SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Mag. Ponente IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Bucaramanga, junio doce (12) de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 680013333003-2018-00328-02 Se decide el Recurso de Apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Bucaramanga, el día 31 de marzo de 2023, que negó las súplicas de la demanda, previo los siguientes antecedentes.
De la Demanda Pretensiones: Los demandantes, señores ALIX MARIA VERGEL DE ORTEGA, LUIS ALIRIO CAÑIZARES MONCADA, JOHAM RAFAEL RUIZ AVELLANEDA, MARIA ALEJANDRA RUIZ CÁCERES, AGRIPINA ORTEGA VERGEL, ROBERTO ORTEGA VERGEL, ALBERTO BARBOSA VERGEL, LEOPOLDO BARBOSA VERGEL, YURANY VARGAS ORTEGA, PEDRO GIOVANNY VARGAS ORTEGA, ALIX VARGAS ORTEGA, WILSON ANDRÉS PUENTES VARGAS, VALERIA PUENTES VARGAS, YULIETH VARGAS ORTEGA, LUIS ALEJANDRO VARGAS HERNÁNDEZ, DAVID ALEJANDRO VARGAS VARGAS, KELLY DAYANA RUIZ GÉLVEZ, ERWIN SEBASTIAN VERGEL RODRIGUEZ, ERIKA PATRICIA VERGEL RODRIGUEZ, DISNEY CAROL VERGEL RODRIGUEZ, MAYERLY CAROLINA VERGEL RODRIGUEZ, JUAN CARLOS BARBOSA RODRIGUEZ, MEDIO DE CONTROL: REPARACION DIRECTA DEMANDANTE: ALIX MARIA VERGEL DE ORTEGA Y OTROS mariofernandomantilla@hotmail.com DEMANDADO: NACIÓN-FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN jur.notificacionesjudiciales@fiscalia.gov.co NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL notijudiciales@dibie.gov.co dibie.asjud@policia.gov.co UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN-UNP notificacionesjudiciales@unp.gov.co MINISTERIO PUBLICO: JESÚS RODRÍGUEZ OROZCO PROCURADOR 47 JUDICIAL II procjudadm47@procuraduria.gov.co Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 2 MARLON FABIAN BARBOSA RODRIGUEZ, SEBASTIAN CAICEDO RUIZ y JUDITH GÉLVEZ OTÁLORA, –todos en nombre propio- y MARIA DORIS AVELLANEDA SANABRIA –en nombre propio y en representación de AARA-, ALIX MARCELA RUIZ CÁCERES –en nombre propio y en representación de sus hijos JARR y MRR-, RAFAEL RUIZ GELVEZ –en nombre propio y en representación de su hijo RERG-, SANDRA LILIANA VARGAS ORTEGA –en nombre propio y en representación de JCVV- YURGELY KARIN AGUDELO RUIZ –en nombre propio y en representación de SFVA y MPVA-, solicitan se declare administrativamente responsable a la Nación – Fiscalía General de la Nación y al Ministerio de Defensa – Policía Nacional, por los perjuicios causados por la muerte violenta de GERARDO RUIZ VERGEL, ocurrida el 26 de mayo de 2016, al no habérsele brindado las medidas de protección necesarias pese a múltiples solicitudes y antecedentes de amenazas.
Como consecuencia de esta declaración, se solicita: 1. La condena al pago de perjuicios morales a favor de los familiares del fallecido (madre, padrastro, compañera permanente, hijos, nietos, hermanos y sobrinos), calculados en diferentes cuantías de salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV), de acuerdo con el vínculo con la víctima. 2.
La indemnización por perjuicios materiales, en dos rubros: o Daño emergente, correspondiente a gastos funerarios. o Lucro cesante futuro, estimado en función de los ingresos mensuales que percibía la víctima como parte del programa de testigos protegidos, proyectados hasta el final de su expectativa de vida. 3. La actualización de las condenas conforme al IPC, desde la fecha de los hechos hasta la ejecutoria de la sentencia, e inclusión de intereses moratorios. 4.
La condena en costas procesales a las entidades demandadas. Hechos. GERARDO RUIZ VERGEL (q.e.p.d.), víctima directa del presente proceso, fue una persona con fuertes vínculos familiares, reconocido por su cercanía con su madre, padrastro, compañera permanente, hijos, nietos, hermanos y sobrinos. El 8 de marzo de 1999 fue secuestrado por miembros del grupo armado EPL en la finca El Porvenir, Vereda Palmichal, en el municipio de La Esperanza (Norte de Santander).
Su madre pagó una suma considerable para lograr su liberación, situación certificada por la Fiscalía Tercera Especializada Delegada ante el Gaula de Cúcuta. Años después, el 5 de febrero de 2009, sufrió un atentado con arma de fuego por parte de desconocidos, lo cual fue corroborado por el Instituto de Medicina Legal. Posteriormente, el 18 de abril de 2012, presentó denuncia penal ante la Fiscalía en Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 3 la que relató detalladamente el secuestro, identificando a los autores como guerrilleros del EPL y describiendo su retención, traslado y liberación. Mediante resolución de 2014, fue incluido en el Registro Único de Víctimas (RUV) como víctima de secuestro y tortura.
En 2015, durante diligencia ante la Fiscalía en San Alberto (Cesar), relató los hechos anteriores y denunció que había sido blanco de múltiples atentados por parte de LUCIANO ROJAS SERRANO, integrante del grupo criminal “Los Urabeños”, quien se encontraba privado de la libertad en ese momento. También manifestó haber adquirido legalmente un arma de fuego para protegerse.
El 4 de agosto de 2015, mientras se desplazaba por zona rural en compañía de otras personas, fue víctima de un nuevo atentado. Relató cómo un hombre armado intentó asesinarlo mientras se movilizaba en un camión, logrando repeler la agresión con su arma. En el cruce de disparos, uno de los atacantes resultó herido. A raíz de este evento, se instauró una investigación penal por el delito de disparo de arma de fuego.
En febrero de 2016, pese a múltiples denuncias y amenazas recibidas, la Fiscalía General de la Nación resolvió no vincularlo al Programa de Protección a Víctimas y Testigos, argumentando que no se logró establecer un nexo causal claro entre su situación de riesgo y los procesos penales en los que participaba. No obstante, se solicitó a la Policía Nacional adoptar medidas de autoprotección, y esta institución levantó un acta al respecto.
El 26 de mayo de 2016, GERARDO RUIZ VERGEL fue asesinado, sin que se hubieran adoptado medidas eficaces para garantizar su vida e integridad. Para los demandantes, esta omisión en el deber de protección por parte de la Fiscalía y la Policía Nacional constituyó la causa del daño antijurídico, pues era un riesgo conocido, advertido y evitable si las autoridades hubieran cumplido con sus deberes constitucionales y legales.
Contestación a la Demanda La Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional-, a través de su apoderado judicial, se opone a todas las pretensiones de la demanda por considerar que no existe nexo causal entre las actuaciones de la institución y la muerte de GERARDO RUIZ VERGEL. Argumenta que no hay prueba suficiente que acredite una omisión en el deber de protección y sostiene que la institución actuó con diligencia y cuidado en cumplimiento de las medidas solicitadas por la Fiscalía y la Unidad Nacional de Protección. Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 4 En cuanto a los hechos alegados por los demandantes, la Policía niega responsabilidad en el secuestro ocurrido en 1999 y en el atentado de 2009, señalando que estos fueron cometidos por terceros sin vinculación con la institución. Reitera que, una vez recibida la solicitud de protección en 2016, se realizaron las gestiones necesarias: se contactó a la víctima, se levantó acta de autoprotección, se le entregaron números de contacto de CAIs, y se ofrecieron recomendaciones específicas de seguridad.
Respecto al homicidio del 26 de mayo de 2016, la Policía resalta que el hecho ocurrió fuera de la jurisdicción donde residía la víctima y sin que esta hubiera informado del desplazamiento, lo que imposibilitó tomar medidas adicionales. Además, informa que el presunto agresor fue capturado y se adelanta investigación penal en la Fiscalía Segunda Especializada de Bucaramanga.
Como razones de defensa, plantea: 1. Que cumplió cabalmente con las medidas de protección dentro del marco de sus competencias. 2. Que el hecho fue causado por un tercero, lo que constituye causal eximente de responsabilidad, pues la muerte no guarda relación directa ni era previsible o imputable a la institución. 3. Que no se acreditan debidamente los perjuicios morales ni materiales reclamados por los demandantes.
Finalmente, propone las excepciones de hecho de un tercero y excepción genérica (innominada), solicitando al despacho que desestime la demanda por ausencia de responsabilidad administrativa atribuible a la Policía Nacional. La Nación - Fiscalía General de la Nación- niega toda responsabilidad por la muerte de GERARDO RUIZ VERGEL y se opone a la prosperidad de las pretensiones indemnizatorias solicitadas en la demanda.
Aduce que las actuaciones desplegadas se ajustaron a la legalidad, dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales, y que no existe prueba de una falla del servicio atribuible a esa entidad. Como argumentos principales de defensa plantea: 1. Falta de legitimación en la causa por pasiva: Señala que no le corresponde a la Fiscalía garantizar la protección directa de las personas, ya que esta función recae sobre la Policía Nacional y la Unidad Nacional de Protección. En consecuencia, solicita que se declare que no es parte legítima pasiva en el proceso.
Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 5 2. Cumplimiento del deber legal: La Fiscalía actuó conforme al artículo 250 de la Constitución, limitándose a adelantar investigaciones penales. Sostiene que, incluso, fue la propia entidad la que solicitó en 2015 medidas de protección policiva a favor del señor Ruiz Vergel, cumpliendo así con sus obligaciones legales. 3.
Inexistencia de funcionamiento defectuoso de la administración de justicia: Alega que su actuación no puede calificarse como omisiva o negligente. La Fiscalía tramitó los procedimientos pertinentes y solicitó protección ante las autoridades competentes. Por lo tanto, no se le puede imputar la responsabilidad por el daño alegado. 4. Ausencia de nexo causal: Argumenta que no se ha probado que exista una relación de causalidad directa entre su actuación y la muerte de la víctima.
El homicidio fue cometido por un tercero en circunstancias ajenas a su control, sin que se haya demostrado que dicha situación se derivara de sus decisiones u omisiones. 5. Causal eximente: hecho de un tercero: Invoca la intervención de terceros — Policía Nacional y Unidad Nacional de Protección— como causa exclusiva del daño, lo cual rompe el nexo causal requerido para imputarle responsabilidad. 6.
Inexistencia del hecho dañoso atribuible a la Fiscalía: La entidad afirma que el homicidio no ocurrió como consecuencia de sus funciones ni en el marco de su gestión, y que no hay prueba de que haya contribuido al daño. 7. Sobre los perjuicios reclamados: Sostiene que no fueron acreditados, que están sobrevalorados y que no procede su reconocimiento sin prueba directa o indirecta que los respalde.
En particular, objeta las pretensiones de familiares indirectos (sobrinas, padrastro, etc.) por falta de sustento probatorio. La UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP se opone a todas las pretensiones de la demanda, negando su responsabilidad en la muerte de GERARDO RUIZ VERGEL. Afirma que no incurrió en omisión alguna, ya que el señor Ruiz Vergel no era beneficiario del Programa de Protección de la UNP ni realizó el procedimiento exigido para ser incluido.
Como argumentos principales de defensa expone: 1. Falta de legitimación en la causa por pasiva: La UNP sostiene que no estaba legalmente obligada a brindar protección al señor Ruiz Vergel porque no había sido vinculado formalmente al programa. Además, las competencias sobre su protección eran de la Fiscalía General de la Nación y Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 6 la Policía Nacional, quienes conocieron y actuaron frente a su situación de riesgo. 2.
Inexistencia de nexo causal: La entidad alega que no existe vínculo jurídico entre su actuación y el daño sufrido, pues no tenía a su cargo el deber de proteger al señor Ruiz Vergel, lo que impide atribuirle responsabilidad. Invoca la teoría de la causalidad adecuada, señalando que el hecho dañino no fue consecuencia directa de su conducta. 3.
Hecho de un tercero: Argumenta que el homicidio fue perpetrado por un tercero ajeno al proceso, lo que rompe cualquier nexo de causalidad entre el daño y las entidades demandadas. Excepciones propuestas: • Falta de legitimación material en la causa por pasiva. • Imposibilidad de imputar el hecho dañoso por inexistencia de nexo causal. • Hecho exclusivo de un tercero. Sentencia de Primera Instancia Como se enunció, fue proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Bucaramanga, el día 31 de marzo de 2023, a través de la cual denegó las pretensiones de la demanda por considerar que no se acreditó la responsabilidad administrativa de las entidades demandadas en la muerte de la víctima, ocurrida el 26 de mayo de 2016.
El Juzgado de primera instancia concluyó que no se probó una conducta omisiva o negligente por parte de las entidades demandadas que permitiera configurar una falla del servicio. En particular indicó: o La Fiscalía General no incurrió en irregularidad al negar la inclusión de la víctima en el Programa de Protección a Víctimas y Testigos, pues se actuó dentro del marco normativo aplicable, y se dieron instrucciones a la Policía Nacional para adoptar medidas de autoprotección. o La Policía Nacional cumplió con lo ordenado, haciendo entrega de recomendaciones y canales de contacto para la atención del riesgo.
No se acreditó que hubiese desatendido sus deberes. o La UNP no era responsable de prestar protección, ya que GERARDO RUIZ VERGEL no había solicitado formalmente su inclusión en el programa, y no era beneficiario del mismo. El Juzgado consideró además que no se demostró un vínculo de causalidad entre las actuaciones de las entidades demandadas y el homicidio.
No quedó probado Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 7 que el fallecimiento haya ocurrido como consecuencia de una omisión específica atribuible a alguna de ellas. La decisión destacó que el daño fue producido directamente por un tercero no identificado, lo que rompe el nexo causal y excluye la responsabilidad de las entidades estatales.
Como pruebas valoradas se destacaron las siguientes: • Denuncias presentadas por la víctima ante la Fiscalía, en las que informó sobre amenazas, atentados y antecedentes delictivos. • Actas de riesgo y comunicaciones internas entre la Fiscalía y la Policía Nacional en relación con la situación del señor Ruiz Vergel. • Negación formal de la inclusión en el programa de protección, con base en los criterios de evaluación establecidos por la normativa vigente. • Informe de la UNP, que certificó que no existía solicitud ni inclusión del señor Ruiz Vergel en su programa de protección. • Informe de la Policía Nacional sobre medidas de autoprotección adoptadas.
El Juzgado Tercero Administrativo concluyó que las entidades actuaron conforme a la normativa aplicable, sin que se pudiera establecer un comportamiento omisivo o negligente imputable que originara el daño. En consecuencia, negó todas las pretensiones de la demanda y no impuso condena en costas. Recurso de Apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado Tercero Administrativo Oral de Bucaramanga que negó las pretensiones de la demanda por la muerte de GERARDO RUIZ VERGEL.
En su escrito, solicita que se revoque íntegramente el fallo de primera instancia y, en su lugar, se acceda a todas las pretensiones planteadas en la demanda. Argumentos principales de la apelación: 1. Errónea valoración probatoria: El apelante sostiene que el juez de primera instancia no valoró correctamente las pruebas allegadas al proceso, en especial aquellas que demuestran el riesgo cierto y concreto al que estaba expuesto GERARDO RUIZ VERGEL, y las múltiples solicitudes de protección formuladas ante distintas entidades. 2.
Desconocimiento del deber de protección estatal: Se alega que el Estado tenía pleno conocimiento del peligro que enfrentaba la víctima, y que, pese a Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 8 ello, no se tomaron medidas efectivas para salvaguardar su vida, incurriendo en una omisión constitutiva de falla del servicio.
Se argumenta que hubo una actuación deficiente, fragmentada y burocrática entre Fiscalía, Policía y UNP. 3. Nexo causal entre la omisión y el daño: El recurso insiste en que sí existía un nexo causal entre la omisión de brindar protección y el homicidio ocurrido, en tanto el daño era previsible y evitable si las autoridades hubieran actuado con diligencia y coordinación. 4.
Violación del derecho fundamental a la vida: Se refuerza que el fallecimiento de GERARDO RUIZ VERGEL constituye una vulneración grave del derecho a la vida, en un contexto de amenazas persistentes, con conocimiento previo del Estado. El recurrente solicita que se revoque la sentencia apelada, declare la responsabilidad administrativa de la Nación – Fiscalía General, Policía Nacional y UNP, y acceda al pago de indemnizaciones por los perjuicios ocasionados a los familiares del fallecido.
Trámite de Segunda Instancia Una vez concedido el recurso de apelación, y repartido el expediente, se dispuso su admisión. En curso de esta etapa solo se contó con la intervención de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, entidad que se pronunció frente al recurso de apelación interpuesto por la parte actora exponiendo que, frente a los hechos, no se configura una falla del servicio.
Argumenta que se realizaron actuaciones concretas para evaluar y gestionar el riesgo del señor Ruiz Vergel, entre ellas visitas domiciliarias en las que no fue posible el contacto con la víctima, y la implementación de medidas preventivas por parte del Comando de Policía. También se señala que la Unidad Nacional de Protección ordenó medidas transitorias de seguridad, y que existe constancia firmada por el señor Ruiz Vergel de la recepción de recomendaciones de seguridad.
El Ministerio Público no emitió concepto de fondo. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo establecido en el Art. 153 del CPACA, esta Corporación es competente para decidir el recurso de apelación propuesto por la parte actora. Problema Jurídico Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 9 ¿Se encuentra demostrado que las entidades demandadas —Fiscalía General de la Nación, Policía Nacional y Unidad Nacional de Protección— incurrieron en una omisión consistente en no adoptar medidas eficaces de protección frente a una situación de riesgo previamente conocida y advertida, y, en tal caso, les asiste responsabilidad administrativa por el homicidio del señor Gerardo Ruiz Vergel ocurrido el 26 de mayo de 2016? Tesis: No. Estudio de fondo Del Régimen de Responsabilidad: El artículo 90 Superior, establece una cláusula general de responsabilidad del Estado1 cuando determina que éste responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, de lo cual se desprende que para declarar responsabilidad estatal se requiere la concurrencia de estos dos presupuestos: (i) la existencia de un daño antijurídico y, (ii) que ese daño antijurídico le sea imputable a la entidad pública, bajo cualquiera de los títulos de atribución de responsabilidad -la falla del servicio, el daño especial, el riesgo excepcional-.
Frente al daño antijurídico, ha manifestado el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo que para efectos de que el daño sea resarcible, requiere que esté cabalmente estructurado, de ahí que se torna imprescindible la acreditación de los siguientes aspectos relacionados con la lesión o detrimento cuya reparación se reclama2: “i) [el daño] debe ser antijurídico, esto es, que la persona no tenga el deber jurídico de soportarlo; ii) que sea cierto, es decir, que se pueda apreciar material y jurídicamente –que no se limite a una mera conjetura–, y que suponga una lesión a un derecho, bien o interés legítimo que se encuentre protegido el ordenamiento jurídico, y iii) que sea personal, es decir, que sea padecido por quien lo solicita, en tanto se cuente con la legitimación en la causa para reclamar el interés que se debate en el proceso, bien a través de un derecho que le es propio o uno que le deviene por la vía hereditaria.” 1 Sentencia del 23 de enero de 2003 Consejero Ponente, Alier Eduardo Hernández Enríquez 2 Sentencia del 25 de abril de 2012 Consejero Ponente, Enrique Gil Botero.
“/…/ sólo habrá daño antijurídico cuando se verifique una modificación o alteración negativa fáctica o material respecto de un derecho, bien o interés legítimo que es personal y cierto frente a la persona que lo reclama, y que desde el punto de vista formal es antijurídico, es decir no está en la obligación de soportar porque la normativa no le impone esa carga. /…/”.
Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 10 Del Régimen de Responsabilidad. En sentencia de 19 de abril 20123, la Sala Plena de la Sección Tercera, unificó su posición en lo que se refiere al derecho de daños, al afirmar que el modelo de responsabilidad estatal que adoptó la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte las razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que habrá de adoptar.
En consecuencia, la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha utilizado diversos títulos de imputación para la solución de los casos sometidos a su consideración, sin que tal circunstancia pueda entenderse como la existencia de un mandato que imponga la obligación al juez de utilizar, frente a determinadas situaciones fácticas, un específico título de imputación. Ello significa que, en aplicación del principio iura novit curia, la Sala puede analizar el caso bajo la óptica del régimen de responsabilidad patrimonial del Estado que corresponda a los hechos probados en el proceso, sin que ello implique modificación o alteración de la causa petendi, ni que responda a la formulación de una hipótesis que se aleje de la realidad material del caso, o que se establezca un curso causal hipotético de manera arbitraria4. • De la falta de protección a persona protegida: El texto analiza la responsabilidad del Estado colombiano frente a daños ocasionados por actos violentos de terceros, enfatizando que, aunque dichos actos no impliquen participación directa de agentes estatales, ello no excluye automáticamente la posibilidad de imputación jurídica.
Por el contrario, la responsabilidad del Estado puede configurarse cuando, teniendo el deber y la capacidad de actuar, omite adoptar medidas de protección, o cuando, mediante una actuación lícita, genera un riesgo anormal o excesivo para los ciudadanos. Desde esta perspectiva, la imputación no se basa exclusivamente en la relación causal entre el Estado y el daño, sino en el incumplimiento de obligaciones jurídicas específicas.
Se trata de contrastar las normas que, en abstracto, definen deberes de protección con el comportamiento real de la entidad estatal en el caso concreto. Así, el Estado puede ser responsable no porque haya causado el daño, sino porque, pudiendo y debiendo evitarlo, no lo hizo. Esta responsabilidad se sustenta en la garantía de estándares normativos internos e internacionales cuyo desconocimiento 3 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de 19 de abril de 2012, expediente 21.515. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 13 de mayo de 2015, expediente 17.037.
Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 11 da lugar a la obligación de reparar, ya sea por falla del servicio o, en algunos casos, por creación de un riesgo excepcional. En los eventos en que el daño es causado por terceros, la jurisprudencia ha delimitado los supuestos que permiten imputar responsabilidad al Estado a título de falla del servicio5.
Entre ellos se encuentran la existencia de complicidad, directa o indirecta, por parte de agentes estatales; la omisión en la adopción de medidas de protección previamente solicitadas por las víctimas, aun cuando la autoridad tenía competencia y capacidad para actuar; la inacción frente a ataques previsibles, aunque no mediara solicitud de protección; y la omisión de medidas frente a riesgos creados por el propio Estado.
También se reconoce que, incluso si la víctima no solicitó expresamente medidas, el deber de protección subsiste cuando la persona pertenece a grupos especialmente expuestos, como defensores de derechos humanos, líderes sociales, autoridades locales o actores políticos, sobre quienes recae una carga especial de protección en razón de la naturaleza de sus funciones o del contexto en el que operan.
En estos casos, el Estado debe actuar para mitigar el riesgo, aunque no haya sido formalmente requerido. En general, el Estado responde por actos violentos de terceros cuando participó directa o indirectamente en el hecho, o cuando, sin haber intervenido, el daño le era previsible y resistible, y no adoptó medidas razonables y eficaces para evitarlo.
En este último aspecto, cobra especial relevancia el contexto como criterio para valorar si las autoridades pudieron anticipar el riesgo. El análisis contextual no debe limitarse a una visión abstracta del conflicto armado que afecta a Colombia, sino que debe centrarse en las condiciones concretas del territorio donde ocurrieron los hechos, identificando si existía una amenaza real y elevada que demandara una actuación específica del Estado.
El contexto, entonces, permite valorar el nivel de exposición al riesgo de los ciudadanos y ajustar el marco de actuación estatal a las necesidades particulares de seguridad. No se trata de exigirle al Estado una capacidad absoluta de previsión, ni de imponerle cargas imposibles, sino de evaluar si, en atención a circunstancias concretas y con los medios disponibles, debió y pudo actuar para evitar el daño. Inclusive, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido la defensa de la “protección imposible” en contextos extremos. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 11 de noviembre de 2015, exp. 29274.
C.P. Ramiro Pasos Guerrero. En el mismo sentido, ya de antes la Corporación se había pronunciado: ver, entre otras: sentencia del 11 de octubre de 1990 (exp. 5737), de 15 de febrero de 1996 (exp. 9940), de 19 de junio de 1997 (exp. 11.875), de (30 de octubre de 1997 (exp.10.958) y de 5 de marzo de 1998 (exp. 10.303) y, en cuanto a la relatividad de la falla, sentencia del 10 de agosto de 2000 (exp. 11.585).
Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 12 El deber de protección se funda en los artículos 2° y 218 de la Constitución, que obligan al Estado a garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia. Sin embargo, esta obligación no implica responsabilidad automática por todos los daños causados por terceros.
El deber de protección solo se convierte en obligación exigible cuando se evidencia un riesgo extraordinario, claramente previsible y social o jurídicamente insoportable, que exige del Estado una reacción diferenciada frente a la situación general. En ese escenario, la omisión estatal da lugar a responsabilidad, no por la mera existencia del riesgo, sino por no haberlo resistido cuando era posible hacerlo con los medios disponibles.
Así, se reitera, la jurisprudencia del Consejo de Estado6 ha aclarado que el Estado no actúa como un asegurador general frente a cualquier daño, ni es automáticamente responsable por la simple afectación de un derecho. La responsabilidad estatal por omisión en el deber de protección solo se configura si se acredita una falla del servicio, y se presentan circunstancias específicas como: (i) la solicitud expresa de protección ante un riesgo particular;
(ii) la existencia de indicios claros de amenaza, aun sin solicitud formal; o (iii) el abandono de comunidades ante amenazas conocidas de grupos al margen de la ley. En estos casos, es posible identificar un acreedor del deber de protección y un deudor (el Estado), lo que da lugar a responsabilidad extracontractual. Del caso en concreto: Acreditación del daño y su antijuridicidad.
Para la Sala es claro y se encuentra debidamente probado el daño que se alega, comoquiera que se demostró la muerte violenta del señor GERARDO RUIZ VERGEL ocurrida el día 26 de mayo de 2016, según registro civil de defunción allegado al proceso, así como la investigación penal adelantada ante la Fiscalía Segunda Especializada de Bucaramanga con radicado No. 680016000159201606126, iniciado con noticia criminal por el delito de homicidio, señalando como víctima al señor GERARDO RUIZ VERGEL; en dicha documentación también reposa el Acta de Inspección a cadáver e informe pericial de necropsia.
Los presupuestos de imputación del daño. Para acometer el análisis de imputación, la Sala establecerá si las autoridades demandadas tenían o no conocimiento de las presuntas amenazas en contra del señor GERARDO RUIZ VERGEL y, de no tenerlo, si podían inferirlo ya fuera de las circunstancias especiales del riesgo o de la previsibilidad de los hechos a partir de la identificación del contexto en que se sucedieron. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 25 de junio de 2021, Rad. 38.186 Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 13 El conocimiento de las presuntas amenazas por parte de la Policía Nacional.
Conforme a certificación expedida por la Fiscalía Tercera Especializada Delegada ante el Gaula Seccional de Cúcuta, el señor GERARDO RUIZ RANGEL fue víctima del delito de secuestro extorsivo el día 8 de marzo de 1999, cuando se encontraba en la finca El Porvenir, ubicada en la vereda Palmichal del municipio de La Esperanza, Norte de Santander.
En dicha ocasión, tres hombres armados que se identificaron como integrantes del Frente Ramón Gilberto Barbosa del grupo EPL lo retuvieron en contra de su voluntad y lo mantuvieron privado de la libertad durante tres días, al cabo de los cuales fue liberado tras el pago de una considerable suma de dinero por parte de su madre. De acuerdo con certificación de la Fiscalía Quinta Local de la Estructura de Apoyo de Bucaramanga, dentro del Código Único de Investigación No. 680016000160201505453, cursa una investigación por el delito de disparo de arma de fuego, en la cual figura como víctima y denunciante el señor GERARDO RUIZ VERGEL, identificado con cédula de ciudadanía No. 88.140.382 de Ocaña. Según lo manifestado en la denuncia, los hechos ocurrieron el 26 de septiembre de 2009 en la intersección de la calle 20 con carrera 25 de la ciudad de Bucaramanga, donde el señor Ruiz Vergel resultó lesionado físicamente.
La investigación penal continúa activa en etapa de indagación. En el marco del Código Único de Investigación No. 543856106106122201580042, el señor GERARDO RUIZ VERGEL rindió interrogatorio como indiciado (formato FPJ-27) el 4 de agosto de 2015, ante la Fiscalía Décima Local del municipio de San Alberto, Cesar, con ocasión de los hechos ocurridos en la vereda Cayo de Hoyo de dicha localidad.
Según el informe pericial médico legal correspondiente a lesiones no fatales, radicado No. 2009C-04050502129, el señor GERARDO RUIZ VERGEL fue valorado el 12 de febrero de 2009, fecha en la cual relató haber sido atacado con arma de fuego mientras administraba una finca. Refiere que un sujeto armado lo interceptó y le disparó. El examen reveló dos heridas: una circular de un centímetro en el muslo derecho posterior externo proximal, ubicada a 83 cm del talón, y otra de 1,3 cm en la parte anterior del mismo muslo, a 70 cm del talón, de bordes irregulares.
Se anexó historia clínica del Hospital de Cáchira, en la que consta diagnóstico de trauma por herida de arma de fuego en el muslo derecho, fechado el 5 de noviembre de 2009. La conclusión del dictamen indica como mecanismo causal el impacto de proyectil por arma de fuego. Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 14 Conforme al informe rendido por el Jefe Seccional de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional, en relación con las medidas de protección solicitadas por la Fiscalía General de la Nación a favor del señor GERARDO RUIZ VERGEL (q.e.p.d.), el 22 de febrero de 2016 se realizaron diversas actuaciones destinadas a brindar asistencia en materia de seguridad.
En el expediente obra constancia de recibido el 26 de febrero de 2016, por lo cual se suscribió por parte del señor RUIZ VERGEL acta de recomendaciones. Se indicó en el informe: “Con radicado E-2015-018769-MEBUC de 29/09/2015, fue recibido el oficio No. 236UFE-09, proveniente de la Fiscalía Novena Especializada Bucaramanga, por medio de la cual se solicita implementar medidas de protección a favor del señor Gerardo Ruiz Vergel…, en calidad de testigo-victima en proceso de carácter penal.
Mediante comunicación oficial S-2015-063061-MEBUC de 27/10/2015, se dio respuesta de las acciones actuadas por parte de la Policía Metropolitana de Bucaramanga. Mediante oficio No. OFI15-00035159 de 24/11/2015, la Unidad Nacional de Protección UNP solicitó a la Policía Metropolitana de Bucaramanga, implementar medidas preventivas de seguridad por cuatro (04) meses, teniendo en cuenta que se encontraban verificando el caso del señor Gerardo Ruiz Vergel, con el fin de ser admitido al programa de protección de esa entidad estatal.
A través de comunicación oficial No. S-2015-074014-MEBUC de 14/12/2015 se emitió orden al señor Comandante del Distrito Uno de Policía, con el fin de implementar la medida solicitada por la UNP. Con radicado E-2016-000577-MEBUC de 18/01/2016, fue recibido el oficio DNPA/005/15/BUC/GASM proveniente de la Dirección Nacional de Protección y Asistencia, por medio del cual se solicitaba implementar medidas de seguridad a favor del señor Gerardo Ruiz Vergel, con C.C. No. 88.140.382, teniendo en cuenta que esa oficina se encontraba adelantando el procedimiento de evaluación de amenaza y riesgo a favor del ciudadano. Por medio de comunicación oficial No. S-2016-008273-MEBUC de 07/02/2016, se emitió respuesta indicando que el ciudadano ya contaba con medida preventiva que había sido solicitada por la Unidad Nacional de Protección. Por medio de comunicación oficial No. S-2016-006573-DESAN de 07/03/2019 fue tramitado al Comando MEBUC, el oficio radicado 20161100013161 proveniente de la Dirección Nacional de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, en el cual se informaba que el señor Gerardo Ruiz Vergel “no accedió a la realización de la entrevista tendiente a determinar las situaciones de riesgo en su contra” y al no cumplirse el principio de aceptación para ingreso al programa de protección de la entidad, se remite el caso a la Policía Nacional para que se implemente las medidas para la protección del ciudadano. En respuesta al requerimiento mediante comunicación oficial S-2016-026903-MEBUC de 11/04/2016, se informó a la Dirección Nacional de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, que unidades policiales adelantaban la medida de revistas de Policía, al señor Gerardo Ruiz Vergel, en atención a requerimiento anteriormente efectuado por la Unidad Nacional de Protección UNP.” En el informe de gestiones elaborado por el Grupo de Evaluación del Riesgo de la Unidad Nacional de Protección (UNP), se indicó lo siguiente: Al realizar la Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 15 verificación en el sistema de correspondencia institucional (SIGOB), se constató que en el año 2015 la UNP adelantó una evaluación del nivel de riesgo a favor del señor Ruíz, bajo los radicados EXT15-00068546 y EXT15-00067925.
En el marco de dicha evaluación, el Grupo de Solicitudes de Protección (GSP) llevó a cabo las siguientes actuaciones: mediante comunicación interna MEM15-00017424, del 2 de diciembre de 2015, se solicitó la implementación de medidas bajo trámite de emergencia; a través de la comunicación interna MEM15-00017422, expedida en la misma fecha, se solicitó la elaboración del estudio de nivel de riesgo; por medio del oficio externo OFI15-00036704, también del 2 de diciembre de 2015, se informó al señor Ruíz acerca del trámite que se venía adelantando dentro de la entidad; adicionalmente, mediante oficio externo OFI15-00035159 del 24 de noviembre de 2015, se solicitó al Comando de Policía Metropolitana de Bucaramanga la adopción de medidas preventivas.
De otro lado, al consultar la plataforma SER, se evidenció que la orden de trabajo No. 163155 —mediante la cual se activó el proceso de evaluación del riesgo para el señor Ruíz— fue inactivada el 15 de junio de 2016 por el analista encargado, con base en la causal: “Se anula teniendo en cuenta que el evaluado fue asesinado el 26 de mayo de 2016.” En informe rendido por el Director del Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, se señaló que el señor GERARDO RUIZ VERGEL no se vinculó al Programa de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, por no consentimiento del mencionado, quien manifestó su negativa de realización de Evaluación de Amenaza y Riesgo, por lo cual no recibió ningún apoyo económico en el proceso de Evaluación de Amenaza y Riesgo.
De la responsabilidad que se endilga a la Fiscalía General de la Nación: El artículo 250 de la Constitución Política establece que la Fiscalía General de la Nación tiene el deber de ejercer la acción penal e investigar los hechos que constituyan delito, siempre que existan elementos suficientes que indiquen su posible ocurrencia, ya sea por denuncia, querella, petición especial o de oficio.
Asimismo, la misma norma señala que, en desarrollo de sus funciones, la Fiscalía debe garantizar la protección de las víctimas, testigos, jurados y demás intervinientes en el proceso penal, dentro de los términos que establezca la ley. En desarrollo de esta obligación, el artículo 67 de la Ley 478 de 1997 asignó a la Fiscalía General de la Nación la dirección del “Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía”, con el propósito de brindarles seguridad y asistencia social cuando su vida o integridad estén en riesgo por razón de su participación en un proceso penal.
A su vez, el artículo 70 de Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 16 la misma ley permite que tanto los funcionarios judiciales, como otros servidores públicos o incluso el interesado directamente, puedan solicitar la inclusión de una persona en dicho programa ante la Oficina de Protección de Víctimas y Testigos, conforme al procedimiento definido por el Fiscal General mediante resolución. En el momento de los hechos, el programa de protección estaba regulado por la Resolución 0-5101 de 2008, la cual establecía que podrían ser beneficiarios del mismo las víctimas, testigos o intervinientes en procesos penales adelantados por la Fiscalía, siempre que se encontraran en riesgo extraordinario o extremo como consecuencia de dicha intervención. El procedimiento contemplado en la resolución señalaba que el Director del Programa o su delegado debía evaluar la procedencia de la solicitud; si se consideraba viable, se ordenaba la misión de trabajo correspondiente.
En caso contrario, la solicitud se trasladaba a la autoridad competente, con informe al peticionario y archivo del trámite. De lo anterior se desprende que la Fiscalía tiene la obligación de proteger a las personas involucradas en procesos penales cuando su vida o integridad se ven amenazadas en razón de dicha participación. En el caso concreto del señor Gerardo Ruiz Vergel, se sabe que fue víctima de dos atentados contra su vida: uno ocurrido el 26 de septiembre de 2009 en Bucaramanga, y otro el 3 de agosto de 2015 en el municipio de La Esperanza, Norte de Santander, hechos presuntamente relacionados con su colaboración en el desmantelamiento de un laboratorio de drogas ilícitas en San Alberto, Cesar, en el año 2008.
No obstante, no existe en el proceso prueba documental que acredite de forma clara el tipo de colaboración prestada en el año 2008 ni el avance de las investigaciones por los atentados que sufrió. La Unidad Nacional de Protección remitió el 14 de diciembre de 2015 el caso del señor Ruiz Vergel a la Fiscalía General de la Nación, considerando que podía ser beneficiario del programa de protección y asistencia. Sin embargo, el informe de evaluación elaborado por la Dirección Nacional de Protección y Asistencia de la Fiscalía concluyó que no se realizó un análisis de riesgo debido a que no fue posible entrevistar al señor Ruiz Vergel, por lo cual no se contaba con elementos objetivos suficientes para establecer su nivel de riesgo.
Además, se indicó que las medidas de seguridad solicitadas no correspondían al ámbito del programa de protección de la Fiscalía, sino a las medidas ordinarias a cargo de la Policía Nacional, como parte de su deber general de garantizar la seguridad a los ciudadanos. Por lo tanto, el despacho considera que la Fiscalía no puede ser considerada responsable del fallecimiento del señor Ruiz Vergel, ya que no se encontraba Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 17 obligada a prestarle protección en tanto no se acreditó que su situación encajara dentro del objeto del programa de protección a testigos.
En efecto, aunque el señor Ruiz Vergel fue víctima de hechos violentos, no hay prueba de que estos estuvieran directamente relacionados con su participación en un proceso penal, ni consta que hubiera autorizado la entrevista necesaria para evaluar su situación de riesgo. Finalmente, según las pruebas obrantes en el expediente —especialmente el documento identificado en el índice 34 del sistema SAMAI—, la Fiscalía General de la Nación actuó conforme a sus competencias, ya que solicitó a la Policía Nacional, en fechas 29 de septiembre de 2015 y 18 de enero de 2016, que le fueran brindadas medidas de protección al señor Ruiz Vergel ante las amenazas recibidas.
Acorde con lo expuesto, no se configura una falla del servicio por omisión, bajo los siguientes argumentos: ✓ Ausencia de deber legal específico en cabeza de la Fiscalía para brindar protección general a civiles amenazados: De acuerdo con los artículos 2° y 218 de la Constitución Política, la obligación general de garantizar la seguridad de todas las personas recae en las autoridades de policía, mientras que el artículo 250 superior establece que la Fiscalía General de la Nación tiene funciones específicas orientadas al ejercicio de la acción penal y, en ese marco, la protección de víctimas, testigos y demás intervinientes únicamente cuando se derive de su participación en un proceso penal. ✓ Limitación legal del programa de protección a testigos: El artículo 67 de la Ley 478 de 1997 asigna a la Fiscalía la administración del programa de protección solo en relación con testigos, víctimas, intervinientes procesales y funcionarios de la entidad, cuando su seguridad esté en riesgo como consecuencia de su intervención en un proceso penal.
Este alcance fue reglamentado por la Resolución 0-5101 de 2008, la cual exige como requisitos para la protección: i.) Que el riesgo esté vinculado a la actuación procesal, ii) Que el riesgo sea calificado como extraordinario o extremo y, iii.) que exista una valoración técnica previa de la situación. ✓ Inexistencia de nexo entre el riesgo reportado y una participación directa en proceso penal alguno: No obra en el expediente prueba que permita concluir que el señor Gerardo Ruiz Vergel participaba activamente como testigo, denunciante o interviniente dentro de un proceso penal que se tramitara ante la Fiscalía General de la Nación, ni que los atentados en su contra, ocurridos en 2009 y 2015, estuviesen directamente relacionados con alguna colaboración judicial concreta.
Sin esa relación causal, la Fiscalía Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 18 General de la Nación no estaba habilitada legalmente para incorporarlo al programa de protección. ✓ Falta de elementos objetivos para evaluar el riesgo por negativa a entrevista: Según el informe de la Dirección Nacional de Protección y Asistencia, no fue posible realizar entrevista al señor Ruiz Vergel, por lo que no se obtuvo información suficiente para realizar una evaluación de riesgo, condición indispensable para la procedencia de cualquier medida dentro del programa.
Esta ausencia imposibilitó el análisis técnico requerido por la normativa interna de la entidad, por lo que no puede atribuirse a la Fiscalía una omisión cuando el procedimiento no se pudo culminar por falta de colaboración del propio interesado. ✓ Traslado oportuno a la autoridad competente: A pesar de que no se configuraban los requisitos para la protección por parte de la Fiscalía, la entidad dio traslado del caso a la Policía Nacional, autoridad competente para brindar protección a cualquier ciudadano en riesgo, mediante comunicaciones del 29 de septiembre de 2015 y del 18 de enero de 2016.
Esta actuación evidencia el cumplimiento del deber mínimo de coordinación interinstitucional y descarta una omisión injustificada. Acorde con lo expuesto, no se estructura la responsabilidad que se endilga de la Fiscalía General de la Nación, comoquiera que la falla del servicio exige una conducta omisiva o defectuosa frente a una obligación legal concreta y, en el presente caso, dicha entidad no estaba legalmente obligada a brindar protección al señor Gerardo Ruiz Vergel en el marco del programa de protección a testigos, al no encontrarse acreditados los presupuestos de intervención. Se evidenció que la Fiscalía General de la Nación actuó en el marco normativo, evaluó la solicitud frente a la situación del señor Gerardo Ruiz, concluyó que no procedía su intervención por falta de elementos objetivos y canalizó el caso a la entidad competente.
Por tanto, no se evidencia incumplimiento alguno que permita imputarle responsabilidad administrativa por el homicidio del señor Ruiz Vergel. Del conocimiento de las presuntas amenazas por parte de la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional- y la Unidad Nacional de Protección y su responsabilidad: Se ha establecido que en el año 2015, la Unidad Nacional de Protección (UNP) llevó a cabo una evaluación del nivel de riesgo del señor Gerardo Ruiz Vergel (q.e.p.d.) y realizó diversas gestiones a través del Grupo de Solicitudes de Protección. Entre ellas, se destacan la activación del procedimiento de emergencia para la implementación de medidas de protección y la solicitud de medidas preventivas al Comando de Policía Metropolitana de Bucaramanga.
Dicha Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 19 evaluación fue posteriormente inactivada el 15 de junio de 2016, debido al fallecimiento del evaluado. Dentro del expediente, reposan varios documentos que respaldan las actuaciones institucionales. En primer lugar, la Fiscalía Novena Especializada, mediante oficio No. 236 UFE 09 del 29 de septiembre de 2015, solicitó la adopción de medidas para salvaguardar la seguridad personal y familiar del señor Ruiz Vergel, ante lo cual la Policía Metropolitana de Bucaramanga respondió el 27 de octubre de 2015, informando que funcionarios del Grupo de Protección habían intentado establecer contacto con el señor Ruiz Vergel el 13 y el 20 de octubre del mismo año, sin éxito.
De otro lado, el 24 de noviembre de 2015, la UNP, mediante el oficio No. OFI15- 00035159, solicitó la adopción de medidas preventivas temporales por un período de cuatro meses mientras se verificaba si el solicitante se adecuaba a los criterios del programa de protección. En respuesta, la Policía Nacional expidió el oficio S- 2015-074014-MEBUC del 14 de diciembre de 2015, ordenando al Comandante del Distrito Uno de Policía implementar acciones tales como revistas policiales periódicas, verificación de antecedentes de personas en el entorno, y entrega de información sobre contactos del Modelo Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes, todo ello con el objetivo de prevenir riesgos a la integridad del señor Ruiz Vergel y su núcleo familiar.
Estas actividades debían documentarse en los formatos internos de control y cualquier cambio en la situación debía ser reportado de forma inmediata al comando policial correspondiente. Posteriormente, la Fiscalía General de la Nación, mediante el oficio DNPA/005/15/BUC/GASM del 15 de enero de 2016, reiteró la necesidad de adoptar medidas de seguridad, petición que también fue trasladada a la Dirección Nacional de Protección y Asistencia. Del mismo modo, mediante comunicación del 10 de febrero de 2016, la entidad reiteró la solicitud de protección, en razón a que el señor Ruiz Vergel no estaba vinculado formalmente al programa de protección a testigos.
Finalmente, el 22 de febrero de 2016, la Fiscalía Quinta de la Estructura de Apoyo solicitó a la estación de Policía “Papi Quiero Piña” que adoptara medidas de seguridad a favor del señor Ruiz Vergel. Esta solicitud fue recibida el 26 de febrero del mismo año, y se firmó un acta de recomendaciones con el beneficiario. En el acta de recomendaciones se dejó expuesto lo siguiente: “Floridablanca, 20 febrero de 2016 En cumplimento a la solicitud de mecida de protección emanada de la Fiscalía de Bucaramanga, mediante número de caso 680016000160201505453, a favor del señor GERARDO RUIZ VERGEL, ubicable en la CIUDAD DEL NIÑO VIA ANTIGUA A FLORIDABLANCA, FRENTE AL BARRIO VILLAVISTA, CELULAR 3112296704 sin más datos proceden a realizar esta ACTA DE MEDIDAS DE AUTOPROTECCIÓN Y Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 20 SEGURIDAD, las cuales deberán ser tomadas en cuenta con el fin de evitar algún evento, en su contra, aí: Teniendo en cuenta el requerimiento hecho a la policía Nacional, se le hace las siguientes recomendaciones y pone en su conocimiento los siguientes aspectos Informar oportunamente cualquier agresión o amenaza da cuerdo al número de caso 600016000160201505453, importante tener en cuenta que se debe evitar las discusiones y cualquier diferencia debe resolverse dentro de los términos de la tolerancia, respeto y el diálogo para evitar hechos violentos que generen una responsabilidad penal. * Ante cualquier evento o situación que amerite la intervención policial, favor llamar a los teléfonos Estación Floridablanca 6380771-6826331 * CA ANDES 6485658, CAl CANAVERAL 6836806 - 6399330, CAI VILLABEL 6626331, CAL NIZA 6368562, CAL BUCARICA 6482796, CA/ #jPOSO 6770602, CAI LA CUMBRE 6604898 0 123 (CENTRO AUTOMATICO DE DESPACHO). * Levar copa del oficio y de esta acta al CAl más cercano a su residencia. Tener en cuenta que la patrulla motorizada realiza permanentes rondas por los diferentes sectores, por lo que pueda informar a ellos cualquier hecho que ustea considere que amenace o ponga en riesgo su seguridad o integridad física. * Se le recuerda que la Poncia Nacional estará atenta a cualquier requerimiento de su parte. * En caso de inminente peligro, debe dar aviso a la autoridad policial, de manera personal, o por cualquier vía o medio más ágil. * Debe mantener contacto permanente con las autoridades de policía, a fin de monitorear los hechos que motivan la presente diligencia * Observar medidas de seguridad en desplazamientos y actividades diarias que generen rutina y aumenten la vulnerabilidad. * No confrontar personalmente a estas personas con el fin de evitar inconvenientes.
Todas las que sean necesarias para la conservación de la tranquilidad y bienestar personal y el de su familia. OBSERVACIÓN: (…) El señor comandante del CAl VILLABEL realizará las visitas a la persona amenazada y monitoreará las patrullas de servicio para el cumplimiento de la presente medida de protección (…) La patrulla del cuadrante realizará los respectivos controles y patrullajes en el lugar de residencia del afectado recordando a indicando las recomendaciones en materia de seguridad que sean necesarias.
(…)” De acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, puede concluirse que ni la Policía Nacional ni la Unidad Nacional de Protección incurrieron en una falla del servicio que comprometa su responsabilidad por el deceso del señor Gerardo Ruiz Vergel. Si bien dichas entidades tenían conocimiento de las amenazas en su contra, lo cierto es que activaron oportunamente los procedimientos institucionales previstos para evaluar el nivel de riesgo y adoptar las medidas de protección correspondientes, en el marco de sus competencias y de conformidad con los parámetros legales y constitucionales aplicables.
Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 21 Si bien, la Constitución Política impone al Estado el deber de garantizar la vida e integridad de los asociados; este deber no es de carácter absoluto ni implica una garantía de resultado, sino de medio, cuya eficacia está sujeta a la disponibilidad de recursos y a la colaboración del propio ciudadano. La responsabilidad del Estado solo se configura cuando ha incumplido injustificadamente los deberes específicos que le han sido atribuidos por el ordenamiento jurídico.
En el caso concreto, está acreditado que tanto la UNP como la Policía Nacional realizaron múltiples gestiones orientadas a proteger al señor Ruiz Vergel. Estas actuaciones incluyeron visitas domiciliarias en fechas distintas, solicitudes de antecedentes en el entorno, implementación de revistas policiales y comunicación con sus familiares.
Sin embargo, no fue posible establecer contacto directo con la víctima, quien en ningún momento se presentó a las entrevistas ni facilitó el proceso de evaluación del riesgo, pese a que se dejó información para que pudiera comunicarse con los funcionarios encargados. Esta falta de colaboración por parte del interesado frustró el análisis técnico requerido para determinar si su situación encajaba dentro del programa especial de protección y, en consecuencia, impidió la adopción de medidas específicas y personalizadas.
Es claro que el deber estatal de protección requiere, en estos casos, una mínima carga de colaboración por parte del ciudadano. No puede imputarse una omisión cuando la administración actuó dentro del marco legal, desplegó los procedimientos establecidos y se vio imposibilitada de continuar por causas ajenas a su voluntad. En este contexto, ni la UNP ni la Policía Nacional omitieron sus obligaciones.
Por el contrario, dieron curso a las solicitudes formuladas por la Fiscalía, realizaron los trámites administrativos correspondientes y mantuvieron el procedimiento de evaluación activo hasta que, tras el fallecimiento del señor Ruiz Vergel, fue inactivado. Adicionalmente, el análisis de responsabilidad no puede fundarse únicamente en el resultado dañoso, sino en la constatación de una conducta reprochable de la administración. En el presente caso, la ineficacia de las medidas no obedece a una negligencia institucional, sino a la imposibilidad material de avanzar en la valoración del riesgo por ausencia de participación del evaluado.
Ello, excluye la imputación jurídica de responsabilidad por omisión. En consecuencia, debe concluirse que no se configura una falla del servicio imputable a las entidades demandadas. Las actuaciones desplegadas por la UNP y la Policía Nacional fueron diligentes, adecuadas y ajustadas a las competencias legalmente establecidas. La imposibilidad de definir medidas específicas de Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 22 protección obedeció a la falta de contacto con el señor Ruiz Vergel, quien no facilitó su valoración ni proporcionó la información necesaria para completar el procedimiento, situación que impide jurídicamente atribuir responsabilidad al Estado en este caso.
Reitera la Sala que no se puede atribuir responsabilidad a la Policía Nacional ni a la Unidad Nacional de Protección (UNP) por el homicidio del señor Gerardo Ruiz Vergel (q.e.p.d.) a título de falla en el servicio, considerando que no hay prueba concluyente de que las medidas implementadas fueran defectuosas o desproporcionadas frente al nivel de riesgo que enfrentaba el señor Ruiz Vergel, precisamente porque no se logró establecer ese nivel de riesgo mediante los canales técnicos idóneos.
De acuerdo con la normatividad aplicable — particularmente el Decreto 4912 de 2011 y la Resolución 2792 de 2015 de la UNP—, la adopción de medidas definitivas de protección requiere una evaluación técnica del riesgo, basada en información concreta, verificable y objetiva, lo cual no fue posible en este caso por la falta de colaboración del propio beneficiario.
En este caso, las autoridades competentes sí desplegaron acciones razonables dentro de su marco funcional: activaron trámites de protección, adoptaron medidas transitorias (como revistas policiales, vigilancia sectorial, y articulación con el Modelo Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes), y dejaron constancia de los intentos de contacto con el interesado.
No puede, por tanto, imputárseles una inacción injustificada o negligente. El deber de protección del Estado no es absoluto ni ilimitado. La obligación estatal es de medios y no de resultado, por lo que no puede exigirse una garantía infalible frente a todos los riesgos sociales, especialmente cuando el ciudadano no coopera con los mecanismos institucionales dispuestos para su protección. En consecuencia, a falta de una evaluación formal del riesgo, y considerando las actuaciones diligentes de las entidades involucradas, no se configura una omisión imputable a título de falla en el servicio, ni puede atribuirse responsabilidad estatal por el lamentable homicidio del señor Gerardo Ruiz Vergel.
Previsibilidad de los hechos por parte de la Policía Nacional y la Unidad Nacional de Protección: A partir del análisis de las pruebas obrantes en el expediente, es posible concluir que no existen elementos probatorios suficientes que permitan determinar que los hechos de violencia sufridos por el señor Gerardo Ruiz Vergel eran indicativos de un nivel de riesgo concreto y presumible que obligara a la Policía Nacional o a la Unidad Nacional de Protección (UNP) a prever un desenlace como el homicidio del que fue víctima el 26 de mayo de 2016.
De la Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 23 documentación anexa a la demanda se puede establecer que el señor Gerardo Ruiz Vergel fue víctima de los siguientes hechos violentos: 1. Secuestro extorsivo: o Ocurrido el 8 de marzo de 1999, en la finca El Porvenir, vereda Palmichal, municipio de La Esperanza (Norte de Santander). o Perpetrado por tres hombres armados que se identificaron como integrantes del EPL – Frente Ramón Gilberto Barbosa. o Fue liberado después de tres días, luego del pago de una suma considerable de dinero por parte de su madre. o Constancia del hecho: Existe certificación expedida por la Fiscalía Tercera Especializada Delegada ante el Gaula Seccional Cúcuta, que deja constancia del secuestro y su liberación. 2.
Atentado con arma de fuego: o Hecho ocurrido el 26 de septiembre de 2009, en vía pública de Bucaramanga. o El señor Ruiz Vergel resultó con lesiones por arma de fuego en el muslo derecho. o Constancia del hecho: ▪ Informe pericial médico-legal de lesiones no fatales (Rad. 2009C-04050502129). ▪ Investigación penal activa bajo el Cód. Único de Investigación 680016000160201505453, donde se identifica al señor Ruiz Vergel como víctima y denunciante. 3.
Atentado con arma de fuego (segundo evento): o Ocurrido el 3 de agosto de 2015, en el municipio de La Esperanza (Norte de Santander). o Vinculado presuntamente con su colaboración en procesos judiciales relacionados con laboratorios de estupefacientes. o Constancia del hecho: ▪ Documento del proceso de evaluación de riesgo por parte de la Unidad Nacional de Protección. ▪ Se hace referencia al suceso en varios informes, aunque no obra constancia directa del inicio formal de investigación penal por este segundo atentado.
Se tienen documentados tres hechos violentos contra el señor Gerardo Ruiz Vergel: un secuestro (1999) y dos atentados con arma de fuego (2009 y 2015). Respecto a dos de ellos (el secuestro y el atentado de 2009), existen certificaciones e investigaciones activas que indican que fueron puestos en conocimiento de la Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 24 Fiscalía General de la Nación. Sobre el atentado de 2015, no hay constancia directa de denuncia penal.
Así, respecto al secuestro ocurrido en 1999, la propia víctima lo identificó como un hecho de carácter extorsivo, ocurrido en zona rural del municipio de La Esperanza, sin que en el proceso se allegaran elementos que acrediten su vinculación con posteriores amenazas o atentados. No se aportó prueba de reiteración de intimidaciones por parte de los mismos autores ni se evidencia una línea de continuidad en los hechos que permita inferir un riesgo persistente derivado de ese evento.
Por su parte, el atentado con arma de fuego sufrido en 2009, aunque efectivamente originó una investigación penal y figura como hecho denunciado ante la Fiscalía, no cuenta con elementos que permitan esclarecer su autoría ni su motivación, por lo que no es posible establecer que existiera una amenaza latente o una situación de riesgo excepcional derivada del mismo.
La ausencia de pruebas que den cuenta de una reiteración de hostigamientos o de seguimiento por parte de los agresores refuerza la imposibilidad de prever un riesgo prolongado o inminente. En relación con el hecho ocurrido en agosto de 2015 en el municipio de La Esperanza, aunque en algunos documentos se alude a un posible nexo con actividades de colaboración judicial por parte del señor Ruiz Vergel, lo cierto es que no existe constancia formal de denuncia ante la Fiscalía General de la Nación, ni se aportaron elementos que permitan establecer la identidad de los agresores o su conexión con eventos anteriores.
Esta ausencia de investigación penal activa impide su valoración como un indicio claro de un riesgo extraordinario o extremo. Por tanto, al no encontrarse un hilo conductor entre los distintos hechos de violencia, ni evidencia suficiente que los relacione causalmente con el homicidio de 2016, no puede concluirse que las autoridades demandadas estuvieran en posibilidad de prever el riesgo que derivó en su muerte.
Esta circunstancia desvirtúa la imputación de una falla del servicio, en tanto no se acredita que existiera una situación objetiva de riesgo que generara un deber específico y reforzado de protección por parte del Estado. Condena en costas Respecto a la condena en costas en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, y teniendo en cuenta que, en el recurso de apelación, no se evidencia una ausencia de fundamento jurídico que dé lugar a la condena en costas a la parte demandante, sino por el contrario, en su Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 68001333300320180032802 25 escrito manifiesta argumentos de defensa jurídica de sus intereses, no se impondrá condena en costas en esta instancia procesal, atendiendo igualmente a la reciente jurisprudencia del H. Consejo de Estado7, en la cual aclara la aplicación del criterio objetivo – valorativo sobre la condena en costas En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Bucaramanga, el día 31 de marzo de 2023, acorde con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Sin costas en esta instancia. Tercero: Una vez ejecutoriada esta sentencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas constancias del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en Acta No. 22 de 2025 Firma electronicamente IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado Ponente Firma electronicamente CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada Firma electronicamente FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada 7 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A, consejero ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez, veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 6800-12- 33-3000-2018-00572-01 (2994-2021)