Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER SENTENCIA COMPLEMENTARIA Bucaramanga, diecinueve (19) de junio del dos mil veinticinco (2025) EXPEDIENTE: 680012333000-2021-00316-00 LINK EXPEDIENTE DIGITAL https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_proceso s.aspx?guid=680012333000202100316006800123 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: ECOPETROL S.A. DEMANDADO MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES LLAMADOS EN GARANTÍA HEGA S.A. ESP DPI SAS ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES DIRECCIÓN DE NOTIFICACIONES Parte demandante notificacionesjudicialesecopetrol@ecopetrol.com.co carlosaugustojaimesbohorquez@gmail.com Parte demandada y llamado en garantía Municipio de Sabana de Torres notificacionjudicial@sabanadetorressantander.gov.co notificacionjudicial@sabanadetorres- santander.gov.co edalchaqui@hotmail.com Seguros Generales Suramericana S.A. notificacionesjudiciales@suramericana.com.co dianablanco@dlblanco.com Fiduciaria Bogotá atencion.fidubogota@fidubogota.com notificacionesjudiciales@fidubogota.com HEGA S.A. ESP Hega.esp@gmail.com Mhernandez394@unab.edu.co GRUPO DPI abogados@posadaynavarro.com gdpi.interventoria@gmail.com Aseguradora Solidaria de Colombia notificaciones@solidaria.com.co noti.asesoriaseficaces@gmail.com MINISTERIO PÚBLICO: JHON CARLOS GARCÍA PEREA jcgarcia@procuraduria.gov.co Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 Sentencia Nro. 083 Tema: Incumplimiento convenio de colaboración N° 5212003.
El Convenio se estructuró sobre estudios desactualizados e incompletos que lo hacían inejecutable y que entre ECOPETROL S.A. y el MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES nunca existió un acuerdo para modificarlos como resultaba indispensable, debido también a que el ente territorial no aportó la propuesta en debida forma. MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE El Consejo de Estado, en auto de fecha 24 de febrero de 2025, ordenó lo siguiente: «PRIMERO: Por Secretaría, REMÍTASE el expediente al Tribunal Administrativo de Santander, despacho de la Magistrada Claudia Patricia Peñuela Arce, para que la sala profiera sentencia complementaria, respecto del llamamiento en garantía formulado por el Municipio de Sabana de Torres contra HEGA S.A. E.S.P., el Grupo DPI Diseños, Proyectos e Interventorías S.A.S. y la Aseguradora Solidaria de Colombia Ltda» Por consiguiente, se procede a proferir sentencia complementaria, precisando que, de conformidad con el principio de seguridad jurídica, esta decisión únicamente versará sobre lo indicado por el superior, teniendo en cuenta que el fallo es inmodificable por el mismo juez que lo dictó. Adicionalmente, se destaca que esta decisión no está sujeta al correspondiente turno, por expresa autorización del superior jerárquico.
I.
ANTECEDENTES A. Posición de la parte demandante La demanda fue presentada con el fin de obtener las siguientes PRETENSIONES: «PRIMERA: Declarar que el MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES, ha incumplido el convenio No. 5212003, suscrito el 08 de Noviembre de 2013 con ECOPETROL S.A., con ocasión a la inobservancia de sus obligaciones convenidas, y en consecuencia ordenar su liquidación. SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior se condene al MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES a pagar a ECOPETROL S.A., a título de compensación e indemnización la suma de MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES TRECE MIL NOVECIENTOS CUARENTA PESOS M/CTE.
($1.383.013.940,00), que corresponden al anticipo desembolsado del 40% de los recursos dispuestos para las obras del convenio No. 5212003, suscrito el 08 de Noviembre de 2013, como consecuencia del incumplimiento en que incurrió la parte demandada, respecto de las obligaciones a su cargo en el mismo. Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 TERCERA: En consecuencia, autorizar al BANCO DE BOGOTÁ entregar a ECOPETROL S.A. la suma de DOS MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y SIETE MILLONES OCHOCIENTOS UN MIL CIENTO TREINTA Y CUATRO PESOS M/CTE.
($2.297.801.134,00), suma correspondiente al saldo pendiente por ejecutar en el convenio No. 5212003 celebrado entre mi mandante y la para demandada, para lo cual se celebró el contrato de fiducia No. 002001132542 con el BANCO DE BOGOTÁ. CUARTA: Se autorice y ordene al BANCO DE BOGOTÁ con ocasión del contrato de fiducia No. 002001132542, pagar a ECOPETROL S.A., por concepto de rendimientos financieros en el ENCARGO FIDUCIARIO DE ADMINISTRACIÓN, INVERSIÓN Y PAGOSFIDUBOGOTÁ – SABANA TORRES 3-1-47647, la suma de CINCUENTA Y CINCO MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS VEINTIDOS PESOS CON CUATRO CENTAVOS M/CTE.
($55.377.622,04), más los rendimientos que se causen durante el trámite de este medio de control y hasta cuando ocurra el desembolso a favor de mi mandante. QUINTA: Como consecuencia de las anteriores condenas, la suma de dinero que se ordene pagar al MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES, requerida en la cláusula segunda, sea debidamente indexada a la fecha en que se haga efectivo el pago.
SEXTA: Que sobre la suma de dinero a la cual resulte condenada el MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES, se ordene el pago a título de lucro cesante, al pago de intereses comerciales sobre las sumas de dinero que resulten a su cargo, de acuerdo con el artículo 884 del Código de Comercio, desde la época de causación de los perjuicios, hasta la fecha de la providencia que ponga fin al proceso, en los términos del numeral 4 del artículo 195 del CPACA.
SÉPTIMA: Que se condene al MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES, al pago de las costas procesales y agencias en derecho de conformidad con lo previsto en el art. 188 del CPACA, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 365 y ss. del CGP.» Las anteriores pretensiones se fundamentan en las siguientes afirmaciones: 1.1. Entre las partes se celebró el convenio de colaboración N° 5212003 cuyo objeto es “AUNAR ESFUERZOS PARA EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE VIDA DE LA POBLACIÓN RURAL DE LAS VEREDAS, DIAMANTE, CANELO, ALMENDRO, JAZMÍN Y PROVINCIA Y LA REALIZACIÓN DE TRES INGENIERÍAS DE DETALLE Y DISEÑO DE LA RED DE DISTRIBUCIÓN DE GAS NATURAL PARA CADA UNA DE LAS 3 VEREDAS DEL CAMPO CRISTALINA DEL MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES –SANTANDER” por valor inicial de $4.016.889.281. 1.2.
El Municipio tramitó la obtención de la fiducia No. 002001132542 del Banco de Bogotá, a la que ECOPETROL S.A., entregó la suma de $3.680.815.074,00, para que fuera desembolsada según la ejecución del convenio de colaboración. 1.3. El 03 de octubre de 2014 se suscribió el acta de inicio del convenio y conforme al plazo de ejecución de 24 meses, finalizaba el 02 de octubre de 2016.
Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 1.4. El 30 de junio de 2015 se decidió autorizar el pago del desembolso del 40% correspondiente al anticipo, por valor de $1.383.013.940. 1.5. El 24 de febrero de 2016, la administradora del convenio le informó al Municipio que suspendía su ejecución y le otorgaba un plazo de 45 días para que presentara un plan de trabajo para verificar el cumplimiento de los alcances; en tanto, para la fecha, las obras solamente se habían ejecutado en un 4.5%.
Lo anterior, con base en el numeral 1 de la cláusula 7. 1.6. El 08 de marzo de 2016, Ecopetrol informó al Municipio la procedencia de la anterior suspensión desde el 09 de marzo con fundamento en los incumplimientos de las obligaciones adquiridas en la cláusula tercera, numerales 1, 2 y 3, cláusula sexta, preámbulo, entre otras, dado que el avance del convenio no era el esperado de acuerdo al cronograma y conforme a un hallazgo de la Contraloría General de Santander en cuanto a la selección del operador. 1.7.
El Municipio solicitó, en múltiples ocasiones, la ampliación del plazo de la suspensión, como se reseña a continuación: Fecha solicitud Término 7 de abril de 2016 60 días Oficio No. 1-2016-078- 6168 del 19 de abril 15 de junio de 2016 60 días Acta de suspensión No. 1 del 20 de junio 18 de agosto de 2016 30 días Acta de ampliación No. 1 a la suspensión No.1 del 19 de agosto 16 de septiembre de 2016 90 días Acta de ampliación No. –2 a la suspensión No. 1 del 19 de septiembre 30 días Acta de ampliación No. –3 a la Suspensión No.1 del 30 de enero de 2017 04 meses Acta de ampliación No. –4 a la Suspensión No.1 del 1 de marzo de 2017 9 de junio de 2017 04 meses Acta de ampliación No. –5 a la Suspensión No.1 del 9 de junio de 2017 2 de octubre de 2017 06 meses Acta de ampliación No. –6 a la Suspensión No.1 del 9 de octubre de 2017 2 de abril de 2018 04 meses Acta de ampliación No. –7 a la Suspensión No.1 del 8 de abril de 2018 Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 2 de agosto de 2018 04 meses Acta de ampliación No. –8 a la Suspensión No.1 del 3 de agosto de 2018 6 de diciembre de 2018 90 días Acta de ampliación No. –9 a la Suspensión No.1 del 07 de diciembre de 2018 8 de marzo de 2019 90 días Acta de ampliación No. – 10 a la Suspensión No.1 del 8 de marzo de 2019 1.8.
El 13 de septiembre de 2018, en comité de seguimiento al convenio, se presentó a ECOPETROL S.A. la última propuesta y se procedió a validar conjuntamente con el MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES la respuesta a la revisión de la propuesta anteriormente entregada. 1.9. El 13 de noviembre de 2018 se realizó el comité de seguimiento al convenio en el que se acordó entregar por parte de HEGA la propuesta técnica. 1.10.
Durante los meses de diciembre de 2018 y febrero de 2019, Ecopetrol solicitó la entrega de la propuesta técnica actualizada y revisada por la interventoría, así como: i) Informe del Municipio avalado por la Interventoría de la obra derivada del Convenio, debidamente soportado en el que se refleje lo pertinente a los recursos del Convenio; específicamente en relación con el anticipo y el plan de inversión del mismo, ii) Garantías del Anticipo conforme a lo acordado en el Convenio, iii) Certificados de modificación de las garantías del convenio en los que se evidencie la suspensión y sus ampliaciones acordadas; y iv) Entrega de informes técnicos y financieros mensuales, y balance de cuentas de los que trata la Cláusula Sexta del Convenio – Numeral 2 y 3. 1.11.
El día 8 de abril de 2019, se realizó comité de seguimiento al convenio No. 5212003, en el que se informó la entrega por correo electrónico de la propuesta técnica y financiera remitida por el MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES y se realizaron de forma preliminar observaciones a la misma, persistiendo a la fecha en la falta de completitud de la documentación y respuesta a la información solicitada por ECOPETROL S.A. 1.12.
El 6 de junio de 2019, venció la suspensión del convenio No. 5212003 sin suscribirse el acta de reinicio, en la medida en que no le fue posible al MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES entregar la totalidad de la documentación que sustenta la modificación al convenio, por lo que la nueva fecha de terminación del plazo de ejecución sería hasta el 31 de diciembre de 2019.
Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 1.13. El día 4 de julio de 2019 se realizó el comité de seguimiento al convenio No. 5212003 en el que la administradora asignada por parte de ECOPETROL S.A., comunicó al MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES que, debido a que ECOPETROL S.A., no ha recibido la información solicitada y por los inconvenientes en la ejecución, daría inicio al análisis jurídico dirigido a la terminación anticipada del convenio. 1.14.
El día 5 de julio de 2019, el MUNICIPIO DE SABANA TORRES, mediante comunicado bajo radicado No. 1-2019-072-583, informó que, por parte de la Administración Municipal y la Interventoría, no se pudo llegar a un acuerdo para obtener aval a los ajustes de los diseños inicialmente presentados, ya que la firma consultora de interventoría no admitió realizar cambios en el plazo y forma de pago al contrato por avance porcentual de obra.
Por lo tanto, expuso que era procedente realizar los ajustes al convenio No. 5212003. 1.15. El día 15 de julio de 2019, ECOPETROL S.A., mediante correo electrónico informó al supervisor del convenio No. 5212003 asignado por el MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES, que no fue pertinente suscribir un documento de acta de reinicio en consideración a que no se ejecutarían las actividades derivadas del mencionado convenio.
No obstante, el 15 de julio el Municipio señaló encontrarse interesado en continuar con la ejecución del convenio, por lo que solicitó que se le autorizara realizar de manera directa la supervisión de la ejecución de otro convenio (Convenio 231 de 2014 celebrado por dicha entidad con HEGA E.S.P. S.A). 1.16. El 18 de octubre de 2019, ECOPETROL S.A., mediante comunicación bajo radicado No. 2-2019-078-8799 notificó al Municipio que procedería con la terminación anticipada del convenio y solicitó la restitución de los recursos aportados dentro de los 30 días calendario siguientes. 1.17.
No obstante, el Municipio no respondió el requerimiento. 1.18. El día 31 de diciembre de 2019, en concordancia con la cláusula quinta del convenio y octava del clausulado general de convenios, expiró el plazo de ejecución del convenio de colaboración No. 5212003. 1.19. Durante el plazo para realizar la liquidación bilateral no se llegó a ningún acuerdo.
Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 1.20. Sostiene que el interventor contratado por el municipio omitió facilitar en las reuniones de seguimiento la información técnica necesaria para la ejecución de las obras derivadas del convenio, así como la información aportada por el ente territorial carecía del adecuado soporte técnico, al punto que transcurrió el tiempo y múltiples ampliaciones sin que se ejecutara el objeto ni los alcances del convenio, que solamente se ejecutó en un 4.5%. 1.21.
Pone de presente que se procuró cumplir el objeto del convenio, por lo que se dio suficiente espera para que el municipio atendiera el cumplimiento de lo que le correspondía, sin que este haya facilitado su concurso para tal fin, tal como consta en el siguiente cuadro que muestra los alcances pactados: ALCANCE META AVANCE REAL % DE AVANCE Construcción de redes de conducción y distribución de gas natural en las veredas Diamante, Canelo, Almendro, Jazmín y Provincia. 89 km 4.4 km 4.9% Elaboración de 5 planes de manejo ambiental 5 0 0 Realizar tres ingenierías de detalle y diseño de la red de distribución de gas natural para igual número de veredas de la zona de influencia de Campo Cristalina del municipio de Sabana de Torres. 3 0 0 B. Posición de las partes demandadas y llamadas en garantía. 2.
Demandados 2.1. Municipio de Sabana de Torres Se opuso a la prosperidad de las pretensiones invocadas con sustento en que no incumplió las obligaciones emanadas del convenio, ya que adelantó las actuaciones legales y administrativas pertinentes para cumplirlo, pero circunstancias imputables a terceros y ajenas a su voluntad impidieron que la obra se pudiera entregar en los términos en que fue pactado inicialmente.
Comienza por indicar que, para efectos del convenio, realizó el encargo fiduciario denominado “FIDEICOMISO FIDUBOGOTÁ – SABANA DE TORRES GAS NATURAL” con la Fiduciaria Bogotá S.A., así como celebró el Convenio de Asociación No 231 de 2014 con HEGA S.A. E.S.P y el contrato de Consultoría No 150 de 2015, suscrito con el Grupo DPI LTDA. Diseños, Proyectos e Interventorías, pero que, para Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 poderlo ejecutar, era necesario actualizar el proyecto de masificación de gas natural por redes que directamente presentó ECOPETROL S.A y que elaboró FUNDESMAG en virtud del convenio de colaboración DHS 402891.
Destaca que la información contenida en dicho proyecto difería de las condiciones actuales de la zona a intervenir, de los beneficiarios a atender, por lo que se hacía necesario que ECOPETROL S.A lo ajustara, lo cual no se logró a pesar de las múltiples reuniones y comités que convocó el Municipio. Pone de presente que, habiendo dado inicio a las obras correspondientes y en cumplimiento de las funciones asignadas por el Interventor Grupo D.P.I. LTDA., Diseños, Proyectos e Interventorías, se presentó Informe de Interventoría Avance de Obra No. 1 de fecha 4 de julio de 2015, en el que se consignó la información faltante en ingeniería de detalles esenciales para la ejecución del 100% del proyecto en curso, lo cual se reiteró en los sucesivos informes de interventoría y avance de obra sin que Ecopetrol S.A. cumpliera su obligación de ajustar el proyecto.
Explica que desde el inicio mismo de la ejecución de las actividades contratadas, el contratista HEGA S.A. E.S.P. y la firma de interventoría D.P.I. Ltda., dejaron constancia sobre la existencia de incongruencias entre la información consignada en los estudios y diseños del proyecto con lo constatado en el trabajo de campo de reconocimiento del área de terreno y, no obstante haberse realizado múltiples gestiones por el Municipio y presentarse propuestas de adecuación al proyecto, Ecopetrol no autorizó su modificación. Por lo anterior, considera que correspondía a Ecopetrol S.A., asumir la actualización de los estudios y diseños del proyecto, obligación que omitió y que le trasladó al municipio, cuando legalmente no le correspondía. Frente a la pretensión de devolución de los dineros pagados, deja claro que al ente territorial solamente se le entregó el pago del anticipo por valor de $1.383.013.940; suma que fue pagada al tercero contratista HEGA S.A. ESP conforme lo autorizó Ecopetrol, previa verificación del cumplimiento del Plan de Manejo del Anticipo presentado por ese contratista.
En todo caso, como el ente territorial no incumplió las obligaciones derivadas del Convenio de Colaboración No 5212003, no es procedente condenarlo a devolver suma de dinero alguna a título de indemnización de perjuicios. Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 Así mismo, frente a la devolución de las sumas encargadas a la fiducia, considera que, previo a ordenar restitución alguna, se hace necesario liquidar el Convenio de Apoyo No 231 de 2014 suscrito con HEGA S.A. E.S.P., el Contrato de Consultoría No 150 de 2015 celebrado con el Grupo D.P.I. Limitada, Diseños, Proyectos e Interventorías y, únicamente respecto de las sumas de dinero que se acredite no se ejecutaron, se podrían restituir a Ecopetrol S.A. Frente al tema, destacó que se encuentra pendiente por liquidar el valor de las obligaciones efectivamente ejecutadas por HEGA S.A. E.S.P., lo cual permitirá determinar si existen o no recursos a reintegrar por este convenio.
Así mismo, señala que existe demanda ejecutiva en su contra promovida por el Grupo D.P.I. Limitada con el fin de que se le cancele la suma de $148.853.478, correspondiente al pago ordenado en ACTA No. 02 - Acta de recibo parcial No. 1 del Contrato de Consultoría No. 150 de 2015 y por los intereses de mora desde el 30 de noviembre de 2015. 2.2.
Fiduciaria Bogotá S.A Como argumentos de defensa expuso que, en virtud de las cláusulas del encargo fiduciario, el mismo estaría vigente hasta tanto se agoten los recursos que se encuentran en administración, sin que la terminación del Convenio de Colaboración No. 5212003 esté prevista como causal de terminación de la fiducia, pero que, en todo caso, acatará la decisión que en derecho se adopte frente a la terminación o no del encargo.
Informó que el saldo de los recursos asciende a la suma de $2.751.028.824 conforme a la rendición semestral de cuentas del periodo 01 de enero al 30 de junio de 2021, suma de la que se dispondrá y entregará a quien el Municipio o el juez competente dispongan. 2.3. Seguros Generales Suramericana Asegura que Ecopetrol no tiene derecho a ser indemnizado con cargo a la póliza de seguro de cumplimiento No 0971818-3, toda vez que no se ha demostrado el incumplimiento por causas imputables al contratista -tomador del seguro, siendo este el riesgo amparado, por lo que no es cierto que sea solidariamente responsable frente a las pretensiones de la demanda.
Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 Apoya los argumentos del Municipio de Sabana de Torres en el sentido de que existieron incongruencias entre la información consignada en los estudios y diseños del proyecto, constatado en el trabajo de campo de reconocimiento del área de terreno que hizo evidente la necesidad de actualizar los estudios y diseños para replantear el proyecto, que fue comunicado a Ecopetrol sin respuesta.
En todo caso, explica que existe un límite de responsabilidad conforme a la cobertura otorgada, por lo que no puede condenarse por objetos ni valores distintos del contrato instrumentado en la póliza de seguro de cumplimiento No. 0971818-3, siendo este el marco en el que gravitan las obligaciones contractuales adquiridas. Además, solicita compensar las sumas que se reembolsen a Ecopetrol por parte del Municipio de Sabana de Torres o de la Fiduciaria demandada. 3.
Llamados en garantía 3.1 Hega S.A ESP Indica que no tiene legitimidad material, ni participación dentro del desarrollo del convenio 521 de 2013, por lo que no podría imponérsele obligación alguna en el presente asunto. Señala que, de la literalidad del convenio, así como del proceso contractual, su ejecución y demás actividades, no tenía capacidad para decidir.
Considera que, aunque los recursos para realizar el pago del convenio de asociación que celebró con el Municipio (convenio No 231 de 2014) provenían del convenio No 521 de 2013, se trata de negocios jurídicos con independencia de objeto y obligaciones. La literalidad del objeto del convenio No 231 de 2014 es clara al establecer la construcción de redes de conducción y distribución de gas natural, así como la elaboración de 5 planes de manejo ambiental; actividades que en ningún momento implican el desarrollo de modificaciones en el diseño y planeación de los sitios o lugares por los cuales se realizaría la conducción y distribución del gas natural en las veredas.
No era de su competencia realizar actividades de definición, diseño y planeación, pues solo correspondieron al Campo Cristalina, sitio geográficamente diferente a Diamante, Canelo, Almendro, Jazmín y Provincia. Recalcó que, respecto de estas últimas veredas, el municipio no entregó la información completa para efectos de la actividad de construcción y distribución de gas natural, dado que: i) el censo de usuarios correspondía al año 2011, ii) no se entregaron las condiciones del trazado de la línea de tubería (el cual era necesario Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 para realizar la inspección visual de las redes troncales de distribución y redes secundarias para la instalación de tubería de polietileno), iii) no contemplaba la ingeniería de detalle; actividades necesarias para la culminación del proyecto.
Señala que todas estas falencias impidieron el desarrollo de la construcción de las redes de conducción y distribución de gas, así como la elaboración de los planes de manejo, y, aunque se presentaron propuestas alternativas, no fueron atendidas. De esta manera, las omisiones son imputables a la ausencia de planeación del contratista (Municipio de Sabana de Torres), pues ante la carencia de estudios técnicos idóneos resultaba imposible ejecutar el contrato. 3.2.
Grupo DPI S.A.S. Hace énfasis en que, en su calidad de interventoría técnica, administrativa y financiera, no le correspondía propiamente la ejecución de la obra, sino el seguimiento de las actividades realizadas por su ejecutor, quien desde el primer informe de interventoría y avance de la obra dejó claros los faltantes e identificó las causas de los atrasos, que no fueron otras que la falta de planeación del Municipio.
Destacó e informó que el plazo del contrato de interventoría era de 06 meses y que los pagos serían mensuales, por lo que en acta N° 2 del 16 de octubre de 2016 se autorizó el pago de $148.853.478, el cual nunca fue desembolsado, pese a haberse acreditado el cumplimiento de los pagos a seguridad social y contar con el registro presupuestal y certificado de disponibilidad presupuestal, por lo que promovió tanto demanda ejecutiva como demanda en el medio de control de controversias contractuales para obtener la liquidación del contrato. 3.3 Aseguradora Solidaria de Colombia -Expuso que nada le consta sobre las situaciones particulares del Convenio de Colaboración 5212003 ya que no participó en él ni en su aseguramiento, pero considera que, de las pruebas aportadas, se aprecia que el convenio no se podía ejecutar bajo las condiciones pactadas debido a que la información que Ecopetrol suministró estaba desactualizada e incompleta, por lo que resultaba indispensable su modificación y así atender a las reales necesidades del momento de su ejecución. Sobre el llamamiento en garantía, aseguró que el contratista HEGA S.A. ESP, quien es el asegurador, no incumplió ni motivó la paralización de las obras porque todo se Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 originó por el incumplimiento de Ecopetrol frente a la entrega de la ingeniería que estaba desactualizada.
Considera que ese desajuste del proyectado en el Convenio de Colaboración 5212003 con la realidad en la que se realizaría generó la paralización del Convenio de Asociación No. 231 y que solamente era susceptible de corregirse mediante una modificación al primero, mediante la indispensable concertación entre ECOPETROL S.A. y el MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES, la que implicaría realizar nuevos estudios y diseños con el consecuente incremento de su valor por la mayor cantidad de obras necesarias y que en ella no tenía cabida HEGA S.A. E.S.P. al no ser parte.
De esta manera, ningún reproche puede hacerle el Municipio al contratista, que nada podía hacer para modificar el Convenio de Colaboración No 2512003, que era el generador de la suspensión de las obras contratadas. En todo caso, explica que existe un límite de responsabilidad conforme a la cobertura otorgada que no puede ser condenada por objetos ni valores distintos a los pactados respecto del Convenio de Asociación No. 231, impresa en sus anexos 0, 1 y 2, así como por las Condiciones Generales impresas en seis páginas en la forma 13112013- 1502-47-CE01.3.
C. Trámite de la demanda La demanda se presentó el día 19 de abril de 2021 y se inadmitió por auto del 26 de abril de 2021. Una vez subsanada, se admitió mediante auto del 25 de mayo de 2021. Los demandados presentaron sus escritos de defensa dentro del término. La parte Seguros Suramericana S.A. presentó llamamiento en garantía contra el Municipio de Sabana de Torres, el cual fue admitido mediante auto del 11 de julio de 2022.
El Municipio de Sabana de Torres presentó llamamiento en garantía frente a HEGA S.A.S., DPI S.A.S. y la Aseguradora Solidaria de Colombia. Los llamamientos fueron admitidos por autos del 21 de noviembre de 2022 y 11 de enero de 2023. Las llamadas presentaron contestaciones en término. Por auto del 12 de abril de 2023 se agotaron las etapas de la audiencia inicial y mediante auto del 31 de agosto de 2023, se fijó fecha para celebrar audiencia de pruebas, la cual se aplazó en dos ocasiones1 por solicitud de las partes, y se llevó a cabo los días 5 de diciembre de 2023 y 26 de enero de 2024, en la que se corrió 1 Mediante auto del 28 de septiembre de 2023 y 09 de noviembre de 2023.
Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto de fondo. D. Alegatos de conclusión Dentro de la oportunidad, las partes se pronunciaron así: 1.
La parte demandante Alegó que las obligaciones recíprocas derivadas del convenio eran, principalmente, por Ecopetrol S.A., aportar recursos y por el municipio ejecutar las obras, lo que a la fecha no ha ocurrido, siendo inexcusable dicha omisión y suficiente para la prosperidad de las pretensiones. Así, concluye que el aporte económico de ECOPETROL S.A., no lo aprovechó el Municipio, lo que genera un detrimento económico que no debe soportar.
Señaló que sí cumplió sus obligaciones sin que el argumento relacionado con la falta de suficiencia de los diseños técnicos le sea imputable, ya que se los realizó un tercero y formaban parte de un proyecto que involucraba otros municipios en los que sí se pudieron ejecutar las obras, no siendo de recibo que en el Municipio de Sabana de Torres se quedaran inconclusas las obras.
Por lo tanto, afirmó que actuó con total rectitud y veló por mantener incólume el equilibrio económico y financiero, haciendo el respectivo desembolso a favor del Municipio, que en últimas se sustrajo del cumplimiento de las obligaciones a su cargo. Así las cosas, con ocasión del incumplimiento, solicita se afecte la póliza de seguro de cumplimiento No. 0971818-3 por el valor asegurado. 2.
Municipio de Sabana de Torres Solicitó denegar las pretensiones al encontrarse acreditado que realizó todas las actuaciones de carácter legal y administrativo para satisfacer las obligaciones adquiridas con el convenio No 5212003 y, por el contrario, fue el actuar de Ecopetrol el que impidió la ejecución de las prestaciones al no permitir actualizar el proyecto elaborado anteriormente y que estaba desactualizado.
De lo probado, destacó que presentó a Ecopetrol las propuestas que, según advirtió el contratista HEGA SA y el interventor DPI SAS, eran necesarias para realizar las obras Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 y que requerían de la revisión jurídica, técnica y administrativa de la empresa, sin que se consideraran y solo se autorizara las suspensiones al convenio.
Enfatizó que el componente técnico del proyecto difería de las condiciones reales de la zona a intervenir y de los beneficiarios a atender porque se basaba en un proyecto de masificación de gas entregado por un tercero desde 2011 y que no había sido revisado por Ecopetrol previo a entregarlo al Municipio. 3. Aseguradora Solidaria de Colombia Solicita que se exonere de toda obligación indemnizatoria porque lo probado es que Ecopetrol fue quien generó que no se pudiera ejecutar a plenitud el convenio y, a pesar de que HEGA S.A. E.S.P. hizo todo cuanto estuvo a su alcance, yendo mucho más allá de lo que le era exigible, haciendo estudios que le demandaron cuantiosos gastos que hasta la fecha nadie le ha remunerado, no motivaron a la empresa para hacer los ajustes indispensables para viabilizar la obra e impedir que la creciente población de las veredas pegara ilícitamente sus tuberías de transporte de gas, tal como lo reconoció la testigo Rosa Santos, administradora del convenio.
De su relato destacó que los numerosos faltantes y adiciones necesarias implicaban que el costo se aumentara en aproximadamente el doble de lo presupuestado sin que Ecopetrol contara con más recursos, por lo que desde una etapa temprana se pudo identificar que, debido a esos faltantes, sería imposible ejecutar la obra bajo los estudios suministrados por Ecopetrol (elaborados por Fundesmag en el año 2011).
Por lo tanto, considera que Ecopetrol proyectó una obra con estudios incompletos, cuya complementación no era del resorte de su asegurada HEGA S.A. ESP al escapar del objeto asegurado. 4. Fiduciaria Bogotá S.A. Solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda, toda vez que fue Ecopetrol quien generó la imposibilidad de ejecutar el convenio, tal como se deriva de las pruebas documentales en las que se precisan las causas y atrasos para la suspensión del convenio que no fueron otras que las falencias que presentaban los diseños entregados por la empresa al Municipio y que coinciden plenamente con los diferentes testimonios técnicos rendidos al interior del proceso.
Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 Considera que quedó plenamente probado que Ecopetrol conocía los diferentes reparos que condujeron a las suspensiones y ampliaciones del tiempo de ejecución de los convenios y que, pese a ello, se negó a realizar los ajustes correspondientes al convenio que permitiera avanzar con las obras. 5.
Seguros Generales Suramericana Reiteró el alcance de la póliza de seguro de cumplimiento No. 0971818-3 a favor de Ecopetrol, pero consideró que no se configura el siniestro, al no probarse que el Municipio incumpliera las obligaciones derivadas del convenio No. 5212003. Considera que lo demostrado es que la real causa para la no ejecución del contrato resultó extraña al actuar del Municipio y que, de resultar que le sea imputable a Ecopetrol como responsable de los diseños, se debe declarar la excepción de culpa grave del asegurado por incumplimiento en los deberes a su cargo, conforme al artículo 1055 del Código de Comercio. 6.
Hega S.A. ESP Insistió en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda referidos a que el objeto contractual era realmente el diseño y realización de la ingeniería de detalle única y exclusivamente respecto del Campo Cristalina del Municipio de Sabana de Torres y que como los estudios de conveniencia y demás documentos que dieron origen a la contratación no correspondían a la realidad en terreno, no se pudo ejecutar en forma el convenio y fue necesaria su suspensión. Resalta que como parte de la ejecución del convenio desplegó desde el inicio acciones positivas tendientes a realizar la consecución del objeto quedando reportado en el informe de interventoría actividades tales como socialización del proyecto con las diferentes comunidades, visita a la vereda Provincia con la finalidad de evaluar la ubicación de la ERM del proyecto, así como la identificación de la imposibilidad de ejecutar la construcción del proyecto en las veredas Jazmín, Provincia, Diamante, Canelo y Almendro, por cuanto en la revisión de planos y la visita a campo se logró determinar la presencia de barreras artificiales, naturales y condiciones de terreno y especialmente se determinó la necesidad del replanteamiento del proyecto.
Concluye que fue el actuar omisivo del municipio ante la ausencia de planeación lo que conllevó al incumplimiento del convenio, sin que sea de su resorte, como contratista ejecutor, lo reclamado en este proceso. Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 7.
DPI S.A.S Reiteró lo expuesto por la apoderada de HEGA S.A. ESP y frente a sus funciones como interventor, expuso que fue evidente el cumplimiento del objeto de su contrato en cuanto a la gestión de interventoría técnica, administrativa y jurídica del convenio 230 de 2014, pues con base en el informe presentado se pusieron en evidencia los faltantes y las fallas en los diseños, que fue el motivo para suspender el convenio No 5212003.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA E. Sinopsis de la decisión En la sentencia inicial se dispuso lo siguiente: «PRIMERO. DECLARAR liquidado judicialmente el Convenio N° 5212003 del 08 de noviembre de 2013 celebrado entre la ECOPETROL S.A. y el MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior: 2.1. TERMINAR el encargo fiduciario de administración y pagos suscrito entre el MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES y la Fiduciaria Bogotá S.A 2.2. ORDENAR a la FIDUCIARIA BOGOTÁ S.A. que entregue el saldo del encargo fiduciario a ECOPETROL S.A. e informe al Municipio de Sabana de Torres sobre el monto cancelado. 2.3.
CONDENAR al MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES al pago del saldo no ejecutado a favor de ECOPETROL para lo cual deberá descontar del total de $3.820.061.707 la suma entregada por la Fiduciaria Bogotá S.A.
TERCERO: Se dará cumplimiento a esta sentencia en los términos de los artículos 187, 189 y 192 del CPACA, en los términos indicados en la parte motiva de esta providencia. […]» F. Delimitación del objeto de estudio Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia complementaria, en los términos señalados por el H. Consejo de Estado en el auto de fecha 24 de febrero de 2025.
En consecuencia, el análisis de la controversia se limitará al estudio del siguiente planteamiento: Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 ¿Establecer si la sociedad HEGA S.A. E.S.P., el Grupo DPI Diseños, Proyectos e Interventorías S.A.S. y la Aseguradora Solidaria de Colombia deben responder por la condena que se le impuso al municipio de Sabana de Torres? G. Caso concreto 1.
Hechos relevantes que se tuvieron en cuenta en la sentencia que se complementa 1.1 Con relación al convenio de colaboración N° 5212003: 1.1.1 El día 8 de noviembre de 2013, ECOPETROL S.A. y EL MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES suscribieron el convenio de colaboración No. 5212003 (pag. 140ss), cuyo objeto es: «AUNAR ESFUERZOS PARA EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE VIDA DE LA POBLACIÓN RURAL DE LAS VEREDAS, DIAMANTE, CANELO, ALMENDRO, JAZMÍN Y PROVINCIA Y LA REALIZACIÓN DE TRES INGENIERÍAS DE DETALLE Y DISEÑO DE LA RED DE DISTRIBUCIÓN DE GAS NATURAL PARA CADA UNA DE LAS 3 VEREDAS DEL CAMPO CRISTALINA DEL MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES –SANTANDER», por un valor inicial de cuatro mil dieciséis millones ochocientos ochenta y nueve mil doscientos ochenta y un pesos m/cte.
($ 4.016.889.281,00), y un plazo de ejecución de 24 meses, contados a partir de la fecha de la firma del acta de iniciación. 1.1.2 Se expidió la póliza de seguro de cumplimiento N° 0971818-3 (pág. 74) por Suramericana Seguros SA siendo beneficiario Ecopetrol S.A. hasta el monto de $401.688.928. 1.1.3 Entre Fiduciaria Bogotá S.A. y el Municipio de Sabana de Torres se celebró contrato de encargo fiduciario N° 3147647 de administración y pagos cuyo objeto es: «El presente encargo de administración y pagos tendrá por objeto: (i) la recepción a título de aporte de los recursos dinerarios que serán entregados para efectuar la administración y el pago de los recursos que el municipio asigne para al cual serán trasladados los recursos destinados para el mejoramiento de la calidad de vida de la población rural de las veredas Diamante, Canelo, Almendro, Jazmin, Provincia y la realización de tres ingenierías de detalle y diseño de la red de distribución de gas natural para cada una de las tres veredas del campo cristalina del municipio de Sabana de Torres – Santander.
(ii) la inversión de los recursos en los fondos de inversión colectiva (antes carteras colectivas) de la fiduciaria o en su defecto a elección de la fiduciaria se invertirán en cuentas corrientes o cuentas de ahorro de entidades financieras en las cuales solo se mantendrán los recursos de manera transitoria (iii) la Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 realización de los pagos solicitados por el MUNICIPIO y autorizados por ECOPETROL, previo descuento de la totalidad de retenciones que se deban efectuar, de acuerdo con el procedimiento establecido en el presente contrato (iv) la inversión de los recursos administrados en los términos establecidos en el presente contrato (v) una vez se efectúen los pagos indicados de acuerdo con las instrucciones del el municipio, efectuar las restituciones a Ecopetrol, de acuerdo con sus instrucciones.
Parágrafo: el municipio declara que la constitución del presente contrato de encargo fiduciario de administración y pagos no lo releva de su obligación de suministrar los fondos que se requieren para atender los pagos que se efectuarán, ni de pagar directamente las obligaciones a favor de su(s) acreedor(es), ni de asumir la responsabilidad directa de las mismas». 1.1.4 El día 28 de noviembre de 2013, ECOPETROL S.A. y EL MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES firmaron un OTROSÍ No.1 al convenio No. 5212003 con el propósito de: 1) Modificar el Parágrafo Primero de la Cláusula Cuarta – Valor y Forma de pago de los aportes 2) Adicionar la Cláusula Séptima – Garantía de Cumplimiento. 1.1.5 El acta de inicio (pág. 149ss) se suscribió el 3 de octubre de 2014. 1.1.6 El 30 de junio de 2015 se aprobó el pago del anticipo, mediante acta N° 04.
(pág. 151ss). Allí se consignó: «Luego de ser revisados el plan de inversión y la amortización del anticipo por las partes en el comité de coordinación y control, además de los soportes presentados por el municipio de Sabana de Torres para este fin, se autoría el pago del desembolso del 40% de anticipo de los recursos correspondientes a la ejecución de las obras del convenio DHS 5212003 cuyo objeto es “AUNAR ESFUERZOS PARA EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE VIDA DE LA POBLACIÓN RURAL DE LAS VEREDAS DIAMANTE, CANELO, ALMENDRO, JAZMIN, PROVINCIA Y LA REALIZACIÓN DE TRES INGENIERIAS DE DETALLE Y DISEÑO DE LA RED DE DISTRIBUCIÓN DE GAS NATURAL PARA CADA UNA DE LAS 3 VEREDAS DEL CAMPO CRISTALINA DEL MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES – SANTANDER” por un valor de ($1.383.013.940) MIL TRECIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES TRECE MIL NOVECIENTOS CUARENTA PESOS a la cuenta corriente N° 259- 09680-8 del Banco de Bogotá a nombre de “Mejoramiento de la calidad de vida de la población rural de las veredas Diamante, Canelo, Almendro, Jazmín, Provincia y la realización de tres ingenierías de detalle y diseño de la red de distribución de gas natural para cada una de las 3 veredas del campo cristalina del Municipio de Sabana de Torres – Santander” provenientes de los recursos del convenio DHS 5212003 administrados por el Fideicomiso suscrito entre FIDUBOGOTA y el Municipio de Sabana de Torres Santander.» 1.1.7 El anticipo se pagó, según orden de operación N° 3147644761-1 del 10 de julio de 2015 (pág. 153).
Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 1.1.8 El 26 de febrero de 2016, Ecopetrol suspendió el convenio unilateralmente (pág. 154) por 45 días para que el Municipio presentara plan de trabajo. El Municipio recibió la comunicación el 08 de marzo de 2016. 1.1.9 El 6 de abril de 2016, el municipio informó (pág. 158) sobre los inconvenientes administrativos que encontró el contratista HEGA S.A. ESP, así como de unas observaciones de la Contraloría General de Santander, por lo que solicitó ampliación del plazo de suspensión por 60 días calendario más. 1.1.10 En lo sucesivo, se presentaron, de común acuerdo, las siguientes suspensiones al convenio de colaboración No 52120003: Fecha solicitud Término 7 de abril de 2016 60 días Oficio No. 1-2016-078- 6168 del 19 de abril 15 de junio de 2016 60 días Acta de suspensión N° 1 del 20 de junio 18 de agosto de 2016 30 días acta de ampliación No.1 a la suspensión No.1 del 19 de agosto 16 de septiembre de 2016 90 días acta de ampliación No. –2 a la Suspensión No.1 del 19 de septiembre 30 días acta de ampliación No. –3 a la Suspensión No.1 del 30 de enero de 2017 04 meses acta de ampliación No. –4 a la Suspensión No.1del 01 de marzo de 2017 9 de junio de 2017 04 meses acta de ampliación No. –5 a la Suspensión No.1 del 09 de junio de 2017 2 de octubre de 2017 06 meses acta de ampliación No. –6 a la Suspensión No.1 del 09 de octubre de 2017 2 de abril de 2018 04 meses acta de ampliación No. –7 a la Suspensión No.1 del 08 de abril de 2018 2 de agosto de 2018 04 meses acta de ampliación No. –8 a la Suspensión No.1 del 03 de agosto de 2018 6 de diciembre de 2018 90 días acta de ampliación No. –9 a la Suspensión No.1 del 07 de diciembre de 2018 8 de marzo de 2019 90 días acta de ampliación No. – 10 a la Suspensión No.1 del 08 de marzo de 2019 Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 1.1.11 Se realizaron comités de seguimiento los días 13 de septiembre de 2018 (pág. 223), 13 de noviembre de 2018 (pág. 229). 1.1.12 El 12 de diciembre de 2018 (pág. 236) Ecopetrol reiteró solicitud al Municipio sobre la entrega de informes de ejecución y pólizas del convenio. 1.1.13 El 19 de febrero de 2019 (pág. 237) Ecopetrol presentó derecho de petición al Municipio en el que solicitó: Informe del Municipio avalado por la Interventoría de la obra derivada del Convenio, debidamente soportado en el que se refleje lo pertinente a los recursos del Convenio; específicamente en relación con el anticipo y el plan de inversión del mismo, ii) Garantías del Anticipo conforme a lo acordado en el Convenio, iii) Certificados de modificación de las garantías del convenio en los que se evidencie la suspensión y sus ampliaciones acordadas; y iv) Entrega de informes técnicos y financieros mensuales, y balance de cuentas de los que trata la Cláusula Sexta del Convenio – Numeral 2 y 3. 1.1.14 El municipio no contestó, pero solicitó ampliación de la suspensión del convenio. 1.1.15 Se realizaron comités de seguimiento los días 8 de abril de 2019 (pag. 245) y 14 de mayo de 2019 (pág. 249) en los que se instó nuevamente al Municipio a presentar los informes técnicos y financieros del contrato. 1.1.16 Ecopetrol presentó derecho de petición (pág. 254) a Seguros Generales Suramericana solicitando información sobre la póliza de cumplimiento N° 0971818-3. 1.1.17 El 2 de julio de 2019 (pág. 258) Ecopetrol reiteró la entrega de documentación pendiente y convocó a reunión extraordinaria al Municipio. 1.1.18 El 4 de julio de 2019 se realizó comité de seguimiento en el que, finalmente, Ecopetrol informó sobre la decisión de dar inicio al análisis jurídico para la terminación anticipada del convenio. 1.1.19 El 18 de octubre de 2019 (pág. 125) Ecopetrol presentó solicitud relacionada con la entrega de la documentación completa. 1.1.20 El 16 de diciembre de 2019 (pág. 129) el Municipio contestó la petición y elevó solicitudes a Ecopetrol.
Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 1.1.21 Ecopetrol contestó la petición el día 11 de marzo de 2020 (pág. 137) de forma negativa, teniendo en cuenta que el plazo de ejecución del convenio ya había finalizado al no haberse prorrogado la suspensión. 1.2 En relación con el convenio de asociación N° 231 de 2014 1.2.1 Entre el Municipio de Sabana de Torres y HEGA SA ESP se celebró el convenio de asociación N° 231 de 2014 (pág. 429) cuyo objeto es “MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE VIDA DE LA POBLACIÓN MEDIANTE LA CONSTRUCCIÓN, MANTENIMIENTO Y OPERACIÓN DEL SERVICIO DE GAS NATURAL DOMICILIARIO DE LAS VEREDAS DIAMANTE, CANELO, ALMENDRO, JAZMÍN, PROVINCIA, REALIZACIÓN DE TRES INGENIERÍAS DE DETALLE Y DISEÑO DE LA RED DE DISTRIBUCIÓN DE GAS NATURAL DOMICILIARIO PARA CADA UNA DE LAS TRES VEREDAS DEL CAMPO CRISTALINA, DEL MUNICIPIO DE SABANA DE TORRES-SANTANDER” por un valor inicial de $3.793.609.057 y un plazo de ejecución de 12 meses. 1.2.2 Se expidió la póliza de seguro de cumplimiento N° 400-47-994000038701 (pág. 435) por la Aseguradora Solidara de Colombia siendo beneficiario el Municipio de Sabana de Torres por los siguientes amparos: • Cumplimiento, hasta $379.360.905 • Anticipo, hasta $1.517.443.622 • Pago de salarios y prestaciones, hasta $189.680.452 • Estabilidad y calidad de la obra, hasta $379.360.905 1.2.3 La interventoría la ejecutó el GRUPO DPI LTDA SAS (hoy GRUPO DPI LTDA SAS) según contrato N° 150 de 2015. 1.2.4 El acta de inicio se suscribió el 2 de junio de 2015.
Allí mismo se dispuso la entrega por parte del Municipio a HEGA SA ESP de la suma de $1.383.013.940 por concepto de anticipo equivalente al 40%. 1.2.5 El 12 de junio de 2015 HEGA SA ESP presentó el plan de manejo del anticipo (pág. 493). 1.2.6 El 22 de septiembre de 2015 HEGA SA ESP presentó a la interventoría informes de avance de obra (pág. 454) para el proyecto “Mejoramiento de la calidad de vida de Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 la población mediante la construcción, mantenimiento y operación del servicio de gas natural domiciliario de las veredas Diamante, Canelo, Almendro, Jazmín, Provincia, realización de tres ingenierías de detalle y diseño de la red de distribución de gas natural domiciliario para cada una de las tres veredas del campo cristalina del municipio de Sabana de Torres. 1.2.7 El 27 de septiembre de 2015 el interventor realizó la evaluación del estado de la obra (pág. 747) del proyecto. 1.2.8 El 30 de noviembre de 2015 se suscribió el acta de suspensión de la obra N° 1 por parte del contratista HEGA SA ESP y el interventor GRUPO DPI.
Se estableció que los trabajos se reanudarían una vez superados los inconvenientes que generaron la suspensión. 1.2.9 Las suspensiones se ampliaron según las 8 actas de ampliación (pág. 461- 480). 1.2.10 Hubo comunicación cruzada entre el Municipio y HEGA SA ESP para consolidar la nueva propuesta para el desarrollo del convenio. El contratista presentó 5 diferentes propuestas. 1.2.11 El contrato se reinició con el fin de suscribir OTROSI para incluir como anexo N° 01 el Estudio N° 01, según acta del 16 de diciembre de 2019. 1.2.12 No obstante, no se suscribió el OTROSI. 2.
Análisis crítico 2.1. Responsabilidad atribuida a los llamados en garantía por el municipio de Sabana de Torres El ente territorial no solo ejerció como acto procesal la contestación de la demanda, sino que, además, solicitó el llamamiento en garantía contra HEGA S.A. E.S.P., el Grupo DPI Diseños, Proyectos e Interventorías S.A.S. y la Aseguradora Solidaria de Colombia Ltda. Este llamado tiene como fundamento jurídico la relación contractual que se gestó entre las partes como consecuencia del convenio de asociación No. 231 de 2014, dado que la sociedad HEGA S.A. E.S.P., fue la contratista encargada de ejecutar las obras de construcción, mantenimiento y operación del gas natural.
La Aseguradora Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 Solidaria de Colombia Ltda., amparó la póliza de garantía única de cumplimiento seguro de cumplimiento del respectivo convenio de asociación, mientras que el Grupo DPI Diseños, Proyectos e Interventorías S.A.S. fue la firma interventora escogida para la prestación de la asistencia técnica, financiera y administrativa del proyecto.
A juicio de la Sala, no es posible atribuirle responsabilidad contractual al contratista operador, ni a la firma interventora del contrato de asociación, por cuanto la imposibilidad de construir la red de distribución de gas natural domiciliario para cada una de las tres veredas del Campo Cristalina del Municipio de Sabana de Torres se debió única y exclusivamente a la falta de planeación contractual entre Ecopetrol y el ente territorial, al pretender que se realizara una obra con estudios incompletos, desactualizados y que no concordaban con las características del terreno en el que se ejecutaría su objeto.
En ese orden de ideas, como no es dable predicar el incumplimiento contractual de parte de la sociedad HEGA S.A. E.S.P. no tendría sustento la solicitud que plantea el ente territorial de hacer efectiva la póliza de cumplimiento que amparaba el convenio de asociación No. 231 de 2014. Ademas, que la entidad asegurada, disponía de la potestad de declarar el siniestro del contrato dentro de los dos años contados desde el momento en que tuvo conocimiento del supuesto incumplimiento por parte del contratista en los términos del artículo 1081 del Código de Comercio, pero no lo hizo, por lo tanto, en esta instancia procesal ante la falta de evidencia que acredite el incumplimiento por parte de HEGA S.A. E.S.P., no sería posible cumplir lo pretendido por el ente territorial.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Compleméntese la sentencia de fecha 11 de abril de 2024, dictada en el proceso de la referencia, conforme lo solicitado por el Consejo de Estado en el auto de fecha 24 de febrero de 2024.
En consecuencia se dispone:
SEGUNDO: Declarar la falta o ausencia de responsabilidad contractual de la sociedad HEGEA S.A. ESP., y del grupo DPI Diseños, Proyectos e Interventorías S.A.S., conforme las razones expuestas en la parte motiva. Controversias contractuales Sentencia de Primera Instancia Demandante: Ecopetrol S.A. Demandado: Municipio de Sabana de Torres Radicado: 680012333000-2021-00316-00 TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, se deberá remitir el expediente para resolver los recursos de apelaciones que han interpuesto las partes, al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por conocimiento previo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta Tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley. Acta de Sala No. 039 del 19 de junio del 2025 Firmado Electrónicamente CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada ponente Aprobado teams FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada Aprobado teams IVÁN FERNANDO PRADA MACIAS Magistrado