15001-23-33-000-2021-00166-00 · Administrative Court of Boyacá

[1] REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente: DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Corporación de vivienda La Toscana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Boyacá -en adelante Corpoboyacá- Radicación: 15001 23 33 000 2021 00166 00 Agotado el trámite procesal, la Sala profiere SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA en el asunto de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. Tesis de la parte demandante. 1. La Corporación de Vivienda La Toscana solicitó la declaratoria de nulidad de las Resoluciones No. 4401 del 23 de diciembre de 2019 y 1081 del 16 de julio de 2020, mediante las cuales, Corpoboyacá le impuso multa por valor de $365.364.779, por presuntos vertimientos de aguas residuales domésticas sin permiso, en el municipio de Cómbita, vereda La Concepción, y resolvió negativamente un recurso de reposición. Como restablecimiento del derecho reclamó el reconocimiento y pago indexado del valor de la multa. 2.

Adujo que los actos enjuiciados se profirieron como consecuencia de un procedimiento sancionatorio ambiental en el que i) le fue imputado como cargo único “contaminación ambiental por vertimientos”, pero fue sancionada porque “si bien no se causó daño ambiental, se desconoció la ley al no haber contado con el permiso de vertimientos”, ii) se impuso una sanción contraria a los principios de legalidad y proporcionalidad, iii) se tuvo como pruebas de la conducta dos informes técnicos que carecían de suficiente valor demostrativo, a los que se atribuyó pleno valor probatorio y sin ser sometidos a la debida contradicción, sirvieron de fundamento para imponer la sanción y cuantificar la multa, iv) se vulneraron garantías del debido proceso, doble instancia, congruencia, valoración probatoria y se pretermitieron etapas del procedimiento previstas en la Ley 1333 de 2009.

Por lo que, adujo como causales de nulidad violación de la ley, falsa motivación, falta de competencia para determinar el monto de la sanción, ilegal cuantificación de la sanción, e incoherente motivación por inexistencia de nexo causal. 3. En la demanda se señaló que, los hechos que dieron origen al procedimiento sancionatorio se fundamentaron únicamente en el Informe Técnico No. OOCQ-00017-17 del 19 de septiembre de 2016, el cual se basó en observaciones visuales sin la práctica de análisis fisicoquímicos ni microbiológicos que acreditaran daño o contaminación ambiental.

Dicha circunstancia configuró una falsa motivación del acto sancionatorio, por cuanto las [2] conclusiones carecen de soporte técnico y científico que permita derivar responsabilidad ambiental. 4. Así mismo, indicó que Corpoboyacá pretermitió la etapa de indagación preliminar prevista en el artículo 16 de la Ley 1333 de 2009, iniciando directamente el procedimiento sancionatorio mediante Resolución No. 1962 del 25 de mayo de 2017.

Con lo cual vulneró el debido proceso administrativo y el derecho de defensa del presunto infractor. De otro lado, sostuvo que el funcionario que impuso la sanción no contaba con competencia funcional, toda vez que las resoluciones sancionatorias fueron suscritas por el subdirector de Administración de Recursos Naturales sin acreditarse delegación expresa del director general de la entidad, en contravención de los artículos 9 y 10 de la Ley 489 de 1998. 5.

La parte demandante sostuvo que la multa impuesta carece de motivación técnica y de una debida explicación de la metodología empleada para graduarla, en contravía de lo previsto en el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009 y su reglamentación. En particular, la demandante cuestionó que la autoridad no hubiera explicado la ponderación de las variables (daño, beneficio económico, capacidad económica, reincidencia) ni aportado los soportes técnicos que justificaran los valores asignados en el informe técnico. 1.2.

Tesis de la parte demandada. 6. Corpoboyacá se opuso a las pretensiones y solicitó declarar la legalidad de los actos demandados, al considerar que fueron proferidos conforme a derecho y que el procedimiento sancionatorio se adelantó conforme a la Ley 1333 de 2009 y demás normas ambientales aplicables, con respeto del debido proceso y dentro del ámbito de su competencia legal. 7.

Indicó que la actuación se inició válidamente con base en el Informe Técnico No. OOCQ-00017-17 del 19 de septiembre de 2016, elaborado por funcionarios competentes, en el cual se constató la existencia del cargo único consistente en la realización de vertimientos sin contar con el respectivo permiso. Documento que constituye prueba suficiente para formular el cargo único de infracción, de acuerdo con los artículos 2.2.3.3.4.10 y 2.2.3.3.5.1 del Decreto 1076 de 2015. 8.

Así mismo, sostuvo que no vulneró el debido proceso, puesto que la indagación preliminar prevista en la Ley 1333 de 2009 es facultativa y no obligatoria, y que el procedimiento cumplió todas las etapas legales. Añadió que el funcionario que impuso la sanción contaba con la delegación respectiva del director general, conforme a la Ley 489 de 1998 y el reglamento interno de la entidad. 9.

Finalmente, argumentó que la multa impuesta fue proporcional a la gravedad de la conducta y se fijó con base en los criterios del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, valorando el riesgo ambiental, el beneficio económico y la capacidad del infractor. Además, que la demandante insistió en acreditar la inexistencia de contaminación o daño ambiental, sin embargo, olvidó que la omisión también constituía falta sancionable.

Por ello, solicitó negar las pretensiones y mantener la presunción de legalidad de los actos demandados. 1.3. Alegatos de conclusión. 10. La parte demandante reiteró la tesis de defensa expuesta en la demanda. Adujo que la actuación sancionatoria adelantada por Corpoboyacá vulneró el debido proceso, por cuanto la sanción impuesta se sustentó únicamente en observaciones visuales contenidas en [3] informes, sin respaldo en pruebas científicas o periciales que acreditaran daño ambiental verificable. 11.

De igual modo, alegó que el informe técnico, elaborado por un ingeniero de la entidad, excedió su alcance al determinar la responsabilidad y cuantía de la sanción, sin que existiera metodología transparente ni ponderación de los criterios exigidos por el Decreto 3678 de 2010, configurándose una falsa motivación del acto enjuiciado. 12.

Finalmente, sostuvo que, aunque se intentó la práctica de una prueba pericial judicial para demostrar la inexistencia del daño, esta no se realizó por razones formales ajenas al fondo del asunto. Lo que evidencia que la entidad sancionadora no acreditó debidamente los hechos imputados. Por ello, solicitó la nulidad de las resoluciones sancionatorias y el restablecimiento del derecho. 13.

A su turno, la parte demandada sostuvo que el procedimiento sancionatorio se desarrolló con observancia de las etapas legales previstas en la Ley 1333 de 2009 y que los informes técnicos fueron elaborados por personal competente, con base en visitas de inspección que demostraron la existencia de infracción ambiental. 14. Asimismo, indicó que la sanción se impuso mediante resolución motivada, conforme a los criterios del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009 y del Decreto 3678 de 2010, y que el informe KT-029/19 sirvió únicamente como soporte técnico de graduación de la multa, sin sustituir la competencia del funcionario sancionador. 15.

En consecuencia, argumentó que los actos administrativos demandados se encuentran debidamente motivados y ajustados al ordenamiento jurídico. Por lo que, solicitó denegar las pretensiones de la demanda y mantener la validez de la sanción impuesta. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Caducidad del medio de control. 16. Para lo que importa al caso, el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA señala que la caducidad de este medio de control es de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación del acto demandado. 17.

La Resolución No. 1081 del 16 de julio de 2020, fue la que decidió el recurso de reposición y culminó el procedimiento administrativo. Dicho acto fue notificado a la parte actora el 25 de agosto de 2020. La solicitud de conciliación se radicó el 2 de diciembre de 2020, cuando faltaban veinticuatro (24) días para que venciera el plazo legal, y la constancia de no acuerdo se expidió el 12 de febrero de 2021.

Como la demanda se radicó el 18 de febrero siguiente, lo fue dentro del término legal. 2.2. Planteamiento del problema jurídico. 18. De conformidad con la fijación del litigio establecida en audiencia inicial, corresponde a la Sala determinar si “(…) las Resoluciones acusadas se encuentran incursas en causal de nulidad por desatender las normas constitucionales y legales que rigen el procedimiento sancionatorio que dio lugar a la imposición de multa por presencia de vertimientos sin contar con permiso para ello.”.

Para el efecto deberá dilucidarse si: [4] - ¿El procedimiento respetó las fases y presupuestos previstos en la Ley 1333 de 2009? - ¿En la formulación de cargos e imposición de la sanción se observaron los principios del debido proceso, congruencia, legalidad, proporcionalidad y valoración probatoria? - ¿Existió vicio de ausencia de falta de competencia en la determinación del monto de la sanción? - ¿Hay lugar a reconocer los perjuicios solicitados en la demanda? 2.3.

Tesis de la Sala. 19. La Sala negará las pretensiones de la demanda. Los argumentos expuestos en el concepto de la violación y la capacidad demostrativa de las circunstancias fácticas acreditadas carecen de fundamento necesario para desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos demandados. No se acreditó que Corpoboyacá incurriera en irregularidades sustanciales o procesales que viciaran de nulidad las etapas de indagación, apertura y decisión definitiva del procedimiento sancionatorio ambiental que culminó con la expedición de los actos acusados de nulidad.

El trámite y las decisiones enjuiciadas atendieron a la normativa vigente, observada en las determinaciones técnicas, respecto de las cuáles no se demostró irregularidad en su adopción por ausencia de fundamentación técnica, experticia o competencia de los profesionales a cargo. 2.4. Debido proceso, eficacia y celeridad. 20. Para lo que importa al caso, conviene reseñar que el debido proceso es un derecho fundamental -Art. 29 Constitucional- y principio de obligatoria observancia en el trámite actuaciones administrativas -Art. 3 CPACA-.

Ha sido definido por la jurisprudencia constitucional como: “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal.

(…) con dicha garantía se busca (i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados” 1. 21. Así, hacen parte de su núcleo esencial, las garantías de i) ser oído durante toda la actuación, ii) notificación oportuna y de conformidad con la ley, iii) una actuación pronta sin dilaciones injustificadas, iv) que se permita la participación en toda la actuación, v) que el trámite se conozca por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, vi) respeto de la presunción de inocencia, vii) ejercicio del derecho de defensa y contradicción, viii) derecho a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y ix) a impugnar las decisiones que afecten derechos sustanciales o procesales2. 22.

En la medida que, por mandato constitucional y legal, la autoridad ambiental goza de poderes discrecionales y amplias potestades en materia de protección al medio ambiente, la observancia del debido proceso: 1. Corte Constitucional, Sentencia T-010 de 2017. 2. Corte Constitucional, Sentencia C-214 de 1994 [5] “(…) impide que las autoridades ambientales impongan barreras administrativas injustificadas que se aparten de “la voluntad del legislador democráticamente elegido”3 o de aquellas normas reglamentarias de mayor ámbito de aplicación. Al mismo tiempo, salvaguardan la seguridad jurídica y el principio de confianza legítima, puesto que garantizan a los particulares que sus solicitudes serán resueltas conforme a las “reglas de juego”4 previstas en la ley y las autoridades ambientales no sujetarán su trámite al cumplimiento de cargas administrativas adicionales que sean innecesarias y desproporcionadas5.”6(Resalta la Sala). 23.

Por su parte, la eficacia y celeridad constituyen tantos principios fundamentales de la función administrativa -Art. 209 Constitucional-, como garantías que deben regir todos los procedimientos administrativos -Art. 3.11 y 3.13 CPACA-. En virtud del primero “(…) las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa.”.

En cumplimiento del segundo principio “(…) las autoridades impulsarán oficiosamente los procedimientos, e incentivarán el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, a efectos de que los procedimientos se adelanten con diligencia, dentro de los términos legales y sin dilaciones injustificadas.” 2.5. Potestad sancionatoria en materia ambiental. 24.

La potestad sancionatoria ambiental radica en cabeza del Estado y encuentra raigambre constitucional en el artículo 80 superior. A nivel legal, se encuentra atribuida a las autoridades ambientales conforme al marco normativo establecido en la Ley 1333 de 2009, la Ley 489 de 1998 y las disposiciones reglamentarias que desarrollan el régimen sancionador ambiental.

El artículo 4° de la Ley 1333 de 2009 se refiere a la finalidad de las sanciones y de las medidas preventivas en materia ambiental, en los siguientes términos: “Artículo 4°. Funciones de la sanción y de las medidas preventivas en materia ambiental. Las sanciones administrativas en materia ambiental tienen una función preventiva, correctiva y compensatoria, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, los tratados internacionales, la ley y el reglamento.

Las medidas preventivas, por su parte, tienen como función prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana.” (Se resalta). 25. Este precepto sirve para recordar que la potestad sancionatoria ambiental persigue fines preventivos, correctivos y compensatorios, y que las medidas preventivas tienen una finalidad autónoma y prioritaria en tanto evitan la continuación del daño ambiental.

La regulación concreta sobre autoridad competente y sobre la distribución de funciones entre las autoridades ambientales se encuentra en otras disposiciones de la Ley. 3. Sentencia T-777 de 2015. Ver también sentencia T-471 de 2014. 4. Corte Constitucional, sentencia C-131 de 2004. 5. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de septiembre de 2006.

Radicación número: 11001-03-27-000-2000-00011-01(18136). 6. Corte Constitucional, Sentencia C-145 de 2021. [6] 26. De esta disposición se desprende que las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), como autoridades ambientales con jurisdicción en sus respectivos territorios, están facultadas para iniciar, tramitar y decidir procedimientos sancionatorios ambientales, dentro del marco de la protección, conservación y manejo sostenible de los recursos naturales renovables. 27.

Por otra parte, la Ley 489 de 1998 regula la posibilidad de que los jefes de organismos y entidades públicas deleguen el ejercicio de determinadas funciones en sus colaboradores o dependencias internas. En este sentido, sus artículos 9 y 10 disponen: “Artículo 9. Delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente Ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.

Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente Ley.

Artículo 10. Requisitos de la delegación. En el acto de la delegación, que siempre será escrito, se determinará la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren. El Presidente de la República, los ministros, los directores de departamento administrativo y los representantes legales de entidades descentralizadas deberán informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que hayan otorgado e impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las funciones delegadas.” 28.

De acuerdo con estas normas, la delegación constituye un mecanismo de desconcentración funcional, mediante el cual el titular de una competencia permite que otro funcionario o dependencia la ejerza en su nombre. No obstante, para que dicha delegación produzca efectos jurídicos válidos, debe cumplir tres requisitos esenciales: i) constar por escrito en un acto administrativo; ii) referirse a funciones delegables; y iii) publicarse en el medio oficial correspondiente, a fin de garantizar la publicidad y oponibilidad del acto. 29.

En el ámbito de las Corporaciones Autónomas Regionales, como se explicará, el Director General puede delegar determinadas funciones sancionatorias en dependencias o funcionarios de nivel directivo, siempre que el acto de delegación cumpla con los requisitos mencionados. Dicho acto permite que los funcionarios delegatarios suscriban actos administrativos sancionatorios en nombre de la entidad, conservando el carácter de actos del delegante. 30.

En consecuencia, para verificar la validez de los actos administrativos sancionatorios proferidos por una autoridad ambiental, resulta indispensable examinar que la competencia [7] haya sido ejercida por el órgano o funcionario habilitado conforme a la ley o mediante una delegación regular, y que dicha delegación si existe se encuentre formalizada y publicada en el medio oficial, como garantía del principio de legalidad administrativa. 2.6.

Deber de motivación de los actos administrativos. 31. La motivación de los actos sancionatorios constituye una exigencia constitucional derivada del artículo 29 de la Constitución Política, conforme al cual toda actuación administrativa debe adelantarse con respeto por el debido proceso. Este deber implica que la Administración exponga de forma clara y suficiente las razones de hecho, de derecho y técnicas que fundamentan su decisión. 32.

Los artículos 6, 121 y 122 superiores complementan este mandato al consagrar el principio de legalidad y competencia, según el cual toda sanción debe imponerse en virtud de ley previa, por autoridad competente y con observancia de las formas propias de cada actuación. 33. En desarrollo de tales principios, la Ley 1437 de 2011 (CPACA) dispone en sus artículos 3, 34 y 35 que los actos administrativos deben estar debidamente motivados, y que la motivación debe expresar los fundamentos fácticos, jurídicos y técnicos que sustentan la decisión. De igual manera, el artículo 47 ibidem ordena aplicar supletoriamente las reglas generales del procedimiento administrativo sancionatorio en todo lo no previsto por las leyes especiales, e imponen el deber de conceder al investigado traslado para presentar alegatos de conclusión antes de la decisión definitiva. 34.

En materia ambiental, la Ley 1333 de 2009 establece en sus artículos 17, 18, 22, 26 y 40 las etapas del procedimiento, la práctica de pruebas y los criterios para graduar la sanción. Dichas disposiciones se complementan con el artículo 3 del Decreto 3678 de 2010, que precisa que todo acto sancionatorio debe fundarse en un informe técnico debidamente sustentado, donde se determinen los motivos de tiempo, modo y lugar de la infracción, los grados de afectación ambiental, las circunstancias agravantes o atenuantes y la capacidad socioeconómica del infractor: “Artículo 3°.

Motivación del proceso de individualización de la sanción. Todo acto administrativo que imponga una sanción deberá tener como fundamento el informe técnico en el que se determinen claramente los motivos de tiempo, modo y lugar que darán lugar a la sanción, detallando los grados de afectación ambiental, las circunstancias agravantes y/o atenuantes y la capacidad socioeconómica del infractor, de forma que pueda determinarse la debida aplicación de los criterios a que se refiere el presente reglamento.

Así mismo y en el evento en que la infracción haya generado daño ambiental, el informe técnico deberá indicar las características del daño causado por la infracción.”. 35. Así, la motivación de los actos sancionatorios debe incluir, de manera articulada, (i) la identificación clara de los hechos imputados y las normas infringidas, (ii) la valoración concreta de las pruebas que sustentan la infracción, (iii) la explicación de la responsabilidad administrativa del investigado y (iv) la justificación razonada de la sanción impuesta.

Estas exigencias garantizan que la decisión no se base en conjeturas o apreciaciones subjetivas, sino en pruebas verificables que demuestren la conducta infractora. [8] 36. El deber de soporte técnico constituye una garantía del principio de objetividad y razonabilidad en el ejercicio de la potestad sancionadora. La simple constatación empírica o apreciación visual del funcionario no satisface el estándar probatorio exigido por la ley, pues las infracciones ambientales, por su naturaleza técnica, deben acreditarse mediante informes, registros y resultados científicos verificables. 37.

En consecuencia, la autoridad administrativa debe demostrar que la decisión sancionatoria proviene de un proceso lógico y técnico en el que: se identifique la infracción con precisión; se respalde con pruebas idóneas y verificables; se determine la proporcionalidad de la sanción con base en criterios objetivos; y se respeten las etapas esenciales del procedimiento, incluyendo el traslado para alegatos de conclusión. 38.

La carga de la prueba recae sobre la Administración, que debe acreditar con certeza la ocurrencia de la conducta infractora. No es admisible invertir esta carga en perjuicio del administrado ni presumir su responsabilidad sin evidencias técnicas que acrediten el daño o la infracción. 39. La motivación de los actos sancionatorios ambientales no puede limitarse a reproducir afirmaciones generales o referencias genéricas a informes sin contenido técnico verificable; debe ser producto de un análisis que establezca una conexión lógica y demostrable entre los hechos, las pruebas y la norma aplicable. 40.

En esa medida, el acto sancionatorio ambiental no es ajeno a tales exigencias, pues es claro que deben fundarse en pruebas técnicas suficientes y en una motivación completa, como garantía del debido proceso. Por ello, la sanción no puede tener como sustento simples afirmaciones ni la existencia de la presunción de dolo o culpa prevista en la Ley 1333 de 2009, que recae sobre el infractor -y quien debe desvirtuarla-. 41.

De acuerdo con estos criterios, la motivación de los actos administrativos sancionadores debe contener una valoración técnica suficiente, sustentada en pruebas que acrediten objetivamente la infracción ambiental y una explicación razonada sobre la aplicación de los criterios de graduación de la sanción. La ausencia de tales elementos configura causal de nulidad y vulnera el derecho al debido proceso, lo cual acarrea la nulidad del acto conforme al artículo 137 del CPACA. 2.7.

Proporcionalidad de la sanción ambiental. 42. El principio de proporcionalidad constituye un límite material al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración y una garantía sustancial del debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política. Dicho principio exige que toda sanción ambiental sea idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto respecto de la gravedad de la conducta, la magnitud del daño causado y las circunstancias particulares del infractor. 43.

En desarrollo de esta garantía, el artículo 85 de la Ley 99 de 1993 dispone que las sanciones ambientales deben imponerse “mediante resolución motivada y según la gravedad de la infracción”, mientras que el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009 establece los criterios para su graduación gravedad, reincidencia, beneficio económico, capacidad económica del infractor, daño causado y circunstancias agravantes o atenuantes, los cuales deben ser aplicados y motivados expresamente dentro del acto administrativo. 44.

A su vez, los artículos 34 y 35 del CPACA prevén que toda decisión administrativa debe estar debidamente motivada, comprendiendo no solo la explicación jurídica del acto, [9] sino también la justificación razonada de la sanción impuesta, con base en criterios objetivos y verificables. La omisión de esta valoración o su insuficiencia constituye una falsa motivación, causal de nulidad conforme al artículo 137 ibidem. 45.

La Corte Constitucional, en sentencia T-210 de 2025, precisó que el deber de motivación comprende la obligación de justificar de manera razonada la graduación de la sanción, demostrando que el monto o la medida impuesta guarda correspondencia con la infracción. Por ello, no es suficiente la enunciación de los parámetros señalados en el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, sino que debe explicarse razonadamente que la cuantía impuesta es proporcional a la conducta sancionada.

Así “(…) el principio de proporcionalidad constituye un elemento esencial como presupuesto de la razonabilidad del ejercicio del poder público. Más aún en los escenarios sancionatorios en los que adquiere una especial importancia la valoración realizada por la autoridad al momento de imponer una determinada sanción que conlleve pérdida o disminución de un derecho.”. 46.

En tal sentir, debe precisarse que, en materia ambiental, la proporcionalidad de la sanción no se presume, sino que debe demostrarse mediante pruebas técnicas y motivación suficiente. La motivación de la sanción ambiental debe revelar un juicio técnico y razonado de proporcionalidad, sustentado en pruebas que acrediten la afectación ambiental y la aplicación objetiva de los criterios legales de graduación. La omisión de esta valoración configura falsa motivación y vulneración del debido proceso, conforme al artículo 137 del CPACA. 3.

Caso concreto. 3.1.- Vulneración del debido proceso en fase de indagación preliminar. 47. La parte actora sostuvo que, Corpoboyacá adelantó la etapa de indagación preliminar prevista en el artículo 17 de la Ley 1333 de 2009, sin que decretara ni practicara pruebas - salvo la relativa a la existencia de la persona jurídica investigada- ni se permitiera su vinculación ni participación. Tan es así que “(…) agotada la instancia de indagación preliminar, no se tenía claridad siquiera, en contra quien se iniciaría el trámite, no se especificó cuál era el objeto y causa de la investigación (…)”.

Con lo cual vulneró sus derechos al debido proceso administrativo y defensa. 48. Como se extrae del artículo 17 de la Ley 1333 de 2009, la fase de indagación preliminar busca determinar si existen razones para iniciar un procedimiento sancionatorio y tiene por objeto “(…) verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de infracción ambiental o si se ha actuado al amparo de una causal de eximentes de responsabilidad.”.

En esa medida, no se exige la notificación personal del investigado, la presentación de descargos, ni era la oportunidad para someter a contradicción los medios e prueba, pues ello corresponde a las consecuencias del auto formal de apertura. 49. Como lo anotó la Corte Constitucional en sentencia T-166 de 2012, la indagación preliminar es una etapa facultativa y opcional del procedimiento sancionatorio ambiental, cuyo propósito es aclarar las dudas que persistan una vez analizado el informe técnico, en relación con la ocurrencia de la conducta, la identificación plena del presunto infractor o la existencia de causales eximentes de responsabilidad.

No constituye un presupuesto obligatorio del procedimiento, y su omisión no genera vicio de nulidad cuando los hechos y el presunto infractor han sido suficientemente identificados mediante el informe técnico inicial y, por ende, no exige la vinculación formal del presunto infractor. [10] 50. En el caso concreto, ante una denuncia ciudadana, el 19 de septiembre de 2016 se realizó visita técnica en el predio de propiedad de la demandante.

Producto de esta diligencia se elaboró el Concepto Técnico No. CPCR-58-2016 de 30 de septiembre de 2016, que dio origen a la expedición del Auto No. 0297 de 9 de marzo de 2017, por el que se dispuso iniciar indagación preliminar y, en su numeral tercero, se ordenó comunicar la decisión a la demandante. En tales instrumentos se individualizó con suficiente precisión el lugar, la conducta y las circunstancias de la presunta infracción. Y en el auto mencionado se dispuso lo pertinente para verificar la personería jurídica del conjunto residencial, aspecto que fue resuelto mediante la certificación remitida por la alcaldía municipal de Cómbita.

En ese contexto, la indagación preliminar cumplió su objeto legal y no se configuró pretermisión que tenga entidad suficiente para viciar el procedimiento. Razón por la cual, este cargo no está llamado a prosperar. 3.2.- Pretermisión de la doble instancia. 51. La parte actora alegó que el Subdirector de Administración de Recursos Naturales fue el funcionario que impuso la sanción a través de los actos acusados y actuó en ejercicio de delegación que fuera efectuada por el Director General de la Corporación. En tal medida, por virtud de la Ley 1333 de 2009, la decisión sancionatoria era pasible de apelación. Sin embargo, dicho medio de impugnación le fue negado. 52.

La Sala no comparte este planteamiento. Y es así porque, por virtud del Acuerdo 009 de 29 de junio de 2016, el Consejo Directivo de Corpoboyacá autorizó al Director General de la Corporación para delegar -en servidores del nivel directivo y/o asesor- algunas de sus funciones como la expedición de actos administrativos relativos a la instrucción y decisión de fondo en materia de procedimientos sancionatorios ambientales.

Ahora, a través de Resolución No. 3893 de 2016, el Director General delegó expresamente en el Subdirector de Administración de Recursos Naturales la facultad de decidir procedimientos sancionatorios ambientales. Estos actos constan por escrito, determinan con claridad la autoridad delegataria y las funciones específicas objeto de delegación, y cumplen los requisitos formales de los artículos 9º y 10º de la Ley 489 de 1998, reseñados en líneas atrás. 53.

Es cierto que, según el artículo 30 de la Ley 1333 de 2009, contra el acto sancionatorio procede recurso de apelación. Sin embargo, ello es así en la medida que “(…) exista superior jerárquico (…)”. Lo cual no se verifica en este caso porque, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 28 y 29 de la Ley 99 de 1993, el Director de las CAR es “su primera autoridad ejecutiva.”.

Por ende, no tiene superior jerárquico, ni está dentro de sus funciones decidir recursos de apelación. De otro lado, el hecho de que el Subdirector de Recursos Naturales de Corpoboyacá tenga como superior jerárquico al Director General, no implica que proceda el recurso de apelación. Como se extrae del artículo 12 de la Ley 489 de 1998 que refiere al régimen de los actos del delegatario, los actos expedidos por el delegatorio “(…) serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas”. 54.

Esto quiere decir que, por virtud de la delegación, el delegatario actúa bajo las mismas condiciones que el delegante. Por ende, si no existiera delegación, la sanción hubiese sido impuesta por el Director General, sin posibilidad de alzada, por ausencia de superior, como se expuso. 55. Ahora bien, en cuanto al requisito de publicidad, la Sala constata que la Resolución No. 3893 del 28 de noviembre de 2016 fue publicada en el Boletín Oficial de Corpoboyacá, Edición No. 150 Extraordinario del 14 de diciembre de 2016, medio oficial de la entidad habilitado para ese efecto conforme al artículo 12 de la Ley 489 de 1998, garantizando su [11] oponibilidad frente a terceros.

En consecuencia, la delegación reúne la totalidad de los requisitos legales exigidos y produce plenos efectos jurídicos desde su publicación. Por lo que, este cargo no está llamado a prosperar. 3.3.- Inobservancia del principio de congruencia. 56. En la demanda se adujo que se vulneró el principio de congruencia porque, el cargo que le fue formulado en el acto de apertura fue distinto a aquel por el que fue sancionado.

Fue así como, mientras el cargo inicial imputado fue la realización de vertimientos de aguas residuales domésticas, fue sancionado por realizar vertimientos de aguas contaminadas, pese a que “(…) dentro del expediente NUNCA se probó el vertimiento de aguas residuales- contaminadas- Esto determinada una decisión que desconoce el soporte factico que subyace la causa, pues de la formulación textual de cargo se establece que dentro del mismo se encuentra explicito la existencia de vertimientos de aguas residuales domésticas, (…)”. 57.

A lo cual añadió que, no se demostró la existencia de contaminación en predios vecinos, pues “(…) las visitas de alcaldía y Secretaria de Salud de Boyacá determinan la ausencia de consecuencias lógicas de un vertimiento de aguas contaminadas, luego queda establecido que ninguna agua servida se ha vertido, no obstante el funcionario instructor niega las pruebas encaminadas a demostrar la composición y aspectos técnicos del vertimiento, (que corresponde a aguas de pozo de aguas lluvias, no de pozo séptico).” (Se resalta).

Es decir que, el cargo de apertura fue por vertimientos de aguas residuales domésticas, empero, fue sancionado sin existir evidencia de los vertimientos y, por ende, de su contaminación, pese a que solicitó pruebas para demostrar que los vertimientos no contenían carga contaminante ni generaban daño ambiental. 58. En criterio de la Sala, no se verificó dicha vulneración. Se tiene que el cargo único fue formulado en Resolución 3838 de 2017 en los siguientes términos: “Realizar vertimiento de aguas residuales domesticas a los predios circundantes al conjunto Residencial Toscana (…), generando represamientos de estas aguas, sin contar con el respectivo permiso de vertimientos, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 2.2.3.3.4.10 y 2.2.3.3.5.1 del Decreto 1076 de 2015." (Se resalta). 59.

El artículo 2.2.3.3.4.10 del Decreto 1076 de 2015 señala que toda edificación ubicada fuera del sistema de alcantarillado público -como el caso de la demandante- deberá tener sistemas de recolección y contar con permiso de vertimientos. A su turno, el artículo 2.2.3.3.5.1 ibidem enseña que, toda persona jurídica cuya actividad genere vertimientos al suelo deberá solicitar y tramitar permiso de vertimientos. 60.

De acuerdo con lo indicado en el acápite denominado “Problema jurídico” de la decisión sancionatoria y según las motivaciones allí expuestas se tiene que, la cuestión se circunscribió a determinar si se configuraba o no el cargo formulado en la Resolución 3838 de 2017, sin que en momento alguno se verifique variación sobre el mismo. En efecto, en la decisión se estudió si la demandante incumplía lo dispuesto en los artículos 2.2.3.3.4.10 y 2.2.3.3.5.1 del Decreto 1076 de 2015.

Esto es, la ausencia de permiso de vertimientos, al margen de la composición fisicoquímica de estos. Dicho de otro modo y contrario a lo que se pretende hacer ver en la demanda, la apertura y la sanción tuvieron lugar, esencialmente, por la inexistencia u omisión del permiso de vertimientos -y no por su nivel de [12] contaminación-, pues, con independencia de su nivel de contaminación, era requisito y mandato legal para la accionante contar con el mismo, y carecía de él. 61.

Entonces, para la configuración de la conducta omisiva devenía irrelevante demostrar si los vertimientos contenían o no carga contaminante, pues bastaba por tener acreditado, como se demostró en los informes de visitas técnicas, que la Corporación de Vivienda emitía vertimientos, producto de las actividades domésticas de sus residentes.

Y no puede llegarse a la conclusión que advierte la parte actora relativa a que, como los vertimientos correspondían a aguas domésticas, no se probó que fueran contaminantes y, por lo mismo se faltó al principio de congruencia. Pese a que provenías de cada una de las viviendas del conjunto residencial, es errado, y por demás, irrelevante para la conducta omitida, sostener que por ser aguas domésticas no estaban contaminadas. 62.

Luego, no es cierto que el cargo de apertura fuera por verter aguas domésticas y que la sanción fuera por verter aguas contaminadas. Se insiste, porque para la imposición de la sanción, era irrelevante el demostrar la composición de los vertimientos, tan es así que, las pruebas aportadas tendientes a probar tal circunstancia fueron rechazadas por inconducentes e impertinentes.

En todo caso, como se extrajo de las visitas técnicas realizadas en septiembre de 2016 y abril de 2017, fue evidente la emisión de vertimientos al suelo y que la demandante carecía de permiso para ello, según anexo fotográfico que se extrae para efectos ilustrativos y que reposa en el acto sancionatorios: 63. Así las cosas, como se extrae de los actos acusados, la sanción se impuso por el mismo cargo de apertura y no por alguno distinto.

Por lo tanto, este cargo no prospera. 3.4.- Ausencia de medios de convicción y deficiencias en la valoración probatoria. 64. La parte actora cuestionó que la decisión sancionatoria se impuso con fundamento en tan solo dos informes técnicos, que no fueron sometidos a contradicción y que contenían información que calificó como “(…) inexacta y falaz”.

Tan es así que uno de ellos tuvo sustento en apreciaciones sobre aspectos verificados “(…) a simple vista (…)”. Lo que restaba credibilidad y carácter técnico. 65. Aseveró que se desconocieron informes rendidos por el municipio de Cómbita y la Secretaría de Salud, acorde con los cuales, se demostraba que en los predios vecinos no existía contaminación por los vertimientos y que estos no correspondían con aguas [13] contaminadas.

Expuso que, resultaba contradictorio que la sanción fuera impuesta por vertimientos contaminantes, cuando, según su dicho, se probó que no existía contaminación y, ante tal ausencia “si no hay contaminación, no hay vertimiento”. 66. Criticó que “(…) es inexplicable y de bulto irregular que una providencia sancionatoria tenga en su numeral 4.

Bajo el título de “VALOR PROBATORIO”, dos párrafos absolutamente insustanciales, en los que nada de valoración probatoria existe, esos dos párrafos llevados a control de legalidad obligarían a un pronunciamiento en derecho.”. 67. En efecto, está acreditado que las pruebas relevantes en que se fundó la decisión sancionatoria fueron dos conceptos técnicos: El CPCR-58-2016, producto de visita realizada el 19 de septiembre de 2016, y el INP-0132/17 de agosto de 2017, producto de la visita técnica de 19 de abril de 2017.

Estos conceptos fueron elaborados por funcionarios competentes de Corpoboyacá en visitas de inspección ocular, quienes verificaron la existencia de vertimientos de aguas residuales domésticas sin tratamiento ni permiso. Adicionalmente, el propio representante legal de la Corporación de Vivienda La Toscana reconoció en su escrito de descargos que las aguas vertidas eran de naturaleza doméstica, provenientes de lavamanos, duchas, inodoros, lavaplatos y lavado de autos y pisos, y que el sistema de tratamiento no se encontraba operativo al momento de los hechos.

Estos elementos eran suficientes para acreditar la conducta infractora. 68. Así, estos informes pudieron ser conocidos por la demandante a partir de la expedición y notificación de la Resolución 3838 de 27 de septiembre de 2017, mediante la cual se formuló el cargo único. Y, adicionalmente, fueron incorporados como medios de prueba mediante Auto 0555 de 4 de junio de 2019, en el que también se rechazaron unas pruebas solicitadas por la parte actora, que fue controvertido por reposición. Pese a la interposición del recurso, no se expresó oposición ni contradicción en relación con el contenido, veracidad, experticia de los profesionales ni otro aspecto de los informes técnicos. 69.

Lo anterior muestra con suficiencia que, contrario a lo afirmado por la parte actora, los informes técnicos se incorporaron mediante decisión administrativa al expediente. Acto que fue debidamente notificado y, por virtud del cual, la Corporación La Toscana entabló reposición en la que únicamente cuestionó el rechazo de unas pruebas en su contra, sin cuestionar la validez, credibilidad, veracidad, fiabilidad de las pruebas técnicas.

En tal sentido, sí fueron puestas en su conocimiento y frente a las mismas se brindó oportunidad de contradicción. Sobre el punto, cabe recordar que, en respeto de los principios de congruencia y preclusividad de las etapas procedimentales y procesales, el control jurisdiccional del acto sancionatorio no es el escenario natural para reabrir debates que debieron clausurarse en sede administrativa, ni para formular cargos de oposición o argumentos de inconformidad que, en su momento no fueron reprochadas ante el funcionario instructor del procedimiento sancionatorio. 70.

Razón por la cual, si la parte actora consideraba que los informes técnicos contenían información (…) inexacta y falaz”, que se fundaban en apreciaciones subjetivas e infundadas y que carecían de credibilidad y carácter técnico, debió interponer los recursos de ley para oponerse a su incorporación en el expediente administrativo. No obstante, del contenido del recurso de reposición radicado el 25 de junio de 2019 en contra del Auto 0555 de 4 de junio de 2019, se echa de menos argumentación en tal sentido.

Razón por la cual, esta oposición deviene extemporánea y, por lo mismo no amerita análisis adicional. [14] 71. En todo caso, baste decir que, de cara al cargo imputado de realización de vertimientos sin tener permiso de vertimientos, en criterio de esta Sala de Decisión, los informes técnicos devienen conducentes, pertinentes y útiles.

Y es así porque los mismos demostraron que, a través de visitas de inspección ocular -medio de prueba válido- se había logrado verificar la existencia de unos vertimientos al suelo, provenientes del Conjunto Residencial La Toscana. Aspecto que fue corroborado con las averiguaciones internas posteriores, donde se logró determinar que la demandante no había solicitado ni obtenido permiso de vertimientos. 72.

De otro lado, llama la atención que, en punto a la presunta pretermisión y falencias en la valoración probatoria, la parte actora alegue que no se tuvieron en cuenta informes rendidos por el municipio de Cómbita y la Secretaría de Salud que demostraban que los vertimientos no correspondían con aguas contaminadas y que, por ausencia de contaminación, se predicaba inexistencia de vertimientos como si el presupuesto de todo vertimiento fuera su contaminación. 73.

Valga precisar que no se trata de pruebas documentales aportadas la parte interesada ni que obren en el expediente administrativo, como pareciera sugerirlo la parte demandante. Tales informes corresponden a una petición probatoria que, en ejercicio de su derecho de defensa hiciere la accionante al momento de rendir descargos así: “Con el propósito de demostrar los supuestos en que se soportan los descargos presentados me permito solicitar: - Se realice estudios a los suelos circundantes al conjunto a efectos que se determine la existencia de los vertimientos alegados y se aporte alguna mínima evidencia siquiera indiciaria de la existencia de los mismos, sometiendo las muestras a dictamen de peritos que determinen, el impacto negativo de tales vertimientos y puntualice desde una óptica puramente científica el grado y condiciones de afectación al medio ambiente, estableciendo con suficiencia de causalidad científica el deterioro a afectación con los presuntos vertimientos. - Se oficie a la Secretaria de Salud del Departamento, a la ESE Centro de Salud de Cómbita a efectos que reporten si se ha atendido algún tipo de patología en las personas generada en la presunta contaminación generada por la Toscana.

De ser afirmativo que identifiquen la patología con precisión de la etiología de la misma aportando copia de las Historias Clínicas que fundamenten y soporten el informe en tal sentido rendido. - Se oficie al municipio si tiene registro debidamente documentando y científicamente soportado de la presencia de vectores o demás circunstancias puntuales que hayan generado una afectación real y concreta del medio ambiente.” (Se resalta). 74.

Sin embargo, a través de Auto 0555 de 4 junio de 2019, las anteriores peticiones fueron rechazadas por carecer de los requisitos de conducencia, pertinencia y utilidad. En efecto, la Sala corrobora y avala que, en el contenido de la decisión se expone suficiente motivación para el rechazo de los medios de convicción. En esencia, la autoridad ambiental argumentó que no era procedente decretar tales medios de prueba porque, de cara al cargo único formulado, el objeto del trámite sancionatorio no gravitaba en torno al nivel o no de [15] contaminación de los vertimientos, sino a la existencia y emisión de estos, sin autorización para ello.

Al respecto, se fundamentó: “Por tanto, en este punto es necesario advertir al solicitante que la normatividad mediante la cual se le formuló el cargo está contenida en la Ley 1333 de 2009, vigente para la época de los hechos. mediante la cual se establece que no solo la degradación ambiental o el daño ambiental constituye infracción ambiental. también lo es toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y las demás disposiciones que fije el ordenamiento jurídico colombiano en materia ambiental, en este caso el artículo 2.2.3.3.4.10 y 2.2.3.3.5.1 del Decreto 1076 de 2015.

Luego, No se encuentra que las pruebas solicitadas resulten conducentes, pertinentes o necesarias, pues si bien es cierto son legales los medios invocados. no se encuentra la conexión con el cargo formulado y no aportan elementos de juicio para establecer la infracción que como es de reiterar en este caso se trata del incumplimiento a la normatividad ambiental por ausencia de permiso de vertimientos y no a la generación de daño ambiental.”. 75.

Así mismo, en Resolución 2192 de 19 de julio de 2019, se resolvió el recurso de reposición contra la negativa de las pruebas y se explicó que: “No cumplen con el requisito de conducencia ya que los medios probatorios propuestos no son los adecuados para demostrar la inexistencia del hecho que se investiga, relacionado con infracción ambiental producto del incumplimiento a lo establecido en una norma de carácter ambiental, en específico relacionado con la presentación del permiso de vertimientos tal y como lo establecen las normas citadas en el cargo.

Tampoco cumplen con el criterio de utilidad ya que el hecho que se pretende demostrar con las pruebas solicitadas no tiene incidencia alguna en la presente investigación o en la eventual sanción que se derive de la omisión de tramitar obtener el permiso para los vertimientos generados (…) los cuales constituyen evidencia clara de la conducta endilgada en el cargo.”.

(Se resalta). 76. De otro lado, no es cierto que la valoración probatoria del acto sancionatorio se condensara en dos párrafos que la demandante calificó de “(…) absolutamente insustanciales (…)”. En efecto, se corrobora que, gran parte del análisis probatorio se encuentra consignado y explicado en los folios 18 a 27 de la Resolución 4401 de 2019 que impuso la sanción. Y no quiere decir que la ausencia del cargo tenga como sustento el número de páginas en que se expone la valoración probatoria.

La Sala encuentra que la misma se halla ajustada a derecho porque, es consistente, coherente y fiable. Es así como, producto de la adecuada valoración probatoria que, como se dijo, correspondió a dos conceptos técnicos se verificó la existencia de la conducta imputada. En tal sentido, este cargo no prospera. [16] 3.5.- Falta de competencia en la imposición del monto de la sanción. 77.

La demandante afirmó que, si bien el acto sancionatorio fue formalmente suscrito por el Subdirector de Recursos Naturales de Corpoboyacá en ejercicio de función delegada, lo cierto fue la decisión sancionatoria y declarativa de responsabilidad ambiental fue sustancialmente adoptada por un “(…) perito designado para cuantificar, quien excede y desborda ilegalmente la naturaleza y competencia de su función.”. 78.

Lo anterior porque, en el expediente administrativo aparece el Informe No. KT- 029/19 de 12 de diciembre de 2019, elaborado por los profesionales Karen Torrijos y Gerardo Castillo, cuyo propósito no era otro que calcular el monto de una eventual multa según los parámetros y fórmula establecidos en Resolución No. 2086 de 2010. No obstante, los peritos, que debían actuar en función técnica, se abrogaron competencias jurídicas y presentaron conclusiones relativas a la configuración del cargo imputado y a la declaratoria de responsabilidad.

Luego, como el informe técnico fue acogido plenamente en el acto sancionatorio, se evidenció que la decisión fue sustancialmente emitida por funcionario distinto al que suscribió los actos enjuiciados. 79. Frente a este tópico debe precisarse que, como lo dispone el artículo 2.2.10.1.1.3. del Decreto 1076 de 2015, frente a la motivación del proceso de individualización de la sanción: “Todo acto administrativo que imponga una sanción deberá tener como fundamento el informe técnico en el que se determinen claramente los motivos de tiempo, modo y lugar que darán lugar a la sanción, detallando los grados de afectación ambiental, las circunstancias agravantes y/o atenuantes y la capacidad socioeconómica del infractor, de forma que pueda determinarse la debida aplicación de los criterios a que se refiere el presente reglamento (…)".

(Se resalta). 80. Sin embargo, vistas las diligencias y, esencialmente las motivaciones expuestas en los actos sancionatorios, el Informe Técnico KT-029/19 de 12 de diciembre de 2019 incorporado en el acto sancionatorio, aunque en efecto realizó apreciaciones jurídicas, no fue el determinante de la decisión sancionatoria, sino que lo fue la valoración probatoria expuesta en los actos enjuiciados y, el estudio previo realizado por el área jurídica que concluyó la necesidad de imponer sanción y, en consecuencia, solicitar informe para la tasación de la multa. 81.

En efecto, en el expediente administrativo obra el memorando No. 150-409 de 8 de octubre de 2019, mediante el cual, la abogada del Grupo Sancionatorio solicita al ingeniero del mismo grupo “(…) que se proceda a expedir en el menor tiempo posible, el informe de criterios de acuerdo a los lineamientos establecidos en el acto administrativo enviado a su correo institucional.

Tan es así que, en la parte inicial del documento se plasmó que “Una vez realizada la evaluación jurídica (…)” y se procede a la tasación de la multa. [17] Por lo tanto, aunado a la inexistencia de medios de prueba que acrediten lo contrario, no puede concluirse que los funcionarios técnicos invadieron la competencia del funcionario instructor y juzgador, sin que este se manifestara o guardara silencio.

Adicionalmente, es claro que, por disposición legal, la tasación de la sanción debe fundarse en concepto técnico, tal como sucedió. En consecuencia, no prospera la aludida ausencia de competencia. 3.6.- Ilegal cuantificación de la sanción. 83. La demandante anotó que, la sanción se sustentó en un informe técnico que no le fue permitido contradecir, carecía de soporte técnico y excedió su mandato al asumir funciones decisorias.

Además, que la resolución sancionatoria no explicó la ponderación de los criterios legales de graduación de la multa. La que resultó “(…) desbordada y expropiatoria.”, pues atendió “(…) a la subjetiva y caprichosa apreciación del técnico, quien se dedicó más a profundizar aspectos sustanciales y jurídicos, que los objetivos de cuantificación.”.

Adicionalmente, el informe no acreditó la configuración de los factores a revisar para la tasación de la multa. 84. Como se expuso, para efectos de determinación del monto de la sanción, la abogada del Grupo Sancionatorio de Corpoboyacá solicitó al ingeniero del mismo grupo “(…) que se proceda a expedir en el menor tiempo posible, el informe de criterios de acuerdo a los lineamientos establecidos en el acto administrativo enviado a su correo institucional.

Lo anterior teniendo en cuenta lo establecido en la Ley 1333 de 2009, y el Decreto Nacional 1076 de 2015 (Antes el Decreto 3678 de 2010. Por el cual se establecen los criterios para la imposición de las sanciones consagradas en el artículo 40 de la Ley 1333 del 21 de Julio de 2009 y se toman otras determinaciones.”. 85. En cumplimiento, se expidió el Informe KT-029/19 de 12 de diciembre de 2019, contenido y explicado en nueve (9) folios y suscrito por dos profesionales especializados, quienes concluyeron lo siguiente: “Con el apego a la Resolución 2086 del 25 de octubre de 2010 del MAVDT, por la cual se adopta la metodología para la tasación de multas consagradas en el numeral 1 del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, se tasa la multa como sanción principal por el cargo formulado mediante la Resolución 3838 del 27 de septiembre de 2017, para la CORPORACIÓN DE VIVIENDA LA TOSCANA IDENTIFICADA CON EL NIT. 901118412-8, obteniendo como resultado final una sanción consistente en: Multa por riesgo de afectación a los Recursos Naturales declarando como probado el cargo formulado consistente en Realizar vertimiento de aguas residuales domesticas a los predios circundantes al conjunto Residencial Toscana, georreferenciado específicamente en las coordenadas 73º17'31.02"N 5º38'26.16"N, ubicado en la vereda Concepción del municipio de Combita, generando represamientos de estas aguas, sin contar con el respectivo permiso de vertimientos, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 2.2.3.3.4.10 y 2.2.3.3.5.1 del Decreto 1076 de 2015.

Multa= $ 365.364.779 TRESCIENTOS SESENTA Y CINCO MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL SETECIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL PESOS.” 86. Al respecto, se tiene que por mandato del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, es posible imponer sanción de multa en el procedimiento sancionatorio ambiental. En [18] observancia del parágrafo 2 ibidem, el gobierno nacional reglamentó los criterios para la imposición de las sanciones -entre ellas la multa-, para lo que debía tenerse en cuenta: atenuantes, agravantes, la magnitud del daño ambiental y las condiciones socioeconómicas del infractor. 87.

Así, los criterios para la tasación de la multa se encuentran regulados en los artículos 3º y siguientes de la Resolución 2086 de 2010, así: “Artículo 3. Criterios. Los siguientes son los criterios a tener en cuenta en la metodología para la tasación de las sanciones pecuniarias: B: Beneficio ilícito. a: Factor de temporalidad. i: Grado de afectación ambiental y/o evaluación del riesgo.

A: Circunstancias agravantes y atenuantes. Ca: Costos asociados. Cs: Capacidad socioeconómica del infractor Artículo 4. Multas. Para la tasación de las multas, las autoridades ambientales deberán tomar como referencia los criterios contenidos en el artículo 4 de la presente Resolución y la aplicación de la siguiente modelación matemática: Multa = B + [( a * í)* (1 + A) + Ca]*Cs Parágrafo.

El riesgo potencial de afectación que se derive de aquellas infracciones que no se concretan en afectación ambiental, deberá ser valorado e incorporado dentro de la variable Grado de afectación ambiental, de conformidad con lo establecido en parágrafo segundo del artículo noveno de la presente resolución. Artículo 5. Motivación. Todo acto administrativo que imponga una multa deberá sustentar de manera clara y suficiente cada uno de los criterios tenidos en cuenta para su tasación. Artículo 6.

Beneficio ilícito (B). El cálculo del beneficio ilícito podrá estimarse a partir de la estimación de las siguientes variables: *Ingresos directos (y1); *Costos evitados (y2); *Ahorros de retraso (y3); *Capacidad de detección de la conducta (p); La relación entre ingresos, costos y ahorros (y1, y2, y3) y la capacidad de detección de la conducta (p), determina el beneficio ilícito obtenido por el infractor mediante la siguiente relación: Donde: B: Beneficio ilícito obtenido por el infractor.

Y: Sumatoria de ingresos y costos. p: capacidad de detección de la conducta, la cual está en función de las condiciones de la autoridad ambiental y puede tomar los siguientes valores: *Capacidad de detección baja: p=0.40 *Capacidad de detección media: p=0.45 *Capacidad de detección alta: p=0.50 [19] Parágrafo Primero. En aquellos casos en donde el beneficio ilícito sea calculado a partir de los ahorros de retraso, se deberá hacer el respectivo descuento tributario teniendo como base del porcentaje destinado al pago de impuestos y asociado con el ahorro obtenido al realizar las inversiones con posterioridad a lo exigido por la Ley.

Parágrafo Segundo. En todo caso, el beneficio B no podrá superar los 5.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes cuando se trate de hechos instantáneos (a=1). De igual manera cuando se trate de hechos continuos, el beneficio B no podrá superar la siguiente relación: B < 2 * [(a * i) * (1 + A) + Ca] * Cs Artículo 7. Grado de Afectación Ambiental (i): Para la estimación de esta variable, se deberá estimar la importancia de la afectación mediante la calificación de cada uno de los atributos, atendiendo los criterios y valores presentados en la siguiente tabla: [20] Una vez calificados cada uno de los atributos, se procede a determinar la importancia de la afectación de acuerdo con la siguiente relación: / = (3*IN) + (2*EX) + PE + RV+MC La importancia de la afectación, puede ser calificada como Irrelevante, Leve, Moderada, Severa o Crítica, atendiendo los valores presentados en la siguiente tabla: Una vez determinada la importancia de la afectación, se procede a establecer el grado de afectación ambiental en unidades monetarias, mediante la siguiente relación, la cual ajusta el monto de la multa a lo establecido por Ley: i = (22.06*SMMLV)*I Donde: i: Valor monetario de la importancia de la afectación. SMMLV: Salario mínimo mensual legal vigente.

I: Importancia de la afectación. [21] Parágrafo Primero. En aquellos casos en los cuales confluyan dos o más infracciones, se procede mediante el cálculo del promedio de la importancia de aquellas afectaciones que se consideren relevantes. Parágrafo Segundo. El grado de afectación ambiental (i) estará afectado por la variable alfa (a) como un factor de temporalidad que refleja el número de días de la afectación. Parágrafo Tercero. La variable alfa (a) se calculará aplicando la siguiente relación: Donde: d: número de días continuos o discontinuos durante los cuales sucede el ilícito (entre 1 y 365).

Artículo 8. Evaluación del riesgo (r). Para aquellas infracciones que no se concretan en afectación ambiental, se evalúa el riesgo, mediante la siguiente relación: r = oxm Donde: r = Riesgo o = Probabilidad de ocurrencia de la afectación m = Magnitud potencial de la afectación Probabilidad de ocurrencia de la afectación (o).

La probabilidad de ocurrencia de la afectación se puede calificar como muy alta, alta, moderada, baja o muy baja y atendiendo los valores presentados en la siguiente tabla: Magnitud Potencial de la afectación (m). La magnitud o nivel potencial de la afectación se puede calificar como irrelevante, leve, moderado, severo o crítico, aplicando la metodología de valoración de la importancia de la afectación y suponiendo un “escenario con afectación".

Una vez obtenido el valor de (/) se determina la magnitud potencial de la afectación con base en la siguiente tabla: Una vez realizada la evaluación del riesgo, se procede a monetizar, mediante la siguiente relación: R = (11.03 x SMMLV) x r Donde: R = Valor monetario de la importancia del riesgo [22] SMMLV = Salario mínimo mensual legal vigente r = Riesgo Parágrafo 1.

En aquellos casos en los cuales confluyan dos o más infracciones que generen riesgo potencial de afectación, se realiza un promedio de sus valores. Parágrafo 2. En los casos en los cuales suceda más de una infracción que se concreten en afectación y riesgo, se procederá mediante el promedio simple de los resultados obtenidos al monetizar tales infracciones o riesgos.

Artículo 9. Circunstancias agravantes y atenuantes. Cada una de las circunstancias agravantes y atenuantes podrá ser calificada conforme a los valores dados en las siguientes tablas: Parágrafo. Cuando se presenten más de dos (2) agravantes para la imposición de la multa, tendrán en cuenta las siguientes restricciones: (…) Artículo 10.

Capacidad socioeconómica del infractor. Para el cálculo de la Capacidad Socioeconómica del Infractor, se tendrá en cuenta la diferenciación entre personas naturales, personas jurídicas y entes territoriales, de conformidad con las siguientes tablas: (…) 2. Personas Jurídicas. Para personas jurídicas se aplicarán los ponderadores presentados en la siguiente tabla: [23] (…) Artículo 11.

Costos asociados. De conformidad con el decreto 3678 de 2010, corresponde a aquellas erogaciones en las cuales incurre la autoridad ambiental durante el proceso sancionatorio y que son responsabilidad del infractor en los casos en que establece la ley. Estos costos son diferentes a aquellos que le son atribuibles a la autoridad ambiental en ejercicio de la función policiva que le establece la Ley 1333 de 2009.”. 88.

Así las cosas, los anteriores parámetros son aquellos que debieron ser aplicados para la imposición de la sanción consistente en multa. 89. En efecto, del contenido de la Resolución 4401 de 2019 que decidió el procedimiento sancionatorio se extrae que la anterior normativa fue expuesta y, luego de ello se consignó lo siguiente: “Así pues, y una vez verificado que el presente trámite administrativo ambiental de carácter sancionatorio se observó el debido proceso y se agotaron todas y cada una de las etapas procesales que establece la Ley 1333 de 2009, se procedió a la expedición del Informe Técnico de Criterios KT-029/19 del 11 de diciembre de 2019, el cual hace parte del presente acto administrativo y será entregado junto al mismo, con el propósito puntual de motivar en el presente caso la individualización de la sanción a imponer, en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto MAVDT 3678 de 2010 y la Resolución MAVDT 2086 de 2010.

Teniendo en cuenta aspectos fundamentales como el grado de afectación ambiental y/o el riesgo potencial generado para los recursos involucrados en las conductas irregulares por las que procede sanción, las circunstancias de agravación, la gravedad de cada una de las infracciones ambientales por las que es procedente la imposición de sanción, el grado de incidencia de la acción sobre los recursos naturales renovables presentes en el área de influencia, la capacidad socio económica del infractor, con fundamento en el análisis contenido en el Informe Técnico de Criterios KT-029/19 del 11 de diciembre de 2019.

Conclusiones- Informe Técnico de Criterios KT-029/19 del 11 de diciembre de 2019. (…) Este Despacho procederá a acoger las sanciones a imponer, determinadas en el informe técnico jurídico de motivación para la determinación de la responsabilidad, Informe Técnico de Criterios No. KT-029/19 del 11 de diciembre de 2019, el cual hace parte de este acto administrativo y se anexará a la presente decisión como se indicará en la parte resolutiva de este acto administrativo.” (Se resalta) 90.

Así, en el numeral cuarto del anterior acto se dispuso: “ARTÍCULO CUARTO: DECLARAR el Informe Técnico de Criterios KT-029/19 del 11 de diciembre de 2019, como parte integral del presente acto administrativo y [24] ORDENAR su entrega junto al presente acto administrativo en copia íntegra, visible a Folios Nos.32-36, dejando constancias en el respectivo expediente.”. 91.

En criterio de la Sala, se observa que, para la imposición de la multa, Corpoboyacá invocó la normativa que regía la materia. Y, aun cuando del informe técnico KT-029/19 solo transcribió sus conclusiones, lo cierto es que lo incorporó como parte integral del acto administrativo sancionatorio. Por lo que se entendía incluido dentro de las motivaciones jurídicas y técnicas. 92.

Así las cosas, contrario a lo afirmado por la demandante, no puede considerarse que la tasación de la multa careció de criterios técnicos, que no se hubiera explicado la ponderación de los criterios legales de graduación, ni se justificaran los factores para revisar la tasación. Tampoco hay lugar a considerar que la prueba técnica no pudo ser controvertida, por cuanto el documento le fue entregado con el acto de notificación de la sanción a efectos de ejercer contradicción a través del recurso de reposición, tal como sucedió. 93.

Si bien es cierto que las consideraciones y explicaciones del informe técnico no se transcribieron in extenso en el acto sancionatorio, es claro que tales justificaciones hacían parte integral del acto. 94. Ahora bien, luego de un ponderado análisis sobre el contenido del informe técnico KT-029/19, la Sala encuentra que allí se sustentaron todas y cada una de las variables señaladas en la Resolución 2086 de 2010, según la cual, la liquidación de la multa se rige por la fórmula Multa = B + [( a * í)* (1 + A) + Ca]*Cs, cuyas variables son: B: Beneficio ilícito. a: Factor de temporalidad. i: Grado de afectación ambiental y/o evaluación del riesgo.

A: Circunstancias agravantes y atenuantes. Ca: Costos asociados. Cs: Capacidad socioeconómica del infractor 95. Del contenido del informe se extrae que los anteriores criterios fueron desarrollados con detalle y en aplicación de las fórmulas aplicables a cada uno de ellos así: [25] [26] [27] [28] [29] 96.

En virtud de lo expuesto, el pluricitado informe técnico de tasación de la multa abordó las variables legales a cabalidad. 97. Así las cosas, como el informe hace parte del acto administrativo enjuiciado, es claro que también goza de presunción de legalidad. En tal sentido, era carga de la parte demandante demostrar la ilegalidad de aquel.

Sin embargo, no lo hizo. Razón por la cual, al no existir cargo concreto que lo controvierta, es del caso tenerlo como válido. 98. Valga señalar que, la oposición que la parte demandante hizo frente al informe consistió en afirmaciones genéricas como ausencia de credibilidad y carácter técnico, subjetividad del profesional que lo rindió, falta de claridad, entre otras.

Sin embargo, se echa de menos argumentación tendiente a controvertir la forma en que fue desagregada la fórmula para la imposición de la multa, o la manera en que fueron calculados cada uno de los criterios y/o variables a tener en cuenta para la cuantificación de la multa. 99. Y, aunque la sociedad accionante pretendió solicitar una prueba pericial en sede judicial tendiente a demostrar la alegada inadecuada aplicación de la fórmula, lo cierto fue que, al no ser un dictamen de parte, luego de realizar las gestiones del caso y teniendo en cuenta que la propia parte no adelantó las gestiones para el pago oportuno de gastos a [30] la perito designada, dicha prueba fue tenida por desistida mediante auto de 28 de junio de 2024.

Es decir que, también en sede judicial, la demandante tenía oportunidad para demostrar a través de pruebas técnicas los eventuales yerros en la tasación administrativa de la multa. Empero, siendo carga de la prueba que recaía bajo su responsabilidad en los términos del artículo 167 de la Ley 1564 de 2012, no lo hizo. Con ello perdió la posibilidad de derribar la presunción de legalidad que recaía sobre el informe técnico.

Valga resaltar que, la pericia fue tenida por desistida ya que el solicitante no suministró oportunamente las expensas asignadas a la auxiliar de la justicia que fuere designada. Esto implica entonces que, la parte demandante deba asumir la consecuencia de tal actuar que, en este caso, no será otra que mantener la validez del citado informe de liquidación de la multa.

Razón por la cual, en respeto de la referida presunción de legalidad, la sala concluye que no se demostró vicio en la aplicación de la fórmula. Por lo tanto, este cargo no prospera. 3.7.- Inexistencia de nexo causal. 100. Como último cargo, la demandante adujo que era inviable la imposición de una sanción, sin la acreditación del nexo causal, como debe ser en todo proceso declarativo de responsabilidad.

Y fue así porque, no se determinó de manera puntual “(…) cual es el actuar concreto de la corporación que guarda relación causal con el vertimiento, la corporación - La Toscana- construyó el pozo, la corporación realizó vertimientos aun antes de estar constituida, debe determinarse causalmente cuales son los hechos sobre los que se construye el vínculo causal y sobre los cuales se hace el juicio de imputación que culmina con la atribución de responsabilidad, (…)”. 101.

En criterio de la Sala, el cargo se funda en una premisa que ya fue desvirtuada. La parte demandante invoca la ausencia de demostración de nexo causal como presupuesto de todo juicio de responsabilidad. Al respecto ha de indicarse que, como se expuso, no era necesario demostrar ausencia de contaminación para exonerarse de la imputación, ni existencia de aquella para que prosperara la declaratoria de responsabilidad.

Adicionalmente, la acreditación de un daño -cuya ausencia se probaba con los informes rendidos por Secretaría de Salud y municipio de Cómbita, según la parte actora- dependía de la clase de conducta atribuida. La Sala no pasa desapercibido que, antes de tratarse de un juicio de responsabilidad -en general- como lo alega la demandante, se trata de un juicio de responsabilidad subjetiva y/o de conducta que implica la imputación y/o configuración de conductas clasificadas como de mera conducta y como de resultado. 102.

En este caso, no era necesaria la demostración de un resultado lesivo a través de la prueba de un vínculo causal, precisamente, por la naturaleza de la conducta imputada, cual era la existencia de vertimientos sin autorización para ello. Es decir que, se trataba de un tipo – conducta, cuya configuración se demostraba con la existencia del vertimiento y la ausencia del respectivo permiso, como aconteció. Por tanto, el actuar concreto de la infractora no consistió en la realización positiva de una conducta como la contaminación ambiental, sino en la omisión normativa relativa a la solicitud y obtención del permiso de vertimientos.

Por lo tanto, este cargo no prospera. Conclusión 103. Del análisis precedente la Sala concluye que los actos administrativos demandados no adolecen de vicios de nulidad. Como se expuso, los cargos formulados con la demanda no hallaron vocación de prosperar. Tan es así que, no se vulneraron las garantías del debido proceso en fase de indagación preliminar, doble instancia, congruencia, valoración [31] probatoria, competencia y proporcionalidad en la tasación de la multa, ni verificación de criterios causales. 104.

Cabe resaltar que, como todo acto administrativo, sobre el acto sancionatorio ambiental recae también la presunción de legalidad que deviene de la Constitución Política y de la Ley 1437 de 2011. En esa medida, es carga del accionante desvirtuar tal presunción y, en esta clase de asuntos, derribar la presunción legal de dolo / culpa que recae sobre el infractor ambiental.

De otro lado, en respeto de los principios de congruencia y preclusividad, es claro que la etapa de control jurisdiccional no es el escenario propicio para incluir temas de defensa que no fueron expuestos en sede administrativa ni cuestionados mediante los recursos legales. 105. En tal medida, como los cargos de la demanda no fueron acreditados y las decisiones relativas tanto a la declaratoria de responsabilidad como a la tasación de la multa impuesta a la demandante gozan de presunción de legalidad, la Sala negará las pretensiones de la demanda, según se expuso. 106.

Finalmente, por estar acreditados los presupuestos legales, se aceptará la renuncia presentada por la apoderada de Corpoboyacá y se reconocerá personería al nuevo mandatario judicial asignado para este proceso. III. COSTAS EN PRIMERA INSTANCIA 107. De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 188 del C.P.A.C.A. (adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021), en concordancia con los numerales 1.º y 8.º del artículo 365 del C.G.P, no se dictará condena en costas en esta instancia, en la medida que la demanda no fue interpuesta con manifiesta carencia de fundamento legal y porque no se evidencia su causación. IV.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, según lo expuesto.

SEGUNDO: Sin condena en costas, según lo expuesto.

TERCERO: ACEPTAR la renuncia de poder presentada por la abogada Marcela Leguizamón González, identificada con C.C. 1.049.617.745 y T.P. 231.947 del C.S. de la J., para actuar como apoderada de Corpoboyacá.

CUARTO: RECONOCER como apoderado de Corpoboyacá al abogado Juan Guillermo Sánchez Alba, identificado con C.C. 1.049.636.567 y T.P. 345.150 del C.S. de la J., acorde con poder conferido por la Directora General de la Corporación - Yeimy Liseth Echeverría Reyes. [32]

QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previa anotación en SAMAI. Notifíquese y cúmplase, (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL Magistrada (Ausente con permiso) LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado