REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A” SISTEMA ORAL Bogotá D.C., dos (2) de febrero de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADO PONENTE: ANDRÉS JOSÉ QUINTERO GNECCO SENTENCIA No. 008 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REFERENCIA: 11001-33-35-015-2021-00165-01 DEMANDANTE: GLORIA EDILMA SABOGAL SABOGAL DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHOACHÍ – CUNDINAMARCA TEMAS: RELACIÓN LABORAL ENCUBIERTA Y SUBYACENTE DECISIÓN: CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2022, por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por medio de la cual accedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del CPACA, la señora Gloria Edilma Sabogal Sabogal formuló demanda en contra del Municipio De Choachí – Cundinamarca, para que se decidan favorablemente sobre las siguientes pretensiones.1 - Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio N° 100.30.0186 del 17 de junio de 2020, por medio del cual se negó el reconocimiento de la relación laboral. - Reconocer y declarar que entre Municipio De Choachí – Cundinamarca y Gloria Edilma Sabogal Sabogal existió una relación laboral entre el 6 de febrero de 2012 al 30 de diciembre de 2019. - Ordenar el pago de los siguientes emolumentos: prima de navidad, vacaciones, prima de vacaciones, bonificación por recreación, auxilio de cesantías, intereses sobre las cesantías, auxilio de transporte, prima de 1 Expediente Digital/ Archivo 052 “Reforma Demanda” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-015-2021-00165-01 2 servicios, bonificación por servicios prestados, dotaciones, y todos los demás emolumentos. - Ordenar efectuar el pago de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en pensión por el tiempo de servicios prestados bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios al fondo de Pensiones. - Ordenar que los valores que resulten al efectuar la correspondiente liquidación, sean cancelados junto con los intereses moratorios actualizados y/o indexados teniendo en cuenta la corrección monetaria sobre cada uno de ellos. - Condenar al pago total inmediato del restablecimiento y de la reparación del daño causado, ordenando liquidar intereses mora, si el pago no se hace efectivo en la oportunidad; y condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandada.
HECHOS DE LA DEMANDA La demandante, a través de apoderado, señaló como hechos los siguientes:2 Relató que prestó sus servicios a la Alcaldía Municipal de Choachí desde el 6 de febrero de 2012 hasta el 30 de diciembre de 2019, periodo durante el cual ejecutó labores de apoyo, coordinación y asistencia en la administración de bases de datos y el reporte de novedades de aseguramiento de los afiliados al régimen subsidiado en salud del municipio, así como otras actividades propias del giro ordinario de la entidad, varias de las cuales no guardaban estricta relación con el objeto contractual pactado.
Sostuvo que, la prestación del servicio se extendió por un lapso de 7 años, 10 meses y 24 días, con interrupciones inferiores a 15 días; indicó que, las labores fueron desarrolladas de manera personal y continua en las instalaciones de la entidad, bajo condiciones que evidencian una relación de subordinación, en tanto el servicio se prestó con sujeción a órdenes, instrucciones, cumplimiento de horarios y exigencia de permisos por parte de la administración municipal.
Asimismo, señaló que las funciones desempeñadas correspondían a actividades misionales de la Alcaldía Municipal de Choachí, en tanto hacían parte del giro ordinario de la administración; en ese contexto, el 15 de mayo de 2020 presentó reclamación administrativa solicitando el reconocimiento de la existencia de una relación laboral con la entidad, el reintegro y el pago de los derechos laborales derivados de dicha vinculación. No obstante, mediante Oficio No. 100.30.0186 del 17 de junio de 2020, la entidad dio respuesta negativa a la solicitud.
Posteriormente, el 21 de septiembre de 2020, radicó derecho de petición en el que solicitó copia de todos los contratos de prestación de servicios suscritos y de los manuales de funciones correspondientes. 2 Expediente Digital/ Archivo 052 “Reforma Demanda” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-015-2021-00165-01 3 CONCEPTO DE VIOLACIÓN Y NORMAS VULNERADAS La parte demandante invoca vulneradas las siguientes normas: Violación de normas constitucionales: Artículos 2, 13, 25 y 53.
Violación de normas legales: Ley 3074 de 1978, artículos 1 y 2; Ley 1438 de 2011, artículos 2.2.8.2.3 y 2.2.8.2.4; Decreto 441 de 2017. Sostuvo que, es deber de las entidades estatales respetar los derechos laborales de quienes prestan servicios a la administración, incluso cuando la vinculación formal se haya dado mediante contratos de prestación de servicios.
Asimismo, con fundamento en el artículo 53 de la Constitución Política y en la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado, explicó que el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades permite desvirtuar el contrato de prestación de servicios cuando concurren los elementos propios del contrato de trabajo, en especial la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración. En ese sentido, afirmó que en el caso sub examine ejecutó funciones misionales y permanentes, propias del giro ordinario de la administración municipal, lo cual se encuentra prohibido por la normativa vigente.
En suma, expuso que las actividades desarrolladas eran concordantes con las funciones asignadas a empleos de planta, particularmente en la administración del Sisbén, lo que evidencia un uso indebido de la figura contractual para suplir necesidades permanentes de la entidad; tal circunstancia vicia de nulidad el acto administrativo demandado por desconocer normas constitucionales, legales y reglamentarias.
Finalmente, argumentó que no opera la prescripción de los derechos laborales reclamados, pues su exigibilidad surge únicamente a partir de la decisión judicial que declare la existencia del contrato realidad. Por lo anterior, concluyó que la entidad vulneró los derechos fundamentales al trabajo y a la seguridad social, al desconocer los efectos laborales y pensionales del tiempo efectivamente laborado, en contravía de la Constitución, la jurisprudencia nacional y los tratados internacionales en materia de derechos humanos. CONTESTACIÓN DE DEMANDA El Municipio de Choachí – Cundinamarca, contestó oportunamente la demanda3 y se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas por el extremo activo; en su escrito, sostuvo dada la naturaleza de los contratos de prestación de servicios, las personas naturales o jurídicas vinculadas bajo esta modalidad realizan actividades con autonomía técnica, administrativa y financiera, sin que exista subordinación. Propuso como excepciones: inexistencia de relación laboral entre las partes e inexistencia de causal de nulidad del acto administrativo demandado. 3 Expediente Digital/Archivo 091 “Contestación Reforma” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-015-2021-00165-01 4 FALLO DE PRIMERA INSTANCIA En sentencia de 22 de septiembre de 2022, el Juzgado Quince Administrativo de de Bogotá, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones:4 Sostuvo que, se acreditó la existencia de una relación laboral, conforme al principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, entre la señora Gloria Edilma Sabogal Sabogal y el Municipio De Choachí – Cundinamarca, en consecuencia, reconoció el periodo comprendido del entre el 6 de febrero de 2012 al 30 de diciembre de 2019.
Asimismo, determinó que el demandante tenía derecho a percibir los emolumentos y prestaciones sociales reconocidos al personal de planta, correspondientes al periodo comprendido entre el 6 de febrero de 2012 y 30 de diciembre de 2019, tomando como base de liquidación el valor de los honorarios pactados. De igual forma, precisó que la entidad demandada deberá reconocer la diferencia entre los aportes efectuados como contratista y los que debieron realizarse, efectuando la cotización al respectivo fondo de pensiones por la suma faltante, únicamente en el porcentaje que correspondía asumir como empleador.
De acuerdo con los argumentos anteriormente expuesto y de las pruebas aportadas en el plenario, el a quo resolvió: “PRIMERO. - DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 100.30.0186 del 17 de junio de 2020, mediante el cual el alcalde municipal de Choachí negó el reconocimiento de la existencia de la relación laboral y el pago de las acreencias laborales a la señora GLORIA EDILMA SABOGAL SABOGAL, identificada con la cédula de ciudadanía No. 20.484.267, durante el período comprendido entre el 06 de febrero de 2012 al 30 de diciembre de 2019.
SEGUNDO. - Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad, a título de restablecimiento de derecho, CONDENAR al MUNICIPIO DE CHOACHÍ - CUNDINAMARCA, a lo siguiente: i) A pagar a la señora GLORIA EDILMA SABOGAL SABOGAL, identificada con la cédula de ciudadanía No. 20.484.267, las prestaciones sociales y vacaciones devengadas por un servidor público que ejerza las mismas funciones o similares y con base en los honorarios pactados dentro del contrato de prestación de servicios, durante el período comprendido entre el 06 de febrero de 2012 al 30 de diciembre de 2019, única y exclusivamente, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. ii) En cuanto a los aportes a seguridad social el MUNICIPIO DE CHACHÍ - CUNDINAMARCA deberá verificar durante el período comprendido entre 06 de febrero de 2012 al 30 de diciembre de 2019, el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, conforme lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia. 4 Expediente Digital / Archivo 049 “Sentencia Contrato Realidad” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-015-2021-00165-01 5 TERCERO. - NEGAR el reconocimiento de la sanción moratoria por no consignación de las cesantías en el fondo, el pago de aportes al sistema de salud, así como la indemnización determinada por la presunta terminación unilateral ilegal y sin justa causa, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. - NEGAR las demás pretensiones de la demanda. (…)”. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso y sustentó recurso de apelación5contra la sentencia de primera instancia; sostuvo que, en relación con el elemento de la prestación personal del servicio, el a quo acudió al criterio de la solución de continuidad fijado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la cual estableció un límite de 30 días hábiles entre contratos de prestación de servicios.
No obstante, argumentó que dicha regla jurisprudencial fue adoptada en el año 2021, por lo que su aplicación a hechos ocurridos entre 2012 y 2019 resulta desproporcionada y afecta el análisis objetivo del caso, en la medida en que la administración no contaba en ese periodo con un criterio jurisprudencial unificado que definiera la contabilización de la solución de continuidad.
Por otra parte, indicó que, frente al elemento de la subordinación o dependencia, el a quo concluyó, a partir de las pruebas practicadas, que existió una subordinación continua, al identificar elementos como la exigencia de cumplimiento de horarios y turnos, el acatamiento de órdenes para desarrollar actividades distintas a las contratadas, la solicitud de permisos para ausencias, el suministro de medios de trabajo por parte de la entidad, el ejercicio ininterrumpido de funciones permanentes entre 2012 y 2019 y el desempeño de labores propias del giro ordinario de la entidad.
No obstante, la entidad sostuvo que el a quo incurrió en una valoración errónea de la prueba al considerar que las actividades desarrolladas por la demandante eran de carácter misional, pues indicó que dichas labores correspondían a funciones de apoyo al secretario de Desarrollo Económico y Social, quien es el funcionario encargado de ejecutar las actividades misionales relacionadas con la administración del régimen subsidiado y del Sisbén, de conformidad con el manual de funciones, sin que la demandante asumiera directamente tales competencias.
Asimismo, adujo que no existió la imposición de un horario de trabajo, pues, según los testimonios recaudados, la demandante organizaba de manera autónoma su agenda de visitas y únicamente informaba dichos horarios al supervisor del contrato para efectos de seguimiento y control, lo cual no configura subordinación; de igual forma, indicó que la asistencia a la sede de la entidad obedeció a la necesidad de acceder al programa de control del Sisbén, instalado en los equipos institucionales por tratarse de información sensible, y no a la imposición de órdenes propias de una relación laboral. 5 Expediente Digital/ Archivo 231 “Apelación Sentencia” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-015-2021-00165-01 6 Finalmente, afirmó que las comunicaciones remitidas por la demandante sobre su disponibilidad o ausencias no constituían solicitudes de permiso, sino simples reportes de agenda, propios de la relación contractual; en ese contexto, consideró que no se acreditó la subordinación necesaria para configurar un contrato realidad y, por tanto, solicitó revocar la sentencia de primera instancia. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Al recurso de apelación, se le dio el trámite del artículo 247 del C.P.A.C.A con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, en ese orden, con auto del 29 de septiembre de 2023, el Tribunal admitió la apelación y ordenó correr traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus alegatos de conclusión. CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en los artículos 243 y 247 del C.P.A.C.A, este Tribunal es competente para conocer del recurso de alzada interpuesto dentro del proceso de la referencia, por ser el superior jerárquico del Juzgado Quince Administrativo de Bogotá, por lo que, surtidas a cabalidad las etapas procesales de esta instancia y, al establecer que no se configuran causales de nulidad que afecten el proceso, se adoptara la decisión que en derecho corresponda.
EL PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico por resolver en esta oportunidad, consiste en establecer si, la decisión de sentencia de primera instancia, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, debe revocarse, por los argumentos expuestos en el recurso de apelación, para ello, la Sala determinará si: i) si entre la señora Gloria Edilma Sabogal Saboga y el Municipio de Choachí – Cundinamarca, existió una relación laboral encubierta o subyacente, derivada de la suscripción de contratos estatales de prestación de servicios; y, en caso afirmativo, (ii) si le asiste el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales.
MARCO JURÍDICO El artículo 53 de la norma Constitucional, consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, la igualdad de oportunidades; la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; la estabilidad en el empleo; la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; las facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles y; la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, entre otras.
Los contratos estatales de prestación de servicios, son regulados por la Ley 80 de 1993, que en su artículo 32 (numeral 3), dispone que “… Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-015-2021-00165-01 7 actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” Estos contratos, de acuerdo con la normatividad que los regula, tienen como propósito el de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades públicas, o para desarrollar labores especializadas que no pueden ser realizadas por el personal de planta de estas.
La primera característica de estos contratos es la carencia del elemento de la subordinación del contratista, ya que este debe actuar de forma autónoma e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual. Debe indicarse también que la vinculación por contrato de prestación de servicios es excepcional, a través de la cual no pueden desempeñarse funciones públicas de carácter permanente o de aquellas que se encuentren previstas en el reglamento interno para un empleo público o prevista en la Ley, con el fin de evitar el abuso de esta figura contractual.
Para la reiterada jurisprudencia, el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se demuestra la concurrencia de los tres elementos constitutivos de la relación laboral, esto son: la prestación personal del servicio; subordinación continuada y remunerada. Respecto del principio de primacía de la realidad sobre formalidades a efectos de comprobar la existencia de una relación laboral, la Corte Constitucional en la Sentencia C - 665 de 1998, precisó que este implica “… un reconocimiento a la desigualdad existente entre trabajadores y empleadores, así como a la necesidad de garantizar los derechos de aquellos, sin que puedan verse afectados o desmejorados en sus condiciones por las simples formalidades.
Y si la realidad demuestra que quien ejerce una profesión liberal o desarrolla un contrato aparentemente civil o comercial, lo hace bajo el sometimiento de una subordinación o dependencia con respecto a la persona natural o jurídica hacia la cual se presta el servicio, se configura la existencia de una evidente relación laboral, resultando por consiguiente inequitativo y discriminatorio que quien ante dicha situación ostente la calidad de trabajador, tenga que ser este quien deba demostrar la subordinación jurídica…” Ahora bien, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021, del 9 de septiembre de 2021, proferida dentro del proceso No. 05001-23-33-000-2013- 01143-01 (1317-2016), precisó que: “( ) 101.
En este sentido, para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el “término estricto indispensable” del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-015-2021-00165-01 8 momento de su celebración y las circunstancias que rodearon la ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido en la práctica, no como simples contratista, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.
Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente”. Asimismo, dicha Corporación, estableció un periodo de 30 días hábiles, entre la finalización de un contrato y la iniciación del siguiente, como término para la no solución de continuidad, igualmente que es improcedente la devolución de los valores que el contratista asumió, toda vez que, estos se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.
Por otra parte, y de conformidad con lo expuesto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la “la subordinación o dependencia del trabajador constituye un elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterle a su poder disciplinario”, criterio que fue ratificado por el Consejo de Estado en sentencias de unificación del 25 de agosto de 2016, radicación No. 23001233300020130026001 (0088-15) CE-SUJ2-005-16, Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter y SUJ- 025-CE-S2-2021, del 9 de septiembre de 2021.
Asimismo, el artículo 123 ibidem, consagra lo 3 elementos esenciales para que se configure un contrato de trabajo como son: i) la actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo., ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país, y, iii) un salario como retribución del servicio. Finalmente, estos tres elementos, son constitutivos de una relación contractual del trabajador oficial, diferentes de las exigencias previstas para las relaciones legales.
Distinta es la situación del contrato de prestación de servicios, al cual la administración por disposición legal puede celebrar con personas naturales, cuando la planta de personal no alcance para atender eficazmente el funcionamiento normal y adicionalmente, cuando se requieran conocimientos especializados. CASO CONCRETO En el asunto bajo estudio, la parte demandante acude a la jurisdicción contencioso administrativa, para que, previos los trámites de un proceso ordinario dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se declare la nulidad del Oficio No. 100.30.0186 del 17 de junio de 2020, a través del cual la entidad demandada negó el reconocimiento de la relación laboral y derechos laborales.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-015-2021-00165-01 9 El juez de primera instancia, mediante sentencia proferida el 22 de septiembre de 2022, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó al Municipio de Choachí – Cundinamarca: (i) reconocer y pagar a la demandante los emolumentos y prestaciones sociales correspondientes al personal de planta, por los periodos comprendidos entre el 6 de febrero de 2012 y el 30 de diciembre de 2019, tomando como base la remuneración pactada en los contratos de prestación de servicios; y (ii) cancelar las cotizaciones correspondientes, cubriendo cualquier diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar al Sistema Integral de Seguridad Social en pensión. Inconforme con la sentencia, la parte demandada interpuso recurso de apelación en que solicitó revocar la decisión de primera instancia, al considerar que la demandante no estuvo sujeta a subordinación, sino a una relación de coordinación propia de los contratos de prestación de servicios, toda vez que los supervisores designados únicamente impartían instrucciones administrativas y no órdenes jerárquicas.
Por consiguiente, afirmó que la demandante gozó de plena autonomía en la ejecución de sus labores. Para resolver entonces, se tienen como hechos probados los siguientes: - Según Certificación del 15 de junio de 20226, expedida por el Secretario General y de Gobierno del Departamento de Cundinamarca – Municipio de Choachí, se extrae lo siguiente: 6 Expediente Digital/ Archivo 118 “Certificación Contrato” Contrato Fecha de inicio de ejecución Fecha de terminación de contrato 014 de 2012 6 de febrero de 2012 6 de agosto de 2012 12 días hábiles 034 de 2012 23 de agosto de 2012 31 de diciembre de 2012 9 días hábiles 022 de 2013 14 de enero de 2013 30 de junio de 2013 4 días hábiles 050 de 2013 5 de julio de 2013 31 de diciembre de 2013 3 días hábiles 017 de 2014 3 de enero de 2014 2 de julio de 2014 4 días hábiles 047 de 2014 7 de julio de 2014 30 de diciembre de 2014 5 días hábiles 015 de 2015 6 de enero de 2015 30 de diciembre de 2015 3 días hábiles 005 de 2016 4 de enero de 2016 3 de abril de 2016 8 días hábiles 043 de 2016 13 de abril de 2016 29 de diciembre de 2016 3 días hábiles 013 de 2017 2 de enero de 2017 1 de abril de 2017 038 de 2017 3 de abril de 2017 2 de agosto de 2017 067 de 2017 4 de agosto de 2017 29 de diciembre de 2017 012 de 2018 2 de enero de 2018 28 de diciembre de 2018 4 días hábiles NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-015-2021-00165-01 10 - De los contratos se extrae las obligaciones específicas, entre otros.7 - De acuerdo con el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de planta de personal del Municipio de Choachí, correspondiente al área funcional de las Secretarías de Despacho – Apoyo, se establecen las siguientes funciones:8 - Asimismo, en el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de la planta global de personal del Municipio de Choachí se identifica el área funcional misional de la Secretaría de Desarrollo Económico y Social, de la cual se desprenden las siguientes obligaciones específicas:9 7 Expediente Digital/ Archivo 207 “Apoyo a la Gestión” PDF 16 Y 51- Archivo 125 PDF 8 8 Expediente Digital/ Archivo 097 “manual de funciones” PDF 44 9 Expediente Digital/ Archivo 097 “manual de funciones” PDF 21 020 de 2019 3 de enero de 2019 2 de mayo de 2019 041 de 2019 3 de mayo de 2019 30 de diciembre de 2019 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-015-2021-00165-01 11 - El 20 de marzo de 2020, la demandante solicitó reconocimiento de relación laboral, y consecuentemente el pago de prestaciones sociales.10 - Mediante Oficio No. 100.30.0186 del 17 de junio de 2020, la entidad negó lo solicitado.11 - En audiencia de pruebas del 29 de junio de 2022, se practicaron interrogatorio de parte y testimonio que permitieron acreditar la existencia de una relación laboral entre la demandante y la entidad, basada en el cumplimiento de actividades pactadas en los contratos.12 Del análisis de los testimonios recaudados, en relación con el tiempo, modo y lugar en que la demandante se desempeñó en el programa del SISBEN, se destaca lo siguiente: - Del testimonio del señor Luis Miguel Garzón Velásquez, se infiere que este conoció a la demandante por haber trabajado conjuntamente con ella durante aproximadamente 4 años en la administración municipal de Choachí, entre 2016 y 2020; señaló que la demandante era la encargada de todo lo relacionado con el programa del Sisbén, mientras que él se desempeñaba 10 Expediente Digital/ Archivo 001 “Demanda” PDF 8 11 Expediente Digital/ Archivo 049 “OFICIO No. 100.30.0186” 12 Expediente Digital/ Archivo 016 “Acta Audiencia Testimonio” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-015-2021-00165-01 12 como coordinador del programa de Adulto Mayor; indicó que, cuando las personas de la tercera edad acudían a solicitar información sobre el puntaje del Sisbén u otros asuntos relacionados, las remitía a la demandante para que esta les brindara la información correspondiente.
Asimismo, manifestó que la oficina estaba conformada por varias dependencias, entre ellas Cultura y Turismo, Familias en Acción, Sisbén y el programa de Adulto Mayor, y que en la Secretaría de Desarrollo laboraban aproximadamente entre 15 y 20 personas; precisó que las actividades desarrolladas por la demandante consistían principalmente en el manejo del Sisbén, la atención a los usuarios y la realización de visitas, las cuales debían ser informadas previamente a su jefe directo, pues no podía ausentarse sin avisar.
Añadió que cumplía un horario de trabajo de 8:00 a. m. a 5:00 p. m., con una hora de almuerzo, el mismo horario de los empleados del municipio. Finalmente, indicó que en varias oportunidades le consta que la demandante se ausentó por citas médicas, para lo cual debía solicitar permiso a su jefe directo, quien era la jefe de la Secretaría de Desarrollo Social y Económico; señaló que la demandante estaba sujeta a las órdenes impartidas por dicha superior jerárquica, las cuales debía acatar de manera obligatoria, y que, en caso de ser convocados a turnos de trabajo durante los fines de semana, debían asistir.
Asimismo, afirmó que utilizaban carné y camiseta institucional suministrados por la administración municipal, y que esta última debía ser usada los días jueves y en los eventos oficiales organizados por la entidad. Conforme a lo expuesto, la Sala observa que el testimonio recaudado acredita que la demandante prestó sus servicios al Municipio de Choachí durante todo el tiempo en que los contratos estuvieron vigentes; el testigo, quien laboró en la entidad, fue coincidente en señalar que la demandante se desempeñó en el programa del Sisbén, compartiendo con ella el mismo espacio físico de trabajo y el mismo entorno administrativo, pese a pertenecer a programas distintos.
La Sala otorga plena credibilidad a dicha declaración, en tanto el testigo indicó que ambos cumplían un horario de 8:00 a. m. a 5:00 p. m. y desarrollaban funciones semejantes, propias de la Secretaría de Desarrollo Social y Económico. Asimismo, coincidió en que debían acatar órdenes, prestar el servicio de manera personal en la entidad y solicitar autorización previa para ausentarse de la jornada laboral; estas circunstancias permiten corroborar la existencia de subordinación, por lo que el testimonio constituye prueba idónea y suficiente para acreditar la configuración de un contrato realidad.
Adicionalmente, se destaca que el testigo señaló que la jornada de la demandante era fija y equiparable a la del personal de planta; de la valoración conjunta de las declaraciones se desprende que la demandante prestó sus servicios en el programa del Sisbén bajo condiciones que evidencian subordinación jerárquica y técnica, cumplimiento de un horario estricto, dependencia económica con pagos sujetos a supervisión, prestación NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-015-2021-00165-01 13 personal e indelegable del servicio y ejecución de sus labores dentro de las instalaciones de la entidad.
Para la Sala, el testimonio rendido por el ciudadano Luis Miguel Garzón Velásquez ofrece credibilidad, en el sentido que describe de manera espontánea y coincidente con lo enunciado en el acápite de los hechos de la demanda, sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en la que se prestó el servicio de manera personal por parte de la demandante, brindando elementos de convicción suficientes para inferir los elementos determinantes para la configuración de la subordinación dentro del sub examine.
En atención a lo anterior, la Sala verificará cada uno de los elementos a efectos de establecer si se configuró o no una relación laboral, entre la demandante y el Municipio De Choachí – Cundinamarca. Prestación personal del servicio: Con fundamento en las documentales obrantes en el expediente y de las declaraciones, se puede establecer que la demandante se desempeñó en el programa del Sisbén y en otras actividades relacionadas con el giro ordinario del Municipio de Choachí. Asimismo, se acreditó que las labores desarrolladas debían ejecutarse de manera personal y continua dentro de las instalaciones de la entidad; por lo tanto, la Sala estima acreditado el elemento de la prestación personal del servicio.
Remuneración: De los contratos y las certificaciones que reposan en el expediente, se acreditaron los honorarios pactados en contraprestación por los servicios prestados por la demandante en el Municipio de Choachí. Subordinación: El elemento de la subordinación para la configuración de la relación laboral encubierta o subyacente, requiere que la labor sea ejecutada de manera continua y sujeta a directrices, órdenes e instrucciones señaladas por las autoridades de la entidad demandada durante el desarrollo del contrato, es decir, que debe existir una sujeción o dependencia constante de quien presta el servicio respecto de su contratante.
Al respecto, en sentencia de 27 de enero de 2022, el Consejo de Estado, sostuvo: “Como subordinación y dependencia continuada se debe entender el elemento esencial y configurativo de la relación laboral, según el cual el empleador, en ejercicio de su potestad de dirección, puede exigir a sus empleados el acatamiento de órdenes e instrucciones sobre el modo y la cantidad de trabajo, el cumplimiento de horarios para el desarrollo de este, y la imposición de los reglamentos internos, en cualquier momento, con respeto a la dignidad del trabajador y sus derechos mínimos constitucionales y laborales”13 Aunado a lo anterior, en cuanto al elemento de la subordinación continuada, en la sentencia de unificación citada en el acápite que antecede, se reiteró que este es uno de los elementos determinantes para distinguir la relación laboral de las demás 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”.
Consejero ponente: William Hernández Gómez. Sentencia de 27 de enero de 2022. Expediente N° 08001233100020140066601. Demandante: Luis Carlos Herrera NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-015-2021-00165-01 14 prestaciones de servicios. Así, se entiende por subordinación la facultad que tiene el empleador de impartir órdenes al trabajador y exigir su cumplimiento, con el objeto de dirigir su actividad laboral, siendo procedente imponerle reglamentos y lineamientos de trabajo a los cuales debe someterse para lograr el cometido misional para el cual fue contratado.
Se ha señalado que, para acreditar la existencia de la relación laboral encubierta o subyacente, es necesario demostrar, además de los elementos ya expuestos, que el contratista desarrolló el objeto contractual en las mismas condiciones que cualquier servidor público en la entidad contratante, y que dichas actividades ejecutadas eran indispensables y hacían parte del objeto misional de la entidad.
Como primera medida, se encontraron acreditadas las actividades desarrolladas por la demandante, las cuales se ejecutaron de forma subordinada, ya que debía: i) administrar de manera permanente la base de datos del Sisbén; ii) coordinar y preparar encuestas conforme a los lineamientos del DNP; iii) reportar la información del Sisbén a la planeación departamental, realizar visitas domiciliarias para la inclusión de nuevos núcleos familiares en el sistema; y (iv) brindar apoyo a los programas sociales de la Secretaría de Desarrollo Social y Económico, así como a los eventos a los que fuera convocada, entre otras actividades.
En el mismo sentido, del testimonio recaudado se logró evidenciar que las funciones principales y esenciales desempeñadas por la demandante consistían en la ejecución de programas municipales, departamentales y nacionales orientados a la atención integral de la población vulnerable, en materia de salud, régimen subsidiado y administración del Sisbén, así como aquellas propias de la naturaleza misional de la Secretaría de Desarrollo Social y Económico.
Con lo anterior, es claro para la Sala que las funciones desarrolladas por la demandante son propias del objeto misional de la entidad que, orientado a impulsar el progreso integral y sostenible del municipio, promover el desarrollo económico y social, garantizar la prestación equitativa de los servicios básicos y fomentar la participación ciudadana, entre otros fines.
Ahora bien, el elemento de la subordinación se probó a través del interrogatorio de parte y del testimonio de Luis Miguel Garzón Velásquez, quien manifestó que la demandante prestó sus servicios de manera presencial, con cumplimiento de un horario y entrega de reportes sobre las funciones ejecutadas. Asimismo, indicó que las actividades desarrolladas debían ejecutarse conforme a los protocolos, procedimientos e instrucciones impartidas por la entidad.
En suma, de acuerdo con las pruebas aportadas, es claro que la necesidad que se pretendió suplir con los contratos de prestación de servicios suscritos por la entidad y la demandante, era continua y se cumplió a través de funciones diarias, permanentes en jornada laboral, supervisadas, reglamentadas, bajo protocolos, normas y procedimientos preestablecidos en las leyes y las directrices, excluyendo cualquier margen de independencia y autonomía en la ejecución de la labor contratada.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-015-2021-00165-01 15 Por lo anterior, para la Sala, la equivalencia de las funciones desempeñadas por la parte actora, desdibuja notoriamente la naturaleza del contrato de prestación de servicios consagrado en la Ley 80 de 1993. Finalmente, es de resaltar que el máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo ha señalado que, en los asuntos en los cuales se discute la existencia de una relación laboral, opera la caducidad del medio de control respecto de la nulidad del acto y de los derechos derivados del mismo, con excepción de los aportes al sistema de seguridad social1; en otras decisiones, la Corporación ha precisado que, tratándose de prestaciones sociales y salarios reclamados, la excepción de caducidad debe resolverse en la sentencia, una vez verificada la existencia del contrato realidad14.
En particular, en sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado15, determinó que: “(…) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA), y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.” (Negrilla fuera del texto).
De lo anterior se colige que, en los eventos en los cuales se determine que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fue ejercido por fuera del término de caducidad, el estudio de la existencia de la relación laboral solo procede en lo relativo a los aportes a la seguridad social. En ese contexto, el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 consagra la suspensión del término de caducidad con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, hasta que se expidan las constancias correspondientes por parte del Ministerio Público o hasta que se venza el término de tres (3) meses contados desde la radicación de la solicitud.
Descendiendo al caso sub examine, la parte demandante persigue la declaratoria de nulidad del Oficio No. 100.30.0186 del 17 de junio de 2020, proferido por el alcalde del Municipio de Choachí, con el fin de que se declare la existencia de una relación laboral, así como el reconocimiento y pago de las acreencias laborales correspondientes. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia 22 de marzo de 2023, radicado Nº 25000-23-42-000-2015-05534-00; auto 9 de febrero de 2023, radicado Nº 66001-23-33-000-2015-00124- 01, CP.
Gabriel Valbuena Hernández. 15 Sentencia del 25 de agosto de 2016, Radicado: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, CP. Carmelo Perdomo Cuéter. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-015-2021-00165-01 16 Es de advertir, que no obra en el expediente constancia de la fecha de notificación o comunicación de ese acto administrativo a la parte demandante; únicamente se evidencia una inscripción de recibido a nombre de Yesid Pulido el 24 de junio de 202016.
En consecuencia, no existe certeza sobre la fecha exacta en la cual el acto fue notificado o comunicado a la interesada; no obstante, aun si se tomara como referencia la fecha de expedición del acto, esto es, el 17 de junio de 2020, se advierte que para el momento en que se promovió el trámite conciliatorio (30 de octubre de 2020) 17ya habían transcurrido más de cuatro (4) meses, sin que se lograra suspender el término de caducidad; igual conclusión se obtiene si se toma como punto de partida el 24 de junio de 2020.
Así, si bien se trata de asuntos de contenido laboral que, en principio, no son susceptibles de arreglo directo entre las partes mediante conciliación, lo cierto es que el inicio del trámite autocompositivo no logró suspender el cómputo del término oportuno para presentar la demanda, de suerte que el efecto de la caducidad sí afectó aquellos derechos reclamados que son pasibles de dicho fenómeno jurídico.
Ahora bien, respecto de la declaratoria oficiosa de la caducidad de la acción, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que esta “debe ser objeto de pronunciamiento judicial oficioso cuando aparezca establecida dentro de la actuación procesal, aun cuando no se descarta la posibilidad de que pueda ser declarada a solicitud de parte; si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, (…) el mencionado derecho [de acción] fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos”²³.
Por consiguiente, se declarará probada de manera parcial la excepción de caducidad del medio de control frente al Oficio No. 100.30.0186 del 17 de junio de 2020, proferido por el alcalde del Municipio de Choachí, en lo que respecta a las prestaciones económicas perseguidas como consecuencia de la declaratoria de la existencia del contrato realidad.
CONCLUSIÓN Por las consideraciones expuestas, se CONFIRMARÁ PARCIALMENTE la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2022 por el Juzgado Quince Administrativo de Bogotá, por acreditarse el elemento de la subordinación para la configuración de la relación laboral encubierta o subyacente entre la demandante y el Municipio de Choachí – Cundinamarca.
En consecuencia, se modificará el restablecimiento del derecho, en el sentido de declarar probada de oficio la excepción de caducidad respecto del pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos legales reclamados por la demandante. CONDENA EN COSTAS En cuanto a la condena en costas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A., la sentencia deberá pronunciarse sobre este aspecto, salvo en los procesos en los que se discuta un interés público.
No obstante, la Ley 2080 de 2021 adicionó el artículo en mención para precisar que no habrá lugar a su imposición, 16 Expediente Digital/ Archivo 049 “OFICIO No. 100.30.0186” 17 Expediente Digital/Archivo 001 “DEMANDA” PDF 16-18 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-015-2021-00165-01 17 salvo que se demuestre que el recurso de apelación fue presentado con "manifiesta carencia de fundamento legal".
En ese orden, al no estar acreditado que el recurso de apelación careciera de fundamento legal, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2022 por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, se modificará la parte resolutiva, la cual quedará así: “PRIMERO: DECLARAR de probada de manera parcial la caducidad del medio de control, conforme se indicó en la parte motiva.
SEGUNDO. - DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 100.30.0186 del 17 de junio de 2020, mediante el cual el alcalde municipal de Choachí negó el reconocimiento de la existencia de la relación laboral y el pago de las acreencias laborales a la señora GLORIA EDILMA SABOGAL SABOGAL, identificada con la cédula de ciudadanía No. 20.484.267, durante el período comprendido entre el 06 de febrero de 2012 al 30 de diciembre de 2019.
TERCERO. – Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad, y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al MUNICIPIO DE CHOACHÍ - CUNDINAMARCA a pagar las diferencias entre los aportes a pensión realizados mes a mes por Gloria Edilma Sabogal Sabogal identificada con la cédula de ciudadanía No. 20.484.267, y los que se debieron efectuar en calidad de empleador, durante el periodo comprendido entre el 06 de febrero de 2012 al 30 de diciembre de 2019, descontando las interrupciones y suspensiones, teniendo en cuenta los honorarios pactados en cada uno de los contratos relacionados en esta providencia, debiendo para ello cotizar al respectivo régimen la suma que resultare faltante por concepto de aportes a pensión, siendo necesario que la parte actora acredite las cotizaciones efectuadas, y en caso de que exista diferencia con las que legalmente deba hacer o que no se hubiera efectuado, deberá asumir el porcentaje correspondiente a su cargo.
CUARTO. - NEGAR el reconocimiento de la sanción moratoria por no consignación de las cesantías en el fondo, el pago de aportes al sistema de salud, así como la indemnización determinada por la presunta terminación unilateral ilegal y sin justa causa, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO. - NEGAR las demás pretensiones de la demanda. (…)”
SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-015-2021-00165-01 18 TERCERO. - Notificada la presente sentencia, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previo registro en el Sistema SAMAI. Esta providencia se estudió y aprobó en la Sala según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ANDRÉS JOSÉ QUINTERO GNECCO Magistrado (Firmado electrónicamente con aclaración parcial de voto) (Firmado electrónicamente) NÉSTOR JAVIER CALVO CHAVES CARLOS LEONEL BUITRAGO CHÁVEZ Magistrado Magistrado NOTA: Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica en la fecha de su encabezado, mediante el aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad a través del siguiente enlace: http://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.
LG