Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander sectribadm@cendoj.ramajudicial.gov.co SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Mag. Ponente. LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Bucaramanga, veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026) TUTELA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Radicado: 680013333005-2025-00277-00 Accionante: Sergio Ernesto Arenas Castellanos en su calidad de representante legal de la Fundación Ciudadano Metropolitano, y como agente oficioso de las comunidades de los municipios de Oiba, Barbosa, Güepsa, Suaita, Confines, El Socorro, San Gil, Simacota, Landázuri, Vélez, Florián, Bolívar, Cimitarra, Puerto Parra, Puente Nacional, Gámbita, La Belleza, Guadalupe, Palmar y del Área Metropolitana de Bucaramanga E mail: direccion@ciudadanometropolitano.com Accionadas: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE notificacionesjudiciales@mintransporte.gov.co INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS njudiciales@invias.gov.co AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI buzonjudicial@ani.gov.co UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – UNGRD notificacionesjudiciales@gestiondelriesgo.gov.co POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE (DITRA) ditra.arsev@policia.gov.co MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO notificacionesjudiciales@minhacienda.gov.co MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL notificacionesjudiciales@minsalud.gov.co DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN notificacionesjudiciales@dnp.gov.co SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD snsnotificacionesjudiciales@supersalud.gov.co DEFENSA CIVIL COLOMBIANA notificacionesjudiciales@defensacivil.gov.co CRUZ ROJA SECCIONAL SANTANDER juridica@cruzrojacolombiana.org cruzrojateescucha@cruzrojacolombiana.org Tribunal Administrativo de Santander.
Sentencia de tutela de segunda instancia. M.P. Luisa Fernanda Flórez Reyes Exp. 680013333005-2025-00277-01 AT 2 SIGCMA-SGC AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL – ANSV notificacionesjuridicas@ansv.gov.co PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN procesosjudiciales@procuraduria.gov.co DEFENSORÍA DEL PUEBLO – REGIONAL SANTANDER juridica@defensoria.gov.co Vinculado DEPARTAMENTO DE SANTANDER notificaciones@santander.gov.co coadyuvante DEIVI JOHANI CÁRDENAS GARCÍA Daviscardenas65@gmail.com SARQUIZ ERNESTO ABAUNZA MEJÍA vedehuchitaraque@gmail.com LUCY RODRÍGUEZ FUENTES Lucysuaita@gmail.com FRANCISCO JAVIER HERNÁNDEZ CRUZ Kikocruz1976@gmail.com ELSY YOLANDA FUGUEROA VARGAS elssyfv@gmail.com HILDA PATRICIA RANGEL SANTOS hildamuy@gmail.com ELSA BEATRÍZ CUEVAS DE FERNÁNDEZ elbeelbecume65@gmail.com LUIS GONZALO FERNÁNDEZ CALDERÓN lugonferca1948@gmail.com FERNANDO CAMPOS CHARRIS mkuarin@yahoo.es FELIPE CAMPOS VANEGAS paradorcaseteja@gmail.com MATEO CAMPOS VANEGAS mateocampos700@gmail.com ISABEL CRISTINA VANEGAS SANTOS crisvane1963@gmail.com FERNANDO CAMPOS CHARRIS mkuarin@yahoo.es MARTHA LILIANA RANGEL SANTOS marthali0806@gmail.com JULIO CESAR VALERO suaita@gmail.com Acción: Tutela Tema: Solicita la protección a la vida, a la integridad personal, a la salud, al mínimo vital, al trabajo, a la libertad de locomoción, y a la seguridad personal, en consecuencia, solicita se ordene la adopción de medidas materiales y coordinadas para restablecer la movilidad y atención humanitaria en la infraestructura vial nacional del departamento de Santander, especialmente en la Ruta 45A Bucaramanga-Barbosa-Bogotá / se confirma la decisión de primera instancia, improcedente al no satisfacer el presupuesto de subsidiariedad Tribunal Administrativo de Santander.
Sentencia de tutela de segunda instancia. M.P. Luisa Fernanda Flórez Reyes Exp. 680013333005-2025-00277-01 AT 3 SIGCMA-SGC Decide la Sala la impugnación interpuesta por el accionante contra la sentencia proferida en el asunto de la referencia, por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, el diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinticinco (2025), allegada al despacho ponente de esta providencia el 01/12/2025 según muestra la actuación No. 2 aplicativo SAMAI.
I. LA DEMANDA A. Pretensiones (índice 03 plataforma Samai - origen) La parte accionante busca, en síntesis, la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la salud, al mínimo vital, al trabajo, a la libertad de locomoción, y a la seguridad personal. En consecuencia, solicita; «(…) SEGUNDA: Que se ordene al Ministerio de Transporte, INVIAS y ANI, en coordinación con la UNGRD, la Gobernación de Santander y las alcaldías municipales afectadas, iniciar de inmediato la adopción de medidas materiales y coordinadas para restablecer la movilidad y atención humanitaria, bajo supervisión judicial, que contenga al menos los siguientes elementos: 2.1) Diagnóstico técnico integral de los puntos críticos de la red vial nacional, con coordenadas, nivel de riesgo y causas geológicas. 2.2) Cronograma vinculante por fases (mitigación, estabilización, reconstrucción), con fechas ciertas, indicadores de avance y responsables institucionales. 2.3) Presupuesto detallado y fuentes de financiación, indicando recursos del Presupuesto General de la Nación, vigencias futuras, Fondo Nacional de Calamidades, según corresponda o el que del que sea necesario para atender la emergencia. 2.4) Ejecución prioritaria de los contratos de mantenimiento rutinario y de emergencia. 2.5) Participación comunitaria en la veeduría y seguimiento ciudadano del plan. 2.6) Publicación mensual de informes de avance en los portales web institucionales y en carteleras municipales.
El plan ordenado busca asegurar una respuesta integral y verificable del Estado frente a la emergencia vial en Santander, bajo control judicial y con enfoque de derechos humanos y gestión del riesgo. TERCERA: Que se ordene a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) la coordinación efectiva y transitoria mientras se adoptan medidas definitivas, de las acciones entre las entidades del sector transporte, salud, educación y seguridad, con el fin de garantizar la asistencia integral a las comunidades afectadas, incluyendo: 3.1) Transporte Tribunal Administrativo de Santander.
Sentencia de tutela de segunda instancia. M.P. Luisa Fernanda Flórez Reyes Exp. 680013333005-2025-00277-01 AT 4 SIGCMA-SGC humanitario para pacientes, estudiantes y trabajadores esenciales. 3.2) Instalación de puntos de atención prehospitalaria y puestos de control de emergencia. 3.3) Asignación de recursos y apoyo logístico a las alcaldías. 3.4) Implementación de mecanismos de información pública y comunicación del riesgo.
La Sentencia T-246 de 2023: Establece que la UNGRD tiene el deber constitucional de articular entidades sectoriales en emergencias. La descoordinación actual entre MinTransporte, INVIAS, ANI y UNGRD ha generado duplicidad de funciones y ausencia de resultados tangibles. Se requiere un comando unificado con autoridad ejecutiva inmediata y reporte judicial periódico.
CUARTA: Que se ordene a las entidades accionadas: - Presentar informes quincenales de avance al juez de tutela, detallando actividades ejecutadas, obras en curso, recursos invertidos y cronogramas actualizados. - Publicar dichos informes en sus portales institucionales y en carteleras públicas municipales, garantizando acceso ciudadano a la información. - Permitir la participación de veedurías ciudadanas y personerías municipales en el control social de las obras.
El seguimiento judicial y ciudadano es indispensable para asegurar que las órdenes de tutela no queden en el papel y que los recursos públicos se ejecuten con eficacia, celeridad y publicidad. QUINTA: Que se prevenga a la Gobernación de Santander y a las alcaldías municipales afectadas, con base en el en el art. 209 C.P. (coordinación administrativa). para que: 1.
Integren los planes y cronogramas de intervención vial nacional dentro de sus instrumentos de planeación local (PDM, POT, PBOT, PGRD). 2. Adopten medidas de control del uso del suelo en zonas de amenaza alta por remoción en masa o inundación. 3. Fortalezcan sus Unidades Municipales de Gestión del Riesgo (UMGRD) y actualicen los mapas de amenaza y vulnerabilidad.
Tribunal Administrativo de Santander. Sentencia de tutela de segunda instancia. M.P. Luisa Fernanda Flórez Reyes Exp. 680013333005-2025-00277-01 AT 5 SIGCMA-SGC SEXTA: Que se ordene a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo – Regional Santander, realizar el seguimiento permanente y la verificación del cumplimiento de las órdenes impartidas, conforme a los artículos 27 y 36 del Decreto 2591 de 1991.» B. Hechos Como fundamento de sus pretensiones, la parte accionante manifiesta en síntesis que, el 31 de octubre de 2025, se presentaron colapsos parciales y totales en la infraestructura vial nacional del departamento de Santander, especialmente en la Ruta 45A y en la Transversal del Carare (Landázuri - Barbosa), afectando de manera directa los municipios de Oiba, Barbosa, Güepsa y Suaita.
Los daños incluyen hundimientos, pérdida de banca, remociones en masa, grietas profundas y cierres totales del tránsito vehicular, lo que ha dejado incomunicadas más de 25 veredas y ha ocasionado la suspensión del transporte escolar, de servicios médicos y de actividades productivas. Que, ante la emergencia, el INVIAS y el Ministerio de Transporte dispusieron cierres temporales y habilitaciones parciales a un solo carril; sin embargo, múltiples pasos provisionales fueron construidos por las propias comunidades sin supervisión técnica ni señalización, generando congestión, accidentes y demoras superiores a seis horas en trayectos cortos, con altos riesgos para la vida e integridad de los usuarios.
Refiere que, la interrupción de este corredor estratégico —por donde transitan más de 9.000 vehículos diarios y más de 60.000 pasajeros— ha afectado gravemente la conectividad regional entre Bucaramanga y Bogotá, provocando desabastecimiento, sobrecostos logísticos estimados en más de 75.000 millones de pesos diarios, pérdidas económicas para transportadores, agricultores, comerciantes y trabajadores, así como impactos significativos en el Área Metropolitana de Bucaramanga, con congestión urbana, encarecimiento de insumos y parálisis económica.
Indica que, la crisis ha comprometido de manera directa derechos fundamentales, pues se han interrumpido tratamientos médicos, restringido el acceso a servicios de salud, suspendido clases en zonas rurales y afectado el mínimo vital de numerosos hogares. Además, se advierte riesgo de desabastecimiento de productos agroalimentarios, dado que Santander es un productor estratégico de alimentos para el centro del país. Tribunal Administrativo de Santander.
Sentencia de tutela de segunda instancia. M.P. Luisa Fernanda Flórez Reyes Exp. 680013333005-2025-00277-01 AT 6 SIGCMA-SGC Advierte que, la emergencia obedece a un deterioro progresivo de la red vial y a la falta de planeación y mantenimiento, pese a la obligación legal de reinvertir los recursos provenientes de peajes. Agrega que informes de la Contraloría General han advertido irregularidades en la ejecución de dichos recursos y que, pese a múltiples peticiones dirigidas a las entidades nacionales competentes, no se ha adoptado una respuesta efectiva ni medidas estructurales de mitigación, manteniéndose una amenaza real, actual e inminente para los derechos a la vida, la salud, la movilidad, la seguridad personal y el mínimo vital de la población afectada.
II. INFORMES DE LAS AUTORIDADES ACCIONADAS 1. La Defensa Civil Colombiana Seccional Santander (índice 08 Samai de origen), en el informe rendido señala que, solicitó declarar la improcedencia del amparo, al afirmar que no ha incurrido en omisión alguna frente a la emergencia vial ocurrida en el sur de Santander, toda vez que sus competencias se circunscriben a la prevención y atención inmediata de desastres, dentro del marco de coordinación del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, sin que tenga funciones relacionadas con el mantenimiento, intervención o administración de la infraestructura vial.
Precisó que, conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y a lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley 1551 de 2012, corresponde a gobernadores y alcaldes la dirección de las acciones territoriales, incluyendo las decisiones sobre movilidad y restricción del tránsito, por lo cual la entidad carece de legitimación en la causa por pasiva frente a las pretensiones de la demanda.
Indicó que, contrario a lo afirmado por el accionante, desde el 26 de octubre activó oportunamente sus equipos operativos en los municipios de Vélez y Oiba, ejecutando acciones de evaluación de daños (EDAN), evacuaciones preventivas, monitoreo permanente de zonas inestables, acompañamiento comunitario, entrega de ayudas humanitarias, atención prehospitalaria y coordinación interinstitucional mediante la instalación de Puestos de Mando Unificado, con participación de autoridades municipales, la Oficina Departamental de Gestión del Riesgo, la UNGRD, Bomberos, INVIAS y la Policía Nacional, actuaciones que fueron soportadas con evidencia documental y logística.
Tribunal Administrativo de Santander. Sentencia de tutela de segunda instancia. M.P. Luisa Fernanda Flórez Reyes Exp. 680013333005-2025-00277-01 AT 7 SIGCMA-SGC Enfatizó que las actividades desplegadas respondieron al deber constitucional y legal de socorro, orientadas a proteger la vida y la integridad de la población afectada, sin que pueda atribuírsele la responsabilidad por las fallas estructurales de la red vial.
Finalmente, sostuvo que la acción de tutela resulta improcedente, por inexistencia de conducta vulneradora atribuible a la entidad y por cuanto el actor dispone de mecanismos ordinarios ante la jurisdicción contencioso-administrativa para controvertir las actuaciones de las autoridades competentes en materia de infraestructura y movilidad. 2.
La Procuraduría General de la Nación, (índice 09 plataforma Samai origen), solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, al sostener que no ha incurrido en acción u omisión que vulnere los derechos fundamentales invocados por el accionante. Indicó que, frente a la emergencia presentada en la Ruta Nacional 45A y en la Transversal del Carare (Ruta 62), la entidad ha ejercido de manera permanente su función preventiva, a través de actuaciones administrativas de seguimiento, participación en mesas técnicas, visitas de verificación, requerimientos formales al INVIAS, al Ministerio de Transporte, a la Gobernación de Santander y a otras autoridades competentes, así como acompañamiento a escenarios de diálogo social derivados de la inconformidad ciudadana por el deterioro vial y la administración de recursos de peajes.
Señaló que adelantó acciones preventivas formales (casos E-2024-515972 y E- 2025-205019), mediante las cuales se han solicitado informes técnicos, contractuales y financieros, se han identificado puntos críticos, se ha exigido la rendición de cuentas sobre inversiones, y se han promovido compromisos interinstitucionales para la rehabilitación y control de los corredores afectados.
Precisó que dichas actuaciones demuestran una actividad institucional constante y diligente dentro de sus competencias constitucionales. Afirmó que las medidas materiales relacionadas con mantenimiento, rehabilitación y administración de la infraestructura vial corresponden exclusivamente a las autoridades ejecutoras, y no al Ministerio Público, cuya función se limita al control preventivo y disciplinario.
En consecuencia, sostuvo que no existe conducta atribuible a la Procuraduría que permita estructurar una vulneración de derechos fundamentales. Tribunal Administrativo de Santander. Sentencia de tutela de segunda instancia. M.P. Luisa Fernanda Flórez Reyes Exp. 680013333005-2025-00277-01 AT 8 SIGCMA-SGC 3. La Agencia Nacional de Seguridad Vial - ANSV, (índice 15 de la plataforma Samai de origen), rinde el informe indicando que, solicitando declarar la improcedencia de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, al sostener que no ha desplegado conducta alguna, por acción u omisión, que pueda configurar vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados por el accionante.
Explicó que, conforme a la Ley 1702 de 2013 y al Decreto 2106 de 2019, su objeto institucional se limita a la planificación, articulación, coordinación y ejecución de políticas públicas de seguridad vial, con enfoque técnico y preventivo, orientadas a la reducción de la siniestralidad y la protección de la vida en las vías, sin que dentro de sus competencias se encuentre la ejecución, mantenimiento, rehabilitación o intervención directa de la infraestructura vial.
Indicó que los hechos alegados en la demanda —relacionados con el colapso de tramos viales, afectaciones a la movilidad y riesgos para la población— corresponden materialmente a competencias de otras autoridades del orden nacional y territorial, razón por la cual no le consta la mayoría de los hechos y no tiene injerencia funcional sobre ellos. 4.
El Instituto Nacional de Vías – INVIAS (índice 16 Samai de origen) reconoció la existencia de afectaciones en la Ruta 45A (Bucaramanga–Barbosa– Bogotá) y en la Transversal del Carare (Ruta 62) como consecuencia de fenómenos naturales imprevisibles, tales como lluvias intensas, inestabilidad geológica y remociones en masa; no obstante, negó que haya existido omisión, falta de atención o ausencia de señalización, al sostener que la emergencia ha sido atendida de manera oportuna, técnica y progresiva mediante contratos de obra vigentes.
Indicó que para la Ruta 45A se encuentra en ejecución el Contrato de Obra No. 1506 de 2025, iniciado el 2 de octubre de 2025, el cual contempla actividades de operación, mantenimiento, señalización, seguridad vial, atención de emergencias y sostenibilidad. Para la Transversal del Carare, señaló que está en ejecución el Contrato de Obra No. 1636 de 2025, iniciado el 7 de noviembre de 2025, destinado al mantenimiento, rehabilitación y atención de emergencias, con disponibilidad de personal especializado, maquinaria e interventoría. Expuso que, desde el momento de los eventos críticos, se realizaron visitas técnicas, inspecciones de campo y recorridos interinstitucionales con participación Tribunal Administrativo de Santander.
Sentencia de tutela de segunda instancia. M.P. Luisa Fernanda Flórez Reyes Exp. 680013333005-2025-00277-01 AT 9 SIGCMA-SGC de directivos, dependencias técnicas, contratistas e interventores, con el fin de diagnosticar los daños, evaluar rutas alternas y estructurar soluciones definitivas, actuaciones que —afirma— evidencian un accionar diligente y coordinado.
Precisó que algunos retrasos en la atención obedecieron a intervenciones no autorizadas de la comunidad, que afectaron obras provisionales y obligaron a replantear soluciones técnicas, así como a la necesidad de adelantar estudios previos y etapas preconstructivas, en aplicación del principio de planeación. Asimismo, informó que para la vigencia 2025 se destinaron recursos significativos para los proyectos viales en Santander, detallando los valores de los contratos de obra e interventoría, y relacionó múltiples peticiones ciudadanas atendidas por la entidad.
En consecuencia, solicita se declare improcedente la presente acción de tutela, esto por cuanto no es medio idóneo, además no se advierten hechos que generen vulneración de los derechos fundamentales alegados. 5. El Departamento Nacional de Planeación (índice 17 Samai de origen) solicitó su desvinculación del trámite, al considerar que no existe acción u omisión atribuible a la entidad que permita estructurar la vulneración de los derechos fundamentales alegados por el accionante.
Explicó que, conforme a sus competencias legales y reglamentarias cumple funciones de planeación, formulación y articulación de políticas públicas, pero no tiene atribuciones operativas, presupuestales ni ejecutoras relacionadas con la intervención directa de la infraestructura vial, la ejecución de obras, la atención humanitaria o la asignación de recursos para emergencias, competencias que recaen en otras entidades del sector transporte y gestión del riesgo. 6.
La Nación – Ministerio de Transporte (índice 20 Samai juzgado de origen) rinde el informe solicitado, y solicita la desvinculación por cuanto su competencia se limita a la formulación de políticas, planes y regulación del sector transporte, mientras que la ejecución, mantenimiento y atención directa de la infraestructura vial corresponde al INVIAS, y a la ANI.
Aunado a la anterior advierte que la presente acción de tutela es improcedente por cuanto no es el medio idóneo, careciendo de subsidiaridad. Tribunal Administrativo de Santander. Sentencia de tutela de segunda instancia. M.P. Luisa Fernanda Flórez Reyes Exp. 680013333005-2025-00277-01 AT 10 SIGCMA-SGC 7. La Unidad Nacional Para La Gestión Del Riesgo De Desastres – UNGRD (índice 21 Samai juzgado de origen) solicita se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto la problemática relativa al deterioro y colapso de la infraestructura vial en el sur de Santander, corresponde a competencias propias del sector transporte, particularmente del INVIAS, el Ministerio de Transporte y la ANI, ya que estas tienen las funciones de ejecución, mantenimiento o intervención en infraestructura vial.
Aunado a lo anterior advierte que la acción de tutela es improcedente por existir mecanismos judiciales idóneos, tales como la acción popular y la acción de cumplimiento. 8. La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público (índice 22 Samai de origen) rinde el informe solicitado, indicando que no es de su competencia la atención de la emergencia vial en la Ruta 45A y la Transversal del Carare, ni en la ejecución de obras, asignación específica de recursos para intervenciones en infraestructura o adopción de decisiones operativas, pues su función constitucional se limita a la programación, asignación global y seguimiento del Presupuesto General de la Nación. Advierte que, las entidades competentes son el INVIAS y la UNGRD, las cuales define autónomamente la destinación de sus recursos, conforme al principio de autonomía presupuestal.
Indicó que no existe solicitud de declaratoria de emergencia ni requerimiento alguno radicado por la UNGRD o por las entidades territoriales ante esa cartera respecto de la situación descrita. Precisó que, aunque suministró información consolidada sobre las apropiaciones de la UNGRD a corte del 31 de octubre de 2025, dicha entidad tiene plena capacidad para comprometer y ejecutar sus recursos sin intervención del Ministerio de Hacienda.
En consecuencia, sostuvo que no existe acción u omisión imputable a esa cartera que permita estructurar vulneración de derechos fundamentales, toda vez que no le compete la atención material de emergencias ni la ejecución de obras públicas. 9. La Agencia Nacional de Infraestructura – ANI (índice 23 Samai de origen) rinde el informe solicitado, advirtiendo que la acción de tutela resulta improcedente por desconocer su carácter subsidiario y excepcional, en tanto las pretensiones formuladas buscan la protección de intereses colectivos y decisiones técnicas sobre obras públicas, las cuales deben ventilarse a través de mecanismos Tribunal Administrativo de Santander.
Sentencia de tutela de segunda instancia. M.P. Luisa Fernanda Flórez Reyes Exp. 680013333005-2025-00277-01 AT 11 SIGCMA-SGC judiciales idóneos, como la acción popular o los procesos ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Señaló que la Fundación Ciudadano Metropolitano pretende la protección de derechos fundamentales presuntamente vulnerados a miles de habitantes de más de veinte municipios, pero las medidas solicitadas, habilitación de pasos seguros, señalización inmediata, presencia de maquinaria, estabilización técnica, adopción de un plan integral, cronogramas, recursos, vigilancia judicial, se dirigen a modificar u ordenar actuaciones materiales y contractuales en infraestructura vial cuya competencia y gestión recaen sobre INVIAS y el Ministerio de Transporte, no sobre la ANI.
Manifestó que la entidad ha cumplido con sus obligaciones contractuales y administrativas dentro de los esquemas de concesión a su cargo, sin que exista omisión o actuación que pueda configurar una vulneración de derechos fundamentales. Aunado a lo anterior, advierte que no se acredita la existencia de un perjuicio irremediable, ni una amenaza actual y concreta a derechos fundamentales individuales que habilite la procedencia excepcional del amparo constitucional. 10.
El Departamento de Santander (índice 37 Samai de origen) rinde el informe solicitado manifestando que carece de competencia funcional, técnica y presupuestal para intervenir en los corredores viales objeto de la tutela Ruta 45A y Transversal del Carare, por tratarse de vías de carácter nacional cuyo mantenimiento, administración y atención de emergencias corresponde de manera exclusiva al INVIAS.
Por ello, sostuvo que no existe acción u omisión que pueda configurar vulneración de derechos fundamentales, solicitando decretar la falta de legitimación en la causa por pasiva. Indico que, aunque no tiene competencia directa sobre la red vial nacional, ha desplegado gestiones de articulación y seguimiento ante el Ministerio de Transporte e INVIAS, especialmente en el marco del Convenio Marco Interadministrativo 4449 de 2024 y de diversas mesas técnicas celebradas en 2024 y 2025 sobre puntos críticos del corredor.
Señaló que la ejecución técnica, financiera y contractual de las obras corresponde exclusivamente a INVIAS, y que las actuaciones del Departamento se han limitado a la coordinación institucional sin que ello implique responsabilidad en el mantenimiento u operación de las vías colapsadas. Tribunal Administrativo de Santander. Sentencia de tutela de segunda instancia. M.P. Luisa Fernanda Flórez Reyes Exp. 680013333005-2025-00277-01 AT 12 SIGCMA-SGC Expuso las acciones adelantadas dentro de su órbita competencial, consistentes en acompañamiento a los municipios, seguimiento al movimiento de masa, instalación de Puesto de Mando Unificado, caracterización del desastre, evacuaciones, atención humanitaria temporal, solicitud de visitas técnicas al Servicio Geológico Colombiano, articulación con la Electrificadora de Santander para recuperación del servicio eléctrico, definición de rutas alternas con INVIAS y reporte de actuaciones a la Procuraduría. Aclaró que estas acciones se enmarcan en las funciones previstas en la Ley 1523 de 2012, pero no implican intervención material en obras, cuya competencia es exclusiva del nivel nacional.
III. LA SENTENCIA IMPUGNADA (índice 38 plataforma Samai de origen) La sentencia de primera instancia es proferida el 19.11.2025, y declara improcedente la acción de tutela de la referencia. Al respecto, advierte el a quo, que lo pretendido resulta improcedente por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, pues considera que, existe el mecanismo ordinario judicial (medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos), para resolver lo planteado, y así mismo, concluye que, no se encuentra probado un perjuicio personal, inmediato e irremediable que permita desplazar el medio de control y activar la excepcional procedencia de la tutela.
IV. LA IMPUGNACIÓN (índice 12 plataforma Samai) El accionante, sostiene que el juez de primera instancia valoró de manera insuficiente el perjuicio irremediable, pese a que las pruebas evidencian hundimientos, cierres viales, deslizamientos, accidentes, dificultades de acceso a servicios de salud, educación y trabajo, y riesgo de aislamiento de municipios, situaciones que comprometen directamente derechos fundamentales como la vida, la salud y la seguridad personal, sin que sea necesario individualizar a cada persona afectada cuando el peligro es objetivo, actual e inminente.
Aunado a lo anterior, cuestiona que se haya considerado a la acción popular como mecanismo idóneo, por cuanto considera que este no ofrece una respuesta inmediata frente a riesgos a derechos fundamentales y que la tutela es procedente cuando se requiere una protección urgente. Tribunal Administrativo de Santander. Sentencia de tutela de segunda instancia. M.P. Luisa Fernanda Flórez Reyes Exp. 680013333005-2025-00277-01 AT 13 SIGCMA-SGC Precisa que las pretensiones no buscaban ordenar la ejecución de obras públicas, sino adoptar medidas mínimas de coordinación y mitigación, tales como diagnósticos técnicos, cronogramas, señalización, rutas alternas, atención humanitaria e información al público.
En consecuencia, solicita que se revoque la sentencia de primera instancia, y se impartan órdenes encaminadas a una intervención urgente y coordinada para la protección efectiva de los derechos fundamentales comprometidos. V. CONSIDERACIONES A. Acerca de la competencia Recae en esta Corporación, según lo previsto en el art. 1° del Decreto 1382 de 2000 y el art. 37 del Decreto 2591 de 1991.
De otra parte, el recurso fue interpuesto oportunamente por la parte accionante. B. El Problema Jurídico en esta instancia Con base en la reseña que antecede y especialmente en la manifestación de impugnación esta Sala plantea lo siguiente; Pj1. ¿Es procedente la acción de tutela de la referencia? Tesis: No. Fundamento jurídico: De conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela posee naturaleza residual y subsidiaria, de modo que su procedencia se encuentra condicionada a la inexistencia de otro medio de defensa judicial, o a que, aun existiendo, este no resulte idóneo o eficaz para garantizar la protección reclamada.
Excepcionalmente, también procede cuando, pese a la disponibilidad de un mecanismo ordinario, la intervención constitucional resulta necesaria para impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Ahora bien, respecto de las solicitudes dirigidas a obtener órdenes judiciales relacionadas con la construcción, adecuación o mantenimiento de obras de infraestructura, la H. Corte Constitucional ha señalado, como regla general, que la acción popular constituye el mecanismo judicial adecuado, en tanto se orienta a la salvaguarda de intereses de naturaleza colectiva.
Sin perjuicio de lo anterior, se ha admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando la afectación o Tribunal Administrativo de Santander. Sentencia de tutela de segunda instancia. M.P. Luisa Fernanda Flórez Reyes Exp. 680013333005-2025-00277-01 AT 14 SIGCMA-SGC amenaza de derechos fundamentales se encuentra directamente vinculada con la vulneración de tales intereses colectivos.
En Sentencia T-120 de 2025, la H. Corte constitucional, estableció la aplicación de un doble examen: un juicio material de procedencia y un juicio de eficacia. «(…) El juicio material de procedencia valora la relación que existe entre los derechos fundamentales invocados y los derechos colectivos presuntamente vulnerados. Dicho juicio se considera superado siempre y cuando se acredite el cumplimiento de los siguientes presupuestos: o La afectación que se alega del derecho fundamental debe ser consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo. o La persona que interponga la acción de tutela debe acreditar -y así lo debe considerar el juez- que su derecho fundamental, no el de otros, está directamente afectado. o La afectación puede considerarse cierta a la luz de las pruebas aportadas al expediente. o Las pretensiones deben tener por objeto la protección del derecho fundamental y no del derecho colectivo en sí mismo considerado.» Por su parte, el juicio de eficacia exige determinar si, atendiendo a las particularidades del caso, la acción popular resulta un medio idóneo y efectivo para salvaguardar de manera integral los derechos comprometidos, o si, por el contrario, se justifica la intervención excepcional del juez de tutela.
C. Análisis de las Pruebas de cara a la normatividad reseñada en el acápite anterior La Sala verificará la concurrencia de los requisitos para la procedencia de la acción de tutela; 1. De las pruebas aportadas por la parte accionante: en el escrito de la demanda se allegan links de las notas periodísticas publicadas por medios nacionales y regionales como Vanguardia, El Tiempo, Caracol Radio y Metropolitano Noticias, entre octubre y noviembre de 2025.
(índice 03 Samai de origen) o De los escritos presentados por los coadyuvantes, obran manifestaciones de encontrarse afectados por ser usuarios frecuentes de la vía ruta 45 A, encontrándose afectados por los cierres, retrasos derivados del estado criticó de la vía, además de encontrar vulnerados sus derechos fundamentales por la ausencia de acciones oportunas por parte de las entidades accionadas.
Con los escritos presentados no se aportan pruebas. Tribunal Administrativo de Santander. Sentencia de tutela de segunda instancia. M.P. Luisa Fernanda Flórez Reyes Exp. 680013333005-2025-00277-01 AT 15 SIGCMA-SGC 2. De las gestiones administrativas adelantadas por las entidades accionadas, que fueron aportadas a la presente acción de tutela: • La Defensa Civil Seccional Santander; en la contestación de la demanda enumera las operaciones ejecutadas para atender la emergencia vial presentada, entre ellas destacó: ejecutar acciones de evaluación de daños (EDAN), evacuaciones preventivas, monitoreo permanente de zonas inestables, acompañamiento comunitario, entrega de ayudas humanitarias, atención prehospitalaria y coordinación interinstitucional mediante la instalación de Puestos de Mando Unificado, con participación de autoridades municipales. • La Procuraduría General de la Nación, informa el adelantó de acciones preventivas formales mediante las cuales se han solicitado informes técnicos, contractuales y financieros, identificando puntos críticos adjuntando las siguientes pruebas documentales (véase índice 09 plataforma Samai origen) - Informe preventivo sobre la Ruta 45A y la Transversal del Carare (casos E-2024- 515972 / P-2024-3781477 y E-2025-205019 / P-2025-4043253). - Acta de la Mesa Técnica del 21 de julio de 2025. - Oficio 3605 del 5 de noviembre de 2025 (requerimiento preventivo a Gobernación de Santander, OGRD, UNGRD e INVIAS). - Oficio 3606 del 5 de noviembre de 2025 (requerimiento preventivo a la Agencia Nacional de Minería). - Oficio 3607 del 6 de noviembre de 2025 (requerimiento a Superintendencia de Transporte, CAS, INVIAS y alcaldías municipales). • El INVIAS en la contestación de la demanda relaciona los informes técnicos y presupuestales de la ruta 45A y la trasversal del Carare: Tribunal Administrativo de Santander.
Sentencia de tutela de segunda instancia. M.P. Luisa Fernanda Flórez Reyes Exp. 680013333005-2025-00277-01 AT 16 SIGCMA-SGC - Relaciona el contrato de obra nro. 3226 de 2024, cuyo objeto es «OPERACIÓN VIAL DE LA RUTA 45A, TRAMO 45A04, ZIPAQUIRÁ – UBATÉ; TRAMO 45A05, UBATE - CHIQUINQUIRA PR 0+000 AL PR 42+530 INCLUYENDO LOS TRAMOS 45ACNB, 45ACND Y 45ACNC (SECTOR 1);
GESTIÓN VIAL INTEGRAL DE RUTA 45A, TRAMO 45A05, CHIQUINQUIRA – PUENTE NACIONAL PR 42+530 AL PR 89+340 INCLUYENDO EL TRAMO 45ABYB; TRAMO 45A06, PUENTE NACIONAL – SAN GIL; TRAMO 45A07, SAN GIL - BUCARAMANGA; TRAMO 45AST08, FLORIDABLANCA - PALENQUE; TRAMO 45A08, RIO NEGRO – SAN ALBERTO PR 18+000 AL PR 93+654 (SECTOR 2) Y MANTENIMIENTO, REHABILITACIÓN, ATENCIÓN DE SITIOS CRÍTICOS Y OBRAS DE EMERGENCIA DE LA RUTA 62, TRAMO 6207 CRUCE PUERTO ARAUJO – LANDÁZURI;
TRAMO 6208, LANDAZURI – BARBOSA; TRAMO 6209, BARBOSA – TUNJA, INCLUYENDO EL TRAMO 62STA (SECTOR 3)» - Que, ante la novedad presentada durante el término de la prórroga solo se adelantaría la atención de unos sectores críticos, así: «(…) Ruta 45A06 - PR08+415: Construcción de muro de contención en el Municipio de Barbosa, mediante la construcción de muros de cierres, relleno en la parte posterior y manejo hidráulico.
Ruta 45A07 - PR60+420: Construcción de muro de contención en el sector del Pescadero, se adelantarán actividades relacionadas con la construcción de vástagos y rellenos Ruta 45A08 - PR86+270: Atención de emergencia con la construcción de muro en suelo mecánicamente estabilizado en el Municipio de San Alberto: terminación de instalación de sacos de tierra armada y manejo hidráulico.
Ruta 6207 - PR31+440 al PR31+649: Implementación de la solución del sector crítico en el Municipio de Cimitarra: se fundirá concreto para la terminación de la implementación de la solución del sector crítico. Ruta 6207 - PR54+030 al PR54+070: Reconstrucción de las vigas y tablero del puente sobre la Quebrada Seca en el Municipio de Landázuri: demolición de vigas, instalación de varillas de reforzamiento y fundida de vigas y tablero.
Ruta 62STA - PR00+000 AL PR02+000: Reconstrucción de alcantarilla, conexión de filtros y construcción de cunetas, así como la terminación del mantenimiento periódico y la señalización y demarcación, en la variante del Municipio de Barbosa.» Tribunal Administrativo de Santander. Sentencia de tutela de segunda instancia. M.P. Luisa Fernanda Flórez Reyes Exp. 680013333005-2025-00277-01 AT 17 SIGCMA-SGC - Link de OneDrive con los informes de de interventoría realizados con ocasión del contrato - Contrato 1506 de 2025, cuyo objeto es: «OPERACIÓN, MANTENIMIENTO Y ADMINISTRACIÓN VIAL DE LA RUTA 45A, TRAMO 45A04, ZIPAQUIRÁ - UBATÉ;
TRAMO 45A05, UBATE - CHIQUINQUIRA PR 0+000 AL PR 42+530 INCLUYENDO LOS TRAMOS 45ACNB, 45ACND Y 45ACNC (SECTOR 1); GESTIÓN VIAL INTEGRAL DE RUTA 45A, TRAMO 45A05, CHIQUINQUIRA - PUENTE NACIONAL PR 42+530 AL PR 89+340 INCLUYENDO EL TRAMO 45ABYB; TRAMO 45A06, PUENTE NACIONAL - SAN GIL INCLUYENDO EL TRAMO 62STA; TRAMO 45A07, SAN GIL - BUCARAMANGA;
TRAMO 45AST08, FLORIDABLANCA - PALENQUE; TRAMO 45A08, RIO NEGRO» - Link de OneDrive con los informes de interventoría - Contrato de obra 1636 de 2025, cuyo objeto es: «(…) MANTENIMIENTO, REHABILITACIÓN Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS DE LA RUTA NACIONAL 62 - TRANSVERSAL DEL CARARE, TRAMO 6207 CRUCE PUERTO ARAUJO - LANDÁZURI; TRAMO 6208, LANDAZURI - BARBOSA;
TRAMO 6209, BARBOSA - TUNJA.» - Link de One Drive de los contratos de mantenimiento y las ordenes de inicio que tienen como propósito atender los puntos críticos de la emergencia en los corredore viales objeto de la presente tutela. • El Departamento de Santander en la contestación de la demanda relaciona las gestiones adelantadas para atender la emergencia presentada las pruebas documentales: (véase índice 37 Samai de origen) «(…) 1.
Acompañamiento a las acciones administrativas post-desastre; como declaratoria de calamidad pública y elaboración de Plan de Acción Especifico para la recuperación. 2. Coordinó con la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) y otras autoridades un “Puesto de Mando Unificado (PMU)” para monitorear el movimiento de masa en la zona y tener “monitoreo permanente” del terreno afectado. 3.
Realizó acompañamiento técnico en la caracterización del desastre: identificaron que fueron entre 150 y 350 hectáreas afectadas, evacuaron familias y definieron atención humanitaria inmediata. 4. Apoyó la atención humanitaria: facilitó la reubicación de familias damnificadas (aproximadamente noventa familias) y empezó a entregar ayudas alimentarias y no alimentarias mientras se hacen trámites administrativos. 5.
Participó en la identificación de rutas alternas y acciones de movilidad para restablecer el paso, en coordinación con Instituto Nacional de Vías (Invías) y demás entidades, dada la pérdida de calzada que dejó el colapso de la vía. Tribunal Administrativo de Santander. Sentencia de tutela de segunda instancia. M.P. Luisa Fernanda Flórez Reyes Exp. 680013333005-2025-00277-01 AT 18 SIGCMA-SGC 6.
Hizo seguimiento al riesgo residual: indicó que el terreno “se sigue moviendo minuto a minuto”, lo que implica medidas de vigilancia, evaluación geotécnica y coordinación para prevenir nuevos deslizamientos 7. Oficio al servicio geológico colombiano, como miembro del sistema nacional de gestión del riesgo solicitando visita técnica. 8.
Oficio a la Electrificadora de Santander – EPM, para solicitud del restablecimiento del servicio de energía eléctrica en las zonas afectadas. 9. Oficio del Municipio de Vélez, en cual se le realizan las recomendaciones para la atención de la emergencia. 10. Se le informó a la Procuraduría General de la Nación las acciones adelantadas.» En atención al análisis que antecede, advierte la Sala que la presente acción de tutela no cumple los presupuestos establecidos por la H. Corte Constitucional para habilitar su procedencia excepcional, cuando se alega la afectación de derechos fundamentales directamente vinculados con la presunta vulneración de derechos o intereses colectivos.
En el caso concreto, no se acredita que la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante sea directa, inmediata y cierta, advirtiéndose, además, que las pretensiones no están orientadas a la protección de un derecho fundamental individual, sino que se dirigen a la salvaguarda de un derecho colectivo. En efecto, lo que se pretende mediante la presente acción es que se ordene a las entidades accionadas la adopción de medidas materiales y coordinadas para restablecer la movilidad y la atención humanitaria en los corredores viales Ruta 45A y Transversal del Carare.
Al respecto, conforme a las pautas jurisprudenciales fijadas por la H. Corte Constitucional, esta Corporación considera que no se satisface el requisito de subsidiariedad, en tanto la parte accionante dispone de medios de defensa judicial ordinarios, eficaces e idóneos para ventilar el debate planteado. La adopción de medidas de coordinación institucional, mitigación del riesgo, elaboración de diagnósticos técnicos, definición de cronogramas, implementación de señalización, habilitación de rutas alternas y restablecimiento de la movilidad, con ocasión del colapso y deterioro de los referidos corredores viales, compromete principalmente la protección de derechos colectivos, tales como el acceso a los servicios públicos, así como la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente.
En consecuencia, dichas controversias deben ser dirimidas por el juez natural, esto es, el de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a través del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, escenario en el cual el actor puede solicitar la adopción de medidas cautelares desde la presentación de la demanda.
Tribunal Administrativo de Santander. Sentencia de tutela de segunda instancia. M.P. Luisa Fernanda Flórez Reyes Exp. 680013333005-2025-00277-01 AT 19 SIGCMA-SGC Aunado a lo anterior, la Sala no advierte la configuración de una circunstancia que permita flexibilizar el requisito de subsidiariedad, pues no se encuentra acreditada la existencia de un perjuicio irremediable, ni concurren los presupuestos de gravedad, urgencia, inminencia e impostergabilidad que hagan procedente la intervención del juez constitucional como mecanismo principal o transitorio.
Por el contrario, de las pruebas allegadas por las entidades accionadas se evidencia la adopción de gestiones administrativas orientadas a la atención y control de la emergencia derivada del colapso de los corredores viales referidos, lo que descarta la intervención del juez de tutela. En ese orden de ideas, se confirmará la decisión proferida por el Juez de primera instancia. En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia del diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Bucaramanga.
Segundo. Notificar el presente fallo por el medio más expedito o en la forma señalada en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero. Comunicar la presente decisión al juzgado de origen. Cuarto. Remitir por la Secretaría de la Corporación el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y Cúmplase.
Aprobado virtualmente en herramienta Teams. Acta No. 04/2026. Los Magistrados, [Firma electrónica SAMAI] LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Ponente [Firma electrónica SAMAI] IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado [Firma electrónica SAMAI] CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada