REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A” Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADO PONENTE: ANDRÉS JOSÉ QUINTERO GNECCO SENTENCIA No. 023 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REFERENCIA: 25000-23-42-000-2021-00017-00 DEMANDANTE: EMILCE TRUJILLO YUCUNA DEMANDADO: MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y DEPARTAMENTO DEL AMAZONAS TEMAS: SANCIÓN MORATORIA LEY 50 DE 1990 DECISIÓN: DECLARA PROBADA EXCEPCIÓN PREVIA DE INEPTITUD DE LA DEMANDA DEMANDA Decide la Sala en primera instancia sobre la demanda de nulidad y Restablecimiento del derecho instaurada por la señora Emilce Trujillo Yucuna, mediante la cual solicita que se declare la nulidad del acto ficto o presunto configurado el 8 de julio de 2019, con ocasión del silencio administrativo frente a la solicitud elevada.
En efecto, la parte demandante elevó petición encaminada al reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas causadas desde el año de 1994 y hasta el año 2020; no obstante, ante la ausencia de respuestas por parte de las entidades demandadas dentro del término legamente previsto, aduce que se configuró el referido acto ficto o presunto negativo.
Como consecuencia de lo anterior, solicita, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de las cesantías reclamadas, así como el pago de la sanción moratoria derivada del incumplimiento de la consignación oportuna de dicha prestación social, en los términos previstos en el ordenamiento jurídico. 1.
ANTECEDENTES 1.1 PRETENSIONES1 La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: I. PARTE DECLARATIVA Y CONDENATORIA DECLARACIONES: 1Expediente Digital SAMA índice 3. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2021-00017-00 2 1. Que se declare la nulidad del acto ficto o presunto configurado el 08 DE JULIO DE 2019 proferido por DEPARTAMENTO DE AMAZONAS; frente a la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas causadas en el año 1994 y las que han ocasionado el incumplimiento de la consignación anualizada de las cesantías, en el respectivo fondo.
Así mismo negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivada del incumplimiento en la consignación anualizada de las cesantías, en el respectivo fondo. 2. Que se declare la nulidad del acto ficto o presunto configurado el 08 DE JULIO DE 2019, proferido por FONDO PRESTACIONAL DEL MAGISTERIO; frente a la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas causadas en el año 1994, y las que han ocasionado el incumplimiento de la consignación anualizada de las cesantías, en el respectivo fondo.
Así mismo negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivada del incumplimiento en la consignación anualizada de las cesantías, en el respectivo fondo. 3. Que se declare que mi mandante tiene derecho a que el DEPARTAMENTO DE AMAZONAS y la NACIÓN – MEN- FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO le reconozca y pague las cesantías anualizadas que le adeudan, causadas en el año 1994 y las siguientes que se causaron hasta el año 2020. 4.
Que se declare que mi mandante tiene derecho a que el DEPARTAMENTO DE AMAZONAS y la NACIÓN – MEN- FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO le reconozca y pague la sanción moratoria, derivada del incumplimiento en la consignación anualizada de las cesantías, en el respectivo fondo. CONDENAS: A título de restablecimiento del derecho se ordene: 1.
Se condene al DEPARTAMENTO DE AMAZONAS y la NACIÓN – MEN- FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO le reconozca y pague las cesantías anualizadas que le adeudan, en el año 1994 y las que han ocasionado el incumplimiento de la consignación anualizada de las cesantías. 2. Se condene al DEPARTAMENTO DE AMAZONAS y la NACIÓN – MEN- FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a pagar la sanción moratoria consagrada en la Ley 344 de 1996 reglamentada por el Decreto 1582 del 1998, que surge desde la omisión de la consignación de las cesantías causadas en el año 1994, con permanencia en el tiempo hasta cuando se efectué el pago correspondiente, sanción que debe correr en forma particular para cada una de las anualidades de cesantías que se adeudan y que se actualicen los valores debidos, con base en el índice de precios al consumidor y con los intereses respectivos. 3.
Se ordene al DEPARTAMENTO DE AMAZONAS y la NACIÓN – MEN- FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO al reconocimiento y pago de los intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de la sanción moratoria reconocida en la sentencia. 4.
Que ordene el cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 5. Condenar en costas a la entidad demandada. 1.2 HECHOS DE LA DEMANDA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2021-00017-00 3 La señora Emilce Trujillo Yucuna, quien se desempeña como docente y labora para el Departamento de Amazonas desde el año 1994, manifestó que, a la fecha de la presentación de la demanda, continuaba vinculada y prestando sus servicios a dicha entidad territorial.
Indicó que el Departamento del Amazonas no efectuó la consignación de las cesantías dentro del término legamente previsto, esto es, a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a aquel en que se causaron, particularmente respecto de las cesantías correspondientes al año 1994 y los períodos subsiguientes. Sostuvo que, como consecuencia del incumplimiento en la consignación oportuna de dicha prestación social, la administración departamental se encuentra obligada a reconocer y pagar a su favor la sanción moratoria equivalente a un día de salario por cada día de retardo; sin embargo, afirmó que tal sanción no le ha sido reconocida.
Señaló que el 8 de abril de 2019 presentó reclamación administrativa ante la entidad territorial y ante el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el que solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías no consignadas oportunamente, así como la sanción derivada del incumplimiento en la consignación anualizada en el respectivo fondo.
No obstante, ante la falta de respuesta dentro del término legal, el 8 de julio de 2019 se configuró el acto ficto por el silencio administrativo negativo. 1.3 CONCEPTO DE VIOLACIÓN Y NORMAS VULNERADAS La parte demandante invoca vulneradas las siguientes normas: Violación de normas constitucionales: Artículos 13,25,58 y 83 Violación de normas legales: Artículos 12° y 15° de la Ley 344 de 1946, Artículo 1° y 2° del Decreto Nacional 1582 de 1998, Artículo 1° y 2° del Decreto Nacional 1252 de 2000, Decreto Nacional 3118 de 1968 y Ley 91 de 1989.
El demandante sostuvo que el auxilio de cesantía constituye una prestación social de creación legal, a cargo del empleador, cuyo propósito es amparar al trabajador cuando quede cesante o, durante la vigencia del vínculo laboral, permitir el retiro parcial para fines específicos como educación o adquisición y mejoramiento de vivienda, siempre que se cumplan con los requisitos legales.
En ese sentido, argumentó que las cesantías deben ser reconocidas y pagadas de manera completa y oportuna, so pena de vulnerar derechos fundamentales y desconocer las garantías mínimas consagradas en la Constitución Política a favor de los trabajadores, particularmente el principio de favorabilidad y la especial protección al trabajo.
Agregó que las cesantías constituyen un derecho del orden público, irrenunciable, que debe ser reconocido y pagado en las oportunidades previstas en la Ley, en tanto representan un ahorro a favor del docente. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2021-00017-00 4 Expuso que, con la expedición de la Ley 344 de 1996, se estableció el régimen anualizado de liquidación de cesantías para los servidores públicos vinculados con posterioridad a su entrada en vigencia. Asimismo, señaló que el Decreto 1582 de 1998 fijó el régimen aplicable a los servidores públicos del nivel territorial vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996.
Con fundamento en lo anterior, precisó que quienes ingresaron a la administración pública con posterioridad a la Ley 344 de 1996, o quienes se acogieron al régimen anualizado, se encuentran sometidos a dicho sistema, cuya liquidación y consignación debe efectuarse en los términos previstos en la Ley 50 de 1990, conforme a lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto 1582 de 1998.
Adujó que, bajo el régimen retroactivo, la liquidación de cesantías solo se efectuaba de manera definitiva al momento de la terminación del vínculo laboral, puesto que durante su vigencia no se declaraba la extinción del derecho, siendo pagadas al finalizar la relación. Indicó, además, que los docentes cuentan con un régimen prestacional especial administrado por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- (FOMAG), creado por la Ley 91 de 1989, el cual opera a través de un patrimonio autónomo constituido mediante contrato de fiducia, encargado de atender las prestaciones sociales del magisterio en materia de salud, pensiones y cesantías.
Añadió que, en relación con la sanción moratoria por el no pago oportuno de cesantías, su reconocimiento se fundamenta en los principios de responsabilidad, eficacia y transparencia que rigen la función administrativa, constituyéndose en un mecanismo de apremio para que la administración actúe diligentemente. Señaló que dicha indemnización fue establecida en la Ley 244 de 1995.
Manifestó que, tratándose de docentes oficiales, resulta procedente la aplicación del régimen más favorable en materia de sanción moratoria, en armonía con el principio de favorabilidad previsto en el artículo 53 de la Constitución Política. Finalmente, concluyó que los docentes oficiales ostentan la calidad de empleados públicos y, en consecuencia, le resulta aplicable el régimen general en aquello no regulado de manera expresa por el régimen especial, particularmente en lo atinente al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías. 1.4 DE LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Mediante auto del 9 de febrero de 20232, se admitió la demanda y dispuso notificar al Departamento de Amazonas- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a fin de que, dentro del término de treinta (30) días, presentará su contestación, propusiera excepciones, solicitará pruebas y ejerciera las demás facultades procesales previstas en el artículo 172 del CPACA. 2 Expediente Digital SAMA índice 17 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2021-00017-00 5 1.5 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA - La Nación Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), dio respuesta a la demanda3 oponiéndose a las pretensiones, al considerar que su actuación se ajustó al marco normativo aplicable.
Expuso que mediante la Ley 91 de 1989 se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el objeto de atender el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados, así como de aquellos que se vincularan con posterioridad. Citó, entre otras disposiciones, la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, que regula el término para el pago oportuno de cesantías definitivas de los servidores públicos.
Señaló que el Decreto 2831 de 2005 se estableció que las reclamaciones relacionadas con derechos prestacionales de los docentes deben ser resultas por las entidades territoriales, a través de sus secretarías de educación, a quienes corresponde la expedición del acto administrativo de reconocimiento. Indicó que la sociedad fiduciaria administra los recursos y efectúa el pago, una vez surtido el trámite legal y verificada la disponibilidad presupuestal.
Adujó que el pago de las prestaciones está sujeto a la existencia de apropiación presupuestal y a los recursos transferidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, razón por la cual no siempre es posible atender de manera inmediata todas las solicitudes en trámite. Finalmente, propuso como excepciones de mérito las denominadas: inepta demanda, cobro de lo no debido y prescripción. -El Departamento de Amazonas, guardó silencio al respecto. 1.6 TRÁMITE IMPARTIDO EN LA INSTANCIA • Mediante providencia del 9 de febrero de 2023, se admitió la demanda4. • Por medio de auto del 30 de mayo de 2024, se resolvió la excepción previa propuesta, decisión en la cual se declaró no probada la excepción de inepta demanda.
Contra dicho auto las partes no interpusieron recurso alguno.5 • Finalmente, en proveído del 23 de septiembre de 2024, una vez examinado el expediente y las pruebas allegadas, y en aplicación de lo previsto en los literales b) y c) del numeral 1° del artículo 182A de la Ley 2080 de 2021, se dispuso dictar sentencia anticipada. En consecuencia, se ordenó correr 3 Expediente Digital SAMA índice 23. 4 Expediente Digital SAMA índice 17 5 Expediente Digital SAMA índice 26 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2021-00017-00 6 traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y, vencido el término correspondiente, proferir la respectiva sentencia por escrito6. 1.7 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN - La Gobernación del Amazonas presentó sus alegatos de conclusión, en el que sostuvo7 en primer lugar, que no le corresponde efectuar el pago de las cesantías reclamadas.
Indicó que, conforme a la Ley 91 de 1989, las cesantías definitivas y parciales de los docentes deben ser reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la respectiva entidad territorial; sin embargo, precisó que dicha normativa no establece que el pago deba ser asumida por la entidad territorial, pues esta carga corresponde al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), como administrador de los recursos.
A partir de dicha precisión, manifestó que la demandante ostenta la calidad de docente oficial, razón por la cual se encuentra afiliada de manera obligatoria al FOMAG y sometida al régimen anualizado de cesantías. Añadió que, en aplicación a la Ley 91 de 1989, anualmente se le han reconocido y pagado los intereses correspondientes. En ese orden, consideró que no es procedente acceder a las pretensiones relacionadas con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías, con fundamento en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por las siguientes razones: (i) La demandante es afiliada forzosa al FOMAG y sus cesantías se rigen por la Ley 91 de 1989, normativa que no contempla la sanción moratoria pretendida;
(ii) el FOMAG no administra cuentas individuales de cesantías, sino que funciona mediante un sistema de aportes conforme a un programa anual de caja; (iii) la Ley 344 de 1996 dispuso que, a partir de su vigencia, las personas que se vinculen a los órganos y entidades del Estado quedan sometidas al régimen anualizado de cesantías, debiendo efectuarse la liquidación definitiva al 31 de diciembre de cada año o por fracción correspondiente; y (iv) el Decreto 1582 de 1998 estableció que la Ley 50 de 1990 es aplicable a los servidores públicos del nivel territorial vinculados a partir del 1° de diciembre de 1996 y afiliados a fondos privados de cesantías, supuesto que —según afirmó— no corresponde al caso de la demandante.
En consecuencia, reiteró que, al encontrarse la actora afiliada al FOMAG y sujeta al régimen especial previsto en la Ley 91 de 1989, no resulta procedente el reconocimiento de la sanción moratoria solicitada. - La Nación Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), presentó sus alegatos de conclusión, en los que iteró8 los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 6.
Expediente Digital SAMA índice 38 7 Expediente Digital SAMAI Índice 39. 8 Expediente Digital SAMAI Índice 39 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2021-00017-00 7 Sostuvo que la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006 procede únicamente cuando la entidad pública obligada omite efectuar el pago de las cesantías parciales o definitivas, dentro del término máximo establecido por la Ley.
Indicó que dicha normativa no consagra la obligación de pagar sanción moratoria por el reconocimiento tardío de una diferencia o reliquidación de cesantías, sino exclusivamente por el pago inoportuno del auxilio de cesantías solicitado por el trabajador. En ese contexto, afirmó que el reajuste o la diferencia derivada de la liquidación de cesantías no encuadra dentro de los supuestos normativos que generan la sanción moratoria, pues ello no implica necesariamente que la prestación haya sido pagada de manera tardía. Finalmente, señaló que las pretensiones de la demanda no están orientadas a la reliquidación de cesantías definitivas, sino al reconocimiento de la sanción moratoria, la cual, a su juicio, no resulta procedente en el presente caso.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Al no encontrarse causal alguna que invalide la actuación procesal surtida y al no existir excepciones pendientes de resolver en esta etapa, la Sala se procede a emitir decisión de fondo en primera instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del C.P.A.C.A.
3. PROBLEMA JURÍDICO La Sala deberá determinar si el acto ficto o presunto configurado el 8 de abril de 2019 constituye pasible de control jurisdiccional de legalidad en el presente medio de control, o si, por el contrario, debió demandarse la Resolución N°. 044 de 29 de julio de 2017, acto mediante el cual la entidad reconoció las cesantías parciales de la demandante.
De establecerse que el acto ficto o presunto configurado el 8 de abril de 2019, es susceptible de control judicial, la Sala establecerá si resulta procedente la reliquidación de las cesantías, y al unísono, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de aquellas.
4. MARCO JURÍDICO 4.1. Acto definitivo susceptible de ser demandado a través del presente medio de control. En punto a determinar el acto administrativo pasible de control por parte de esta jurisdicción, se precisa por la Sala que son aquellos catalogados como definitivos, esto es, “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.
En ese orden de ideas, los actos enjuiciables ante la Jurisdicción de lo Contencioso NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2021-00017-00 8 Administrativo el Consejo de Estado9, dispone lo siguiente: El acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, mediante el cual se producen efectos jurídicos.
En otros términos, es el mecanismo por el cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas particulares. La teoría del acto administrativo ha venido decantando la clasificación de estos con la finalidad de delimitar los que deben ser objeto de control jurisdiccional, en tal sentido ha explicado que, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento y recurribilidad10, hay tres tipos de actos a saber: i) Los actos preparatorios, accesorios o de trámite: Han sido definidos como aquellos que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración11. ii) Los actos definitivos: De conformidad con el artículo 43 del CPACA «Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación».
Es decir, son los que resuelven de fondo una situación jurídica o impiden la continuación del procedimiento administrativo, en razón a que contienen la esencia del tema a decidir y tienen la potestad para modificar la realidad con su contenido. iii) Los actos administrativos de ejecución, por su parte son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.
Esta corporación ha establecido en reiteradas oportunidades que por regla general son los actos definitivos lo únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados. También, el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011 define el acto definitivo como aquellos “(…) que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.
Es por ello que, en aplicación al artículo 7412 9 Consejo de Estado Radicado 25000-23-42-000-2014-00109-01 Demandante UGPP – Demandado Pedro Leonel Jiménez Beltrán 10 6 José Antonio García – Trevijano Fos. Los actos administrativos. Segunda Edición 1991. Editorial CIVITAS S. A. Madrid España. Pág. 191. El autor clasifica los actos administrativos de acuerdo a su inserción en el procedimiento administrativo y recurribilidad, en la cual establece: «El procedimiento administrativo no es más que una concatenación de actos que tienden a un resultado final.
De aquí se deduce, sin ninguna violencia interpretativa, que existen dos tipos de actos: unos, la mayor parte, que sirven para el resultado final, y otros que suponen propiamente, la finalización. Actos de procedimiento o de trámite significan la misma cosa. Acto final o resolución son, también, términos equivalentes.» 11 Ibidem 12 ARTÍCULO 74.
Recursos contra los actos administrativos. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito. No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2021-00017-00 9 ibídem, sólo contra los actos definitivos proceden los recursos de ley. Del mismo modo, el Consejo de Estado en sentencia de 12 de diciembre de 202313, estableció el siguiente criterio: “De conformidad con las pruebas documentales obrantes en el expediente y con los cargos planteados por la demandante en el recurso de apelación, la Sala observa que María Silvia Benítez Palacios solicitó el 29 de octubre de 2015 el reconocimiento de sus cesantías definitivas y que la Secretaría de Educación de Quibdó mediante Resolución 1703 del 22 de diciembre de 2015 le reconoció y ordenó el pago de la mencionada prestación, decisión que le fue notificada el 29 de diciembre de 2015 sin que manifestara inconformidad alguna al respecto, pues se establece del expediente que la beneficiaria no recurrió el acto por vía administrativa ni judicial.
Asimismo, se tiene que transcurridos aproximadamente 26 meses y 14 días desde la notificación del acto que le reconoció las cesantías definitivas, la demandante al darse cuenta que la liquidación de la prestación social se había realizado con el salario del año anterior y sin la inclusión de la prima de servicios, elevó petición el 15 de marzo de 2018 ante la Secretaría de Educación Municipal de Quibdó con la finalidad de obtener la reliquidación del monto reconocido por concepto de la prestación social y como consecuencia, el pago de la sanción moratoria con ocasión de haberse expedido la resolución que en su momento le reconoció las cesantías definitivas por fuera del término de los 15 días con que la administración contaba para ello y por la cancelación incompleta que había recibido del auxilio, petición frente a la cual se configuró el acto ficto acusado en el presente medio de control.
De lo anterior, se evidencia que el derecho al pago de las cesantías definitivas de la actora fue reconocido mediante Resolución 1703 del 22 de diciembre de 2015 la cual como se observa del expediente, decisión que no fue recurrida ni demandada ante esta jurisdicción dentro de los 4 meses previstos por el legislador. Al respecto, la Sala considera necesario señalar que para acceder ante esta jurisdicción las partes deben cumplir con ciertas cargas procesales, entendidas estas como aquellas situaciones establecidas por la ley que comportan o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en interés del propio sujeto y cuya omisión trae aparejadas para los interesados consecuencias jurídicamente desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso.
En otras palabras, si bien las partes están en todo su derecho de acceder a la administración de justicia cuando así lo consideren necesario, también lo Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial.NOTA: El texto subrayado fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-248 de 2013. 3.
El de queja, cuando se rechace el de apelación. (…) Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección B, proceso No. 27001-23-33-000- 2018-00092-01(3250-2022), C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, sentencia de 12 de diciembre de 2023.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2021-00017-00 10 es que de ello se requiere el agotamiento de determinadas conductas que permitan el adelantamiento correcto del trámite procesal, so pena de obtener consecuencias desfavorables tales como el acaecimiento de la caducidad del medio de control e inclusive, la prescripción del derecho.
Entonces, la decisión que produjo efectos jurídicos particulares y definió la situación jurídica de la demandante respecto de la liquidación de las cesantías definitivas fue la Resolución 1703 del 22 de diciembre de 2015 que le reconoció la prestación social, por consiguiente, al ser ese el acto administrativo que le definió de fondo lo concerniente al reconocimiento de la prestación social de manera definitiva, en caso que la demandante no estuviera de acuerdo con la manera en que le fue liquidada la prestación social, lo procedente era que impugnara dicha decisión a través de los recursos con que contaba en vía administrativa y en caso de mantenerse incólume la decisión, acudir ante esta jurisdicción a controvertir la legalidad de ella y dentro de la oportunidad procesal correspondiente, de conformidad con el literal d) del numeral 2) del artículo 164 del CPACA, so pena de operar la caducidad.
Entonces, pese a que la demandante consideró que frente a la petición elevada el 15 de marzo de 2018 se configuró un acto administrativo ficto negativo que le definió su situación jurídica respecto al monto de sus cesantías definitivas, lo cierto es que ello se dirige a discutir el valor reconocido por concepto de la prestación social y la situación jurídica definida en la Resolución 1703 del 22 de diciembre de 2015, acto administrativo que debió demandar ante esta jurisdicción dentro de los 4 meses siguientes a su notificación. De otra parte, se observa que la demandante indicó que sí para obtener el pago de la prestación erradamente liquidada tocaba demandar el acto que las reconoció, se perdería el fin previsto para el disfrute de tal prestación social, pues el trabajador no podría disponer de ella hasta tanto en la jurisdicción no se dirimiera el asunto, razón por la cual en esos casos los docentes optaron por recibir el pago errado de la prestación y posteriormente, solicitar su reliquidación. Para la Sala, el mencionado argumento no es de recibo, pues tal situación no puede servir de sustento para inobservar los términos que el legislador ha dispuesto para controvertir en vía administrativa y/o judicial los actos emanados de la administración, los cuales buscan concretar las situaciones jurídicas particulares y evitar la incertidumbre jurídica.” Bajo el anterior criterio, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.
5. DE LAS PRUEBAS OBRANTES En el expediente obran, entre otras, las siguientes pruebas relevantes: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2021-00017-00 11 - Copia de la Resolución N.º 044 de 29 de julio de 201714, mediante el cual reconoció y ordenó el pago de las cesantías parciales. - Constancia de nombramiento como docente del Colegio Instituto Indígena de San Juan Bosco de la Chorrera, Emilce Trujillo Yucuna que data de 6 de mayo de 199415 - Constancia de acta de posesión de la demandante 416, de fecha de 6 de mayo de 1994. - Constancia de solicitud presentada17 el 8 de abril de 2019, ante la Nación Ministerio de Educación Nacional- Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante la cual solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas que se le adeudan en el año 1994 y en su consecuencia la sanción moratoria. - Constancia de solicitud presentada18 el 8 de abril de 2019, ante la Secretaría de Educación Departamental de Leticia- Amazonas, mediante la cual solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas que se le adeudan en el año 1994 y en su consecuencia la sanción moratoria. - Constancia de certificación19 de afiliación ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG)
6. CASO CONCRETO En el sub examine, la parte demandante solicitó (i) el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el incumplimiento en la consignación oportuna de las cesantías correspondientes al año 1994; (ii) la sanción por el pago tardío de los intereses a las cesantías; y (iii) el reconocimiento y pago de las cesantías causadas en el año de 1994.
Obra en el expediente prueba de que la demandante ingresó a laborar como docente oficial en el Colegio Instituto Indígena San Juan Bosco (Chorrera), conforme como consta el acta de posesión N.°091 del 6 de mayo de 1994. Mediante la Resolución N.º 044 de 29 de julio de 2017, la Secretaría de Educación del Departamento del Amazonas reconoció y ordenó el pago de cesantías parciales a la demandante, registrando las anualidades reportadas dentro del sistema.
Igualmente, se certificó que la docente prestó sus servicios de manera continua desde el 6 de mayo de 1994 hasta el 30 de marzo de 2017. 14 Expediente Digital SAMA índice 3. 15 Expediente Digital SAMA índice 3. 16 Expediente Digital SAMA índice 3. 17 Expediente Digital SAMA índice 3. 18 Expediente Digital SAMA índice 3. 19 Expediente Digital SAMA índice 24.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2021-00017-00 12 Con anterioridad a dicho acto, mediante requerimiento radicado bajo el N.º PQR- 1600 de 14 de marzo de 2017, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de una cesantía parcial con destino a reparación de vivienda, correspondiente a los servicios prestados como docente grado 13 del escalafón nacional.
En el acto administrativo citado se incorporó la respectiva liquidación e indicó que esta corresponde a los reportes anuales de cesantías así: Del mismo modo, obra en el expediente la Resolución N.º 044 del 29 de julio de 2017, mediante la cual se reconocieron cesantías parciales a la demandante, evidenciándose que las anualidades posteriores fueron reportadas dentro del sistema administrado por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) En relación con las actuaciones posteriores, se verifica que el 8 de abril de 2019 la demandante formuló sendos derechos de petición ante la Secretaría de Educación Departamental de Leticia – Amazonas y La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, respectivamente; mediante los cuales reclamó el reconocimiento y pago de la cesantía del año 1994, junto con su indexación y la respectiva sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006.
Lo anterior al advertir que la entidad territorial no incluyó la cesantía anualizada echada de menos, requerida mediante los derechos de petición elevados ante la Secretaría de Educación Departamental de Leticia – Amazonas y La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio exigiendo el reconocimiento y pago de la cesantía de ese periodo puntual junto con la debida indexación, así como el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2021-00017-00 13 Por su parte, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio certificó la afiliación, desde el 6 de mayo de 1994, según consta en la certificación obrante en el expediente: Del análisis integral del material probatorio se desprende que la entidad territorial omitió incluir, en la liquidación efectuada mediante Resolución N°. 044 de 29 de julio de 2017, la cesantía anualizada causada entre el 6 de mayo y el 31 de diciembre de 1994.
En efecto, si bien el acto administrativo reconoció y ordenó el pago de la prestación, lo hizo a partir del año 1995, excluyendo la anualidad correspondiente a 1994. No obstante, lo anterior, la demandante se notificó personalmente del referido acto administrativo y manifestó su conformidad, sin interponer el recurso de reposición que procedía contra dicha decisión; siendo este el mecanismo conducente para controvertir la omisión que ahora se alega.
En tales condiciones, la Resolución N°. 044 de 29 de julio de 2017 constituye el acto administrativo definitivo que debió ser objeto de control judicial, habida cuenta que es la decisión contentiva de la liquidación del auxilio de cesantías, dentro de la cual no se efectuó el cálculo de esa prestación pero por el periodo correspondiente al año 1994.
Pese a ello, transcurrido aproximadamente un año y medio desde su expedición, la demandante presentó reclamaciones ante la entidad territorial y al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) en el que solicitó el pago de la cesantía anualizada del año 1994, la cual fue omitida, junto con la sanción moratoria por su no pago oportuno. En ese contexto, se itera que el acto pasible de ser demandado era la Resolución N°. 044 de 29 de julio de 2017, por cuanto en ella se definió de manera concreta la situación jurídica particular de la demandante respecto de la liquidación de sus cesantías.
La controversia, tal como fue planteada, desborda el ámbito de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2021-00017-00 14 judicial, en la medida que no se demandó dicho acto administrativo definitivo, sino los actos fictos presuntos configurados el 8 de julio de 2019, en todo caso prescrito.
Con fundamento en lo citado en precedencia, la Sala considera que en el presente asunto se configura una ineptitud de la demanda, toda vez que la decisión que produjo efectos jurídicos particulares y definió la situación jurídica de la demandante respecto de la liquidación de las cesantías parciales, esto es, la Resolución Resolución N.º 044 de 29 de julio de 2017, no fue demandada.
El Consejo de Estado20 ha considerado plausible declarar la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, y ello comprende aquellas situaciones sustanciales tales como demandar un acto no susceptible de control judicial o por falta de proposición jurídica completa, con el fin de evitar que el proceso continúe afectando por un vicio que conduzca un fallo inhibitorio.
Asimismo, ha señalado que dicha excepción puede ser declarada de oficio por el juez contencioso administrativo antes de proferir decisión de fondo, en aras de garantizar la regularidad procesal.21 “De tiempo atrás, en múltiples providencias judiciales al igual que en la que es objeto de estudio, se ha hecho alusión a la figura de la “ineptitud sustantiva o sustancial de la demanda” como una excepción previa y/o causal de rechazo de demanda, incluso de fallos inhibitorios, lo cual -a criterio de esta Sala- constituye actualmente una imprecisión que debe ser superada. […] b- Actual regulación procesal sobre la materia Como se verá a continuación, en la actualidad existen diversos mecanismos procesales a efectos de afrontar las diferentes falencias de orden procesal o sustancial que pueden presentarse en la demanda, a saber.
I. Supuestos que configuran excepciones previas. En efecto, el ordenamiento jurídico colombiano22 consagra de manera expresa la excepción previa denominada “Ineptitud de la demanda”, encaminada fundamentalmente a que se adecúe la misma a los requisitos de forma que permitan su análisis en sede judicial, so pena de la terminación anticipada del proceso.
Esta se configura por dos razones: a) Por falta de los requisitos formales. En este caso prospera la excepción cuando no se reúnen los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda regulados en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA., en cuanto indican qué debe contener el texto de la misma, cómo se individualizan las pretensiones y los anexos que se deben allegar con ella (salvo los previstos en los ordinales 3.º y 4.º del artículo 166 ib.25 que tienen una excepción propia prevista en el ordinal 6.º del artículo 100 del CGP26).
Pese a ello, hay que advertir que estos requisitos pueden 20 Ver, entre otras, C.E. Sección Segunda, Subsección B, auto del 21 de octubre de 2021, radicado 41001-23-33-000-2019- 00149-01.C.P. César Palomino Cortés. 21 C.E. Sec. Segunda. Subsección “A”. Auto de 3 de febrero de 2022. C.P. William Hernández Gómez. Radicado 25000-23- 42-000-2017-03776-01 (4183-2021). 22 Ordinal 5º del artículo 100 del Código General del Proceso.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2021-00017-00 15 ser subsanados al momento de la reforma de la demanda (Art. 173 del CPACA en concordancia con el ordinal 3.º del artículo 101 del CGP27), o dentro del término de traslado de la excepción respectiva, al tenor de lo previsto en el parágrafo segundo del artículo 175 del CPACA y 101 ordinal 1.º del CGP. b) Por indebida acumulación de pretensiones.
Esta modalidad surge por la inobservancia de los presupuestos normativos contenidos en los artículos 138 y 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]23. En consecuencia, sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones debe acudirse a las demás excepciones previas previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley.” A su turno, respecto a la posibilidad de declarar de oficio una excepción previa, el Alto Tribunal, ha señalado: “Ciertamente, la Sala estima que no le asiste razón al agente del Ministerio Público, al considerar que es improcedente declarar de oficio de la excepción previa de inepta demanda por no demandar el acto administrativo susceptible de control judicial; teniendo en cuenta que, dicha circunstancia constituye un asunto que, a priori, debe ser definido por el juez contencioso administrativo previo a decidir el fondo del asunto.
Aunado a ello, es del caso resaltar que el numeral 3º del artículo 169 del CPACA, habilita al operador jurídico al momento de estudiar la admisibilidad de la demanda, para rechazar la misma cuando el acto administrativo no es susceptible de control judicial. De allí que, de un análisis armónico entre la referida disposición y la naturaleza jurídica de la excepción previa estudiada, es claro que es procedente declarar probada de oficio la aludida excepción en la audiencia inicial, con el propósito evitar que se presente alguna deficiencia procesal que impida proferir sentencia de mérito.” 24 Lo anterior conlleva a declarar probada, por los motivos aquí analizados, la excepción de ineptitud de la demanda y consecuentemente inhibirse de abordar el fondo del asunto.
COSTAS PROCESALES En cuanto a la condena en costas, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A el cual señala que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia deberá pronunciarse y dispondrá sobre la condena en costas; sin embargo, la Ley 2080 de 2021 modificó dicha disposición con el fin de precisar que no habrá lugar a su imposición, a menos que se logre establecer que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”. 23 C.E. Sección Segunda, Subsección A, providencia del 21 de abril de 2016, radicado 47001-23-33-000-2013-90171-01. 24 Ver, entre otras, C.E. Sección Segunda, Subsección B, auto del 21 de octubre de 2021, radicado 41001-23-33-000-2019- 00149-01.C.P. César Palomino Cortés. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2021-00017-00 16 En ese orden, al no estar acreditado que la demanda careciera de fundamento legal, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- DECLARAR probada la excepción de ineptitud de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión. SEGUNDO.- inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo.
TERCERO. - Sin condena en costas en esta instancia. CUARTO.- Notificada la presente sentencia, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previo registro en el Sistema SAMAI. Esta providencia se estudió y aprobó en la Sala según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ANDRÉS JOSÉ QUINTERO GNECCO Magistrado (Firmado electrónicamente) (Ausente con permiso) NÉSTOR JAVIER CALVO CHAVES CARLOS LEONEL BUITRAGO CHÁVEZ Magistrado Magistrado NOTA: Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica en la fecha de su encabezado, mediante el aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad a través del siguiente enlace: http://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.
DV