11001-33-37-042-2021-00244-01 · Administrative Court of Cundinamarca

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUB SECCIÓN B Bogotá D. C., catorce (14) de mayo de dos mil veintiséis (2026) SENTENCIA NRD No. 035 MAGISTRADA PONENTE: Carmen Amparo Ponce Delgado EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A. DEMANDADA: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones REFERENCIA: TEMA: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Determinación aportes a pensión La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo Oral del Circuito de Bogotá del 17 de junio de 2024, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. A N T E C E D E N T E S A. LA DEMANDA 1. Las pretensiones La parte actora invoca como tales las siguientes: “1°).- Que se declare la nulidad y el restablecimiento del derecho de mi representada, Transportes Fontibón S.A., de los siguientes Actos Administrativos: a.- El identificado con el N° AP -00293878, en el proceso de cobro persuasivo 2.019_11482969, notificada por AVISO el 07 de julio de 2020 por valor de $148.400.867, que se denominó Liquidación Certificada de Deuda, que se discrimina, según la entidad: en deuda presunta por diferencia en pago por valor de $5.559.875, correspondientes a los periodos de cotizaciones de julio de 1.995 hasta junio de 2.019; y en deuda presunta por omisión, un valor de $142.840.992, correspondientes a los periodos de cotización de julio EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 2 de 1.995, hasta junio de 2.019, para un valor total de $148.400.867. b.- La Resolución # AP -00443224 del 2 diciembre de 2.020 -, notificada personalmente a mi representada el 08 de febrero de 2021, que resolvió el recurso de reposición interpuesto por la demandante contra la LIQUIDACIÓN CERTIFICADA antes mencionada, resolución que modificó el acto administrativo recurrido reduciéndola a $94.020.715, que se discriminó, según la entidad, en deudas reales por valor de $4.604.400, correspondientes a los periodos de cotización de julio de 1.995 hasta junio de 2.019; y en deudas presuntas por valor de $89.416.315, correspondientes a los periodos de cotización de julio de 1.995 a junio de 2.019, para el valor total antes señalado de $94.020.715, con el cual terminó la actuación administrativa. c.- La Liquidación Certificada de Deuda, identificada con el N° AP 00441232-, fechada el 26 de enero de 2.021, notificado por AVISO el 6 de abril de 2.021 por valor de $26.461.216., que se discrimina, según la entidad, en deuda PRESUNTA POR DIFERENCIA EN PAGO por valor de $8.000, del mes de marzo de 1.998, correspondientes a los periodos de cotización entre julio de 1.995 hasta junio de 2.020; y de DEUDA PRESUNTA POR OMISIÓN, entre los mismos meses, julio de 1.995 hasta junio de 2.020, por $26.453.216, para un valor total de $26.461.216.

Esta decisión terminó la actuación administrativa. d.- La Liquidación Certificada de deuda N° AP- 00423276, del 6 de noviembre de 2.020, por valor de $132.498, notificada por AVISO el 23 de marzo de 2.021, correspondiente al ciclo o periodo de cotización del mes de noviembre de 2.019, decisión que terminó la actuación administrativa. 2°).- Que luego de ser anuladas las resoluciones antes enunciadas, se ordene a la demandada COLPENSIONES comunicar a Transportes Fontibón S.A. los valores que considere que se le adeudan por cotizaciones de los trabajadores, pero indicando y colocando en la información completa y debidamente clasificada los números de cédula de los trabajadores a los cuales la entidad sostiene que corresponden las obligaciones cuyo pago solicita, para que la demandante y empleadora aquí demandante, tenga la oportunidad real de demostrar su pago. 3°).- Que COLPENSIONES formule nuevamente a Transportes Fontibón S.A., de forma clara y expresa, las inconsistencias que aduce como de responsabilidad de la actora, señalando a cuáles trabajadores se refiere, identificándolos en su requerimiento por sus cédulas y suministrando una información detallada que le permita a la demandante depurar de manera eficiente, veraz y puntual en cada caso, para demostrar los pagos y/o novedades que considere exonerativas de las glosas, tales como los retiros oportunos no registrados por la accionada; que no existía la obligación de pago en el periodo reclamado; o, que el trabajador pertenece a otro fondo pensional; y en todo caso, justificando legalmente las razones por las cuales considera no deber las cotizaciones reclamadas. 4°).- Que COLPENSIONES deberá abstenerse de duplicar sus exigencias en los proceso de depuración de su información, con actos administrativos que se refieran simultánea o sucesivamente a los mismos periodos de cotizaciones o a los mismos trabajadores, como está ocurriendo en los procesos de cobro aquí demandados, porque ello configura un doble cobro de una posible obligación; o un doble proceso, al referirse a los mismos periodos y a las mismas presuntas obligaciones, siendo violatorio del principio “non bis in ídem”.

(…)”. EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 3 2. Los hechos La entidad demandante los sintetiza así: El 10 de septiembre de 2019, Colpensiones profirió el requerimiento de constitución en mora No. GNAR-AP-00913370 contra Transportes Fontibón S.A., por presuntas deudas en aportes pensionales correspondientes al periodo comprendido entre julio de 1995 y junio de 2019, por un valor total de $270.348.021, discriminado entre deuda por diferencia en pago y por omisión. Este requerimiento se sustentó en un cuadro de liquidación que no detallaba los trabajadores involucrados.

La empresa manifestó dificultades para controvertir la totalidad de la obligación debido a la extensión del periodo (24 años) y a la falta de información suficiente, solicitando ampliación del plazo la cual fue negada, aunque realizó algunos ajustes a través del “Portal del Aportante”. El 22 de noviembre de 2019, Colpensiones expidió la Liquidación Certificada de Deuda No. AP-00293878 dentro del proceso de cobro persuasivo No. 2019_11482969, por valor de $148.400.867, correspondiente al mismo periodo (julio de 1995 a junio de 2019).

Este acto fue notificado el 7 de julio de 2020. Contra dicha decisión, la empresa interpuso recurso de reposición, alegando indebida motivación y falta de claridad en la información, además de aportar pruebas de pago respecto de algunos periodos. El 13 de julio de 2020, Colpensiones formuló un nuevo requerimiento de constitución en mora dentro del proceso No. 2020_6309387, correspondiente al periodo de noviembre de 2019, por una deuda presunta por omisión de $531.574.

Este requerimiento fue respondido en agosto de 2020, en la cual la demandante señaló inconsistencias en la información y la imposibilidad de verificar los valores por falta de identificación de los trabajadores. El 10 de agosto de 2020, la empresa realizó verificaciones en el “Portal del Aportante”, evidenciando diferencias en los valores y efectuando correcciones EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 4 respecto de algunos trabajadores.

No obstante, Colpensiones expidió la Liquidación Certificada de Deuda No. AP-00423276 el 6 de noviembre de 2020, por valor de $132.498, sin que fuera recurrida. El 19 de noviembre de 2020, Colpensiones emitió un nuevo requerimiento de constitución en mora dentro del proceso No. 2020_8209711, por los periodos comprendidos entre julio de 1995 y junio de 2020, por un total de $26.461.216.

Este requerimiento incluía periodos ya reclamados anteriormente y tampoco identificaba los trabajadores afectados. La empresa no dio respuesta, al considerar que se trataba de la misma obligación previamente discutida. El 2 de diciembre de 2020, Colpensiones resolvió el recurso de reposición mediante la Resolución No. AP-00443224 contra la Liquidación Certificada de Deuda No. AP- 00293878 reduciendo la deuda a $94.020.715, manteniendo el mismo periodo inicial (julio de 1995 a junio de 2019).

Esta decisión fue notificada el 8 de febrero de 2021, con lo cual se dio por finalizada esa actuación administrativa. El 26 de enero de 2021, Colpensiones expidió la Liquidación Certificada de Deuda No. AP-00441232, derivada del requerimiento del 19 de noviembre de 2020, por valor de $26.461.216, la cual fue notificada el 6 de abril de 2021.

Contra esta decisión no se interpuso recurso, quedando en firme. 3. Normas violadas. Considera la parte demandante que, con la expedición de los actos administrativos acusados, se violan las siguientes normas: • Constitución Política: artículos 29 y 48. • Ley 1437 de 2011: artículo 3. • Código General del Proceso: artículo 422. • Ley 100 de 1993: artículos 24 y 57. • Decreto 2633 de 1994.

EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 5 • Decreto 1833 de 2016. • Resolución No. 504 del 26 de diciembre de 2013 – Manual de Cobro Coactivo de Colpensiones. • Resolución No. 163 de 2016 – Procedimiento para la expedición de liquidaciones certificadas de deuda. 4.

Concepto de violación. La demandante esquematizó su concepto de violación como a continuación se resume: 4.1. Violación del debido proceso por doble cobro -principio non bis in idem. La parte demandante sostuvo que los actos administrativos expedidos por Colpensiones vulneran el derecho fundamental al debido proceso, en particular el principio non bis in idem, al adelantar simultáneamente múltiples procesos de cobro sobre los mismos periodos de cotización. La entidad profirió distintas liquidaciones certificadas de deuda que abarcan ciclos coincidentes principalmente entre julio de 1995 y junio de 2019, e incluso hasta junio de 2020, sin discriminar los trabajadores a los que corresponden los aportes reclamados, lo que genera incertidumbre sobre la real existencia y cuantía de la obligación. Mediante la Resolución del 2 de diciembre de 2020 Colpensiones fijó una deuda por determinado valor sobre un periodo específico, mientras que posteriormente, en la liquidación del 26 de enero de 2021, se incluyeron esos mismos periodos, ampliados en el tiempo, pero con valores distintos y sin claridad en los conceptos cobrados.

Esta superposición de actuaciones, sin una debida individualización de las obligaciones, a criterio del demandante configuró un doble cobro, pues no resulta claro si se trata de obligaciones independientes o de las mismas sumas reclamadas en procesos distintos. EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 6 La inconsistencia en los valores y en la clasificación de la deuda (real, por diferencia en pago o por omisión), aunada a la ausencia de identificación de los trabajadores, impidió a la empresa ejercer adecuadamente su derecho de defensa y contradicción. En consecuencia, la actuación administrativa desconoció los principios de legalidad, debido proceso y seguridad jurídica previstos en el ordenamiento, al someter al administrado a una duplicidad de reclamaciones sobre los mismos hechos sin la debida claridad y precisión. Los actos acusados transgreden el artículo 29 de la Constitución y el artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, al configurarse un doble cobro sobre los mismos periodos, en abierta violación del principio non bis in idem. 4.2.

Falsa e indebida motivación de los actos administrativos. Los actos administrativos expedidos por Colpensiones vulneran el principio de legalidad al estar incursos en falsa e indebida motivación. Existe falsa motivación, en tanto las sumas reclamadas no corresponden a obligaciones reales, pues la empresa ha cumplido con el pago de los aportes en los periodos exigidos y se configura una indebida motivación, debido a que los actos se fundamentan en cuadros de liquidación incompletos, contradictorios y discordantes con la información registrada en el “Portal del Aportante”.

Las liquidaciones certificadas no identifican a los trabajadores a los cuales corresponden los aportes presuntamente adeudados, omitiendo datos esenciales como nombres o números de cédula. Esta falencia impide establecer con claridad el origen de la obligación, dificulta la verificación de los pagos y limita el ejercicio del derecho de defensa, máxime cuando se trata de una empresa con un número significativo de trabajadores.

La información contenida en los actos administrativos no coincide con la reportada por la propia entidad en sus sistemas, lo que genera incertidumbre sobre la existencia y cuantía de la deuda. Esta inconsistencia, sumada a la falta de precisión en la imputación de los pagos, podría incluso afectar los derechos pensionales de EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 7 los trabajadores, al no existir certeza sobre a quién se aplicarían los aportes reclamados.

Al no contener una obligación clara, expresa y exigible, las liquidaciones certificadas no cumplen los requisitos para constituir título ejecutivo, lo que compromete su validez. B. ARGUMENTOS DE DEFENSA Colpensiones manifestó que las decisiones adoptadas se encuentran debidamente soportadas en la información contenida en sus bases de datos y en los reportes de cotización. Frente a los cargos de la demanda, indicó que no es cierto que las sumas reclamadas carezcan de sustento fáctico, pues las mismas obedecen a inconsistencias reales detectadas en los aportes realizados por la empresa demandante durante los periodos objeto de revisión. Las inconsistencias pueden derivarse de omisiones en el pago, diferencias en los valores reportados o situaciones de multi-vinculación no debidamente aclaradas, circunstancias que fueron identificadas a partir de los cruces de información que realiza la entidad en ejercicio de sus funciones de administración del sistema.

Los actos administrativos contienen los elementos esenciales que permiten comprender las razones de hecho y de derecho que dieron lugar a su expedición, en tanto se especifican los periodos objeto de cobro, los conceptos de la deuda ya sea por diferencia en pago o por omisión, y los valores correspondientes. La normativa aplicable no exige que en las liquidaciones certificadas se individualice a cada uno de los trabajadores mediante su identificación, dado que se trata de actos de carácter global por periodos de cotización, y que la información detallada puede ser consultada por el aportante a través de los mecanismos dispuestos, como el “Portal del Aportante”.

EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 8 Las eventuales diferencias entre la información contenida en las liquidaciones certificadas y la reportada en el “Portal del Aportante” no constituyen un vicio de legalidad de los actos, sino que obedecen a procesos dinámicos de actualización, depuración y consolidación de la información. En consecuencia, tales discrepancias no desvirtúan la validez de las decisiones adoptadas ni afectan su motivación, en la medida en que la determinación de la deuda se fundamenta en la información oficial que reposa en los sistemas de la entidad.

Frente a la alegada vulneración del debido proceso, la demandada manifestó que en todo momento se garantizaron los derechos de defensa, contradicción y acceso a los recursos por parte de la empresa demandante. En efecto, resaltó que se le notificaron oportunamente los actos administrativos, se le concedió la oportunidad de presentar explicaciones y pruebas, y se resolvieron los recursos interpuestos, incluso con la modificación de algunas decisiones, lo que evidencia un análisis de fondo por parte de la administración. En varios casos la demandante no ejerció los recursos procedentes, permitiendo que las decisiones quedaran en firme y adquirieran ejecutoriedad.

No existió doble cobro ni vulneración al principio de non bis in idem, en la medida en que las distintas actuaciones administrativas corresponden a procesos de fiscalización y cobro que pueden abarcar periodos coincidentes, sin que ello implique la duplicidad de la obligación. Cada proceso responde a verificaciones específicas y a momentos distintos de consolidación de la información, por lo que no puede afirmarse que se esté exigiendo el pago de una misma deuda en dos oportunidades.

C. SENTENCIA APELADA. El Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, mediante sentencia proferida el 17 de junio de 2024, resolvió lo siguiente: (…) Primero: Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Liquidación Certificada de Deuda No. AP-00293878 del 22 de noviembre de 2019; ii) Resolución No. AP-00443224 del 2 de diciembre de 2020, por la cual se resolvió EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 9 el recurso de reposición interpuesto en contra de la liquidación certificada de deuda No. AP 00293878 del 22 de noviembre de 2019; iii) Liquidación Certificada de Deuda No. AP-00441232 del 26 de enero de 2021; iv) Liquidación Certificada de Deuda No. AP-00423276 del 6 de noviembre de 2020, por lo considerado en la parte motiva.

Segundo: A título de restablecimiento del derecho, exhortar a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones para que, si en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, profiere un acto administrativo determinando las obligaciones tributarias aquí debatidas garantice el derecho fundamental al debido proceso, motivando con suficiencia la determinación de las cotizaciones y adelantando la actuación administrativa en el marco del procedimiento previsto para tal fin por el legislador, conforme se consideró en la parte motiva.

( )” Esa decisión judicial se fundó en los siguientes argumentos: El juzgado abordó los argumentos de defensa propuestos por la entidad demandada, precisando que no constituyen verdaderas excepciones de fondo, sino simples mecanismos de contradicción de las pretensiones. En ese contexto, reiteró que, conforme a los artículos 17 y 22 de la Ley 100 de 1993, el empleador tiene la obligación legal de efectuar los aportes al sistema pensional, y que Colpensiones está facultada para adelantar procesos de fiscalización, determinación y cobro de dichas cotizaciones, en garantía de la sostenibilidad financiera del sistema.

Si bien la obligación en abstracto es jurídicamente procedente, en el caso concreto la entidad no adelantó en debida forma el procedimiento administrativo para la determinación de la deuda. En particular, evidenció que no se acreditó la notificación efectiva del requerimiento de constitución en mora a la dirección de la demandante, lo cual constituye una etapa previa esencial antes de proferir la liquidación oficial de aportes.

Adicionalmente, encontró que los actos administrativos demandados carecen de la debida motivación, en la medida en que no permiten identificar con claridad las obligaciones exigidas, no se precisaron adecuadamente los periodos, los ingresos base de cotización ni la liquidación de intereses, lo que impide considerar que se trate de una obligación clara, expresa y exigible, como lo exige la ley para la conformación de un título ejecutivo.

EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 10 Aunque la entidad hizo referencia al “Portal del Aportante” como herramienta de consulta, la información contenida en dicho sistema no suple las deficiencias de los actos administrativos, toda vez que la claridad y motivación deben estar incorporadas en la liquidación certificada de deuda.

Si bien la parte actora alegó haber realizado pagos o depuraciones de cartera, el Despacho advirtió que tales afirmaciones no fueron plenamente probadas dentro del proceso. D. RECURSO DE APELACIÓN. La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Manifestó que los actos administrativos fueron debidamente notificados y que la parte demandante tuvo pleno conocimiento de las obligaciones reclamadas, así como la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción. En varios casos la empresa no respondió oportunamente a los requerimientos ni logró desvirtuar las inconsistencias detectadas en los aportes.

Los actos administrativos sí contenían la motivación suficiente, al identificar los periodos adeudados y los conceptos de la deuda, derivados del incumplimiento de las obligaciones legales del empleador en materia de aportes al sistema pensional. Colpensiones está facultada para adelantar las acciones de cobro correspondientes frente al incumplimiento de obligaciones conforme al artículo 48 de la Constitución y a la Ley 100 de 1993.

Las obligaciones pensionales tienen una naturaleza especial, caracterizada por su imprescriptibilidad, lo que impide aplicar reglas de prescripción propias de otras áreas del derecho. En consecuencia, consideró que las acciones dirigidas a obtener EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 11 el pago de aportes no están sometidas a términos de caducidad o prescripción ordinarios, dado su vínculo con el derecho fundamental a la seguridad social.

La sentencia de primera instancia desconoció el marco constitucional y legal del sistema pensional, al impedir el recaudo de recursos destinados a la seguridad social. Por ello, solicitó la revocatoria de la decisión y que, en su lugar, se mantenga la validez de los actos administrativos demandados. E. MINISTERIO PÚBLICO. El Agente del Ministerio Público, delegado ante esta Corporación, no rindió su concepto jurídico.

II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Competencia. Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, conforme lo establece el artículo 1531 de la Ley 1437 de 2011, mediante el cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.

Alcance de la competencia para conocer del recurso de apelación. El alcance de la competencia del ad quem en el examen de las objeciones planteadas por la parte apelante, se entiende limitada en virtud del principio de congruencia consagrado en el artículo 328 del Código General del Proceso, 1 “ARTÍCULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda”.

EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 12 aplicable al procedimiento administrativo en virtud de lo dispuesto en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. Dice la primera de las disposiciones citadas: Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Por lo anterior, es claro que el fallador de segunda instancia debe regirse por las objeciones planteadas por el apelante frente a la sentencia de primera instancia, sin que haya lugar a considerar otros planteamientos o argumentos no incluidos en la apelación. 3. Cuestión Previa. El 17 de septiembre de 2021 la parte demandante radicó la demanda ante los juzgados administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, correspondiéndole por reparto al Juzgado 42 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Los actos que fueron demandados inicialmente fueron: - Liquidación Certificada de Deuda No. AP-00293878 del 22 de noviembre de 2019, por medio de la cual se determinó una obligación a cargo de Transportes Fontibón S.A. por periodos de julio de 1995 hasta junio de 2019. - Resolución No. AP-00443224 del 2 de diciembre de 2020, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición contra el acto anterior. - Liquidación Certificada de Deuda No. AP-00423276 del 6 de noviembre de 2020, por medio de la cual se determinó una obligación a cargo de Transportes Fontibón S.A. por el periodo de noviembre de 2019.

EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 13 - Liquidación Certificada de Deuda No. AP-00441232 del 26 de enero de 2021, por medio de la cual se determinó una obligación a cargo de Transportes Fontibón S.A. por periodo de julio de 1995 a junio 2020. Mediante auto del 1º de febrero de 2022 el a quo, declaró falta de competencia para conocer el proceso en primera instancia por factor cuantía y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

El proceso le correspondió por reparto al despacho de la Magistrada Gloria Isabel Cáceres Martínez con radicado No. 25000-23-37-000-2022-00103-00, y la Subsección A de la Sección Cuarta, mediante providencia del 21 de octubre de 2022 resolvió: “(…)

PRIMERO: AVÓCASE el conocimiento de la demanda presentada por la sociedad TRANSPORTES FONTIBÓN S.A.

SEGUNDO: RECHÁZASE la demanda presentada por la sociedad TRANSPORTES FONTIBÓN S.A. en contra de COLPENSIONES, respecto a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho formuladas frente a la Liquidación Certificada de Deuda AP-00293878 del 22 de noviembre de 2019 y de la Resolución AP-00443224 de 2 de diciembre de 2020, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, no es competente para conocer de la demanda presentada respecto de la Liquidación Certificada de Deuda AP 00441232 del 26 de enero 2021 y Liquidación Certificada de deuda N° AP- 00423276 de 6 de noviembre de 2020, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: Escíndase la demanda a fin de que el radicado 25000-23-37-000-2022- 00103-00 se circunscriba únicamente a la discusión de la Liquidación Certificada de Deuda AP-00293878 del 22 de noviembre de 2019 y de la Resolución AP- 00443224 de 2 de diciembre de 2020, y que el control de legalidad de la Liquidación Certificada de Deuda No. AP 00441232 del 26 de enero 2021 y Liquidación Certificada de deuda No. AP- 00423276 de 6 de noviembre de 2020 sea remitido al Juzgado 42 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.

QUINTO: REMITIR por competencia el expediente al Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo de Bogotá a fin de que continúe el trámite del proceso respecto a la Liquidación Certificada de Deuda AP 00441232 del 26 de enero 2021 y Liquidación Certificada de deuda N° AP- 00423276 de 6 de noviembre de 2020, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 14 SEXTO: ARCHIVAR el proceso respecto de las pretensiones de nulidad de la Liquidación Certificada de Deuda No. AP-00293878 del 22 de noviembre de 2019, por medio de la cual se estima una deuda a cargo del demandante por concepto de aportes pensionales en mora correspondientes al período de julio de 1995 hasta junio de 2019 y la Resolución No. AP-00443224 por medio del cual se resuelve recurso de reposición.

SÉPTIMO: Reconócese personería al abogado José Oliverio Ramos Varón, como apoderado judicial de la parte demandante, en los términos y para los efectos del poder conferido (fls. Archivo 9 en archivo 3).

OCTAVO: Por Secretaría de la Sección NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz este auto al abogado José Oliverio Ramos Varón, apoderado judicial de la parte demandante, mediante mensaje dirigido al buzón de correo electrónico joseoramosv@gmail.com, indicado en la demanda, adjuntado copia del mismo e informándole que el proceso No. 11001-33-37-042-2021-00244-00 adelantado por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, ahora es el No. 25000-23-37-000-2022-00103-00.

(…)” La anterior decisión no fue recurrida, y el expediente fue devuelto al juzgado de origen por competencia. Mediante auto del 10 de noviembre de 2022 el a quo, acató las órdenes del superior y procedió a admitir la demanda en el siguiente sentido: “(…)

PRIMERO: Acatar lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad judicial que remitió el expediente por falta de competencia por cuantía y ordenó seguir el trámite procesal correspondiente de los actos administrativos “Liquidación certificada de Deuda AP 00441232 del 26 de enero de 2021 y La Liquidación Certificada de Deuda AP 00423276”.

SEGUNDO: Admitir con conocimiento en primera instancia la demanda de la referencia respecto de los actos “Liquidación certificada de Deuda AP 00441232 del 26 de enero de 2021 y La Liquidación Certificada de Deuda AP 00423276”.

TERCERO: Por secretaría, notificar personalmente esta decisión al demandado a través de mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales, identificando la notificación que se realiza y enviándole copia electrónica de la presente providencia y de la demanda, si no la ha recibido aún. El demandado, al momento de la notificación o al contestar la demanda, deberá allegar copia auténtica de los documentos que acrediten la representación legal, así como todas las pruebas que se encuentren en su poder y que pretenda hacer valer en el curso de este proceso, como establece el numeral 4 del artículo 175 del CPACA oportunidad para que ejerza su derecho de contradicción. Se exhorta a esta entidad, al tenor de lo señalado en el parágrafo primero del artículo 175 del CPACA donde determina la obligación de la entidad para proporcionar el expediente administrativo junto con todos los antecedentes de la actuación objeto EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 15 del proceso; por otra parte en aplicación del artículo 53A adicionado por el artículo 8 de la Ley 2080 de 2020, para que, haciendo uso de los medios electrónicos, durante el término para dar respuesta a la demanda aporte por medios electrónicos copia virtual e íntegra del expediente contentivo de todos los antecedentes de la actuación administrativa que culminó con la expedición de los actos demandados.

El incumplimiento de este deber constituye falta gravísima. De acuerdo con el artículo 199 inciso tercero del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021, se presumirá recibida la notificación cuando el iniciador recepcione acuse de recibo del mensaje electrónico por parte del destinatario.

CUARTO: Se correrá traslado de la demanda por el término de treinta (30) días para los fines establecidos en el Art. 172 del CPACA. (…)” El 16 de junio de 2023, el a quo profirió auto por medio del cual prescindió de audiencia inicial, decretó pruebas, fijó el litigio y corrió traslado para alegar de conclusión. De conformidad con el trámite procesal surtido, la Sala advierte que, si bien en la demanda inicial se formularon pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho contra cuatro actos administrativos, lo cierto es que, mediante providencia del 21 de octubre de 2022, la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso rechazar la demanda respecto de la Liquidación Certificada de Deuda No. AP-00293878 del 22 de noviembre de 2019 y de la Resolución No. AP-00443224 del 2 de diciembre de 2020, decisión que además ordenó el archivo del proceso frente a dichos actos.

Dicha determinación quedó en firme, en tanto no fue objeto de recurso alguno, y fue expresamente acatada por el a quo mediante auto del 10 de noviembre de 2022, en el que limitó la admisión de la demanda exclusivamente a las Liquidaciones Certificadas de Deuda No. AP-00441232 del 26 de enero de 2021 y No. AP-00423276 del 6 de noviembre de 2020.

En ese orden, para la Sala resulta claro que el objeto del proceso quedó definitivamente delimitado desde la etapa de admisión de la demanda, de manera que el control de legalidad en este proceso se circunscribe únicamente a las Liquidaciones Certificadas de Deuda del año 2020 y 2021. EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 16 No obstante, se observa que el juez de primera instancia, al proferir la sentencia del 17 de junio de 2024, extendió indebidamente su análisis a los actos administrativos previamente rechazados por el Tribunal, esto es, la liquidación del año 2019 y el acto que resolvió el recurso de reposición, desconociendo con ello los efectos de la decisión de rechazo y la consecuente delimitación del litigio.

En consecuencia, la Sala considera que carece de competencia funcional para pronunciarse de fondo respecto de la legalidad de la Liquidación Certificada de Deuda No. AP-00293878 del 22 de noviembre de 2019 y de la Resolución No. AP- 00443224 del 2 de diciembre de 2020, en la medida en que frente a dichos actos operó el rechazo de la demanda y el archivo del proceso, decisión que hizo tránsito a cosa juzgada formal dentro de este trámite.

Por lo tanto, la Sala modificará la decisión de primera instancia que declaró la nulidad de la Liquidación Certificada de Deuda No. AP-00293878 del 22 de noviembre de 2019 y de la Resolución No. AP-00443224 del 2 de diciembre de 2020, en consecuencia, se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo en relación con los referidos actos administrativos y, en su lugar, limitará el estudio del recurso de apelación a las Liquidaciones Certificadas de Deuda No. AP-00441232 del 26 de enero de 2021 y No. AP-00423276 del 6 de noviembre de 2020, que constituyen el verdadero objeto del proceso. 4.

Problema jurídico. Se discute en este proceso la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales Colpensiones determinó la conducta de mora en el pago de aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones a cargo de la entidad actora por periodos entre julio de 1995 y junio 2020. Los actos que se admitieron en el presente proceso son: EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 17 - Liquidación Certificada de Deuda No. AP-00423276 del 6 de noviembre de 2020, por medio de la cual se determinó una obligación a cargo de Transportes Fontibón S.A. por el periodo de noviembre de 2019. - Liquidación Certificada de Deuda No. AP-00441232 del 26 de enero de 2021, por medio de la cual se determinó una obligación a cargo de Transportes Fontibón S.A. por periodo de julio de 1995 a junio 2020.

De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, se colige que en esta instancia la litis se centra en establecer la legalidad de la sentencia, y en especial determinar: 1. Si como lo declaró el a quo los actos demandados son nulos por falta de motivación al no especificar de manera detallada las razones fácticas y jurídicas por las cuales se determinó el cobro de aportes a pensión, o como lo argumenta Colpensiones, las certificaciones de deuda sí contenían la motivación suficiente, al identificar los periodos adeudados y los conceptos de la deuda. 2.

Si como lo plantea Colpensiones los aportes a pensiones son obligaciones imprescriptibles. 5. Marco jurídico 5.1. Régimen jurídico general del sistema pensional. El artículo 48 de la Constitución Política se erige como la norma fundante del Sistema de la Protección Social, la cual determina el carácter público de este servicio, los principios que lo rigen y garantiza el amparo de las contingencias propias de la seguridad social mediante la imposición al Estado de mantener la sostenibilidad del sistema, así: EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 18 ARTICULO 48.

La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. (…) El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo.

Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas. En desarrollo del citado precepto constitucional, la Ley 100 de 1993 pretende garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, invalidez y muerte mediante el reconocimiento de pensiones y prestaciones, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de la población colombiana marginada.

En ese sentido, la afiliación al sistema de seguridad social es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes y comporta efectuar los aportes previstos en la ley. Así lo prescribe la referida ley:

ARTÍCULO

17. OBLIGATORIEDAD DE LAS COTIZACIONES. Durante la vigencia de la relación laboral y del contrato de prestación de servicios, deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados, los empleadores y contratistas con base en el salario o ingresos por prestación de servicios que aquellos devenguen.

La obligación de cotizar cesa al momento en que el afiliado reúna los requisitos para acceder a la pensión mínima de vejez, o cuando el afiliado se pensione por invalidez o anticipadamente. Lo anterior sin perjuicio de los aportes voluntarios que decida continuar efectuando el afiliado o el empleador en los dos regímenes.” Con la consolidación de las relaciones de trabajo, la afiliación ante el Sistema de Pensiones surge como el primer deber del empleador, seguido de la obligación de cotizar2.

La afiliación es la manera como se formaliza el aseguramiento de las contingencias de vejez, invalidez o muerte de los empleados. Su cumplimiento, entre otras cosas, viabiliza la exigencia de cotización efectiva, a la que se refiere el artículo 17 antes citado. 2 Sentencia SU226/19. EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 19 Las condiciones para el acatamiento del segundo deber pensional –el de cotizar– se establecen en el artículo 22 de la Ley citada, así: El empleador será responsable del pago de su aporte y del aporte de los trabajadores a su servicio.

Para tal efecto, descontará del salario de cada afiliado, al momento de su pago, el monto de las cotizaciones obligatorias y el de las voluntarias que expresamente haya autorizado por escrito el afiliado, y trasladará estas sumas a la entidad elegida por el trabajador, junto con las correspondientes a su aporte, dentro de los plazos que para el efecto determine el Gobierno. El empleador responderá por la totalidad del aporte aun en el evento de que no hubiere efectuado el descuento al trabajador.

La afiliación al sistema de seguridad social de los trabajadores dependientes es una obligación en cabeza del empleador. 5.2. De las facultades otorgadas a las administradoras pensionales para ejercer el cobro de aportes a la seguridad social. Respecto de la facultad de la acción de cobro para perseguir el cumplimiento de obligaciones de aportes a cargo de los empleadores, el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, dispone:

ARTÍCULO

24. ACCIONES DE COBRO. Corresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Para tal efecto, la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo.

(Negrilla por fuera del texto original) La disposición normativa antes mencionada faculta a las entidades administradoras para tramitar las acciones tendientes al cobro de los aportes cuando los empleadores incumplan con tal obligación o lo hagan de forma inexacta. Competencia ratificada en el artículo 53 de la Ley 383 de 1997, al establecer que: “Las normas de procedimiento, sanciones, determinación, discusión y cobro contenidas en el Libro Quinto del Estatuto Tributario Nacional, serán aplicables a la EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 20 administración y control de las contribuciones y aportes inherentes a la nómina, tanto del sector privado como del sector público, establecidas en las Leyes 58 de 1963, 27 de 1974, 21 de 1982, 89 de 1988 y 100 de 1993.” Conforme a lo anterior, el cobro de los aportes a la seguridad social incluidos los aportes a pensión se rigen por las normas del Estatuto Tributario Nacional. 6.

Lo probado. 6.1. Liquidación Certificada de Deuda No. AP-00423276 de 2020 El 6 de noviembre, Colpensiones profirió la liquidación certificada de deuda No. AP- 00423276, respecto de periodo noviembre de 2019, estableció lo siguiente: “(…) 2. CONSIDERACIONES Que de conformidad con el artículo 2 del Decreto 2633 de 1994, se constituyó en mora al empleador TRANSPORTES FONTIBON S.A con Nit No. 860005337, por los periodos adeudados por concepto de aportes pensionales.

Que el empleador no ha cancelado la obligación objeto del proceso de cobro, por lo que es procedente de conformidad con el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 99 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, proferir Liquidación Certificada de Deuda, la cual presta merito ejecutivo.

En mérito de lo expuesto, el Director de Ingresos por Aportes,

RESUELVE

PRIMERO: Proferir en contra la sociedad y/o entidad TRANSPORTES FONTIBON S.A con Nit No. 860005337 Liquidación Certificada de Deuda por concepto de aportes pensionales en mora así: EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 21 ( )

SEGUNDO: Advertir que el Estado de Cuenta contiene el detalle de obligación hace parte integral de la presente Liquidación Certificada de Deuda.

TERCERO: Contra la presente Liquidación Certificada de Deuda, únicamente procede recurso de reposición dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a su notificación. El recurso deberá cumplir los requisitos exigidos por la ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y De lo Contencioso Administrativo. Y podrá radicarlo en cualquier Punto de Atención de Colpensiones a través del “Formulario de Radicación Tramites de Proceso de Cobro” que podrá obtenerlo en el PAC o descargarlo de la Página web de Colpensiones en la siguiente ruta: https://www.colpensiones.gov.co/Documentos/descarga_de_formularios/General.

CUARTO: Notifíquese al deudor de conformidad con lo establecido en el artículo 65 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y De lo Contencioso Administrativo. (…)”. La liquidación se acompaña de un “Instructivo Ingreso Portal Web del Aportante” del cual se extrae que el detalle de cada glosa, trabajador y periodo puede ser consultado en dicha página web con el usuario del empleador.

Contra el anterior acto, la parte demandante no interpuso recurso al considerar que se le volvió a cobrar aportes por periodos ya liquidados en acto administrativo de 2019. EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 22 6.2. Liquidación Certificada de Deuda No. AP-00441232 de 2021 El 26 de enero de 2021, Colpensiones profirió la liquidación certificada de deuda No. AP-00441232, respecto de periodos julio 1995 hasta junio 2020, estableció lo siguiente: “(…) 2.

CONSIDERACIONES Que de conformidad con el artículo 2 del Decreto 2633 de 1994, se constituyó en mora al empleador TRANSPORTES FONTIBON S.A con Nit No. 860005337, por los periodos adeudados por concepto de aportes pensionales. Que el empleador no ha cancelado la obligación objeto del proceso de cobro, por lo que es procedente de conformidad con el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 99 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, proferir Liquidación Certificada de Deuda, la cual presta merito ejecutivo.

En mérito de lo expuesto, el Director de Ingresos por Aportes,

RESUELVE

PRIMERO: Proferir en contra la sociedad y/o entidad TRANSPORTES FONTIBON S.A con Nit No. 860005337 Liquidación Certificada de Deuda por concepto de aportes pensionales en mora así: ( )

SEGUNDO: Advertir que el Estado de Cuenta contiene el detalle de obligación hace parte integral de la presente Liquidación Certificada de Deuda.

TERCERO: Contra la presente Liquidación Certificada de Deuda, únicamente procede recurso de reposición dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a su notificación. El recurso deberá cumplir los requisitos exigidos por la ley 1437 de 2011, EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 23 Código de Procedimiento Administrativo y De lo Contencioso Administrativo.

Y podrá radicarlo en cualquier Punto de Atención de Colpensiones a través del “Formulario de Radicación Tramites de Proceso de Cobro” que podrá obtenerlo en el PAC o descargarlo de la Página web de Colpensiones en la siguiente ruta: https://www.colpensiones.gov.co/Documentos/descarga_de_formularios/General.

Contra el anterior acto, la parte demandante no interpuso recurso al considerar que se le volvió a cobrar aportes por periodos ya liquidados en acto administrativo de 2019. 7. Análisis de la sala. 7.1. De las liquidaciones de deudas expedidas por Colpensiones. Motivación del acto. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 de la Constitución Política, la función administrativa debe desarrollarse con fundamento, entre otros, en el principio de publicidad de las actuaciones, lo que de suyo implica la correcta motivación de los actos administrativos.

Esa motivación ha sido entendida como una carga impuesta a la Administración, en tanto se obliga a exponer las razones de hecho y de derecho que determinan su actuar, lo que a su vez responde a la limitación de la discrecionalidad de las entidades administrativas en la toma de sus decisiones. En lo pertinente, el artículo 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone: EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 24 “ARTÍCULO

42. CONTENIDO DE LA DECISIÓN. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión, que será motivada. (…)”. La motivación recae entonces en el deber que tiene la Administración de justificar la manifestación de su voluntad contenida en el acto administrativo; luego, el incumplimiento del requisito en la expedición constituirá una causal de anulación ante la ausencia de claridad de los hechos y argumentos jurídicos razonables.

Dicho de otro modo, un acto administrativo sin motivación o con una motivación manifiestamente insuficiente, carece de validez constitucional y legal al no expresar las causas tácticas y jurídicas que determinan su adopción. En ese contexto, la falta de motivación del acto administrativo, que corresponde a la omisión de fundar fáctica y jurídicamente la decisión, no sólo conlleva a la declaratoria de su nulidad, sino a la violación del derecho fundamental al debido proceso propio de todas las actuaciones administrativas, en virtud del cual las reglas de procedimiento que llevan implícita la garantía del derecho de defensa de quien resulta afectado con la decisión, deben ser observadas por la Administración. La parte actora aportante sostiene que los actos acusados son nulos por falta de motivación, ya que la entidad se limita a enunciar que presenta mora en el pago de aportes pensionales, pero no relaciona de manera clara y específica los casos, montos, las leyes y la información en que sustenta dichos enunciados.

Según se evidencia, los actos acusados determinan obligaciones a cargo de la actora por concepto de aportes a pensión sobre trabajadores que se encuentran a su cargo, en virtud de las competencias que le otorga el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, por ser administradora del sistema de seguridad social en pensiones. EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 25 El 6 de noviembre de 2020, Colpensiones profirió la liquidación certificada de deuda No. AP-00423276, respecto de periodo noviembre de 2019, por la suma de $132.498, no obstante, el acto administrativo no describe la causa de la deuda y no registra la planilla, el nombre del trabajador, si es por concepto de aportes, sanciones, intereses, etc, ni explicó la metodología empleada para la determinación del monto exigido, de manera que el aportante pueda verificar la información y confrontarla con pruebas documentales.

Posteriormente, el 26 de enero de 2021, la entidad expidió la Liquidación Certificada de Deuda No. AP-00441232, que abarcó los periodos desde julio de 1995 hasta junio de 2020 por la suma de $26.461.216. En este acto, Colpensiones reiteró la existencia de una mora en el pago de aportes, fundamentó su competencia en la normativa aplicable y profirió una nueva liquidación con mérito ejecutivo, manteniendo la misma estructura en cuanto a la advertencia sobre el estado de cuenta, los recursos procedentes y la notificación. Al igual que en el acto anterior, para conocer el detalle la entidad remite al aportante a una página web, donde puede consultar la información. Debe recordarse que las liquidaciones certificadas de deuda, al ser actos administrativos que prestan mérito ejecutivo, deben cumplir exigencias de motivación y claridad, en la medida en que constituyen el fundamento para iniciar un proceso de cobro coactivo.

En ese sentido, no basta con la simple enunciación de un valor adeudado o la referencia genérica a una mora, sino que es indispensable que el acto contenga la información suficiente que permita establecer el origen, naturaleza y cuantificación de la obligación, de forma tal que el administrado pueda verificar su corrección y, de ser el caso, controvertirla con sustento probatorio.

En ese contexto, la falta de precisión en la identificación de los elementos esenciales de la obligación (sujetos, periodos, conceptos y soporte de la liquidación) impide tener por debidamente motivados los actos administrativos analizados. Esta deficiencia no solo afecta su validez, sino que compromete su eficacia como títulos ejecutivos, en la medida en que no ofrecen certeza sobre la existencia y exigibilidad de la obligación, requisitos indispensables para sustentar EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 26 válidamente el ejercicio de la potestad de cobro coactivo por parte de la administración. En aras de conocer la información detallada sobre los conceptos cobrados en los actos acusados, se consultó la página web de la administradora de pensiones3 con el fin de ingresar al portal web del aportante, sin embargo, para su acceso solicita usuario y contraseña o en caso contrario, crear un usuario con los datos del aportante.

La Sala no desconoce que las entidades pueden hacer uso de la tecnología en sus procesos administrativos para facilitar el acceso de los usuarios a sus servicios, pero estas herramientas de ninguna manera suplen la obligación de motivar los actos administrativos con efectos jurídicos, especialmente cuando se trata de establecer obligaciones a cargo de un sujeto determinado, y ese acto, puede ser usado como título ejecutivo en el proceso de cobro.

En este caso, es claro que las liquidaciones de deuda no informan sobre las razones fácticas y jurídicas que le sirve de soporte a la decisión. Nada detalla respecto a las obligaciones que se dejaron de cancelar, (trabajador, período, monto del aporte), o de las planillas que se presentaron sin pago (o pago incompleto), de manera que cumplan con los requisitos del artículo 422 del C.G.P. es decir, que describa de manera clara y expresa las obligaciones que se pretende ejecutar, además de que sean actualmente exigibles.

Precisa la Sala que, la motivación de los actos administrativos no es un requisito de mera formalidad, sino un elemento esencial para la existencia y validez de este, además de ser una garantía constitucional en favor del afectado, toda vez que la defensa solo se podrá ejercer a partir del conocimiento de las razones de hecho y derecho que deben ir en las consideraciones del acto.

El hecho de que Colpensiones habilite una plataforma de consulta para el aportante no suple su obligación de sustentar debidamente su decisión. 3 https://pwa.colpensionestransaccional.gov.co EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 27 El procedimiento utilizado en este caso por Colpensiones para liquidar los aportes pendientes de pago conduce a que las certificaciones sean actos inválidos en cuanto no contienen la debida motivación que sustente la decisión que adopta; de igual forma viola el derecho de defensa y el debido proceso, puesto que impide el control judicial sobre los soportes que se dice reposan en su base de datos, dado que Colpensiones como era su deber, no los aportó con el expediente administrativo, ni estableció una vía de consulta para que el Tribunal pudiera acceder a dicha información. En un caso similar al que ocupa la atención de la Sala, el H. Consejo de Estado4 concluyó: “De otra parte, es preciso señalar que el acto administrativo que sirvió́ como base para el título ejecutivo, respecto del cual el ISS libró el mandamiento de pago, lo constituyó la “liquidación certificada de la deuda” 181 de 19 de enero de 2007, que obra a folios 65 a 67 del expedite, a través de la que se determinó́ que los periodos dejados de pagar fueron 1995, 1996 y 1998, según se ve en el folio 108, por lo que ese es el acto de determinación. No obstante, advierte la Sala que en dicha resolución no se indicaron las bases que tuvo en cuenta para establecer que el municipio de Soledad debía aportes “patrono-laborales” en la cuantía señalada; no es claro el monto base de liquidación, pues en esa “liquidación certificada” se determinó́ como valor total de aportes la suma de $319.915.425 y en la Resolución 1295 de 4 de julio de 2008, que resolvió́ las excepciones, se determinó́ que la deuda ascendía a $837.206.964, careciendo de los elementos de la contribución, pues no hubo una explicación concreta que permita establecer el fundamento de la deuda y, menos aún, se demuestra que se hubiera adelantado el procedimiento de determinación de tal obligación. En ese orden, las falencias del acto administrativo base del título ejecutivo, hacen que en ese documento no conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, por lo que no puede considerarse como un acto que determinara el tributo y en consecuencia no constituye título ejecutivo, sin contar con que, como se dijo, había prescrito la acción de cobro”. 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de mayo de 2016,.C.P. Martha Teresa Briceño. Exp. 20711.

EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 28 Conforme al criterio jurisprudencial expuesto, los actos administrativos contentivos de obligaciones que la administración pretenda ejecutar deben exponer de manera clara, precisa y detallada los conceptos que sirven de fundamento a los valores que fija como deudas a cargo de los aportantes.

En este caso, encuentra la Sala que los actos administrativos demandados están viciados de nulidad por la falta de motivación que condujo a la Administración a cobrar los aportes al Sistema General de Seguridad Social en pensiones tal como lo estableció el a quo. Por lo anterior, no prospera el cargo de apelación. 7.2. De la prescripción del cobro de aportes pensionales.

Según manifiesta Colpensiones en la apelación, los aportes cobrados en las liquidaciones son imprescriptibles porque es una obligación indelegable en cabeza del empleador de realizar la cotización al Sistema, en cuanto a la posible prescripción de los aportes al Sistema General de Pensiones, o de la caducidad de las acciones para efectuar su cobro por parte de las entidades administradoras, no existe una disposición expresa al respecto, y no puede ser utilizada analógicamente la figura de la prescripción contenida en el Estatuto Tributario o en las normas laborales o las normas civiles de carácter general.

Como antes se vio, el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 otorgó a las administradoras pensionales la facultad para adelantar las acciones de cobro por el incumplimiento de las obligaciones a cargo de los empleadores. Posteriormente el artículo 54 de la Ley 383 de 1997, estableció que: “Las normas de procedimiento, sanciones, determinación, discusión y cobro contenidas en el Libro Quinto del Estatuto Tributario Nacional, serán aplicables a la administración y control de las contribuciones y aportes inherentes a la nómina, tanto del sector EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 29 privado como del sector público, establecidas en las Leyes 58 de 1963, 27 de 1974, 21 de 1982, 89 de 1988 y 100 de 1993.” Asimismo el artículo 5° de la Ley 1066 de 2006, disposición que confiere a dichas entidades la facultad de hacer efectivas, por la vía coactiva, las obligaciones exigibles a su favor y que, a su vez, determina el procedimiento aplicable conforme a lo previsto en el Estatuto Tributario, en los siguientes términos: Artículo 5°.

Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.

( ) Parágrafo 2°. Los representantes legales de las entidades a que hace referencia el presente artículo, para efectos de dar por terminados los procesos de cobro coactivo y proceder a su archivo, quedan facultados para dar aplicación a los incisos 1° y 2° del artículo 820 del Estatuto Tributario. De manera que, contrario a lo expuesto por Colpensiones si existen normas que regulan el cobro coactivo de los aportes a pensión. Al remitir a las disposiciones del del Título V del Estatuto Tributario, aplican los preceptos que regulan el cobro coactivo.

En lo pertinente, el artículo 828 E.T. en su numeral 3, establece que, “las liquidaciones certificadas de deuda constituyen el título ejecutivo para obtener el pago de los aportes a pensión y reflejan la liquidación de los valores adeudados”. A su vez el artículo 817 E.T., de manera expresa establece el término en el cual debe ejercerse la acción de cobro de las obligaciones, en este caso parafiscales.

“( ) La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de: ( ) EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 30 4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión. (resaltado de la Sala) La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, o de los servidores públicos de la respectiva administración en quien estos deleguen dicha facultad y será decretada de oficio o a petición de parte.

Por su parte el artículo 818 ibidem preceptúa que: “El término de la prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa. Interrumpida la prescripción en la forma aquí prevista, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzosa administrativa.

El término de prescripción de la acción de cobro se suspende desde que se dicte el auto de suspensión de la diligencia del remate y hasta: - La ejecutoria de la providencia que decide la revocatoria, - La ejecutoria de la providencia que resuelve la situación contemplada en el artículo 567 del Estatuto Tributario. - El pronunciamiento definitivo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el caso contemplado en el artículo 835 del Estatuto Tributario.” De manera que, existe un término legal para que la respectiva administradora pensional ejerza la acción de cobro de los aportes pensionales, puesto que de ejercerla en oportunidad prescribe la acción de cobro.

Asimismo, está estipulado que el único acto que interrumpe la acción de cobro es la notificación del mandamiento de pago, y que la suspensión de dicho término opera en los casos expresamente estipulados. Queda claro igualmente que la liquidación certificada de deuda al resumir las obligaciones pendientes por concepto de aportes de distintos periodos es un título ejecutivo al tenor de lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 828 del ET, siempre y EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 31 cuando cumpla los requisitos del artículo 422 del Código General del Proceso, pero su expedición no interrumpe ni suspende el término de prescripción. Para Colpensiones el hecho de que con los aportes se paguen las pensiones y que esta es una prestación periódica, implica que son imprescriptibles.

Sobre este punto, la Corte Constitucional en sentencia C-895 de 2009 al analizar una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4º (parcial) de la Ley 1066 de 2006, estableció la diferencia entre el derecho a solicitar el reconocimiento del derecho de pensión y la prescripción de las mesadas pensionales en caso de no reclamación oportuna, dijo: “( )De un lado, (i) que la prescripción extintiva de las obligaciones derivadas del trabajo y la seguridad social no es incompatible per se con la Constitución y en especial con los derechos al trabajo (art. 25 y 53 CP) y a la seguridad social (art. 48 CP); de otro lado, (ii) que mientras el derecho a solicitar el reconocimiento del derecho a la pensión es imprescriptible, pues se deriva del derecho al trabajo y a la seguridad social, las mesadas pensionales sí pueden prescribir en caso de no reclamación oportuna, por cuanto se trata de obligaciones crediticias de expiración periódica que no afectan la existencia misma de derechos irrenunciables.

( )” En la misma sentencia, dijo la Corte: “( ) El artículo 4º de la Ley 1066 de 2006 establece que el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada respectiva, esto es, que el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales, así como la obligación correlativa de su pago por cada una de las entidades concurrentes, si bien sólo nace cuando el desembolso de cada mesada se ha hecho efectivo al jubilado, son razones de orden público y seguridad jurídica las que exigen que estas obligaciones tengan un plazo extintivo o liberatorio, entendiéndose que lo se extingue es el derecho subjetivo de la entidad a recobrar, sin que ello signifique la autorización a un destino diferente de los recursos de la seguridad social, ni el desconocimiento del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

( )” Y respecto a la prescripción de las cuotas partes dijo: La prescripción extintiva o liberatoria es la institución jurídica por medio de la cual se pone fin a un derecho y a la correspondiente obligación, como consecuencia del paso del tiempo y de la pasividad de su titular en exigirlo por los cauces previstos en el ordenamiento, y halla sustento en los principios de seguridad jurídica, orden público y paz social.

En tratándose de la prescripción extintiva de las obligaciones derivadas del trabajo y la seguridad social no es incompatible per se con la Constitución, en especial EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 32 con los derechos al trabajo y a la seguridad social, toda vez que mientras el derecho a solicitar el reconocimiento del derecho a la pensión es imprescriptible, pues se deriva del derecho al trabajo y a la seguridad social, las mesadas pensionales sí pueden prescribir en caso de no reclamación oportuna, por cuanto se trata de obligaciones crediticias de expiración periódica que no afectan la existencia misma de derechos irrenunciables.

( ) Finalmente, debe recordarse que tanto la Legislación como la jurisprudencia han señalado de forma insistente que bajo ninguna circunstancia el pensionado puede asumir las consecuencias ante la falta de pago o recobro de las cuotas partes pensionales. Es por ello por lo que la existencia de un término de prescripción en nada afecta el derecho del ex trabajador, quien es en últimas el destinatario de la seguridad social.

( )” Tal interpretación mutatis mutandis es aplicable al caso de los aportes patronales a pensiones, en cuanto a distinguir entre la imprescriptibilidad del derecho a pensión, con la prescripción de los aportes pensionales que se causan mes a mes, de manera que, la administradora pensional no puede negar al pensionado el pago de la prestación por el no cobro oportuno de los aportes patronales.

No prospera el cargo de apelación. 8. Conclusión. Al no prosperar los cargos de apelación, se modificará el numeral primero de la sentencia apelada, para en su lugar declarar se inhibirá para resolver el fondo las pretensiones de la demanda presentada por Transportes Fontibón S.A contra la Administradora Colombiana de Pensiones, respecto de la legalidad de la Liquidación Certificada de Deuda No. AP-00293878 del 22 de noviembre de 2019 y de la Resolución No. AP-00443224 del 2 de diciembre de 2020, y declarar la nulidad de las Liquidaciones Certificadas de Deuda No. AP-00423276 del 6 de noviembre de 2020 y No. AP-00441232 del 26 de enero de 2021. 9.

Condena en costas. Las costas procesales se rigen por lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, que dispone: EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 33 ARTÍCULO 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Conforme al artículo 361 del C.G.P se entiende por costas, las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. La Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 23 de septiembre de 2025 suscrita por 3 de los magistrados que integran la Sala, con ocasión de resolver la apelación propuesta por la demandante contra la sentencia que negó pretensiones y no condenó en costas (a la demandante), resolvió que en razón de que revocaba la sentencia de primera instancia, había lugar a condenar en costas a la entidad demandada en ambas instancias, además consideró que para casos futuros, aplicaría las siguientes reglas: “(i) En los medios de control de simple legalidad o constitucionalidad no se impondrá la condena en costas, con fundamento en la exoneración que el artículo 188 del CPACA contempla para los procesos en los que se ventile un interés público.

(ii) Pero aun en esos casos, se impondrá la condena en costas, con fundamento en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, cuando se determine que no se cumplieron los requisitos exigidos en los ordinales 2.º y 4.º del artículo 162 del CPACA o cuando se establezca que se promovió un desgaste innecesario del aparato judicial. (iii) En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que conoce ordinariamente la Sección Cuarta del Consejo de Estado, solo se impondrá la condena en costas cuando exista una parte vencida en el proceso, independientemente de cuál sea la conducta de las partes.

En este sentido, y conforme a la discrecionalidad que confiere el ordinal 5.º del artículo 365 del CGP, no se impondrá la condena en costas cuando se declare la nulidad parcial de los actos administrativos demandados. (iv) Cuando se condene en costas, estas incluirán las expensas y gastos del proceso, las cuales se liquidarán, de acuerdo con su causación, comprobación y razonabilidad, en los términos regulados en el ordinal 3.º del artículo 366 del CGP.

(v) Cuando se condene en costas, las agencias en derecho de la primera instancia, en los procesos de los que sean competentes los juzgados administrativos con EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 34 fundamento en el ordinal 3.° del artículo 155 del CPACA, las fijará el a quo «entre el 4 % y el 10 % de lo pedido», sin llegar a superar nunca el monto de seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes, según las características que en cada caso deben tenerse en cuenta, de acuerdo con el ordinal 4.º del artículo 366 del CGP.

(vi) Cuando se condene en costas, las agencias en derecho de la primera instancia, en los procesos de los que sean competentes los tribunales administrativos con fundamento en el ordinal 2.° del artículo 152 del CPACA, las fijará el a quo «entre el 3 % y el 7.5 % de lo pedido», sin llegar a superar nunca el monto de seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes, según las características que en cada caso deben tenerse en cuenta, de acuerdo con el ordinal 4.º del artículo 366 del CGP.

(vii) Cuando se condene en costas, para la segunda o única instancia, las agencias en derecho corresponderán a un monto que fijará el ad quem entre uno (1) y seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes, según las características que en cada caso deben tenerse en cuenta, de acuerdo con el ordinal 4.º del artículo 366 del CGP. (viii) Las mencionadas tarifas de las agencias en derecho se tendrán en cuenta de aquí en adelante y hasta tanto el Consejo Superior de la Judicatura o la Sala Plena del Consejo de Estado dispongan algo diferente.

(ix) Cuando se condene en costas, el trámite de la liquidación de las expensas incurridas quedará para una etapa posterior a la decisión judicial, a cargo de la secretaría del a quo para su posterior aprobación mediante auto que proferirá el juez de primera o única instancia, según corresponda.” Dado que, en el presente asunto la Sala confirmará la sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda, es del caso condenar en costas aplicando las pautas fijadas en las reglas (iii) y (vii).

En consecuencia, se condenará en costas en segunda instancia por agencias en derecho en la suma de un millón setecientos cincuenta mil novecientos cinco pesos ($1.750.905.), a cargo de la demandada y a favor de la demandante. Respecto de las expensas y demás gastos del proceso, al no haberse causado ni demostrado en esta instancia judicial, no se impondrá condena por este concepto.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 35 F A L L A PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia proferida el 17 de junio de 2024, por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, y en su lugar se dispone: “Primero: INHIBIRSE para resolver el fondo de las pretensiones de la demanda presentada por Transportes Fontibón S.A contra la Administradora Colombiana de Pensiones, respecto de la legalidad de la Liquidación Certificada de Deuda No. AP- 00293878 del 22 de noviembre de 2019 y de la Resolución No. AP-00443224 del 2 de diciembre de 2020, y DECLARAR la nulidad de las Liquidaciones Certificadas de Deuda No. AP-00423276 del 6 de noviembre de 2020 y No. AP-00441232 del 26 de enero de 2021, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.”

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.

TERCERO: FIJAR como agencias en derecho, el monto de un millón setecientos cincuenta mil novecientos cinco ($1.750.905.), equivalentes a un (1) salario mínimo mensual legal vigente a cargo de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y en favor de la sociedad Transportes Fontibón S.A.

CUARTO: RECONOCER personería jurídica al doctor José David Vaca Arriaga, identificado con la cédula de ciudadanía No. 1.018.448.396 y tarjeta profesional No. 295.155 del C. S. de la J, como apoderado del Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, según el poder conferido y visible en el índice 09 de SAMAI.

QUINTO: NOTIFICAR por correo electrónico la presente providencia a los siguientes correos informados por las partes: -Parte demandante: gerencia@transfontibon.com.co y joseoramosv@gmail.com -Parte demandada: notificacionesjudiciales@colpensiones.gov.co, notificaciones@vencesalamanca.co -Ministerio público: procjudadm3@procuraduria.gov.co EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2021-00244-01 DEMANDANTE: Transportes Fontibón S.A DEMANDADO: Colpensiones 36 SEXTO: INFORMAR a las partes, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado que para radicar documentos a los que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ SÉPTIMO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (firmado electrónicamente) CARMEN AMPARO PONCE DELGADO Magistrada (firmado electrónicamente) PATRICIA AFANADOR ARMENTA Magistrada Con salvamento parcial de voto (firmado electrónicamente) LINA ÁNGELA MARÍA CIFUENTES CRUZ Magistrada Con aclaración de voto Se deja constancia de que la presente sentencia fue firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI, en virtud de lo dispuesto en el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.