REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Magistrado Ponente: Carlos Leonel Buitrago Chávez Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Referencia: 25899-33-33-001-2023-00600-01 Demandante: Liliana María Granados Navarro Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Municipio de Chía – Secretaría de Educación Departamento del Magdalena – Secretarían de Educación Controversia: Reconocimiento de pensión de jubilación en los términos de las leyes 812 de 2003 y 71 de 1988 1.
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra de la sentencia de 9 de diciembre de 2024, mediante la cual el Juzgado 3º Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá (Cund.) accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA: 2. Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del C.P.A.C.A., Liliana María Granados Navarro promovió demanda en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, Municipio de Chía – Secretaría de Educación y Departamento del Magdalena – Secretaría de Educación, a efecto de que, previos los trámites de un proceso ordinario y con citación del Ministerio Público, en sentencia de fondo que haga tránsito a cosa juzgada, se acceda a las siguientes, 2.
PRETENSIONES: 3. Las pretensiones se formularon así: “DECLARACIONES Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 2 1. Declarar la nulidad del acto ficto configurado el día 25 DE JULIO DE 2023 por la no respuesta a la petición radicada el 25 DE ABRIL DE 2023 radicado No. CHI2023ER002056 ante la ALCALDIA MUNICIPAL DE CHIA SECRETARIA DE EDUCACION, en cuanto negó la pensión de jubilación por aportes, a la edad de 55 años y con el cumplimiento de 1.000 semanas de cotización, sin exigir el retiro definitivo del cargo docente, para efectuar la inclusión en la nómina de pensionados. 2.
Declarar la nulidad del oficio No. MAG2023EE017127 DEL 10 DE NOVIEMBRE DE 2023 expedida por la Dra. Margaret Mercado Pérez, profesional especializado- área de administración y financiera del DEPARTAMENTO DE MAGDALENA SECRETERIA DE EDUCACION, frente a la petición presenta el día 20 de octubre de 2023 con radicado No. MAG2023ER021435, que negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral durante el tiempo que duraron los contratos de OPS, para reconocer, liquidar y pagar los salarios y prestaciones sociales que percibió mi representa y que se deben tener en cuenta para efectos pensionales.
CONDENAS 1. Condenar a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y A LA ALCALDIA MUNICIPAL DE CHIA SECRETARIA DE EDUCACION – DEPARTAMENTO DE MAGDALENA SECRETARIA DE EDUCACIÓN a que se me reconozca y pague una pensión de jubilación, equivalente al 75% de los salarios y las primas recibidas, anteriores al cumplimiento del status jurídico de pensionado (a), es decir a partir del 02 DE ABRIL DE 2022. 2.
Que se ordene a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y A LA ALCALDIA MUNICIPAL DE CHIA SECRETARIA DE EDUCACION – DEPARTAMENTO DE MAGDALENA SECRETARIA DE EDUCACIÓN a dar cumplimiento al fallo que se dicte dentro de este proceso en el término de 30 días contados desde la comunicación de este tal como lo dispone el artículo 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(C.P.A.C.A.). 3. Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y A LA ALCALDIA MUNICIPAL DE CHIA SECRETARIA DE EDUCACION – DEPARTAMENTO DE MAGDALENA SECRETARIA DE EDUCACIÓN, al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de cada una de las sumas adeudadas. 4.
Condenar en costas a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y A LA ALCALDIA MUNICIPAL DE CHIA SECRETARIA DE EDUCACION – DEPARTAMENTO DE MAGDALENA SECRETARIA DE EDUCACIÓN al reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de los valores adeudados. 5.
Ordenar a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - (FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y A LA ALCALDIA MUNICIPAL DE CHIA SECRETARIA DE EDUCACION – DEPARTAMENTO DE MAGDALENA SECRETARIA DE EDUCACIÓN, la inclusión en la nómina de pensionados, una vez sea reconocido este derecho y el respectivo pago de las mesadas atrasadas, desde el momento de la consolidación del derecho, hasta la inclusión en la nómina.
Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 3 6. Ordenar a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- (FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y A LA ALCALDIA MUNICIPAL DE CHIA SECRETARIA DE EDUCACION – DEPARTAMENTO DE MAGDALENA SECRETARIA DE EDUCACIÓN el reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de cada una de las mesadas pensionales, por tratarse de sumas de tracto sucesivo, y demás emolumentos de conformidad con el artículo 192 del C.P.A.C.A. 7.
Condenar en costas a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y A LA ALCALDIA MUNICIPAL DE CHIA SECRETARIA DE EDUCACION – DEPARTAMENTO DE MAGDALENA SECRETARIA DE EDUCACIÓN, conformidad con lo estipulado en el Artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Código General del Proceso. 3.
HECHOS relevantes: 4. La demandante nació el día 2 de abril de 1967, por lo que al momento de presentar la demanda contaba con 55 años de edad. 5. Señala que, inicio sus labores como docente mediante órdenes de prestación de servicios suscritas con el Departamento del Magdalena (i) OPS No. 124 de 1992 con una duración del 8 de julio de 1992 al 30 de noviembre de 1992 y (ii) OPS No. 251 de 1992 con duración desde el 2 de octubre de 1995 al 30 de noviembre de 1995. 6.
Asegura que, realizó aportes al ISS, hoy Colpensiones por un total de 238.14 semanas cotizadas. 7. Refirió que, el 7 de marzo de 2007 fue nombrada en propiedad como docente del Departamento del Magdalena, hasta el 1° de agosto de 2018. 8. Sostiene que, desde el 1° de agosto de 2018 se ha venido desempeñando como docente en propiedad del Municipio de Chía, cargo que continúa desempeñando. 9.
Adujo que, el 25 de abril de 2023 con radicado No. CHI2023ER002056 presentó solicitud de reconocimiento y pago de pensión de jubilación, sin obtener respuesta de fondo.
4. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 10. Refirió que los actos acusados son violatorios de la Ley 71 de 1988 —artículo 7º—, Ley 91 de 1989 —artículo 15—, Ley 60 de 1993 —artículo 6º—, Ley 115 de 1994 —artículo 115—, Ley 100 de 1993 —artículo 279—, Ley 812 de 1993 — artículo 81— y Decreto 3752 de 2003 —artículos 1 y 2—. 11. La violación de las anteriores normas se sustenta en que, con el art. 17 lit. b de la L.6ª/1945 se estableció que los empleados y obreros nacionales tendrían derecho al reconocimiento de una pensión vitalicia de jubilación una vez se cumplan los 50 Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 4 años de edad y 20 de servicios continuos o discontinuos.
Que, con la L.33/1985 se modificó la edad para la adquisición del estatus pensional a 55 años, manteniendo los 20 de servicio continuo o discontinuo y definiendo un monto del 75% de salario promedio del último año de servicio. Señala que, conforme al art. 7 de la L.71/1988, los docentes que acrediten 20 años de aportes -en cualquier tiempo y entidad de previsión social- y 55 años de edad - en caso de las mujeres-, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación. Sostiene que, con el art. 15 de la L.91/1989, se ratificó el mandato ante citado, al señalar que los docentes que se vinculen a partir del 1° de enero de 1990, serían regidos por las normas vigentes aplicables a los servidores públicos del orden nacional, y los Decretos 3135/1968, 1848/1969 y 1045/1978 o aquellos que se expidan en el futuro. 12.
Alude al art. 81 de la L.812/2003 para precisar que, los docentes vinculados antes del año 2003 o aquellos vinculados después del 26 de junio de 2003, que acrediten historia laboral con aportes al Instituto de Seguro Social -I.S.S.- antes de dicha fecha, se les deben aplicar las disposiciones anteriores -v.gr. la L.71 de 1988-. Cita al Consejo de Estado, para alegar que el régimen prestacional docente se determina de acuerdo con su fecha de vinculación al servicio educativo estatal, por lo que al haberse vinculado por OPS antes del 26 de junio de 2003, no se le pueden desconocer los aportes realizados, ni los derechos que esto conlleva.
Considera que, al habérsele negado a la demandante la pensión de jubilación por aportes, la entidad demandada no respetó el régimen de transición dispuesto en la L.812/2003, ya que desconoció el tiempo que laboró como docente mediante OPS.
5. LAS CONTESTACIONES DE LA DEMANDA 13. FOMAG: Se pronunció frente a cada uno de los hechos propuestos en la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por considerar que solo los docentes vinculados con anterioridad a la vigencia de la Ley 812 de 2003, son beneficiarios de que su derecho pensional sea definido a la luz de la normatividad expedida con anterioridad; de lo contrario, la pensión debe reconocerse bajo las reglas previstas en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, que exigen 1300 semanas de cotización y 57 años de edad a las mujeres. 14.
Que, si bien la Ley 71 de 1988 es una norma dictada con anterioridad a la Ley 812 de 2003, que permite acumular tiempos públicos y privados, esta no le resulta aplicable a la demandante, ya que para ello debe acreditar los requisitos señalados en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a la entrada en vigencia de esta última. 15. Que la demandante no ha desvirtuado la existencia de una relación laboral encubierta por un vínculo contractual, motivo por el cual, no es procedente considerar ese periodo para computarse en el reconocimiento prestacional.
16. MUNICIPIO DE CHÍA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN: Se limitó a señalar que sólo los docentes vinculados con anterioridad a la vigencia de la Ley 812 de 2003 les resulta aplicable la normatividad anterior que consagra el régimen pensional Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 5 contenido en las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985, y que además de ello, se deja en claro que los docentes vinculados a través de OPS no están sometidos a una relación de tipo laboral, por lo que en los periodos que se preste el servicio bajo dicha modalidad el contratista está obligado a efectuar los aportes a seguridad social. 17.
Que al ser claro que la demandante se vinculó en vigencia de la Ley 812 de 2003, la consecuencia es que su prestación pensional debe definirse a la luz de la Ley 100 de 1993, con excepción de la edad de jubilación que corresponde a los 57 años.
18. DEPARTAMENTO DE MAGDALENA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN: Pese a que fue debidamente notificada del auto admisorio y se corrió el correspondiente traslado, no contestó la demanda.
6. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 19. El Juzgado 3º Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá (Cund.) puso fin al trámite de primera instancia mediante sentencia de 9 de diciembre de 2024, donde accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda: “PRIMERO: DECLARAR INFUNDADAS las excepciones de i) “LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ATACADOS DE NULIDAD”;
(ii) “DEMANDANTE NO ES BENEFICIARIA DE LAS DISPOSICIONES NORMATIVAS QUE SE ALEGAN”; (iii) “FACTORES SALARIALES QUE INTEGRAN EL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN – SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DEL 25 DE ABRIL DE 2019 PROFERIDA POR EL CONSEJO DE ESTADO”; y (iv) “PRESCRIPCIÓN” propuestas por la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG).
SEGUNDO: DECLARAR FUNDADA la excepción de “IMPROCEDENCIA DE CONDENA EN COSTAS” propuesta por la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG).
TERCERO: DECLARAR INFUNDADAS las excepciones de (i) “CUMPLIMIENTO DEL MUNICIPIO DE LAS OBLIGACIONES QUE LE CORRESPONDEN”, (ii) “IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POR FALTA DE DEMOSTRACIÓN DE CAUSALES DE NULIDAD”, (iii) “COBRO DE LO NO DEBIDO”, y (iv) “BUENA FE” propuestas por el MUNICIPIO DE CHÍA.
CUARTO: DECLARAR la ocurrencia del silencio administrativo negativo y, la existencia del acto administrativo ficto o presunto negativo frente a la petición elevada por LILIANA MARIA GRANADOS NAVARRO el 29 de junio de 2023 ante la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca.
QUINTO: DECLARAR la nulidad del acto ficto o presunto configurado el 29 de septiembre de 2023, a través de la cual, la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE CHÍA, actuando en nombre y representación de la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG), negó el reconocimiento y pago de pensión de jubilación por aportes a LILIANA MARÍA GRANADOS NAVARRO, identificada con la cedula de ciudadanía No. 36.560.779 de Santa Marta.
Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 6 SEXTO: DECLARAR la nulidad del oficio No. MAG2023EE017127 del 10 de noviembre de 2023, a través de la cual, el Departamento del Magdalena, negó el reconocimiento y pago de los aportes a pensión causados entre el 08 de julio de 1992 hasta el 30 de noviembre de 1992 - 20,66 semanas -, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SÉPTIMO: Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG), a reconocer y pagar en favor de LILIANA MARIA GRANADOS NAVARRO, identificada con la cedula de ciudadanía n.° 36.560.779, la pensión de jubilación por aportes, prevista en el art. 7° de la L.71/1988, en cuantía del 75% del promedio de lo devengado durante el año inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos -estatus pensional-, esto es del 2 de abril de 2021 y el 1° de abril de 2022, incluyendo como factores salariales, aquellos que hayan servido de base para calcular los aportes previstos en la L.62/1985, con efectividad a partir del 2 de abril de 2022, para lo cual, deberá realizar el trámite administrativo correspondiente, para su inclusión en nómina de pensionados.
OCTAVO: Las sumas que resulten a favor del actor se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor -IPC como lo prevé el inciso 4° del artículo 187 de la L.1437/2011. Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, para cada mesada pensional, teniendo en cuenta que el índice inicial será el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos NOVENO: La condena devengará intereses moratorios a partir de la ejecutoria de esta sentencia, tal como lo prevé el artículo 192 de la L.1437/2011.
DÉCIMO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones consignadas en la parte considerativa de esta sentencia. DECIMOPRIMERO: NO CONDENAR en costas a la parte vencida en esta instancia. (…) 20. Decisión que sustentó a partir de que en el expediente se demostró que la demandante se vinculó al servicio docente desde el 8 de julio de 1992, mediante Orden de Prestación de Servicios n.° 124, suscrita con la Secretaria de Educación del Departamento del Magdalena, siendo esta circunstancia la que hace procedente la aplicación de la Ley 71 de 1988 y por lo tanto, debía acreditar el cumplimiento de 55 años de edad y más de 20 años de cotizaciones - 1040 semanas, lo cual se cumplió el 2 de abril de 2022, cuando cumplió la edad mínima. 21.
Que, en virtud de los pronunciamientos del Concejo de Estado, se deben tener los periodos prestados mediante OPS como semanas cotizadas, resultando procedente declarar la nulidad del acto ficto que niega el reconocimiento de la pensión por aportes, así como del Oficio No. MAG2023EE12127 del 10 de noviembre de 2023, por el cual el Departamento del Magdalena niega la solicitud de consignación de aportes a pensión dentro del término en que se ejecutó la OPS No. 124 de 1992.
Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 7 22. En cuanto al IBL, para calcular la pensión a que tiene derecho la demandante, conforme a lo dispuesto en el art. 6 del Decreto 2709 de 1994, corresponde al salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, lo cual implica que el monto de la pensión reconocida, en virtud de lo preceptuado en la Ley 71 de 1988, corresponde al 75% del promedio de lo devengado en el periodo comprendido entre el 2 de abril de 2021 y el 1° de abril de 2022, incluyendo como factores salariales, aquellos que hayan servido de base para calcular los aportes, y será efectiva a partir del 2 de abril de 2022. 23.
En lo que atañe al pago de aportes a pensión del periodo laborado mediante OPS, le corresponde al Departamento del Magdalena hacer la respectiva liquidación y consignación al FOMAG a efectos de amortizar las mesadas pensionales de la demandante, frente a lo cual encontró que no era procedente derivar orden en ese sentido porque no se planteó pretensión en ese sentido, en virtud de los principios de congruencia y justicia rogada, esto sin perjuicio de la facultad que tiene el Fondo de cobrar dichos aportes. 7.
El RECURSO DE APELACIÓN 24. Inconforme con la decisión adoptada en la sentencia de primera instancia, el Ministerio de Educación - FOMAG interpuso recurso de apelación, al considerar que contrario a lo determinado en la sentencia de primera instancia, para que sea procedente la aplicación de la Ley 71 de 1988 en el caso de la demandante, ésta debe acreditar que cumple los requisitos señalados en el artículo 36 de Ley 100 de 1993, y como quiera que ello no se demostró, implica que para acceder al reconocimiento pensional debe acreditar los requisitos señalados en Las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, que corresponden a 1300 semanas de cotización y 57 años de edad. 25.
Que no es procedente tener en cuenta los contratos de prestación de servicios como presupuesto para acreditar la vinculación anterior a la Ley 812 de 2003, teniendo en cuenta que adicional al vínculo laboral, debe probarse que el docente estaba afiliado al FOMAG para ese momento.
8. EL TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 26. Por auto de 4 de febrero de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. 27. La parte demandante ni el representante del Ministerio Público se pronunciaron frente al recurso que interpusiera el Ministerio de Educación Nacional – FOMAG. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 8 1.
COMPETENCIA 28. De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del C.P.A.C.A., este Tribunal es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 9 de diciembre de 2024, por ser el superior funcional del Juzgado 3º Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá (Cund.), por lo que se procede a resolver de fondo.
2. PROBLEMA JURÍDICO A RESOLVER 29. A partir de las inconformidades planteadas por el Ministerio de Educación en el recurso de apelación, son dos los problemas jurídicos a resolver: 30. El primero consistirá en determinar si la aplicación de la Ley 71 de 1989 depende de que el docente cumpla a 1º de abril de 1994 los requisitos previstos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o el hecho de tener una vinculación anterior a la Ley 812 de 2003 habilita su aplicabilidad frente al personal docente. 31.
El segundo se circunscribe a determinar si las vinculaciones en la modalidad de prestación de servicios con entidades oficiales son susceptibles de considerarse para acreditar la vinculación anterior a la vigencia de la Ley 812 de 2003.
3. LOS FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
3.1. EL RÉGIMEN PENSIONAL DOCENTE Y LA TRANSICIÓN FIJADA EN LA LEY 812 DE 2003 PARA QUIENES ESTABAN VINCULADOS AL MOMENTO DE SU VIGENCIA. 32. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993 fue expedida con la finalidad, entre otras, de concluir la diversidad de regímenes pensionales existentes; no obstante, en el artículo 279 estableció los sectores de trabajadores que estarían exceptuados de su aplicación, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 279.
Excepciones: El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de (…). Así mismo se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales a favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida (…)” 33.
Por otro lado, a pesar de lo preceptuado por el Estatuto Docente (Decreto ley 2277 de 1979), en el sentido de que los educadores oficiales tienen el carácter de empleados oficiales de régimen especial, esto únicamente es aplicable en lo relacionado con las materias que regula el mencionado Estatuto y no en lo relacionado con la pensión ordinaria de jubilación, no gozan de dicha particularidad. 34.
Por su parte, la Ley 91 de 1989, “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 9 Prestaciones Sociales del Magisterio”, distinguió entre el personal docente nacional, nacionalizado y territorial en los siguientes términos: «Artículo 1º. Para los efectos de la presente ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1.
Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la ley 43 de 1975. 3. Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la ley 43 de 1975. Parágrafo. Se entiende que una prestación se ha causado cuando se han cumplido los requisitos para su exigibilidad. […] Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990, será regido por las siguientes disposiciones: 1.
Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial, de conformidad con las normas vigentes. Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales, se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta ley. 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1. de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. […]» 35.
Obsérvese que en materia pensional, el citado artículo 15, numeral 3, literal b), dispone que i) a los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 mantendrían el régimen prestacional que habían gozado en cada entidad territorial, Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 10 de conformidad con las normas vigentes; y ii) aquellos que ingresaron a partir del 1° de enero de 1990, nacionales y nacionalizados, tienen derecho a una pensión de jubilación bajo el régimen general y ordinario de pensiones del sector público nacional, de acuerdo con los artículos 17 de la Ley 6ª de 1945 y 27 del Decreto 3135 de 1968, este último derogado por el artículo 25 de la Ley 33 de 1985. 36.
Poco después, con la Ley 60 de 19931 asignó la administración de los servicios educativos estatales a los municipios, financiados con recursos propios y con los provenientes de su participación del situado fiscal, en conjunto con los departamentos. En el artículo 6 ibidem dispuso la incorporación del personal docente de los órdenes departamental, distrital y municipal al FOMAG, así como la conservación del régimen prestacional anterior, mientras que a las nuevas vinculaciones se les aplicaría la Ley 91 de 1989.
En consecuencia, las prestaciones sociales causadas antes de la afiliación al señalado fondo y sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones serían cubiertas por la respectiva entidad territorial o el ente de previsión social a la cual se hubieren realizado los aportes; a diferencia de las que se hicieran exigibles con posterioridad, que estarán a cargo del indicado fondo. 37.
Así mismo, la Ley 115 de 19942, en la parte final del inciso 1º del artículo 115 claramente dispone: “El régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la presente Ley”. 38. En torno a la aplicación de la Ley 91 de 1989, el Consejo de Estado, en sentencia del 23 de febrero de 2006, expediente 2002 – 0594, con ponencia del magistrado Tarsicio Cáceres Toro, precisó que “(…) en materia de pensión de jubilación – ordinaria o derecho, ni la Ley 91 de 1989, ni la Ley 60 de 1993 consagraron un régimen “especial”; ahora, la actual ley, tampoco lo hace.
Y se aclara que el hecho que esta Ley disponga lo dicho sobre el régimen pensional en su artículo 115 que se intitula ‘Régimen Especial de los Educadores Estatales’, dado el contenido de la norma, como ya se vio, realmente no consagra un régimen especial en materia de pensión de jubilación – derecho de los docentes. Así, esta ley no hizo otra cosa que ratificar el régimen de jubilación establecido en el momento, lo que indica que la Ley 33 de 1985, seguía siendo la norma aplicable para los docentes nacionales.
Además, las pensiones de jubilación de los docentes reconocidas en su tiempo al amparo de la Ley 6ª/45 o el D.L. 3135/68 (antecesoras de la Ley 33/85) lo fueron bajo disposiciones ‘generales’ de pensiones del sector administrativo, que no tuvieron el carácter de ‘especiales’.” 39. Por tanto, la Ley 33 de 1985 unificó el régimen de la pensión de jubilación de los servidores públicos, aplicable a todos los niveles que no estuviesen exceptuados por ley, tal como sucede para la pensión de jubilación ordinaria de los docentes nacionales y nacionalizados respecto de quienes no se prevé un régimen legal 1 por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. 2 Por la cual se expide la ley general de educación. Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 11 especial. 40.
En materia de requisitos para la acusación de la pensión de jubilación, la Ley 33 de 1985 dispone que, los empleados oficiales que sirvan o hayan servido 20 años continuos o discontinuos y lleguen a la edad de 55 años tendrán derecho a pensionarse con el equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. 41.
Años después, la Ley 812 de 2003, en su artículo 81, dispuso los siguientes cambios en materia pensional de los docentes: “Artículo 81. Reglamentado Parcialmente por el Decreto Nacional 2341 de 2003, Reglamentado Parcialmente por el Decreto Nacional 3752 de 2003. Régimen prestacional de los docentes oficiales. El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley.
Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, serán afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán los derechos pensionales del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los servicios de salud para los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán prestados de conformidad con la Ley 91 de 1989, las prestaciones correspondientes a riesgos profesionales serán las que hoy tiene establecido el Fondo para tales efectos. El valor total de la tasa de cotización por los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio corresponderá a la suma de aportes que para salud y pensiones establezcan las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, manteniendo la misma distribución que exista para empleadores y trabajadores.
La distribución del monto de estos recursos la hará el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en lo correspondiente a las cuentas de salud y pensiones. El régimen salarial de los docentes que se vinculen a partir de la vigencia de la presente ley, será decretado por el Gobierno Nacional, garantizando la equivalencia entre el Estatuto de Profesionalización Docente establecido en el Decreto 1278 de 2002, los beneficios prestacionales vigentes a la expedición de la presente ley y la remuneración de los docentes actuales frente de lo que se desprende de lo ordenado en el presente artículo.
El Gobierno Nacional buscará la manera más eficiente para administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, para lo cual contratará estos servicios con aplicación de los principios de celeridad, transparencia, economía e igualdad, que permita seleccionar la entidad fiduciaria que ofrezca y pacte las mejores condiciones de servicio, mercado, solidez y seguridad financiera de conformidad con lo establecido en el artículo 3º de la Ley 91 de 1989.
En todo caso el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se administrará en subcuentas independientes, correspondiente a los recursos de pensiones, cesantías y salud. El valor que correspondería al incremento en la cotización del empleador por Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 12 concepto de la aplicación de este artículo, será financiado por recursos del Sistema General de Participaciones y con los recursos que la Nación le transfiera inicialmente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por un monto equivalente a la suma que resulte de la revisión del corte de cuentas previsto en la Ley 91 de 1989 y hasta por el monto de dicha deuda, sin detrimento de la obligación de la Nación por el monto de la deuda de cesantías; posteriormente, con recursos del Sistema General de Participaciones y con los recursos que le entregará la Nación a las entidades territoriales para que puedan cumplir con su obligación patronal.
Se mantiene vigente. Ver el Parágrafo Transitorio 01, Acto Legislativo 01 de 2005 Parágrafo. Autorízase al Gobierno Nacional para revisar y ajustar el corte de cuentas de que trata la Ley 91 de 1989. 42. Por último, el Acto legislativo 01 de 2005, en lo atinente al régimen pensional aplicable a los docentes oficiales, prescribió que “el régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003” (parágrafo transitorio 1º) 43. Respecto de las anteriores normas, la Sección Segunda de esta corporación, en sentencia de unificación SUJ-014 -CE-S2 de 25 de abril de 2019, precisó: «[…] De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, son dos los regímenes pensionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: i)Régimen de pensión ordinaria de jubilación de la Ley 33 de 1985 para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales vinculados al servicio público educativo oficial con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. ii)Régimen pensional de prima media para aquellos docentes que se vincularon a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003.
A estos docentes, también afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres» 44. En relación con el primer grupo de docentes, esto es, los vinculados al servicio público educativo oficial con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, determinó: «[…] La Sección Segunda en su función unificadora, salvaguardando los principios constitucionales de igualdad y seguridad jurídica, acoge el criterio Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 13 de interpretación sobre los factores salariales que se deben tener en cuenta para la liquidación de la mesada pensional en el régimen de la Ley 33 de 1985 que fijó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y sienta jurisprudencia frente a los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, fijando la siguiente regla: • En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo los factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo.
Con esta regla se sienta una postura interpretativa distinta a la que sostenía la Sección Segunda a partir de la sentencia del 4 de agosto de 2010, según la cual, en la base de liquidación de la pensión de jubilación ordinaria de los docentes se incluían todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. De acuerdo con el Acto Legislativo 01 de 2005 “Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”.
Los docentes no están exceptuados de esta disposición para el goce de la pensión ordinaria de jubilación. Por lo que, en el ingreso base de liquidación de esta pensión solo pueden ser tenidos en cuenta los factores sobre los que se aporta y que están contenidos en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985. […] En resumen, el derecho a la pensión de jubilación de los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981 nacionales y nacionalizados y de los nombrados a partir del 1 de enero de 1990, de acuerdo con las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985, se rige por las siguientes reglas: ✓ Edad: 55 años ✓ Tiempo de servicios: 20 años ✓ Tasa de remplazo: 75% ✓ Ingreso Base de Liquidación: Este componente comprende i) el período del último año de servicio docente y ii) los factores que hayan servido de base para calcular los aportes previstos en la Ley 62 de 1985, que son: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio. […]” 45.
En lo correspondiente al segundo grupo de maestros oficiales, conformado por quienes ingresaron al servicio educativo a partir de la Ley 812 de 2003, en el mismo fallo se sostuvo: «[…] 68. Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, son igualmente afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y son beneficiarios del régimen pensional de prima media en las condiciones previstas en la Ley 100 de 1993 y 797 de 2003, salvo en lo que tiene que ver con la edad, la que, según el artículo 81 de la citada Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 14 Ley 812 de 2003 se unificó para hombres y mujeres en 57 años3.
Esto quiere decir, que para el ingreso base de liquidación de este grupo de docentes debe tenerse en cuenta lo previsto en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. 69. A este grupo de docentes les aplican las normas generales del sistema de pensiones y no la regulación prevista en la Ley 91 de 1989. Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones […]». 46.
Lo anterior para unificar jurisprudencia en los siguientes términos: “Primero: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar lo siguiente: De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones. Segundo: Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retrospectivos, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. De igual manera, debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 47.
Así las cosas, de acuerdo con el parágrafo transitorio 1º del Acto legislativo 1 de 2005, el régimen pensional de los docentes al servicio educativo depende de si la fecha de vinculación es anterior o posterior a la entrada en vigor de la Ley 812 del 3 La Ley 1151 de 2007 en el artículo 160 conservó la vigencia del artículo 81 de la Ley 812 de 2003 y derogó el artículo 3 del Decreto 3752 de 2003 Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 15 2003. 48.
Bajo este contexto, de acuerdo con el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, el parágrafo transitorio 1 del artículo 48 de la Constitución Política (adicionado por el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005) y la Sentencia de Unificación SUJ014- CE-S2-19 del 25 de abril de 2019, el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio educativo oficial antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003) es el previsto en las Leyes 91 de 1989, 33 de 1985 y 71 de 1988.
3.2. APLICACIÓN DE LA LEY 71 DE 1988 PARA EL PERSONAL DOCENTE CON VINCULACIÓN ANTERIOR A LA VIGENCIA DE LA LEY 812 DE 2003. 49. En cuanto a la aplicabilidad de la Ley 71 de 1988 a los docentes oficiales, en el entendido que es unos de los regímenes anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, el Consejo de Estado he venido sosteniendo que ello es posible a partir de cinco razones fundamentales.
Esto dijo el alto Tribunal en sentencia de 30 de enero de 20044: 27. La primera razón tiene que ver con la intención que tuvo el legislador al establecer en el numeral 2, literal b), del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 que los docentes «gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional» la cual permite concluir que la expresión también incluyó el régimen previsto en la Ley 71 de 1988.
Es así por cuanto en el debate legislativo del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 91 de 1989, al explicar el sentido del artículo 15, señaló: «[e]l principio de iniciación prestacional o de régimen único es relativo y se entiende de la siguiente manera: Todos los maestros colombianos, con excepción de los del nivel superior o universitario, vinculados a la nación, de conformidad con las leyes vigentes, a partir del 1 de enero de 1990, quedarán sometidos al sistema prestacional y de cesantías aplicable a los empleados públicos del orden nacional […] [a]cerca del articulo 15 habría que referirse finalmente a dos aspectos: La Ley 71 de 1988 sobre pensiones de jubilación; recoge amplias aspiraciones del movimiento pensional que al beneficiar al Magisterio exonera de la repetición en este texto.
El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, recibe la autorización legal de extender los servicios asistenciales a las familias de los docentes, cuando su situación financiera lo permite»5 (se destaca). 28. De la sustentación en cita se infiere que para el legislador era innecesario «repetir» de forma taxativa las disposiciones de la Ley 71 de 1988 o señalar la remisión directa a esta dentro del texto de la Ley 91 de 1989, pues consideró que aquellas se entendían incluidas dentro «del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional» al cual remite la segunda.
En ese orden, es inviable interpretar que al régimen pensional al que se refiere esta última es solo el de la Ley 33 de 1985. Aceptar ello equivaldría a restringir el campo de aplicación que el legislador quiso darle al enunciado, máxime cuando no especificó, ni en la exposición de motivos del proyecto de ley ni en su texto, qué parte de la Ley 71 de 1988 era aplicable y cuál no. Por ende, 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección 2da – Subsección B, sentencia de 30 de enero de 2024 dentro del radicado No. 66001-23-33-000-2020-00492-01 (0391-2022) 5 Ponencia para primer debate proyecto de Ley 49 de 1989 Senado «por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio», página 5, Anal 103 del Congreso de la República del 17 de octubre de 1989 Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 16 debe deducirse que se refería a toda. 29.
Lo anterior concuerda con la segunda razón que permite asegurar que la Ley 71 de 1988 sí gobierna a los docentes por remisión del artículo 15.2 literal b) de la Ley 91 de 1989. Este otro motivo se refiere a que aquella (incluido su artículo 7) de manera explícita señaló que regula las pensiones de todos los servidores públicos, sin excepción. En ese orden, también es un régimen aplicable a los empleados de carácter nacional, por lo que encaja en el supuesto normativo contenido en la última ley mencionada que remite para efectos pensionales de los docentes al «régimen vigente para los pensionados del sector público nacional».
El que la ley se aplique también a trabajadores particulares no le quita este alcance y descifrarlo de este modo desconoce su propio campo de reglamentación. 30. Ciertamente, el contenido de la Ley 71 de 1988 modificó las leyes6 que regían a todos los servidores públicos en lo relacionado con el reajuste de las pensiones, su monto máximo, las reglas de su sustitución, el momento a partir del cual puede disfrutarse su pago y el derecho a la reliquidación de quien continuó en el servicio.
Lo anterior significa que sus postulados abarcaron a todos los trabajadores que encajan en la categoría de servidores públicos. 31. Esto último también se predica del contenido de su artículo 7, puesto que el nuevo régimen de pensión de jubilación por aportes no lo enfocó a un sector determinado de los servidores públicos y, por el contrario, los incluyó a todos, al prescribir que se aplicaría a los «empleados oficiales».
Ello se refuerza con lo explicado en los debates parlamentarios examinados con anterioridad y que dan cuenta de que la norma buscó beneficiar a todos los trabajadores de los sectores público y privado. Entonces, si legislador no señaló en la disposición normativa que una parte de estos sería excluida del beneficio pensional, el intérprete no puede darle ese alcance, pues del artículo no se desprende regla alguna que así permita inferirlo. 32.
Para la Sala, interpretar que el artículo 15.2 literal b), de la Ley 91 de 1989 no remitió también al 7 de la Ley 71 de 1988 implicaría aceptar que los docentes no hacen parte de la categoría de «empleados oficiales»7 a los que esta última norma gobierna. Tal entendimiento conllevaría a aseverar, sin ser cierto, (i) que esta última ley no contiene un régimen pensional aplicable a los empleados «del sector público nacional» cuando los cobija a todos; y (ii) que la Ley 33 de 1985 es la única aplicable a esta clase de trabajadores, cuando no es así. 33.
Si bien la última expresión entre comillas puede dar lugar a la confusión referida, en su entendimiento armónico con el artículo 7 de la Ley 71 de 1988 debe prevalecer la interpretación que más garantice los derechos de los docentes en virtud del principio de favorabilidad en materia laboral, según el cual cuando exista más de una posible interpretación de una norma debe escogerse aquella que mayor provecho otorgue al trabajador8.
En ese orden, la que más se ajusta a la protección de su derecho pensional es la que se afirma en esta providencia, pues amplía su grado de protección pensional. Por consiguiente, debe inferirse que el texto normativo también remite al artículo 7 de la Ley 71 de 1988. 34. Este último argumento se relaciona directamente con la tercera razón que 6 Leyes 4 de 1976, 33 de 1973, 12 de 1975, 44 de 1980 y 113 de 1985. 7 El Decreto 2277 de 1979 «Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente» los clasificó en su artículo 3 como «empleados oficiales de régimen especial». 8 «[…]el principio de favorabilidad se utiliza en las situaciones en las que se presenta duda sobre cuál es la disposición jurídica aplicable al momento de resolver un asunto concreto.
La existencia de este conflicto se da cuando dos o más textos legislativos que se encuentran vigentes al momento de causarse el derecho que se reclama, son aplicables para su solución. En virtud del principio de favorabilidad se debe escoger, en su integridad, el texto normativo que le represente mayor provecho al trabajador, afiliado o beneficiario del Sistema de Seguridad Social (…) Igualmente, puede aplicarse este principio cuando una norma admite más de una interpretación, caso en el cual siempre habrá de escogerse aquella que es más favorable al trabajador».
Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 17 avala la tesis de aplicabilidad de la Ley 71 de 1988 a los docentes vinculados con anterioridad a la expedición de la Ley 812 de 2003 y que consiste en afirmar que la ley fijó unos derechos pensionales que no pueden ser desconocidos a ningún servidor público o trabajador privado.
En efecto, en su artículo 11, analizado antes en esta providencia y que debe ser interpretado de manera sistemática con el 7 por ser parte de un mismo texto legal y referirse a igual materia, determinó que su contenido y las disposiciones que quedaron vigentes de las leyes 4 de 1976, 33 de 1973, 12 de 1975, 44 de 1980 y 113 de 1985, junto con la Ley 33 de 1985, comprenden los «derechos mínimos» en materia de pensiones y sustituciones pensionales aplicables «al sector público en general y en todos los niveles». 35.
En este sentido, se debe destacar que la expresión «derechos mínimos» prevista en este artículo fijó una base de protección de las garantías pensionales en favor de todos los servidores públicos que no pueden ser desconocidas a un sector de estos so pena de afectar su posibilidad de acceder a la pensión, lograr su reajuste y sustitución. Por consiguiente, dejar de aplicar a los docentes el artículo 7 de la Ley 71 de 1988 suprimiría uno de esos derechos esenciales a los que se refiere el artículo 11 ibidem, por cuanto se les impediría completar el requisito de aportes o tiempo de servicios con la acumulación de los prestados en el sector privado y en el público sin justificación constitucional o legal alguna. 36.
Aunque puede afirmarse que ese derecho se garantiza con el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que si el docente cumple con los requisitos allí establecidos, como cualquier servidor público, accede a los beneficios de la Ley 71 de 1988, lo cierto es que una exégesis en esa dirección va en contravía del querer del legislador de darle un tratamiento diferenciado y más favorable en materia pensional a los docentes oficiales cuya razón de ser radica en la naturaleza de la labor que desempeñan, que es única y que consiste en enseñar en los planteles oficiales de educación9. 37.
En esa línea, someterlos a que se rijan por el régimen transicional aludido conlleva los siguientes efectos: 38. (i) desconoce que el hecho de ser «docente oficial» otorga por sí mismo el derecho a regirse por el artículo 7 de la Ley 71 de 1988 porque esta categoría hace parte de los «empleados oficiales» a los que gobierna, incluidos los «del sector público nacional» a los que se refiere el artículo 15.2 literal b), de la Ley 91 de 1989; 39.
(ii) contradice el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 y el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 que exoneraron de la aplicación de la Ley 100 de 1993 a tales docentes con el único requisito de ser vinculados antes del 27 de junio de 2003 sin supeditarlo al cumplimiento de otros, como puede ser que hubiesen cotizado de manera exclusiva en el sector público; 40.
(iii) impone a los docentes cargas adicionales para acceder a la pensión por aportes que el legislador no previó y que pone en riesgo su derecho en caso de no completarlas; y 41. (iv) desmejora su monto pensional al someter la pensión a una liquidación con el IBL previsto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, pues el régimen de transición excluyó este aspecto como beneficio al aplicar el 9 En efecto, de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 «Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente» señala que es docente quien ejerce «[…]la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación».
La Ley 115 de 1994 en su artículo 104 los define como «[…]el orientador en los establecimientos educativos, de un proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de los educandos, acorde con las expectativas sociales, culturales, éticas y morales de la familia y la sociedad». Y el Decreto 1278 de 2002 Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente» en el artículo 4 como quienes «[…]desarrollan labores académicas directa y personalmente con los alumnos de los establecimientos educativos en su proceso enseñanza aprendizaje […]».
Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 18 régimen anterior10. 42. Lo anterior lleva a la cuarta razón que sustenta la tesis de esta providencia y que hace referencia a que no hay un mandato legal que disponga que los docentes oficiales deben ejercer durante toda su vida laboral la enseñanza en el sector público para que se les aplique el numeral 2 literal b), del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, esto es, para tener derecho a pensionarse con las normas del régimen pensional de los empleados del sector público nacional.
En efecto, el numeral referido trae como única condición la de ser docente oficial nacional o nacionalizado vinculado a partir del 1° de enero de 1981 o del 1° de enero de 1990. En ninguno de sus apartes exige que deba ejercerse durante un determinado tiempo la docencia oficial. 43. Si bien el numeral aludido indicó que «cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año», lo cierto es que no especificó que la noma que contenía tales requisitos era solo la Ley 33 de 1985.
Esta expresión debe ser entendida en conjunto con la que señala a continuación la norma y que reza que «[e]stos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional», que, según se ha expuesto, comprendió también a la Ley 71 de 1988 por quererlo el legislador y porque se aplica a todos los servidores públicos sin excepción y, por lo tanto, encaja en el supuesto de ser un régimen aplicable a los empleados del sector nacional, además de contener los derechos mínimos pensionales en su favor. 44.
Así las cosas, el cumplimiento de «los requisitos de Ley» no puede limitarse a los fijados en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985 que exige 20 años de servicio en el sector oficial, por cuanto no es la única ley a la que remite el numeral citado. En consecuencia, exigir que el docente debió, para ser beneficiario de las disposiciones del artículo 15.2 literal b) de la Ley 91 de 1989, ejercer durante ese periodo mínimo la docencia en el sector público es un requerimiento ajeno al entendimiento integral que debe hacerse de esta norma.
Una interpretación en esa dirección se reitera, va en contravía del principio de favorabilidad al elegirse una comprensión más gravosa para el docente y, además, se adiciona la norma con un requisito que no fue fijado por el legislador. 45. Bajo estos parámetros, el artículo 15 numeral 2 literal b), de la Ley 91 de 1989 es aplicable a un docente oficial vinculado a partir del 1° de enero de 1981 hasta antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003), que acumuló cotizaciones en otros empleos tanto del sector público como del privado, pues la prerrogativa surge del hecho de ser docente oficial en tales circunstancias y no existen otros requisitos en la ley para tal efecto. 46.
La quinta razón que sustenta la tesis aquí planteada se refiere a que, si bien la Ley 33 de 1985 en su artículo 1 dispuso que quedaban cobijados por sus reglas todos los empleados públicos salvo «los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones», lo cierto es que tal enunciado normativo que establece una excepción tan estricta no implica que a los docentes no los pueda gobernar otra norma en temas pensionales porque las leyes 71 de 1988 y 91 de 1989 se expidieron con posterioridad. 47.
Ciertamente, si bien la naturaleza de la función docente no se exceptuó expresamente del régimen general de pensiones ni se les impusieron condiciones especiales distintas de las de la Ley 33 de 1985, fue el propio legislador el que permitió que también se rigieran en materia pensional por 10 Ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, radicado 52001-23-33-000-2012-00143-0 y C-258 de 2013.
Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 19 esta última norma, al prescribir que esta se aplicaba a todos los empleados oficiales, a través de la Ley 71 de 1988. En ese sentido, se fijó otra salvedad que permitió que los docentes no se rigieran exclusivamente por la Ley 33 de 1985 y es aquella en la que se pretenda acumular tiempos privados y públicos de servicio.
Afirmar lo contrario conllevaría aceptar que ningún empleado público puede ser regido por la Ley 71 de 1988 y que solo tendrían derecho a ello los que el artículo 1 de la Ley 33 de 1985 exceptuó de su aplicación, conclusión que desconoce el contenido de la primera ley mencionada. 48. Las cinco razones presentadas permiten concluir que la regulación prevista en los artículos 81 de la Ley 812 de 2003 y 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989 sí permite la aplicación de la Ley 71 de 1988 a los docentes oficiales, incluido su artículo 7. 50.
En una oportunidad más reciente, mediante sentencia de 16 de mayo de 202511, la alta Corporación aclaró que la aplicabilidad de la Ley 71 de 1988 no reemplaza ni excluye la posibilidad que tienen los docentes vinculados con anterioridad a la expedición de la Ley 812 de 2003, de pensionarse exclusivamente con tiempo público bajo la Ley 33 de 1985, dado que esa circunstancia constituye una opción adicional y favorable para aquellos docentes que han acumulado tiempos tanto en el sector público como en el privado.
Interpretación que en palabras del Consejo de Estado “(…) se alinea con el principio de favorabilidad en materia laboral, pues amplía las posibilidades de acceso a la pensión sin eliminar las ya existentes.” 51. En punto a los requisitos para causar la pensión por aportes, la Ley 71 de 1988 establece en su artículo 7 que “(…) los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.” 52.
Con respecto al ingreso base de liquidación, el Decreto 2709 de 1994 que reglamentó la Ley 71 de 1988, estableció en sus artículos 6 y 8 que la pensión se liquida con el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios. Ello, con la inclusión de los factores previstos en la Ley 62 de 1985 y demás normas especiales que creen emolumentos con carácter de factor salarial, y que, en consecuencia, sirven de base para calcular los aportes a pensión. 53.
Ahora bien, en relación con la liquidación de la pensión, debe tenerse en cuenta que el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, que modificó la Ley 33 de 1985, dispuso que los factores que se debían tener en cuenta para tal efecto son “asignación básica, los gastos de representación; las primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; los dominicales y feriados; las horas extras; la bonificación por servicios prestados; y el trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2da – Subsección B, dentro del expediente de radicación No. 66001-23-33-000-2020-00492-01 (0391-2022) Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 20 día de descanso obligatorio”.
Y finaliza indicando que “(…) en todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes” 54. De manera que para la definición del IBL, en atención a lo previsto en la Ley 62 de 1985, se han desarrollado dos interpretaciones en relación con los factores que se deben incluir en la liquidación de la pensión. 55.
En la primera se concluyó que el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 estableció un listado taxativo de los factores que se pueden incluir en el IBL, siempre y cuando sobre ellos se hayan realizado aportes a seguridad social. Esto motivado en los antecedentes de la señalada disposición, que apuntaban a la necesidad de precisar los conceptos que debían servir de base para la liquidación de la pensión. 56.
Y en la segunda, se dice que ese listado no es excluyente, en tanto se admite la inclusión de otros conceptos en el IBL, bajo la condición de que hayan sido reconocidos normativamente como factores salariales por la autoridad competente, y servido de base para las cotizaciones a seguridad social; lo que atiende al contenido integral del artículo 1º de la Ley 62, que en su primera parte relacionó los principales factores a tener en cuenta, y, en la segunda, dejó a salvo la posibilidad de incluir los que hayan servido de base para calcular los aportes a seguridad social. 57.
Así, la Sala aplicará la segunda postura, en la medida en que, bajo el principio de favorabilidad, integra las distintas partes de la norma, y permite un margen de protección reforzado para el derecho a la seguridad social, por ejemplo, cuando factores adicionales a los señalados en la Ley 62 de 1985 son considerados como base de cotización por normas especiales, sin poner en riesgo la sostenibilidad del sistema, toda vez que debe verificarse y/o garantizarse que sobre aquellos se efectúen los aportes correspondientes.
3.3. PRUEBAS RELEVANTES PARA DECIDIR 58. Copia del Registro Civil de Nacimiento y de la cédula de ciudadanía de la señora Liliana María Granados Navarro, conforme al cual su nacimiento tuvo lugar el 2 de abril de 1967. 59. Certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación del Departamento de Magdalena, COLPENSIONES, el Distrito Especial de Santa Marta y la Secretaría de Educación del Municipio de Chía, donde se establecen los periodos durante los cuales la señora Liliana María Granados Navarro ha realizado cotizaciones como docente oficial y en el sector privado, donde se establece la fecha en la que completó 20 años de cotizaciones. 60.
Petición radicada bajo el consecutivo No. CHI2023ER002056 del 25 de abril de 2023, por medio de la cual la docente Liliana María Granados Navarro solicitó al FOMAG el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación por aportes. Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 21 61. Petición que fue contestada por la Secretaría de Educación del Municipio de Chía con Oficio No. CHI2023EE002588 de 3 de mayo de 2023, donde se informó que la solicitud debía presentarse a través del aplicativo humano en línea, a lo cual se dio cumplimiento mediante petición de 29 de junio de 2023, mediante radicado con consecutivo No. CHI2023ER003490 62.
Con radicado consecutivo No. MAG2023ER021435 de 20 de octubre de 2023, la docente Liliana María Granados Navarro solicitó a la Secretaría de Educación del Departamento del Magdalena el reconocimiento de aportes pensionales de los tiempos laborados mediante OPS, la cual fue resuelta en forma negativa mediante Oficio No. MAG2023EE017127 del 10 de noviembre de 2023. 3.4.
CASO CONCRETO. 63. A través del presente medio de control, Liliana María Granados Navarro promovió demanda en contra de la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, a fin de que se declare la nulidad del acto administrativo ficto negativo, por medio del cual se negó el reconocimiento de una pensión de jubilación por aportes, en los términos de la Ley 71 de 1988 y la Ley 812 de 2003. 64.
Como restablecimiento del derecho, pretende que se ordene el reconocimiento de una pensión de jubilación por aportes a partir del 2 de abril de 2022, por ser este el día que acreditó los requisitos previstos en el artículo 7º de la Ley 71 de 1988, el cual señala que “(…) los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.” 65.
El concepto de violación está sustentado a partir de que, la demandante, en su condición de docente oficial, es beneficiaria del régimen pensional anterior a la Ley 812 de 2003, en razón a que con anterioridad a la vigencia de la aludida norma estuvo vinculada mediante la modalidad de prestación de servicios, lo que hace procedente que su situación prestacional sea definida a la Luz de la Ley 71 de 1988, que establece una pensión por aportes, y por ende sumar las cotizaciones efectuadas a otras entidades de previsión social como las efectuadas al sector privado con el extinto ISS / hoy COLPENSIONES. 66.
Para controvertir el anterior planteamiento, el FOMAG expuso que no es procedente acceder a las pretensiones de la demanda, en consideración a que la vinculación de la demandante como docente oficial fue posterior a la vigencia de la Ley 812 de 2003 y que tampoco es procedente tener en cuenta las vinculaciones por prestación de servicios; de ahí que derecho pensional deba resolverse bajo la Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 22 aplicación de la Ley 100 de 1993, que exige 1300 semanas de cotización y 57 años de edad, lo cuales no acredita la demandante. 67.
Surtido el trámite de primera instancia, el Juzgado 3º Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá (Cund.) accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y en consecuencia declaró la nulidad del acto acusado. A título de restablecimiento del derecho ordenó el reconocimiento de una pensión de jubilación por aportes a partir del 2 de abril de 2011, “(…) prevista en el art. 7° de la L.71/1988, en cuantía del 75% del promedio de lo devengado durante el año inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos -estatus pensional-, esto es del 2 de abril de 2021 y el 1° de abril de 2022, incluyendo como factores salariales, aquellos que hayan servido de base para calcular los aportes previstos en la L.62/1985, con efectividad a partir del 2 de abril de 2022, para lo cual, deberá realizar el trámite administrativo correspondiente, para su inclusión en nómina de pensionados. 68.
En punto a la prescripción de mesadas, señaló que no resultaba procedente declarar prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 2 de abril de 2022, en razón a que la reclamación fue radicada el 29 de junio de 2023, sin que entre una fecha y la otra transcurriera más de tres (3) años. 69. Fueron dos (2) los aspectos frente a los cuales el FOMAG expresó inconformidad contra la sentencia de primera instancia mediante el recurso de apelación, el primero consistió en que, i) contrario a lo determinado por el a quo, la vinculación de la demandante como docente oficial fue posterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 y que al ser ello así la norma aplicable no es la Ley 71 de 1988 sino la Ley 100 de 1993, que le exige un mínimo de 1300 semanas y 57 años de edad, los cuales no acreditaba para el momento que solicitó el reconocimiento pensional, y el segundo, que para dar aplicación a la Ley 71 de 1988 a un docente oficial debe acreditarse los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; de lo contrario, no es procedente acceder a dicha normatividad bajo el argumento de haber estado vinculado con anterioridad a la Ley 812 de 2003 en la modalidad de prestación de servicios. 70.
Frente a los anteriores planteamientos, debe señalarse que, de acuerdo con el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 y el parágrafo transitorio 1 del artículo 48 de la Constitución Política (adicionado por el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005), el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio educativo oficial antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003) es el previsto en la Ley 91 de 1989, que habilita la remisión a la Ley 71 de 1988. 71.
Así lo ha expuesto reiteradamente el Consejo de Estado en su jurisprudencia, un ejemplo de ello fue en la sentencia proferida el 17 de julio de 2025, dentro del expediente de radicación No. 52001-23-33-000-2018-00464-01. Veamos: 33. Ahora bien, resulta importante precisar que en la Sentencia SUJ-014- CES2-19 del 25 de abril de 2019 se indicó que el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio educativo oficial antes del 27 de junio de 2003 es el previsto en las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985, pero nada se dijo en torno Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 23 a la posibilidad de aplicar o no la Ley 71 de 1988.
Tal circunstancia se produjo porque en esa oportunidad se analizó la situación pensional de una personabeneficiaria de la Ley 33 de 1985, por lo que el estudio acerca de las normas anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 se limitó a aquella12. 34. Sin embargo, como el régimen pensional de los maestros que ingresaron a la docencia oficial antes del 27 de junio de 2003 está previsto en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 15 (numeral 2, inciso 2) remite al régimen jurídico de los pensionados del sector público nacional (en el caso de los docentes nacionales y nacionalizados vinculados a partir del 1.° de enero de 1981 y de los maestros que ingresaron al servicio desde el 1.° de enero de 1990), aquellos no solo pueden ser beneficiarios de la Ley 33 de 1985, sino también de la Ley 71 de 1988.
Así se desprende de los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, teniendo en cuenta que en la ponencia para primer debate en el Senado de la República se expresó lo siguiente: EXPLICACIÓN DEL ARTICULADO Y DEL PLIEGO DE MODIFICACIONES […] Acerca del artículo 15 habría que referirse finalmente a dos aspectos: la Ley 71 de 1988 sobre pensiones de jubilación; recoge amplias aspiraciones del movimiento pensional que al beneficiar al Magisterio exonera de la repetición en este texto.
El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, recibe la autorización legal de extender los servicios asistenciales a las familias de los docentes, cuando su situación financiera lo permite13 35. Así las cosas, dentro del escenario pensional que tuvo en cuenta el legislador para elaborar el texto de la Ley 91 de 1989 estuvo la aceptación de que la Ley 71 de 1988 beneficia al personal del magisterio, hecho que se dio por sentado e hizo innecesaria la reproducción o previsión expresa de la posibilidad de aplicar dicha ley a los docentes oficiales. 36.
Por otra parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha fijado una jurisprudencia pacífica y reiterada según la cual los períodos en los que un docente hubiere laborado en el sector público a través de contratos de prestación de servicios, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, son válidos para efectos de acceder al régimen pensional anterior al que se refieren los artículos 81 ibidem y 48 de la Constitución Política (parágrafotransitorio 1), y para acreditar el tiempo de servicio que se exige para adquirir el derecho a una pensión de jubilación, teniendo en cuenta que la labor desarrollada en dichos lapsos es propia e inherente a la condición de docente oficial y se ejecuta en el marco de verdaderos vínculos de naturaleza laboral, con independencia de la denominación contractual que se les designe14. 37.
En ese contexto, la demandante demostró que tuvo vinculaciones a la docencia oficial antes del 27 de junio de 2003, fecha en que entró en vigor la Ley 812 de 2003, concretamente entre el 1.º de septiembre de 1992 y el 31 de 12 En sentencia del 19 de enero de 2023, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado indicó que la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-19 del 25 de abril de 2019 «solo desarrolló la determinación de los regímenes para los casos de docentes oficiales cuyo tiempo de servicio hubiese sido prestado únicamente en el sector público y cotizado exclusivamente al FNPSM.
No obstante, dicha providencia se abstuvo de plantear el supuesto cuando, por ejemplo como sucede en el sub iudice, el educador también tiene acumulados tiempos cotizados como contratista y aportados a otra administradora como lo era el entonces ISS (hoy Colpensiones). Para esta clase de eventos, la normativa aplicable necesariamente correspondía a la Ley 71 de 1988 que regulaba lo propio en lo que respecta a la denominada ‘pensión por aportes’ y no la Ley 33 de 1985».
Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de enero de 2023, expediente 15001-23-33-000-2019-00103-01 (3083-2022). 13 Gaceta del Congreso de la República 103 del 17 de octubre de 1989. 14 Al respecto, ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de noviembre de 2020, expediente 66001-23- 33-000-2016-00082-01 (4676-2017); sentencia del 24 de febrero de 2022, expediente 63001-23- 33-000-2018-00183-01 (4650-2019); y sentencia del 20 de junio de 2024, expediente 17001-23- 33-000-2019-00174-01 (0506-2022).
Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 24 julio de 1994, mediante órdenes de prestación de servicios. Por consiguiente, su régimen pensional está regulado por la Ley 91 de 1989, la cual habilita la remisión a la Ley 71 de 1988. 72. Específicamente en lo relacionado con la procedencia de tener en cuenta las ordenes de prestación de servicios para efectos de acreditar el requisito consistente en estar vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 812 de 2003 y como consecuencia acceder a la aplicación de los regímenes anteriores, en la Sección Segunda del Consejo de Estado existe una jurisprudencia pacífica y reiterada según la cual, “(…) los períodos en los que un docente hubiere laborado en el sector público a través de contratos de prestación de servicios con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 son válidos para efectos de acceder al régimen pensional de que trata la Ley 71 de 1988 y acreditar los 20 años de servicio que esta última exige para adquirir el derecho a una pensión de jubilación, aun sin que haya sentencia judicial que declare la configuración de una relación laboral encubierta, teniendo en cuenta que la labor desarrollada en dichos lapsos es propia e inherente a la condición de docente oficial15. 73.
En sentencia de 20 de febrero de 2025, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado16, resaltó17 que, la sentencia SUJ-014-CE-S2-2019 de 25 de abril de 201918 fue enfática en señalar que el factor determinante para la aplicación de uno u otro régimen es la fecha de vinculación inicial al servicio docente, es decir, antes o después del 27 de junio de 2003.
Agregó que “(…) estas reglas tienen importantes implicaciones prácticas, que han sido destacadas en la jurisprudencia de esta Sección, tales como: (i) No se requiere continuidad en el servicio para mantener el régimen anterior a la Ley 812 de 2003, siempre que la vinculación inicial haya sido anterior a su vigencia. (ii) Los docentes vinculados antes de la Ley 812 de 2003 mantienen su régimen pensional incluso si tienen interrupciones en el servicio, aspecto que cobra especial relevancia en casos de vinculaciones mediante contratos de prestación de servicios.
(iii) La aplicación del régimen está determinada por la fecha de la primera vinculación, independientemente de la modalidad de vinculación (carrera docente, provisional o por contrato de prestación de servicios)”. 74. Asimismo, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en fallo de tutela de 22 de mayo de 2025,19 amparó el derecho fundamental al debido proceso a una docente a quien se le negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, pues a pesar de que contaba con tiempos anteriores a la vigencia de la Ley 812 de 2003, para el 27 de junio de 2003, no era docente oficial, por lo que le aplicaba lo dispuesto en la Ley 100 de 1993.
Sin embargo, en esa decisión 15 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de enero de 2023, expediente 15001-23-33-000-2019-00103-01 (3083-2022) y sentencia de 30 de octubre de 2025, expediente 76001-23-33-000-2021-01187-01 (2155-2025), entre otras. 16 Radicado No. 05001-23-33-000-2019-02250-01, C.P.: Elizabeth Becerra Cornejo 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 30 de enero de 2025, radicado No. 66001-23-33-000- 2020-00492-01, C.P.: Juan Enrique Bedoya Escobar; sentencia de 8 de noviembre de 2024, C.P.: Elizabeth Becerra Cornejo, radicado No.25000-23-42-000-2019-00655-01, sentencia de 18 de septiembre de 2020, radicado No.: 66001-23-33-000-2017- 00470-01, C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter.
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 6 de febrero de 2020, radicado No.: 54001-23-33-000-2014- 00363-01 C.P.: Gabriel Valbuena Hernández 18 Radicado No.: 68001-23-33-000-2015-00569-01. 19 Radicado No. 11001-03-15-000-2025-01156-01, C.P.: Jorge Iván Duque Gutiérrez. Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 25 consideró que “(…) la conclusión de la autoridad judicial aquí accionada desconoce que en el parágrafo transitorio 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 y en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 no se estableció el requisito por ella exigido, esto es, que la docente estuviera vinculada al servicio educativo oficial para el 26 de junio de 2003, sino únicamente que la primera vinculación como docente estatal fuera anterior a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, esto es, sin que fuera relevante si existió solución de continuidad”. 75.
En ese contexto, está demostrado que la señora Liliana María Granados Navarro ingresó a la docencia oficial el 8 de julio de 1992, razón por la cual su régimen pensional no está previsto en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, como lo adujo la entidad accionada en el recurso de apelación, sino en la Ley 91 de 1989, que permitía analizar su situación jurídica conforme a la Ley 71 de 1988. 76.
En punto al tiempo de servicio y cotizaciones equivalentes a 20 años, la Sala advierte que este requisito de cumplió el 1º de febrero de 2022, considerando para ello la vinculación por contrato de prestación de servicios con el Departamento de Magdalena, las cotizaciones efectuadas al ISS / COLPENSIONES y las vinculaciones con las Secretarías de Educación del Distrito Especial de Santa Marta y del Municipio de Chía (Cund.), tal como se ve a continuación: ENTIDAD MODALIDAD DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS Dep Magdalena OPS 8/07/1992 30/11/1992 0 4 23 COTIZACIONES A COLPENSIONES 3/05/1993 30/11/1993 0 6 28 17/02/1994 30/11/1994 0 9 14 1/03/1998 30/11/1998 0 9 0 1/03/1999 30/04/1999 0 2 0 1/05/1999 30/11/1999 0 7 0 1/01/2000 31/01/2000 0 1 1 1/02/2000 30/04/2000 0 3 0 1/05/2000 30/11/2000 0 7 0 27 DE JUNIO DE 2003 ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY 812 DE 2003 1/02/2006 30/11/2006 0 10 0 1/02/2007 28/02/2007 0 0 28 Santa Marta PROPIEDAD 7/03/2007 1/08/2018 11 4 25 Municipio de Chia PROPIEDAD 1/08/2018 01/02/2022 3 6 1 SUBTOTAL 14 68 120 TOTAL 20 0 0 77.
Y en lo correspondiente a la edad, se acreditó que la señora Liliana María Granados Navarro nació el 2 de abril de 1967 y por ende cumplió 55 años el 2 de abril de 2022, siendo este el momento cuando adquirió el estatus de pensionada. 78. Teniendo en cuenta que la pensión causada por la demandante fue posible reconocerla al amparo de la Ley 812 de 2003 y la Ley 71 de 1988, en virtud a los servicios prestados por la demandante en la modalidad de prestación de servicios entre el 8 de julio de 1992 a 30 de noviembre de 1992, y que sobre dicho periodo no se efectuaron aportes a seguridad social, el FOMAG tiene la potestad y obligación de efectuar el cobro completo, actualizado y real de los aportes por tales tiempos en la proporción que le correspondía respectivamente a la demandante y al Departamento de Magdalena – Secretaría de Educación como empleador, pues Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 26 su naturaleza parafiscal conlleva la obligatoriedad del recaudo y la imprescriptibilidad20. 79.
La Sala no emitirá pronunciamiento respecto de los demás puntos decididos en la sentencia de primera instancia, ya que fue el Ministerio de Educación Nacional – FOMAG la parte que interpuso el recurso de apelación y por ende el objeto de la presente decisión se limitó a las inconformidades planteadas. 80. Ello para señalar que la pensión debe calcularse, no solo con los emolumentos que se señalan en la Ley 62 de 1985, sino también los que con posterioridad fueron creados y que por disposición legal son susceptibles de deducciones para pensión, pero como quiera que el a quo lo limitó a los factores exclusivamente señalados en la Ley 62 de 1985 y el demandante no manifestó inconformidad sobre este particular, en aplicación al principio de la non reformatio in pejus, se confirmará la decisión de primera instancia, para no hacer más gravosa la situación del apelante único, que en este caso fue la demandada.
3.5. CONDENA EN COSTAS 81. El artículo 188 del CPACA señala que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas; sin embargo, la Ley 2080 de 2021 adicionó el artículo en mención con el fin de precisar que no hay lugar a su imposición a menos que se logre establecer que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”, supuesto que, por igualdad procesal, debe necesariamente extenderse a la demandada respecto de los argumentos en que apoyó la contestación a la demanda, así como la contradicción que ejerció en cualquiera de las etapas procesales. 82.
En ese orden, al no estar acreditado que los argumentos propuestos por la parte demandada estuvieran infundados, no se impondrá condena en costas. 83. Como consecuencia de lo expuesto precedentemente, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia de primera instancia, proferida el 9 de noviembre de 2024 por el Juzgado 3º Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá (Cund.), mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 20 Posición fijada por el Consejo de Estado. Sala Plena de la Sección Segunda, en la sentencia de unificación CESUJ2 n.° 5 del 25 de agosto de 2016.
Rad.: 23001233300020130026001 (00882015). Radicación No. 25899-33-33-001-2023-00600-01 De: Liliana María Granados Navarro 27 SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Notificada la presente sentencia, devuélvase el expediente digital al despacho de origen, previo registro en el Sistema “SAMAI”. Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ANDRÉS JOSÉ QUINTERO GNECCO NÉSTOR JAVIER CALVO CHAVES Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS LEONEL BUITRAGO CHAVEZ Magistrado NOTA: Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica en la fecha de su encabezado, mediante el aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad a través del siguiente enlace: http://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador