del artículo 107 del E.T.; normatividad que entró en vigencia desde la publicación de la ley, esto es, 9 de junio de 2015.

A su vez, la referida norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, por infracción al principio de unidad de materia, mediante Sentencia C-219/19 del 22 de mayo de 2019, en la cual se difirieron los efectos de la inconstitucionalidad declarada hasta el vencimiento de las dos legislaturas ordinarias siguientes, contadas a partir de la notificación de la sentencia, con el fin de que se elaborara por parte del legislador la regulación de la materia; en la parte considerativa de la providencia se indicó: 27 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP «[…] Así las cosas, se insiste en el hecho de que esta modalidad de decisión se adopta bajo el entendido de que la inexequibilidad inmediata del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, podría dar lugar a la eventual afectación de principios y valores constitucionales. El término de hasta por las dos próximas legislaturas no menoscaba de manera desproporcionada el principio democrático y, en cambio, sí le concede un espacio razonable al Congreso de la República para que, de una manera deliberativa más amplia, apruebe una ley ordinaria en la que se establezca con precisión la base de cotización de trabajadores independientes al Sistema Integral de Seguridad Social. […] Por lo anterior, para la Corte, se cumplen en este caso los presupuestos jurisprudenciales para proferir este tipo de decisiones de carácter diferido en el tiempo, ya que, como se ha mostrado, no solamente existe una justificación para esa modalidad de decisión, sino que también se encontró que dicho diferimiento responde al hecho de que la declaración de inexequibilidad inmediata podría derivar en una afectación de derechos y principios que conduciría a una situación constitucionalmente más gravosa que el mantenimiento en el ordenamiento jurídico de la disposición acusada.

De igual forma, se ha dejado sentado que la solución planteada es más adecuada que la de recurrir a una sentencia integradora, al paso que, finalmente, la extensión del plazo conferido al legislador se justifica en razón de la complejidad propia del tema y de la incidencia de su regulación en la vigencia de los principios y derechos constitucionales y en la sostenibilidad financiera del Sistema Integral de Seguridad Social29.” (Negrita y subrayado fuera de texto).

Por consiguiente, se advierte que la Alta Corporación dispuso diferir los efectos de la inconstitucionalidad hacia el futuro con el fin de no causar efectos negativos respecto de la cotización de los trabajadores independientes, ni afectación a la sostenibilidad financiera del Sistema de la Protección Social, sin que se estableciera un efecto retroactivo de la sentencia. Luego, el 25 de mayo de 2019, el Congreso expidió la Ley 1955 de 2019, «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022», que mediante el artículo 336 derogó el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, y determinó en el artículo 244 que los independientes por cuenta propia con ingresos netos o superiores a un (1) salario mínimo legal mensual vigente efectuara su cotización mes vencido, sobre una base mínima de cotización del 40% del valor mensualizado de los ingresos.

Además, permitió la procedencia de imputación de costos y deducciones de conformidad con lo consagrado en el artículo 107 del E.T. y sin exceder los valores incluidos en la declaración de renta en la respectiva vigencia; disposición que nuevamente fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-068 del 19 de febrero de 2020, por incurrir igualmente en infracción al principio de unidad de materia, aunado que, difirió los efectos de la inconstitucionalidad a dos legislaturas ordinarias siguientes, contadas a partir de la notificación de la sentencia. 29 Consultar, entre otras, las Sentencias C-252 de 2010, C-852 de 2005 y C-737 de 2001. 28 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP Ahora bien, efectuadas las anteriores precisiones, teniendo en cuenta que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 había sido declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-219 de 2019, dicha disposición seguía vigente en el ordenamiento jurídico en virtud de los efectos diferidos otorgados por la jurisdicción constitucional a la inexequibilidad de la norma, circunstancia que habilitaba a la UGPP para que fiscalizara a los contribuyentes que no hubiesen cumplido con su deber legal respecto de los períodos objeto de discusión. Por otra parte, si en gracia de discusión, para el periodo comprendido entre junio y diciembre de 2019, la normativa aplicable era el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019, la cual estableció que el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes y por cuenta propia era el 40% del valor mensualizado de los ingresos efectivamente percibidos, sin incluir el IVA, y deduciendo las expensas que se generen en la actividad productora de renta, en los términos del artículo 107 del E.T.; normatividad que entró en vigencia desde la publicación de la ley, esto es, 25 de mayo de 2019.

Además, la referida norma fue declara inexequible por la Corte Constitucional, por infracción al principio de unidad de materia, mediante Sentencia C-068 de 19 de febrero de 2020, razón por la cual podría considerarse que no era posible determinar el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes durante este periodo, sin embargo, se difirieron los efectos de la inconstitucionalidad hasta el vencimiento de las dos legislaturas ordinarias siguientes, contadas a partir de la notificación de la sentencia. Por consiguiente, es aplicable el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019, pues sus efectos van desde su entrada en rigor hasta la derogatoria que ocurrió en el mes de febrero de 2020.

De tal forma que, la aplicación que realizó la UGPP fue correcta, en consideración a la vigencia de la norma, aunado que la sentencia C-068 de 19 de febrero de 2020, otorgó efectos diferidos hacia el futuro más no retroactivos. Por tanto, para el año 2019 si era posible determinar el IBC de los aportes a pensión y salud de los trabajadores independientes por cuenta propia, de ahí que el cargo de apelación no tiene vocación de prosperidad. 29 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP 2. Si para liquidar el IBC de las cotizaciones a pensión y salud a cargo del actor era improcedente mensualizar los ingresos que declaró en el impuesto sobre la renta y si ello conlleva una trasgresión de los artículos 742 y 745 del E.T.30 La parte actora en el escrito de apelación, indica que no se plantea la facultad de la entidad fiscalizadora para prorratear en total de los ingresos percibidos en el periodo fiscalizado, si bien se establece que el pago de las cotizaciones deberá hacerse de manera mensual, no puede entenderse esto de ninguna forma como justificación para establecer una presunción de ingresos mensualizada.

Ahora bien, conforme el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP, ostenta, entre otras funciones, la «determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social», lo cual implica que esa entidad puede verificar los valores que hacen parte del IBC para liquidar los aportes al Sistema de Protección Social de los aportantes obligados por la ley.

Además, el artículo 33 de la Ley 1438 de 201131, se presume que las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios, impuesto a las ventas e impuesto de industria y comercio ostentan capacidad de pago y, en consecuencia, están obligados a afiliarse al Régimen Contributivo. Así las cosas, teniendo en cuenta que los aportes al sistema deben ajustarse a los valores declarados por los contribuyentes ante la DIAN, en los eventos en los que los trabajadores independientes no se afilien y coticen de manera voluntaria, podrá tomarse por la UGPP aquellas sumas registradas en los denuncios privados, comoquiera que estos reflejan los ingresos realmente percibidos.

En otras palabras, es viable determinar el ingreso base de cotización de manera razonada con base en los ingresos registrados en las declaraciones de los impuestos ante la DIAN. 30 Para resolver, es menester precisar que esta Sala de Subsección en sentencia del 27 de junio de 2024, proferida al interior del expediente No. 11001-33-37-043-2022-00297-01, estudio un asunto de similares condiciones, motivo por el cual, respecto de este cargo de nulidad se remitirá a las consideraciones allí expuestas. 31 ARTÍCULO

33. PRESUNCIÓN DE CAPACIDAD DE PAGO Y DE INGRESOS. Se presume con capacidad de pago y, en consecuencia, están obligados a afiliarse al Régimen Contributivo o podrán ser afiliados oficiosamente: 33.1 Las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios, impuesto a las ventas e impuesto de industria y comercio. 33.2 Quienes tengan certificados de ingresos y retenciones que reflejen el ingreso establecido para pertenecer al Régimen Contributivo. 33.3 Quienes cumplan con otros indicadores que establezca el Gobierno Nacional.

Lo anterior, sin perjuicio de poder ser clasificado como elegible al subsidio por medio del Sisbén, de acuerdo con las normas sobre la materia. El Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunción de ingresos con base en la información sobre las actividades económicas. En caso de existir diferencias entre los valores declarados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y los aportes al sistema estos últimos deberán ser ajustados. 30 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP De tal forma que, una de las principales herramientas que tiene la UGPP, para realizar la fiscalización de las contribuciones parafiscales es la declaración de renta, pues según lo establece el artículo 746 del Estatuto Tributario «se consideran ciertos los hechos consignados en las declaraciones tributarias, en las correcciones a las mismas o en las respuestas a requerimientos administrativos, siempre y cuando que sobre tales hechos, no se haya solicitado una comprobación especial, ni la ley la exija».

Por lo anterior, los hechos que se reflejan en las declaraciones privadas gozan de presunción de veracidad, que por tratarse de una presunción legal admiten prueba en contrario, no estando exento el aportante de respaldar con pruebas los hechos que expuso como ciertos en esos documentos, ni la Administración de probar que los hechos no se ajustan a la realidad.

Así pues, y en virtud de la remisión expresa consagrada en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, resultan aplicables los artículos 686, 742, 743 y 746 del E.T., que disponen que los hechos consignados en las declaraciones tributarias se consideran ciertos y que la determinación de los tributos y la imposición de sanciones deben fundarse en los hechos que aparezcan demostrados; lo cual permite que se verifiquen los ingresos para realizar los aportes, efectuando cruces con la información de las autoridades tributarias, máxime cuando así lo permite el artículo 15 de la Ley 100 de 1993.

La parte actora en el recurso de apelación reclama que se le otorgó pleno valor probatorio a la declaración de renta en cuanto a los ingresos denunciados, sin considerar que no existe disposición legal que faculte a la UGPP, para adoptar los ingresos registrados en el denuncio rentístico y dividirlo en los 12 meses del año. Sobre el particular, el Consejo de Estado en reciente jurisprudencia ha determinado lo siguiente32: «[…] De la presunción de ingresos.

Afirma el demandante que sus ingresos no fueron constantes en el año en discusión, por lo que la administración no debió mensualizar los ingresos registrados en la declaración de renta del año 2014. En efecto, en lo concerniente al aspecto positivo registrado en la declaración de renta de 2014 (ingresos), la UGPP procedió a convertir en mensuales los ingresos brutos a fin de calcular el IBC correspondiente.

Para ello, tomó como base $3.956.928.000 que equivalen a la totalidad de los ingresos brutos registrados por 32 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 3 de agosto de 2023, C.P. Dr. Wilson Ramos Girón, Expediente: 26724. En igual sentido, Sentencia de 19 de julio de 2023. C.P. Dra. Myriam Stella Gutiérrez Arguello, Expediente: 26549; y Sentencia de 18 de mayo de 2023, C.P. Dr. Milton Chaves García, Expediente: 26808. 31 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP el demandante en la declaración de renta del 2014 (suma de los renglones 42 + 43 + 44). Mediante requerimiento ordinario de información nro. RQI-M-3596 de 27 de octubre de 2016, la UGPP solicitó al actor, además de las planillas de liquidación y pago de los aportes al sistema por el año 2014, una relación de los ingresos brutos y costos asociados a su actividad productora de renta, certificados por contador público o revisor fiscal, junto con los documentos soporte del valor mensual de los ingresos y los costos.

Posteriormente, la UGPP profirió el requerimiento para corregir y/o declarar, que fue contestado por el demandante. Sin embargo, no aportó pruebas que refutaran la presunción de ingresos. En consecuencia, la UGPP utilizó el promedio mensual de ingresos efectivamente percibidos por el señor Reyes Garzón durante los periodos fiscalizados, es decir, la suma de $329.744.000.

Esto, con base en el artículo 33 de la Ley 1438 de 2019, que establece una presunción de ingresos y de capacidad de pago para quienes son declarantes de renta, pero sometido al límite máximo de 25 SMLMV. Dado que el señor Reyes Garzón superaba el límite para cada periodo, se tomó como base mensual la suma de $15.400.000. En este contexto, la Sala observa que la UGPP determinó los aportes a la seguridad social con base en el promedio mensual de los ingresos obtenidos por el demandante durante la vigencia fiscal 2014, sin que dicha información fuese desvirtuada por el contribuyente, por cuanto no allegó documentos que dieran cuenta de los ingresos obtenidos durante cada periodo del año en discusión. Por consiguiente, debido a que no ejerció su derecho a aportar pruebas al procedimiento de determinación ni al proceso judicial, que habrían sustentado sus pretensiones y rebatido las aseveraciones de la entidad demandada, la Sala considera que no cumplió con la carga de la prueba que le incumbe al interesado.

Por lo anterior, la presunción de ingresos efectuada por la UGPP estuvo ajustada a derecho ante la inactividad probatoria de la demandante para contrarrestar las glosas de la administración. No prospera el cargo. (Negrita y subraya fuera del texto). En el caso sub examine, la Sala observa que durante el proceso de fiscalización la UGPP, previo a considerar el ingreso registrado en la declaración de renta del contribuyente y mensualizarlo, requirió al demandante que allegara los soportes de sus ingresos y de sus costos y gastos asociados a su actividad económica mediante el envío del Requerimiento de Información No. RQI-2022-00618 del 12 de abril de 2022 y el Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. RCD-2022-01432 del 7° de septiembre de 2022, de tal forma que, la entidad de manera efectiva busco conocer el ingreso mensualizado, previo adoptar los guarismos de la declaración de renta, ya que por medio de la declaración de renta del año 2019 la entidad pudo conocer el ingreso del aportante, el cual registra un valor total de $191.402.000 m/cte, cifra obtenida como consecuencia del cruce de información permitido.

Por tanto, es claro que la UGPP le solicitó al aportante demostrar la relación del ingreso, esto es, si deviene de un mes en específico o por una actividad 32 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo; Demandado: UGPP especial; debiendo precisarse que, si bien es cierto, emitió una respuesta omitió adjuntar prueba alguna que controvirtiera los ingresos tomados por la entidad, pues se limitó a proponer como argumentos defensa que «Aplicación del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, el cual fue declarado inexequible»; «Imposibilidad de cumplir con la exigencia de afiliación retroactiva y pago de aportes a pensión por el año 2019» y «Imposibilidad de cumplir con la exigencia de afiliación retroactiva y pago de aportes a salud por el año 2019».

Además, con ocasión del recurso de reconsideración omitió allegar prueba alguna que permitiera modificar la mensualización de los ingresos determinados en la liquidación oficial, por lo que la presunción de los ingresos adoptada por la demandada no fue desvirtuada por el demandante. Al respecto, en el Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. RCD-2022- 00965 de 3 de junio de 2022, la UGPP señala lo siguiente: En igual sentido, en la Resolución RDO-2023-00238 de 10 de marzo de 2023, a través de la cual la UGPP profirió la liquidación oficial al demandante, indica: Así las cosas, el demandante se encontraba en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos por la UGPP, teniendo en cuenta que intervino directamente en los supuestos fácticos que dieron origen al litigio y es quien tiene los soportes que demuestran la realidad fiscal de sus ingresos y costos. 33 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP De tal forma que, se le brindó la oportunidad al demandante de acreditar la mensualización de sus ingresos sobre la actividad ejercida, como de acreditar los correspondientes costos y gastos asociados, ante lo cual guardó silencio, razón por la cual no se trasgrede el artículo 742 del Estatuto Tributario, ya que la administración determinó los ingresos del aportante con base a la declaración de renta del año 2019.

En igual sentido, respecto la aplicación del artículo 745 del Estatuto Tributario, en asuntos similares, la Sección Cuarta del Consejo de Estado33, ha indicado que «no hay lugar a aplicar el artículo 745 del ET, por cuanto las dudas provenientes de vacíos probatorios solo pueden resolverse a favor del contribuyente siempre y cuando no se encuentre obligado a probar determinados hechos, evento que no se presenta en el caso concreto, pues una vez fijados por la Administración los ingresos que conforman la base gravable a partir de lo registrado en la declaración de renta, si el aportante considera que no son correctos, le asiste la carga de aportar las pruebas que soporten el valor recibido en cada periodo fiscalizado, lo cual no ocurrió».

Por tanto, no desvirtuó la presunción de legalidad que cobija a los actos acusados; siendo forzoso concluir que los argumentos de apelación no tienen vocación de prosperidad. 3. Si para determinar el IBC para el pago de los aportes a cargo del demandante, la UGPP, debía tener en cuenta los costos y gastos reportados en la declaración de renta del año 2019.

El apelante indica que el A quo no tuvo en cuenta que, al momento de determinar el IBC para liquidar los aportes que era necesario detraer los costos y gastos reportados en su declaración de renta. Así las cosas, al analizar la actuación administrativa, se observa que, para determinar el ingreso base de cotización del demandante, la UGPP, tomó la totalidad de los ingresos reportados en su declaración de renta del año 2019, luego los mensualizó. Frente a los costos, afirmó que no al existir prueba de estos, aplicaba el sistema de presunción de costos contenido en el Anexo del Decreto 1601 de 2022.

Nótese que, en la liquidación oficial No. RDO-2023-00238 de 10 de marzo de 2023, la entidad demandada señaló «En la presente etapa procesal, el aportante no suministró soportes contables o documentales que demuestren sus costos y/o gastos en cada uno de los meses fiscalizados, por lo tanto, se mantiene 33Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 21 de marzo de 2024 (exp.27738, CP.

Stella Jeannete Carvajal Basto) 34 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo; Demandado: UGPP la deducción de costos y/o ingresos presuntos de la etapa anterior. El detalle en el archivo Excel anexo (hoja Resumen ingresos y costos)».34 Ahora bien, la Sección Cuarta del Consejo de Estado35, indica que la remisión al denuncio privado no puede ser parcializada, es decir, únicamente valorar los ingresos, sino que también deben tenerse en cuenta los costos y gastos en que incurrió el contribuyente para desarrollar la actividad productora de renta, puesto que la presunción de veracidad consagrada en el artículo 746 del E.T. cobija a toda la declaración, al respecto: «[…] En orden de ideas, si la UGPP tiene como sustento probatorio la declaración del impuesto sobre la renta presentada por el demandante por el año gravable 2014, en los renglones 35 a 40, referidos a los ingresos, también debe tener en cuenta aquellos rubros que debe erogar para desarrollar su actividad, en las condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario; esto es, los renglones correspondientes a costos y gastos denunciados, que deben cumplir con los requisitos de dicha norma.

Esta conclusión resulta reforzada con lo dispuesto en el artículo 250 del Código General del Proceso, según el cual “La prueba que resulte de los documentos públicos y privados es indivisible”. Ahora bien: la UGPP bien podría solicitar comprobaciones especiales de las erogaciones que pueden deducirse del ingreso base de liquidación de los aportes al Sistema de Seguridad Social, pero en el caso concreto estas se encuentran demostradas a través del mismo medio probatorio que utilizó la demandada para acreditar los ingresos efectivamente percibidos por el demandante.

No es admisible que la declaración del impuesto de renta del aportante permita acreditar aquellas situaciones que le perjudican, pero que se divida para desatender lo que le beneficia. La Sala insiste en la presunción de veracidad de la declaración de renta del demandante por el año 2014, la cual no puede ser modificada o controvertida por otra autoridad diferente a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, mediante liquidación de revisión, conforme con el artículo 702 del Estatuto Tributario y el Decreto 4048 de 2008.

En consecuencia, el cargo de apelación está llamado a prosperar, por lo que de los ingresos que sirven para determinar el IBC deben deducirse los costos y gastos reportados en la declaración del impuesto sobre la renta del demandante». (Negrita y subraya fuera del texto). Así las cosas, como se indicó en precedencia, no es objeto de debate que la UGPP, para determinar el ingreso base de cotización tomó y mensualizó los ingresos reportados por el demandante en su declaración de renta del año 2019, sin embargo, en esa etapa la entidad omitió valorar la totalidad de los costos declarados en el denuncio privado.

Por consiguiente, no hay duda de que la valoración probatoria de la información contenida en el denuncio rentístico debe ser integral en el sentido de tener en cuenta los aspectos que benefician al contribuyente, así como aquellos que lo perjudican. 34 Registro SAMAI en 00020 → Actuación: 17_MemorialWeb_Respuesta-CUMPLIMIENTOREQUERI(.pdf) → https://drive.google.com/drive/folders/1JPQ4-clRQcC1t_NxVgHniqs0djyZ_bIo?usp=sharing → LIQUIDACION OFICIAL RDO-2023-00238.pdf 35Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 15 de febrero de 2025 (exp.26606, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello). 35 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo; Demandado: UGPP En este orden de ideas, según el precedente citado en párrafos anteriores, se insiste en que la UGPP, no podía desconocer los costos y gastos registrados en la declaración de renta, teniendo en cuenta que, para este asunto, este fue el medio probatorio utilizado para determinar los ingresos, y la entidad no puede hacer uso de este denuncio solo para asuntos que la beneficien y rechazar aquellos que disminuyan la base gravable, tal como lo son las erogaciones.36 No obstante, se advierte que ni dentro del expediente administrativo ni en la actuación judicial de primera instancia obra la declaración de renta de la contribuyente, de manera que la Corporación Judicial carece de elementos de convicción para establecer si en el presente caso le resultaba más favorable a la demandante la aplicación del sistema de presunción de costos o la mensualización de los costos y gastos reportados en el denuncio rentístico.

Por lo anterior, a pesar de que no resulta posible en esta instancia depurar el IBC, se debe revocar la sentencia de primera instancia, en el sentido de ordenar a la UGPP, que reliquide los aportes al Sistema de Seguridad Social a cargo de la señor Javier Díaz Cuervo por los periodos de enero a diciembre de 2019, así como la sanción por omisión, para lo cual, deberá tomar de la declaración de renta del mencionado año, el ingreso total reportado, en la forma mensualizada en los actos demandados, menos los costos y gastos igualmente allí contenidos, prorrateados en la misma proporción, cuyo resultado determinará, el IBC mensual sobre el cual se debe calcular los aportes a salud y pensión, en el evento en que este valor resulte inferior al sistema de presunción de costos aplicado, deberá mantener este. 5.

Condena en costas Respecto de la condena en costas en segunda instancia, de conformidad con el artículo 1 (numeral 11) del Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 202537, dispuso que en los procesos contencioso- administrativos en los que se discutan asuntos tributarios y de cobro coactivo, las tarifas de agencias en derecho en segunda instancia son entre 1 y 3 SMMLV. 36 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 15 de febrero de 2025 (exp.26606, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello). 37 “Por el cual se adiciona el artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 que establece las tarifas de agencias en derecho”. 36 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo;

Demandado: UGPP También y, en concordancia con el acuerdo anterior, el Consejo de Estado en sentencia de 23 de septiembre de 202538, CP. Dr. Wilson Ramos Girón radicado No. 28292, determinó que la condena en costas cuando se resuelva de forma desfavorable el recurso de apelación, y las agencias en derecho corresponderán a un monto que fijará el ad quem entre uno (1) y seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes, según las características que en cada caso deben tenerse en cuenta, de acuerdo con el ordinal 4.º del artículo 366 del Código General del Proceso.

Teniendo en consideración la nueva regulación del Acuerdo PCSJA25- 12355 del 28 de noviembre de 2025 y la posición asumida por la Alta Corporación, y que en el presente caso de revoca la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, procede la aplicación del numeral 5 del artículo 365 del Código General del Proceso «5.

En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas [ ]». En consecuencia, esta Corporación Judicial se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta –Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 3° de diciembre de 2024, emitida por el Juzgado Treinta y Nueve (39) Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En su lugar, DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de la Liquidación Oficial RDO-2023-00238 de 10 de marzo de 2023 y de la Resolución No. RDC-2024-00064 del 12 de febrero de 2024, lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este fallo.

TERCERO. En su lugar, y, a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UGPP que reliquide los aportes al Sistema de Seguridad Social a cargo del señor Javier Díaz Cuervo por los periodos de enero a diciembre de 2019, así como la sanción por omisión, para lo cual deberá 38Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 23 de septiembre de 2025 (exp. 28292, CP.

Wilson Ramos Giron). 37 Tribunal Administrativo De Cundinamarca- Sección Cuarta - Subsección A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2024-00153-01 Demandante: Javier Díaz Cuervo; Demandado: UGPP tomar de la declaración de renta del mencionado año, el ingreso total reportado, en la forma mensualizada en los actos demandados, menos los costos y gastos igualmente allí contenidos, prorrateados en la misma proporción, cuyo resultado determinará, el IBC mensual sobre el cual se deben calcular los aportes a salud y pensión. En el evento que este valor resulte inferior al sistema de presunción de costos aplicado, deberá mantener éste.

CUARTO. ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la motivación de esta sentencia.

QUINTO. Notificar electrónicamente la presente providencia a las partes y al Agente del Ministerio Público.

SEXTO. Se informa que, para la radicación de los memoriales a los que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual ttps://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/ SÉPTIMO: En firme el presente proveído, y hechas las anotaciones correspondientes, remítase el expediente al Juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en la sesión realizada en la fecha. LOS MAGISTRADOS, (Firmado electrónicamente) JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA (Ausente con comisión) AMPARO NAVARRO LÓPEZ (Firmado electrónicamente) GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ CONSTANCIA: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha.

Asimismo, se precisa que la presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la Plataforma de dicha Corporación denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, conforme al artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 62 de la Ley 2430 de 2024.