Pág. 1 de 13 Santiago de Cali, veintiuno (21) de enero de dos mil veintiséis (2026) Sentencia nro. 07 RADICACIÓN: 76109-33-33-001-2018-00176-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVIAS njudiciales@invias.gov.co linaprietoc@gmail.com ACCIONADO: DISTRITO DE BUENAVENTURA notificaciones_judiciales@buenaventura.gov.co VINCULADOS: SOCIEDAD PORTUARIA REGIONAL DE BUENAVENTURA S.A. notificacionesjuridico@sprbun.com hector.ramirez@sprbun.com AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI buzonjudicial@ani.gov.co scastillo@ani.gov.co TEMA: Impuesto predial unificado en bienes de uso público MAGISTRADO PONENTE: Víctor Adolfo Hernández Díaz I. SINTESIS DE LA DECISIÓN 1.
Se confirmará la sentencia de primera instancia. El Estatuto Tributario Local refiere que el gravamen recae en bienes raíces lo que naturalmente comprende los destinados a la Terminal Marítima de Buenaventura, entre los que se encuentra el “muelle embarcadero”. 2. El impuesto predial es de carácter real y su pago extingue la obligación fiscal.
No se configura el pago de lo no debido y la administración distrital no está obligada a devolver dinero alguno. II.
ANTECEDENTES II.I La demanda y pretensiones 3. El Instituto Nacional de Vías – Invias a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó al distrito de Buenaventura a fin de que se inapliquen por ilegales el artículo 2 del Acuerdo 08 de 2012 y el artículo 23 del Acuerdo 017 del 2017, Estatuto Tributario Distrital. 4.
Asimismo, que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Resolución factura nro. 0321.1.54-1502-2018 del 1° de junio de 2018 expedida por la jefe de Área de Rentas / Administración Tributaria de la Dirección de Administración y Gestión Financiera del distrito de Buenaventura donde se determinó el impuesto predial unificado del predio identificado con cédula catastral 01-01-0001-0090-000 y matrícula inmobiliaria 372- 20445. • Resolución nro. 0321-54-0037-2018 del 04 de septiembre de 2018 expedida por la Dirección Financiera de la Dirección de Administración y Gestión Financiera del Distrito que resolvió el recurso de reconsideración. 5.
Como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho se declare que el Invias no es el sujeto pasivo del impuesto predial unificado determinado en los actos demandados. 6. Que ordene restituir lo pagado por concepto del impuesto sobre el predio descrito en la demanda para vigencia 2018 y se condene en costas a la demandada. RADICACIÓN: 76109-33-33-001-2018-00176-02 ACCIÒN: NYRD ACCIONANTE: INVIAS ACCIONADO: DISTRITO DE BUENAVENTURA Pág. 2 de 13 Pág. 2 de 13 II.II Hechos relevantes 7.
El puerto de Buenaventura está constituido por una serie de inmuebles de uso público que se han entregado en concesiones a particulares y a la Agencia Logística de las Fuerzas Militares así: 8. El contrato de concesión nro. 009 de 1994 celebrado entre la Superintendencia de Puertos y la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura señaló en sus cláusulas primera y segunda que los inmuebles entregados eran bienes de uso público y el otro sí nro. 2 suscrito el 30 de mayo de 2008 determinó que el riesgo tributario estaba en cabeza del concesionario. 9.
Mediante Decreto 1800 del 2003 se creó el Instituto Nacional de Concesiones – INCO al cual le cedieron todos los contratos de concesión existentes sobre la infraestructura de transporte y generó el traspaso contable y de propiedad al Invias de la infraestructura concesionada a la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura. 10. Mediante Decreto Ley 4165 del 2011 se creó la Agencia Nacional de Infraestructura ANI- adscrita al Ministerio de Transporte, se le cedieron todas las obligaciones y derechos que tenía el INCO, y por lo tanto los anteriores contratos de concesión, en calidad de contratante. 11.
La Ley 1430 de 2010 estableció que los bienes de uso público están excluidos del impuesto predial, excepto las áreas de los puertos marítimos que son explotadas comercialmente y que corresponde pagar a los concesionarios. 12. En oficio no. 0320-207-2018 del 20 de junio de 2018 el distrito de Buenaventura comunicó al INVIAS que él, y no la SPRB, es sujeto pasivo del impuesto predial de los bienes de uso público entregados en concesión para el funcionamiento del Terminal Marítimo por el propietario inscrito. 13.
En resolución factura no. 0321.1.54-1502-2018 el distrito de Buenaventura determinó y cobró al Invias el impuesto predial, vigencia 2018, del predio identificado con cédula catastral 01- 01-0001-0090- 000 y matrícula inmobiliaria 372-20445. 14. La parte actora presentó recurso de reconsideración con fundamento en que el impuesto recae en un bien de uso público pero explotado comercialmente, luego el sujeto pasivo es quien lo esté explotando. 15.
La Resolución no. 0321-54-0037-2018 del 4 de septiembre del 2018 confirmó el cobro con fundamento en que recayó sobre un bien fiscal y no de uso público porque sus instalaciones son cerradas al público y su explotación era a nivel de empresa industrial del estado. II.III Normas violadas y concepto de la violación • Artículos 4, 29, 287 y 338 de la Constitución Política. • Artículo 674 del Código Civil. • Artículos 166 y 167 del Decreto Ley 2324 de 1984. • Artículo 5 de la Ley 1 de 1991. • Numeral 3 artículo 6 de la Ley 768 del 2002. • Artículo 23 de la Ley 1450 del 2011.
RADICACIÓN: 76109-33-33-001-2018-00176-02 ACCIÒN: NYRD ACCIONANTE: INVIAS ACCIONADO: DISTRITO DE BUENAVENTURA Pág. 3 de 13 Pág. 3 de 13 • Artículo 177 de la Ley 1607 del 2013. • Numeral 3 del artículo 26 de la Ley 1617 del 2013. • Literal d) articulo 27 y artículo 234 del Acuerdo Distrital nro. 17 del 2017. 16. Los actos administrativos demandados desconocen que los puertos son bienes de uso público no gravados con el impuesto predial y que la ley permite gravarlos solo en aquellos casos en que son explotados por particulares y éstos son los únicos obligados, no quien ostente la propiedad del bien público que en este caso es Invias. 17.
Los bienes de uso público no cambian su naturaleza a pesar de que hayan sido concesionados a particulares, por lo que, no es cierto el argumento de que corresponden a bienes fiscales por no estar abiertos al público. 18. El Estatuto Tributario Distrital vigente, Acuerdo 017 del 2017, no identificó a puertos marítimos como bienes públicos que generen el impuesto predial. 19.
Desconocen la normativa y la jurisprudencia que señaló “que el cobro del impuesto predial a los bienes públicos es excepcional y que, la autorización que otorga la ley a los municipios y distritos para la imposición de dicho tributo no se predica de cualquier concesión, sino únicamente respecto de los predios concesionados a puertos aéreos y marítimos en donde se realice una explotación comercial”.
En estos casos el sujeto pasivo del tributo es el concesionario. 20. El distrito de Buenaventura no tuvo en cuenta que el artículo 234 del Acuerdo Distrital 017 del 2017 señaló las fechas de vencimiento del pago del IPU y cobró impuestos que no habían vencido con intereses de mora que no se habían causado. II.IV Contestación de la demanda 21.
La Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura S.A. indicó que no todos los bienes concesionados eran de uso público, a través del contrato 009 de 1994 también se concesionaron bienes fiscales. 22. La Sociedad Portuaria no es parte de las relaciones jurídicas controvertidas, por tanto, no tiene relación alguna con las pretensiones de la demanda porque no expidió los actos administrativos acusados. 23.
La factura predial y los demás actos demandados son acordes al Estatuto Tributario Distrital, según el cual los bienes fiscales están gravados con el impuesto predial y el sujeto pasivo es la entidad estatal propietaria del mismo, que en este caso es Invias. 24. La discusión planteada por la parte actora frente a los sujetos pasivos del impuesto predial de bienes de uso público carece de relevancia; el bien identificado con la matrícula inmobiliaria 372-20445 “muelle embarcadero” es un bien fiscal, ya que no corresponde a terrenos de línea de playa, bajamar o aguas marítimas y no hace parte del contrato de concesión 009 de 1994. 25.
El distrito de Buenaventura y la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- no contestaron la demanda 1. II.V Sentencia de primera instancia 26. El Juzgado negó las pretensiones de la demanda bajo los siguientes argumentos: “(…) el Despacho acogerá en su integridad el concepto pericial rendido por el IGAC, mas no la afirmación del demandante según la cual dicho predio se encontraba bajo la administración y a cargo de la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura.
En efecto, el dictamen pericial establece que el predio identificado con el código catastral No. 01-01-0001-0090-000 y folio de matrícula inmobiliaria No. 372-20445 se encuentra por fuera del contrato de concesión y fuera del área de este. 1 Índice 39 del expediente digital samai. Archivo 24 del one drive. RADICACIÓN: 76109-33-33-001-2018-00176-02 ACCIÒN: NYRD ACCIONANTE: INVIAS ACCIONADO: DISTRITO DE BUENAVENTURA Pág. 4 de 13 Pág. 4 de 13 En ese sentido, no resulta procedente ordenar el recobro de la obligación subrogada a favor del Invías en contra de la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura.
Por otra parte, y tal como ya se estableció, el predio en cuestión tiene la condición de bien de uso público, por cuanto está conformado por playas, terrenos de bajamar y sus zonas accesorias, los cuales, por su naturaleza, pueden ser aprovechados por cualquier persona. En ese sentido, aun cuando se encuentre cerrado al público, no pierde tal carácter ni se transforma en bien fiscal (…) Ahora bien, lo anterior no obsta para que sobre dichos bienes se cause el Impuesto Predial Unificado.
En consecuencia, el predio en cuestión generó dicho tributo, al configurarse el hecho generador en los términos previstos en el Estatuto Tributario local, en virtud de la habilitación legal contenida en el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 y en el artículo 26 de la Ley 1617 de 2013. Lo anterior, desvirtúa el argumento de la parte actora según el cual dicho impuesto no acobija a este tipo de bienes.
(…) Para desatar esta controversia, es necesario indicar que el impuesto predial es un tributo de carácter real que se causa por la sola existencia del bien inmueble, con independencia de la relación jurídica que este guarde con la persona que lo habita o aprovecha. En consecuencia, el sujeto pasivo del impuesto resulta indeterminado y quien lo asume no puede alegar el pago de lo no debido, tal como lo señaló el H. Consejo de Estado en sentencia del 4 de mayo de 2015, radicación número: 25000- 23-27-000-2012- 00182-01(20342).
Por lo expuesto, la entidad demandada estaba facultada para exigir al Invias el pago del Impuesto Predial Unificado por ser la entidad pública que figura como propietaria del predio identificado con matrícula catastral No. 01-01-0001-0090-000 y folio inmobiliario No. 372-20445. Además, de acuerdo con el Informe Pericial del IGAC se encontró que el predio tiene una destinación económica Institucional, motivo por el cual los actos administrativos demandados no se encuentran viciados de nulidad y gozan de la presunción de legalidad y acierto, tal como se indicó; razón por la cual deben mantenerse incólumes.
Finalmente, en relación con la alegación según la cual los actos administrativos demandados incluyeron el cobro de intereses moratorios presuntamente no causados, el Despacho no encuentra acreditada tal circunstancia, razón por la cual se desestima lo planteado. (…)” II.VI El recurso de apelación 27. El Invias apeló. 28. La sentencia de primera instancia arribó a dos conclusiones contradictorias; por un lado, reconoció que el inmueble es de uso público y, por otro, dijo que el Invias debía asumir el impuesto por tratarse de un tributo real y por considerar que el área en liquidación estaba fuera del área concesionada. 29.
Esa interpretación es incompatible con la jurisprudencia vinculante del Consejo de Estado que ya resolvió que el concesionario que explota económicamente el bien de uso público es el sujeto pasivo del impuesto predial y que la afectación de áreas accesorias se integra en la concesión portuaria. 30. Se dio un valor probatorio que no correspondía al dictamen pericial del IGAC, toda vez que tuvo por objeto verificar elementos catastrales y de ubicación, más no analizó el alcance de las cláusulas concesionales ni delimitación técnica de las zonas accesorias que integran el puerto. 31.
El contrato de concesión nro. 009/1994 y el Otrosí nro. 02/2008 demuestran la inclusión de zonas accesorias en la concesión y tanto la ANI como la SPRB han reconocido la tenencia y explotación de áreas que comprenden muelles, bodegas, patios, talleres, entre otros, que el Consejo de Estado ha concluido que se entienden comprendidas en la concesión. 32.
La sentencia se equivoca al sostener que quien paga extingue la obligación y que, por tanto, no procede la subrogación frente al concesionario la condición de tributo real no puede ipso facto desvirtuar la sujeción especial emanada de la normativa de concesiones y de la doctrina jurisprudencial consolidada. 33. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha confirmado que el sujeto pasivo del impuesto en inmuebles públicos concesionados no es la entidad estatal propietaria, sino el concesionario que obtiene provecho económico del bien.
Así, el Distrito carece de fundamento legal para imputar el gravamen al Invias, pues este no detenta el inmueble con fines lucrativos. 34. Solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia. RADICACIÓN: 76109-33-33-001-2018-00176-02 ACCIÒN: NYRD ACCIONANTE: INVIAS ACCIONADO: DISTRITO DE BUENAVENTURA Pág. 5 de 13 Pág. 5 de 13 II.VII Actuaciones en segunda instancia 35.
Mediante providencia nro. 912 del 18 de noviembre de 2024, se admitió el recurso de apelación. 36. La Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura S.A. allegó escrito de alegatos en el que indicó que el inmueble objeto de debate no fue entregado en concesión ni se utilizó bajo otro título y así lo concluye expresamente el dictamen pericial rendido por el IGAC, por tanto, solicitó que se mantenga incólume su situación jurídica y se nieguen las pretensiones de la demanda. 37.
Las demás partes guardaron silencio y Ministerio Público no emitió concepto. 38. Al proceso se le ha dado el trámite que corresponde y no se encuentran causales de nulidad que puedan invalidar lo actuado, por lo que resolverá de fondo previas las siguientes. III. CONSIDERACIONES III.I Presupuestos Procesales Competencia y Cuantía 39.
La Sala es competente para conocer del recurso de apelación formulado por la parte demandada, en virtud de los artículos 153 y 156.8 del C.P.A.C.A. III.II Problema Jurídico 40. De conformidad con los argumentos objeto de apelación, el problema jurídico se circunscribe en determinar: 41. ¿El predio identificado con cédula catastral 01- 01-0001-0090-000 y matrícula inmobiliaria 372- 20445 es un bien de uso público o bien fiscal? 42.
¿El Invias es sujeto pasivo del impuesto predial unificado del predio identificado con cédula catastral 01- 01-0001-0090-000 y matrícula inmobiliaria 372-20445? 43. ¿Se debe inaplicar los artículos del Acuerdo 08 de 2012 y del Acuerdo 017 del 2017, Estatuto Tributario Distrital? III.III Tesis de la Sala 44. La sentencia de primera instancia será confirmada.
El Estatuto Tributario Local refiere que el gravamen recae en bienes raíces lo que naturalmente comprende los destinados a la Terminal Marítima de Buenaventura, entre los que se encuentra el “muelle embarcadero”. 45. La jurisprudencia determinó que el impuesto predial es un tributo real y exigible a cualquier persona que tenga un vínculo jurídico con el bien y el Invias es el propietario registrado del “muelle embarcadero”. 46.
Por tanto, quien lo pague y no esté obligado extingue la obligación fiscal y debe repetir contra el titular. 47. No prospera la nulidad de los actos administrativos que cobraron a la parte actora el predial del 2018. IV. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL IV.I Impuesto predial sobre puertos marítimos: bienes de uso público RADICACIÓN: 76109-33-33-001-2018-00176-02 ACCIÒN: NYRD ACCIONANTE: INVIAS ACCIONADO: DISTRITO DE BUENAVENTURA Pág. 6 de 13 Pág. 6 de 13 48.
El artículo 166 del Decreto Ley 2324 de 1984 define a las playas, terrenos de bajamar y las aguas marítimas como bienes de uso público los cuales no están gravados con el impuesto predial y complementarios 2. 49. Se trata de bienes de uso público porque su naturaleza permite “su utilización y disfrute colectivo en forma libre, sin perjuicio de las restricciones que en beneficio del grupo social mismo, puedan ser impuestas por parte de las autoridades competentes, de ahí su carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables que les otorga el artículo 63 de la Carta” 3. 50.
La Ley 1430 de 2010, aplicable a la vigencia 2018 del impuesto predial, dispuso que los bienes de uso público están excluidos de este tributo, excepto las áreas ocupadas por establecimientos mercantiles dentro de las zonas concesionadas para el funcionamiento de puertos marítimo y aéreos: “ARTÍCULO 54. <Artículo modificado por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012.
El nuevo texto es el siguiente:> Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización los bienes de uso público y obra de infraestructura continuarán excluidos de tales tributos, excepto las áreas ocupadas por establecimientos mercantiles.
Son sujetos pasivos del impuesto predial, los tenedores a título de arrendamiento, uso, usufructo u otra forma de explotación comercial que se haga mediante establecimiento mercantil dentro de las áreas objeto del contrato de concesión correspondientes a puertos aéreos y marítimos. (…)”. (Se destaca en negrilla). 51. La ley 1617 de 2013, régimen de los distritos especiales, y que cobija al distrito especial de Buenaventura, facultó a los concejos gravar con el impuesto predial los bienes inmuebles situados al interior de bienes de uso público de la Nación con las siguientes condiciones: “Artículo 26.
Atribuciones. Los concejos distritales ejercerán las atribuciones que la Constitución y las leyes atribuyen a los concejos municipales. Adicionalmente ejercerán las siguientes atribuciones especiales: (…) 3. Gravar con impuesto predial las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando estén en manos de particulares.
Los particulares ocupantes serán responsables exclusivos de este tributo. El pago de este impuesto no genera ningún derecho sobre el terreno ocupado…”. V. Cuestión previa 52. En sentencia del 27 de septiembre de 2023 esta Sala de decisión, integrada por los magistrados Ana Margoth Chamorro Benavides, Zoranny Castillo Otálora y Víctor Adolfo Hernández resolvió una demanda de idénticas pretensiones, pero respecto de otro bien inmueble en la que resolvió anular los actos demandados y ordenó la devolución del impuesto predial que pagó el Invias. 53.
No obstante, la composición de la Sala cambió y ello generó una reinterpretación del derecho aplicable, especialmente sobre la subrogación del pago en materia tributaria que se aborda en esta oportunidad. 54. Entonces, pese a la similitud de ambos casos, existen motivos para adoptar una decisión deferente sin que implique vulnerar el derecho a la igualdad, tal y como se estableció en sentencia del 20 de noviembre de 2024 dentro del proceso identificado con radicación nro. 76001-23-33-003-2018-01112- 00 4.
VI. Hechos probados 5 • A través de contrato de concesión no. 009 del 21 de febrero de 1994 6 la Superintendencia General de Puertos entregó en concesión a la SPRB “… el derecho para ocupar y utilizar en forma temporal y exclusiva las playas, los terrenos de bajamar y zonas accesorias a aquellos y 2 Sobre la naturaleza de esta exoneración consultar sentencia C-183 de 2003, C-822 de 2011, entre otras, de la Corte Constitucional 3 C-183 de 2003, Corte Constitucional 4https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=76001233300320180111200760012 5 Índice 37, 39, 41 y 54 del expediente digital samai. 6 Expediente digital one drive.
Archivo 01CuadernoPrincipal, folios 395 en adelante. RADICACIÓN: 76109-33-33-001-2018-00176-02 ACCIÒN: NYRD ACCIONANTE: INVIAS ACCIONADO: DISTRITO DE BUENAVENTURA Pág. 7 de 13 Pág. 7 de 13 estos (…) donde operará el mencionado puerto (…) será de servicio público, habilitado para el comercio exterior y para prestar el servicio de toda clase de carga…”. • En otrosí nro. 01 del 27 de enero de 2004 7 las partes reconocieron al INCO como el cesionario de la posición contractual que ocupó la Superintendencia General de Puertos.
Posteriormente, se suscribieron dos otrosíes, uno el 30 de mayo de 2008 8 y otro el 29 de enero de 2010. • Resolución factura nro. 0321.1.54-1502-2018 del 1º de junio el 2018 9 mediante la cual el distrito de Buenaventura impuso al Invias el cobro del impuesto predial unificado y la sobretasa ambiental, vigencia 2018, sobre el bien inmueble identificado con matrícula 372-20445 por valor de $24.262.722. • La entidad demandada interpuso recurso de reconsideración 10 en contra de la resolución factura que le impuso la obligación del IPU, a través de la Resolución nro. 0321-54-0037-2018 del 4 de septiembre del 2018 11 la Dirección de Administración y Gestión Financiera de la Alcaldía distrital de Buenaventura resolvió el recurso de reconsideración en el sentido de “NO REVOCAR la Resolución No. 0321.1.54-1502-2018 del 1° de junio de 2018…” • Resolución nro. 006027 del 29 de diciembre de 2006 12 “por la cual se transfiere a título gratuito el MUELLE EMBARCADERO, ubicado en la Calle 2 carrera 1 Zona Centro Lote 2 entrada Nororiental, Manzana A Sector 1 de la ciudad de Buenaventura, y su infraestructura portuaria construida sobre zona de uso público, al Instituto Nacional de Vías – INVIAS.” Por medio de la cual el Ministerio de Transporte transfirió a título gratuito a favor del Invias el derecho de dominio y la posesión real, material, pacifica e ininterrumpida sobre el muelle embarcadero. • La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Buenaventura asignó al predio “TERMINAL MARITIMO DE BUENAVENTURA SECTOR 1 MANZANA A LOTE 1” la matrícula inmobiliaria nro. 372-20445 13. • Certificado de existencia y representación legal o de inscripción de documentos de la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura S.A. - S.P.R. BUN donde se consignó como objeto social 14: “LA SOCIEDAD TIENE POR OBJETO PRINCIPAL LAS SIGUIENTES ACTIVIDADES: A) ADMINISTRAR EL PUERTO DE SERVICIO PUBLICO DE BUENAVENTURA QUE VENIA SIENDO ADMINISTRADOR POR LA EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA, EN LIQUIDACION;
LA INVERSION EN LA CONSTRUCCION, MANTENIMIENTO, EXPANSION Y MODERNIZACION DEL MISMO; LA PRESTACION DE SERVICIOS DIRECTAMENTE RELACIONADO CON LA ACTIVIDAD PORTUARIA, DE ACUERDO CON LA CONCESION PORTUARIA OTORGADA POR LA SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS MEDIANTE LA RESOLUCION 1.003 DEL 13 DE SEPTIEMBRE DE 1993, Y LA EJECUCION DE TODAS LAS FUNCIONES QUE LAS NORMAS ATRIBUYEN A LAS SOCIEDADES PORTUARIAS REGIONALES.
B) PRESTAR SERVICIOS PORTUARIOS Y PERMITIR LA PRESTACION DE SERVICIOS POR PARTE DE OTROS OPERADORES PORTUARIOS DENTRO DE SUS INSTALACIONES, SIEMPRE Y CUANDO CUMPLAN CON LOS REQUISITOS LEGALES Y NORMAS TECNICAS ELABORADAS POR LA EMPRESA Y APROBADAS POR LA AUTORIDAD COMPETENTE. (…)” • En Oficio no. 0320-207-2018 del 20 de junio de 2018 15 el distrito de Buenaventura negó tener a la SPRB como sujeto pasivo de los tributos sobre los bienes concesionados: 7 Expediente digital one drive Archivo 01CuadernoPrincipal.
Folios 435 en adelante. 8 Expediente digital one drive. Archivo 01CuadernoPrincipal. Folios 438. 9 Expediente digital one drive. Archivo 01CuadernoPrincipal. Folio 17. 10 Expediente digital one drive. Archivo 01CuadernoPrincipal. Folio 29 en adelante. 11 Expediente digital one drive. Archivo 01CuadernoPrincipal. Folios 19 en adelante. 12 Expediente digital one drive.
Archivo 01CuadernoPrincipal. Folio 102 en adelante. 13 Expediente digital one drive. Archivo 01CuadernoPrincipal. Folios 381 en adelante. 14 Expediente digital one drive. Archivo 01CuadernoPrincipal. Folios 370 en adelante. 15 Expediente digital one drive. Archivo 01CuadernoPrincipal. Folios 25 en adelante. RADICACIÓN: 76109-33-33-001-2018-00176-02 ACCIÒN: NYRD ACCIONANTE: INVIAS ACCIONADO: DISTRITO DE BUENAVENTURA Pág. 8 de 13 Pág. 8 de 13 “Para determinar el sujeto pasivo del impuesto predial forzosamente deben establecerse dos grupos de sociedades, diferenciadas por la fecha de celebración del contrato de concesión, por lo que existirán de un lado y otro las sociedades que celebraron contrato de concesión antes y después de la entrada en vigencia de la Ley 1430 de 2010.
(…) De la normatividad anterior la Administración Tributaria de Buenaventura concluye que el Impuesto Predial de los inmuebles concesionados a sociedades portuarias con anterioridad al 29 de diciembre de 2010, fecha en que entró en vigencia la Ley 1430, tiene como sujeto pasivo a la parte que dentro del contrato de concesión quedó obligada a asumirlo y pagarlo y en caso de no existir disposición expresa en el contrato, el sujeto pasivo es el propietario del inmueble.
Esta conclusión encuentra eco en el hecho de que la Ley 1ª de 1991, bajo cuyo imperio se celebraron los contratos de concesión, no contempló ninguna norma especial referente a la facultad impositiva del ente territorial sobre los inmuebles, siendo entonces aplicable la norma general, que lo es la Ley 14 de 1883, la que solo menciona a propietarios y poseedores como sujetos del IPU.
(…) Por el contrario, las sociedades portuarias que tienen celebrado contrato de concesión posterior al 29 de diciembre de 2010, aún si en el contrato no hubo pacto o disposición expresa sobre la parte -Nación o concesionario- que tendría la calidad de sujeto pasivo del impuesto, tal calidad se atribuye al concesionario por orden de la ley.
La anterior es la posición oficial adoptada por la Administración Tributaria de Buenaventura sobre el presente asunto, y por ello no se determinará ni cobrará a las sociedades concesionadas con anterioridad al 29 de diciembre de 2010 el IPU de los inmuebles donde funcionan las sociedades portuarias”. • Dictamen pericial 16 rendido por la señora Katherine Leal Bohórquez con formación en Ingeniería Catastral y Geodesta, Magíster en Ciencias de la Geoinformación y Observación de la Tierra, al cual se aplicó el parágrafo del artículo 219 del CPACA, se prescindió de contradicción y se corrió traslado a las partes, decisión que no fue objeto de recurso. 17: “…se procede a la descarga del polígono catastral del predio 01-01-0001-0090-000 e identificarlo dentro de la imagen satelital de Google Earth, como se evidencia en la Imagen 3, es un muelle en la zona urbana (antigua rampa embarcadero).
Imagen 3. Ubicación del predio desde imagen satelital (…) Posteriormente se revisa el VUR de folio de matrícula inmobiliaria 372-20445 donde actualmente funge como propietario el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, como lo señala en la Anotación Nro 5 (Ver Imagen 4). El inmueble 01-01-0001-0090-000 y Matrícula Inmobiliaria 372-20445, en el Certificado de Tradición y Libertad no figura el Contrato de Concesión 009 de 21 de febrero de 1994 como se puede evidenciar en la Imagen 5. 16 Índice 39 del expediente digital samai.
Archivo 43 del one drive. 17 Expediente digital one drive. Archivo 99.12. Auto nro. 1061 del 12 de agosto de 2025 RADICACIÓN: 76109-33-33-001-2018-00176-02 ACCIÒN: NYRD ACCIONANTE: INVIAS ACCIONADO: DISTRITO DE BUENAVENTURA Pág. 9 de 13 Pág. 9 de 13 Imagen 5. Recorte consulta VUR Folio de Matrícula Inmobiliaria 372-20445 (…) Interrogante ii: “Establecer si el bien antes descrito hace parte o no del Puerto de Buenaventura Terminal Marítimo” Teniendo en cuenta lo expuesto anteriormente (Ver imagen 3) el inmueble con código catastral 76109010100010090000 y con folio de matrícula inmobiliaria 372-20445 se ubica en el Terminal Marítimo de Buenaventura, localizados en el Distrito de Buenaventura.
Interrogante iii: “Precisar si el inmueble referido corresponde a los bienes señalados en el Contrato de Concesión 009 de 1994, celebrado por la Superintendencia de Puertos y la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventuras S.A.” En el archivo de la base catastral del inmueble distinguido con código catastral 76109010100010090000 y con folio de matrícula inmobiliaria 372-20445, el cual se observa en verde está ubicado por fuera respecto al área de Contrato de Concesión 009 de 21 de febrero de 1994 que es el polígono amarillo.
Imagen 9. Mapa de ubicación del predio 01-01-0002-0009-000 respecto al área de concesión. (…) Interrogante iv: “Determinar el tipo de actividad o actividades que se desarrollan en el bien inmueble y establecer las personas naturales o jurídicas que las realizan. En el evento de encontrarse más de una actividad, deberá diligenciar un informe discriminado de cada una”.
RADICACIÓN: 76109-33-33-001-2018-00176-02 ACCIÒN: NYRD ACCIONANTE: INVIAS ACCIONADO: DISTRITO DE BUENAVENTURA Pág. 10 de 13 Pág. 10 de 13 En relación con esto, se encontró en la ficha predial que es un predio urbano y la destinación económica es Institucional (Imagen 14), la cual se definió en el momento de la identificación del predio, va de la mano con la actividad predominante que se desarrolla en el mismo y el sector, la cual es concordante con que actualmente se encuentra La Capitanía de Puerto de Buenaventura – DIMAR (Imagen 15 y 16).
Sin embargo, en lo referente a las actividades que se desarrollan el IGAC No tiene competencia para brindar respuesta, acorde al decreto 846 de 2021. Imagen 14. Ficha predial – predio 76-109-01-01-0001-0090-000 Imagen 15. Capitanía de Puerto de Buenaventura – DIMAR y el muelle antigua rampa embarcadero predio 76-109-01-01-0001-0090-000 (…)” VII.
Caso concreto 55. Descendiendo al caso concreto se tiene que el predio identificado con cédula catastral 01- 01-0001- 0090-000 y matrícula inmobiliaria 372-20445 se encuentra ubicado en el terminal marítimo de Buenaventura en el sector 1 manzana A lote 1, conocido como el muelle embarcadero. 56. Mediante Resolución nro. 006027 del 29 de diciembre de 2006 18 el Ministerio de Transporte transfirió a título gratuito a favor del Invias el derecho de dominio y la posesión real, material, pacifica e ininterrumpida sobre el muelle embarcadero, el cual se entregó a través de acta suscrita el 17 de diciembre de 2009 19. 57.
Asimismo, se acreditó que por contrato de concesión no. 009 del 21 de febrero de 1994 la Superintendencia General de Puertos entregó en concesión a la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura S.A. “… el derecho para ocupar y utilizar en forma temporal y exclusiva las playas, los 18 Expediente digital one drive. Archivo 01CuadernoPrincipal.
Folio 102 en adelante. 19 Expediente digital one drive. Archivo 01CuadernoPrincipal. Folio 107 en adelante. RADICACIÓN: 76109-33-33-001-2018-00176-02 ACCIÒN: NYRD ACCIONANTE: INVIAS ACCIONADO: DISTRITO DE BUENAVENTURA Pág. 11 de 13 Pág. 11 de 13 terrenos de bajamar y zonas accesorias a aquellos y estos (…) donde operará el mencionado puerto (…) será de servicio público, habilitado para el comercio exterior y para prestar el servicio de toda clase de carga…”. 58.
No obstante, el informe rendido por el IGAC sobre el predio objeto de análisis concluyó que este no figura en el contrato de concesión y además se encuentra ubicado por fuera del área de dicho contrato, más exactamente en la capitanía del puerto de Buenaventura – DIMAR cuya “…destinación económica es Institucional…la cual se definió en el momento de la identificación del predio, va de la mano con la actividad predominante que se desarrolla en el mismo y el sector…”. 59.
El mencionado dictamen pericial cuenta con pleno valor probatorio dado que su recaudo e incorporación al proceso surtió el trámite procesal previsto para ello, además, respondió aquello que se le cuestionó dentro de sus competencias, sin que, dentro de ellas estuviera el análisis de las cláusulas que comprende el contrato de concesión no. 009 del 21 de febrero de 1994. 60.
Ahora, la discusión en el presente asunto se centra en establecer si el bien inmueble previamente señalado es catalogado como de uso público o bien fiscal y, en consecuencia, determinar si la entidad demandante debe asumir la obligación por concepto de impuesto predial unificado. 61. Para la Sala el “muelle embarcadero” es un bien de uso público porque se encuentra ubicado en el terminal marítimo del puerto de Buenaventura, área que por su naturaleza puede ser utilizada por cualquier persona y tiene destinación de servicio público, tal y como lo señaló el informe pericial, esto es, que su destinación va de la mano con la actividad predominante que se desarrollaba en el lugar. 62.
Pese a que la SPRBUN argumentó que el muelle embarcadero era un bien fiscal porque no corresponde a terrenos de línea de playa, bajamar o aguas marítimas y no hace parte del contrato de concesión 009 de 1994, lo cierto es que, las pruebas dan cuenta de que se encuentra ubicado dentro del terminal marítimo de Buenaventura y se destina a actividades propias del puerto. 63.
Aunado a lo anterior, aunque su uso esté limitado a los usuarios de la Terminal Marítima de Buenaventura, ello no es óbice para que se cambie el carácter de bien de uso público y así lo estableció la Corte Constitucional 20. 64. Por tanto, contrario a lo manifestado en el recurso de apelación, para la Sala es claro que se configuró el hecho generador del tributo en los términos del Estatuto Tributario Local por habilitación legal del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 y 26 de la Ley 1617 de 2013: “Artículo 21, Acuerdo 17 del 15 de diciembre de 2017 del Estatuto Tributario Distrital: “Hecho generador: Es un gravamen real que recae sobre los bienes raíces ubicado en la jurisdicción del Distrito Especial de Buenaventura y se genera por la existencia del predio, independientemente de quién sea su propietario o poseedor”. 65.
Resulta dable concluir que, el Estatuto Tributario Local refiere que el gravamen recae en bienes raíces lo que naturalmente comprende los destinados a la Terminal Marítima de Buenaventura, entre los que se encuentra el “muelle embarcadero”. 66. Respecto al sujeto pasivo de dicho gravamen la Corte Constitucional dijo: “En lo que respecta a los sujetos pasivos del tributo, la Corte Constitucional, al diferenciar el impuesto al patrimonio del impuesto predial, resaltó el carácter real de este último, pues se funda en la ocupación que hace un bien inmueble en la jurisdicción municipal, y restó relevancia a la calidad del sujeto que posee o ejerce el dominio sobre dicho bien, al señalar que es indeterminado.
Para esto, precisó 21: ‘Ahora bien, cabe recordar que el impuesto predial es un gravamen real constituido a favor del municipio donde está ubicado el bien. Como gravamen real no puede confundirse con el impuesto sobre el patrimonio que es un gravamen personal… … el impuesto predial se funda en la ocupación que hace el bien del espacio en el municipio al cual se paga el tributo, mientras que en el caso del impuesto establecido sobre el patrimonio los inmuebles integran el patrimonio líquido gravable porque están en capacidad de generar un aprovechamiento económico para su propietario. 20 Sentencia C-822 de 2011. 21“Sentencia C-876 del 16 de octubre de 2002, Magistrado Ponente Álvaro Tafur Galvis”.
RADICACIÓN: 76109-33-33-001-2018-00176-02 ACCIÒN: NYRD ACCIONANTE: INVIAS ACCIONADO: DISTRITO DE BUENAVENTURA Pág. 12 de 13 Pág. 12 de 13 La obligación tributaria en uno y otro caso tiene pues una naturaleza y una causa diferente que no puede confundirse. Así: a) El sujeto pasivo del impuesto predial es indeterminado (propietario pleno, poseedor, usufructuario, nudo propietario etc, quien pague el impuesto no puede alegar pago de lo no debido)’ 22.
(Se destaca en negrilla). 67. Al ser un tributo real el pago extingue la obligación fiscal independientemente si lo hizo el propietario, usufructuario, poseedor, etc.: “… el pago como una forma de extinguir la obligación puede realizarse por un tercero a favor del deudor aun sin su consentimiento, de donde se desprende que el pago de una obligación tributaria realizada por un tercero es válido y surte plenos efectos, máxime si se trata de un impuesto, se repite de naturaleza real que no considera la calidad del sujeto que ejerce el derecho real sobre el inmueble. … Por su parte, sobre el pago, como forma de extinción de las obligaciones, es pertinente anotar que el artículo 1626 del Código Civil estableció que el “…pago debido es la prestación de lo que se debe”, y que el artículo 1627 indicó que dicho pago debe darse de “…conformidad al tenor de la obligación”, pues el acreedor no está obligado a recibir otra cosa diferente a lo que se le deba.
Así mismo, el artículo 1630 previó que el pago practicado por un tercero diferente del deudor es válido, “…aún sin su consentimiento o contra su voluntad y aún a pesar del acreedor”. Según esto, como la obligación tributaria consiste en dar una suma de dinero determinada en función del inmueble gravado o presupuesto objetivo del impuesto predial unificado, al practicar el pago de dicha suma al sujeto activo o acreedor fiscal, válidamente se extingue la deuda fiscal” 23. 68.
Si quien pagó el impuesto predial considera que no estaba obligado, se activa la figura del pago por subrogación del artículo 1666 del Código Civil: “La subrogación es la transmisión de los derechos del acreedor a un tercero, que le paga”. 69. En estos casos debe repetir contra el obligado 24. 70. Por lo expuesto, le asiste razón al juez de instancia cuando afirmó que la entidad demandada podía exigir al Invias el pago del impuesto predial por ser la entidad pública que figura como propietaria del bien objeto de análisis en el presente asunto. 71.
En la demanda se reconoció que la parte actora pagó el impuesto predial correspondiente a la vigencia 2018 y se aportó prueba de ello 25, lo que, de conformidad con lo expuesto, extinguió la obligación fiscal. 72. La solidaridad entre el propietario y el poseedor no es un capricho del artículo 23 del Acuerdo 017 del 2017 26 -derogó en lo que sea contrario el Acuerdo 08 de 2012-.
Por el contrario, surge del carácter real del tributo en que cualquiera puede pagar y extinguir la obligación fiscal. Así que, no procede la excepción de ilegalidad del artículo 27 del Acuerdo 017 del 2017. 73. Tampoco prospera la nulidad de los actos administrativos demandados. No están viciados de nulidad por exigir a la parte actora el impuesto predial del “muelle embarcadero”, matrícula inmobiliaria 372-20445, código catastral 01- 01-0001-0090-000.
VIII. Condena en costas 74. Los artículos 188 del CPACA y el artículo 365.1 del C.G.P. regulan la condena en costas en segunda instancia. 75. Esta Sala de decisión estableció como línea en lo que respecta a la condena en costas en segunda instancia, que se condenará en costas a la parte que le resulte desfavorable el recurso de apelación, siempre y cuando exista intervención de la parte contraria. 76.
Revisada la plataforma Samai, se evidencia que, en el presente asunto, la parte vinculada actuó en esta instancia. Por tanto, se condenará en costas en esta instancia. 22 Sentencia del 4 de mayo de 2015, Consejo de Estado, Sección Cuarta. Radicación número: 25000-23-27-000-2012-00182-01(20342) 23 Sentencia del 28 de noviembre de 2018.
Consejo de Estado, Sección Cuarta. Radicación número: 25000-23-37-000-2014-00749-01(22098) 24 Sobre la subrogación del pago del impuesto predial ver sentencia del 30 del 30 de marzo de 2023, Sección Cuarta del Consejo de Estado. Radicación 47001-23-33-000-2018-00204-01 (26785). -Sentencia del 29 de junio de 2023, Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Radicación 15001-23-33-000-2019-00179-01 (26441) 25 Expediente digital one drive. Archivo 57AdiciónDemanda. Folio 54 en adelante. 26 “Sujeto pasivo. Es la persona natural o jurídica, propietaria, poseedora o usufructuaria de predios ubicados en la jurisdicción del Distrito Especial de Buenaventura… Responderán solidariamente por el pago del impuesto el propietario y el poseedor del predio…”.
RADICACIÓN: 76109-33-33-001-2018-00176-02 ACCIÒN: NYRD ACCIONANTE: INVIAS ACCIONADO: DISTRITO DE BUENAVENTURA Pág. 13 de 13 Pág. 13 de 13 IX. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Mixta de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia nro. 121 del 12 de septiembre de 2025 proferida por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura - Valle, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: CONDENAR en costas en segunda instancia a la parte demandante conforme lo previsto en esta providencia. FIJAR agencias en derecho en 1 SMLMV.
TERCERO: COMUNICAR la decisión al juzgado de origen para lo de su competencia mediante anotación en SAMAI y devolución del expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Providencia discutida y aprobada en Sala Virtual de la fecha, según consta en acta que se entrega a la Secretaría de la Corporación por medios virtuales y suscrito electrónicamente en la plataforma http://samairj.consejodeestado.gov.co en donde se puede corroborar su autenticidad.