REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A” SISTEMA ORAL Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADO PONENTE: ANDRÉS JOSÉ QUINTERO GNECCO SENTENCIA No. 113 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REFERENCIA: 11001-33-35-030-2023-00449-01 DEMANDANTE: FABIO AUGUSTO BAUTISTA GODOY DEMANDADO: EMPRESA NACIONAL PROMOTORA DEL DESARROLLO TERRITORIAL S.A., ENTERRITORIO S.A. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 12 de septiembre de 2024 por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del CPACA, el señor Fabio Augusto Bautista Godoy formuló demanda en contra de ENTERRITORIO S.A., para que se decidan favorablemente las siguientes pretensiones.1 “PRIMERA. – DECLARAR la existencia de un contrato de trabajo que ejecutó el señor FABIO AUGUSTO GODOY en su condición de trabajador oficial, a favor del FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO -FONADE- (hoy ENTERRITORIO), entre el día 04 de diciembre de 2013 al 31 de enero de 2023 SEGUNDA.- CONDENAR al FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO -FONADE- (hoy ENTERRITORIO) a pagar a el señor FABIO AUGUSTO GODOY los siguientes rubros:
1. AUXILIO DE CESANTÍAS liquidado de conformidad con lo previsto en los artículos 27 del Decreto 3118 de 1968; 6° del Decreto 1160 de 1947; 13 de la Ley 344 de 1996 y, 17 literal a) de la Ley 6ª de 1945. Por concepto de auxilio de cesantía el valor de SETENTA Y OCHO 1 001DEMANDAANEXOS Pág. 1-25 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 2 MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y CINCO MIL SETECIENTOS TREINTA ($ 78.535.730) 2.
INTERESES A LAS CESANTÍAS. Por concepto de INTERESES A LAS CESANTÍAS el valor de SIETE MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS VEINTISIETE PESOS ($ 7.949.527)
3. VACACIONES COMPENSADAS Liquidadas de conformidad con artículo 8° del Decreto 1045 de 1978. Por concepto de vacaciones compensadas el valor de TREINTA Y CINCO MILLONES CIENTO DIECISIETE MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y SEIS PESOS ($ 35.117.646)
4. PRIMA DE VACACIONES Se obtiene por concepto de vacaciones compensadas el valor de TREINTA Y CINCO MILLONES CIENTO DIECISIETE MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y SEIS PESOS ($ 35.117.646)
5. PRIMA DE NAVIDAD. Liquidada en aplicación del artículo 11 del Decreto 3135 de 1968, modificado por el artículo 1º del Decreto 3148 de 1968. Por concepto de prima de navidad el valor de VEINTIOCHO MILLONES SETECIENTOS TRECE MIL SEISCIENTOS SETENTA Y SIETE PESOS ($ 103.958.669)
6. PRIMA DE SERVICIO INDEXADA. Corresponde al valor de CUARENTA Y OCHO MILLONES SEISCIENTOS CINCO MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS M/CTE ($ 48.605.688)
7. INDEMNIZACIÓN MORATORIA POR NO PAGO DE LOS DERECHOS LABORALES A LA TERMINACIÓN DEL CONTRATO. El cálculo de la presente pretensión se inicia desde el 28 de julio de 2023 hasta la fecha que efectivamente la demandada realice el pago.
8. APORTES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL – SALUD Y PENSIONES. Realizar el pago de la reserva actuarial que determine la Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) a la que se encuentra afiliado el señor FABIO AUGUSTO GODOY, de acuerdo con el salario que devengaba.
9. INDEMNIZACIÓN POR DESPIDO INJUSTO. De conformidad con el artículo 64 del CST. Por concepto de indemnización por despido injusto la suma de CUARENTA Y CUATRO MILLONES CIENTO DIECINUEVE MIL SETENTA Y CUATRO PESOS M/CTE ($ 44.119.074) TERCERA.- INDEXAR las condenas impuestas desde el momento en que se causó cada acreencia laboral, con base en el índice de precios al consumidor, y la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectúe el pago.
CUARTA.- CONDENAR al FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO -FONADE- en lo que se demuestre ultra y extrapetita y las costas del proceso.” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 3 HECHOS DE LA DEMANDA El demandante, por conducto de apoderado judicial, señaló como hechos los siguientes:2 Afirmó haber suscrito con la entidad demandada múltiples contratos de prestación de servicios, sin solución de continuidad, durante un período aproximado de nueve (9) años.
Igualmente, indicó que, en virtud del último contrato celebrado, percibía una remuneración mensual de $ 6.850.000. Sostuvo que, dada la cantidad y continuidad de los contratos suscritos con el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, FONADE- hoy ENTERRITORIO, es posible concluir que las labores desempeñadas no tenían carácter temporal o excepcional, sino que correspondían a actividades permanentes y propias del objeto misional de la entidad.
Afirmó que, durante todo el tiempo de vinculación, las actividades que desarrollaba eran asignadas por sus jefes inmediatos, debían ejecutarse en las instalaciones de FONADE y estaban sujetas al cumplimiento de horario, en condiciones similares a las de los trabajadores de planta, bajo la coordinación y supervisión de un superior jerárquico y realizando funciones inherentes a la actividad y objeto de la entidad.
Precisó que carecía de autonomía e independencia en la ejecución de sus labores, en tanto las necesidades relacionadas con el servicio eran comunicadas a través del correo institucional suministrado por FONADE. Indicó que el 8 de junio de 2023 presentó reclamación administrativa ante FONADE, radicada bajo el Nº. 202343000134582. Expuso que la demandada dio respuesta mediante radicado N.º 20231100102351 del 28 de junio de 2023, negando lo reclamado.
Señaló que la entidad fundamentó su decisión en que las partes habían pactado la inexistencia de una relación laboral, y en consecuencia, descartó el reconocimiento de emolumentos distintos al valor acordado en la prestación de contratos de servicios. Asimismo, refirió que la demandada alegó la existencia de autonomía técnica y administrativa por parte del contratista; no obstante, sostuvo que dicha autonomía nunca fue respetada por ENTERRITORIO, en tanto se encontraba subordinado y recibía un tratamiento equivalente al de un empleado de planta, inclusive mediante la asignación de elementos institucionales para el cumplimiento de sus funciones.
CONCEPTO DE VIOLACIÓN Y NORMAS VULNERADAS La parte demandante invoca como vulneradas las siguientes normas: Violación de normas constitucionales: Artículo 53 Violación de normas legales: Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, artículo 21 de la Ley 909 de 2004, artículo 17 de la Ley 790 de 2002, artículo 48 de la Ley 734 de 2 001DEMANDAANEXOS Pág. 2-4 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 4 2002, el artículo 2° del Decreto 2400 de 1968, artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
Precedentes Jurisprudenciales: sentencias C-655 de 1998, SL 064 de 2020, SL472 de 3 de febrero de 2020, SL 4330 de 2020, Sostuvo que, conforme al acervo probatorio allegado al proceso, particularmente la prueba documental y testimonial, se encuentra acreditada la condición de trabajador oficial del demandante, derivada del desempeño de funciones previstas para los trabajadores oficiales de planta del FONADE, de acuerdo con la Resolución N.º 013 de 2004, vigente para la época de su vinculación. Refirió que la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en desarrollo del principio de primacía de la realidad sobre las formas, ha señalado que, acreditada la prestación personal del servicio, surge la presunción de subordinación y, por consiguiente, de existencia de un contrato de trabajo, en la medida en que la naturaleza de la relación laboral no depende de la denominación otorgada por las partes, sino las condiciones reales en que esta se ejecuta.
En ese contexto, argumentó que en el presente asunto no solo se encuentra demostrada la prestación personal del servicio, sino también la subordinación, razón por la cual la sola denominación de los contratos de prestación de servicios no resulta suficiente para desvirtuar la existencia de una verdadera relación laboral. En consecuencia, precisó que, si bien formalmente estuvo vinculado mediante contratos de prestación de servicios profesionales, del análisis material de las condiciones en que se desarrolló la relación se evidencia que el vínculo existente entre las partes correspondió, en realidad, a una relación de carácter laboral y no civil, como lo sostiene la entidad demandada.
De igual manera, insistió en que la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que no siempre resulta indispensable acreditar de manera directa la subordinación, siempre que se encuentre demostrada la prestación personal del servicio. No obstante, señaló que, en el caso concreto, existen elementos adicionales que evidencian dicha subordinación, tales como la asignación permanente de funciones por parte de sus superiores inmediatos, la prestación del servicio en las instalaciones del FONADE hoy ENTERRITORIO y el cumplimiento de horarios en condiciones similares a la de los trabajadores de planta.
Finalmente, sostuvo que, en su condición de trabajador oficial de una empresa industrial y comercial del Estado, le resulta aplicable el régimen previsto principalmente en el Decreto 3135 de 1968, el Decreto Reglamentario 1848 de 1969 y el reglamento interno de trabajo de ENTERRITORIO. CONTESTACIÓN DE DEMANDA ENTERRITORIO, contestó oportunamente la demanda3 y se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas por la parte demandante. 3 018_MemorialWeb_ContestaciOnD Pág. 1-24 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 5 En tal sentido, sostuvo que se encuentra acreditado que el demandante aceptó voluntariamente la relación jurídica sostenida con la entidad, materializada mediante suscripción de diversos contratos de prestación de servicios.
Asimismo, indicó que su experiencia e idoneidad profesional le permitieron ejecutar adecuadamente las obligaciones contractuales asumidas. Manifestó que las actividades desarrolladas por el señor Fabio Augusto Bautista Godoy se ejecutaban con plena autonomía e independencia, en la medida en que el apoyo a la gestión contratado dependía exclusivamente de su criterio y capacidad técnica.
En consecuencia, afirmó que la entidad nunca impartió órdenes propias de una relación, ni ejerció actos de subordinación tales como imposición de jornadas, horarios, permisos o autorizaciones. Precisó que, para la configuración de una relación laboral, resulta indispensable la existencia de dependencia o subordinación respecto de la entidad contratante.
Sin embargo, señaló que, conforme se demostrará en el curso del proceso, ENTERRITORIO jamás desplegó conductas constitutivas de subordinación frente al demandante. Agregó que, de conformidad con lo previsto en la Ley 80 de 1993 y demás normas concordantes, las entidades públicas tienen el deber de ejercer supervisión sobre los contratos de prestación de servicios, en atención a la gestión contractual y al manejo de recursos públicos.
Para tal efecto, indicó que la entidad cuenta con un Manual de Supervisión e Interventoría que regula dichas actuaciones. En ese contexto, sostuvo que no existe prueba que permita concluir que las actividades contratadas correspondieran a funciones propias de un cargo de planta de la entidad. Por el contrario, afirmó que las labores encomendadas al demandante respondían a necesidades específicas y especializadas, delimitadas en cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos.
Por otra parte, adujo que la entidad actuó de buena fe al celebrar los referidos contratos de prestación de servicio, máxime cuando, a su juicio, no se encuentra acreditada la prestación personal subordinada del servicio. En igual sentido, señaló que el contrato de prestación de servicios únicamente se desnaturaliza cuando concurren elementos propios de una relación laboral, a saber: i) prestación personal del servicio; ii) subordinación; y iii) remuneración. No obstante, sostuvo que dichos elementos no se configuran en el presente asunto, toda vez que la naturaleza jurídica asignada por las partes a los contratos celebrados y el contenido de sus cláusulas evidencian que las actividades fueron desarrolladas de manera autónoma e independiente por el contratista.
Finalmente, indicó que debe tenerse en cuenta el grado de autonomía e independencia que caracteriza al contrato de prestación de servicios, así como la naturaleza de las actividades desarrolladas por el accionante, razón por la cual no resulta posible asimilar dicha vinculación contractual a una relación laboral. Añadió que la entidad no se encontraba facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista, ni para reconocer salarios como contraprestación, dado NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 6 que lo pactado correspondía exclusivamente al pago de honorarios profesionales derivados de la ejecución contractual y conforme a los plazos establecidos.
Como excepciones propuso las siguientes: “inexistencia de la relación laboral”; “existencia de contratos de prestación de servicios especializados derivados de los convenios interadministrativos suscritos por ENTERRITORIO”; “inexistencia del derecho y de la obligación”; “ inviabilidad de la aplicación y condenada de erogaciones laborales tales como intereses a las cesantías, prima de servicios y bonificación por servicios”;
“inexistencia de la mala fe- improcedencia de la sanción moratoria- aceptación de la forma de contratación por prestación de servicios del demandante”; “ pago- compensación”; “ cobro de lo no debido”; “falta de causa para pedir”; “prescripción”; “buena fe”; “presunción de legalidad de los actos administrativos y contratos celebrados entre las partes”;
“presunción de buena fe”; y “genérica” FALLO DE PRIMERA INSTANCIA En sentencia del 12 de septiembre de 2024, el Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá4 negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: El a quo, señaló que el material probatorio legalmente incorporado al proceso no fue suficiente para acreditar la existencia de una verdadera relación laboral entre las partes, pese a la celebración sucesiva de contratos estatales.
Indicó que, si bien se encontraba demostrada la prestación personal del servicio y la remuneración, no ocurrió lo mismo respecto de los elementos de subordinación o dependencia, ni frente al carácter permanente de las funciones desarrolladas. Precisó que el análisis del caso debía abordarse a partir de cuatro criterios orientadores. En relación el primero, sostuvo que, ante eventuales antinomias entre disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias, debía prevalecer la norma constitucional conforme a lo dispuesto en el artículo 4 de la Constitución Política.
Respecto del segundo criterio, indicó que, en caso de divergencias interpretativas o de líneas jurisprudenciales entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, inclusive tratándose de sentencias de unificación, debía prevalecer la interpretación constitucional, en razón del carácter vinculante y erga omnes de las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional.
En cuanto al tercer criterio, manifestó que, ante la ausencia de precedente judicial unificado, resolvería el asunto en ejercicio del atributo de autonomía judicial. Por último, señaló como cuarto criterio que la decisión sería adoptada conforme a las reglas y principios de la teoría de la argumentación jurídica. Bajo dichos parámetros, consideró acreditado que la demandada tiene como objeto la estructuración, gestión y evaluación de proyectos, así como la celebración de convenios interadministrativos para la prestación de asesoría técnica y científica a otras entidades estatales. 4 037SENTENCIADEPR Pág. 1-3 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 7 En ese sentido, indicó que las pruebas recaudadas permitían inferir que el actor fue contratado para apoyar la ejecución de un convenio interadministrativo celebrado entre FONADE, (hoy ENTERRITORIO) y, el Fondo Nacional de Vivienda, cuya duración estaba supeditada a unos períodos de ejecución determinados y disponibilidades presupuestales, razón por la cual se presentaban interrupciones entre uno y otro contrato.
A partir de lo anterior, concluyó que mientras no existiera un convenio interadministrativo vigente con Fonvivienda, no resultaba necesaria la contratación del grupo de trabajo encargado de su ejecución. Señaló, además, que no logró acreditarse que el demandante hubiese desarrollado funciones asociadas a otros convenios interadministrativos distintos.
En ese contexto, sostuvo que, si bien la entidad desarrolla funciones permanentes, la prueba documental, testimonial e incluso el interrogatorio rendido por el propio demandante evidenciaban que los contratos celebrados estaban sujetos a la duración de los convenios interadministrativos, sin que existiera prueba concluyente de que el accionante continuara prestando sus servicios en períodos en los cuales no existían dichos convenios.
Así, el a quo consideró que las labores desempeñadas por el accionante no correspondían directamente al núcleo misional permanente de la entidad, sino a actividades indirectamente asociadas a la ejecución de un convenio específico, de naturaleza temporal y sujeto a interrupciones periódicas. Por otra parte, precisó que no existía controversia respecto de la prestación personal del servicio ni de la remuneración percibida por el demandante.
No obstante, en punto al elemento de subordinación, concluyó que este no se encontraba suficientemente acreditado. Sobre el particular, señaló que el testimonio de Jorge Eduardo no permitía establecer que al demandante le hubiesen impuesto horario, jornadas o turnos de obligatorio cumplimiento. Asimismo, destacó que los testigos Danny Fabián Sánchez Torres y Sonia Janeth Castellanos Morales afirmaron de manera categórica que nunca se le exigió al acto el cumplimiento de una jornada determinada.
Aunado a ello, resaltó que el demandante mantenía simultáneamente contratos de prestación de servicios con otras entidades, como INCODER, circunstancia que, a su juicio, el despacho, desvirtúa la existencia de subordinación. De igual forma, indicó que el cumplimiento de horarios no constituía un requisito exclusivo para el demandante, sino una dinámica común a otros contratistas vinculados al mismo proyecto, cuya obligación principal se centraba en la obtención de resultados y el cumplimiento de actividades, más no en la observancia estricta de jornadas laborales.
En ese orden, consideró que la forma de ejecución de las actividades dependía de la autonomía propia del contratista y no de instrucciones impartidas por funcionarios de la entidad. Inclusive, destacó que durante la pandemia derivada del COVID-19 no era necesaria la asistencia presencial, sin que se acreditara la existencia de controles sobre jornadas o tiempos de trabajo.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 8 Adicionalmente, señaló que el uso de carné institucional de ingreso no constituía prueba de subordinación, toda vez que dicho mecanismo obedecía exclusivamente a razones de seguridad y no al control de horarios o asistencia, circunstancia que tampoco generó reportes o llamados de atención disciplinarios.
En consecuencia, concluyó que no se encontraban acreditados los elementos previstos en el artículo 23 del Código Sustantivo de Trabajo para declarar la existencia de una relación laboral, particularmente en lo relacionado con la subordinación y el carácter permanente de las funciones desempeñadas por el demandante, dado que estas se encontraban supeditadas a la vigencia de los convenios interadministrativos respectivos.
En efecto, el a quo resolvió: “(…) Primero.- Denegar las súplicas de la demanda presentada por FABIO AUGUSTO BAUTISTA GODOY, identificado con C.C. 13.720.640, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta audiencia. Segundo.- Sin condena en costas. Tercero.- En firme esta providencia, por Secretaría, devuélvase a la parte demandante el remanente de los gastos del proceso, si lo hubiere, y archívese el expediente dejando las constancias del caso.
(…)”. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso y sustentó el recurso de apelación5 contra la sentencia de primera instancia, al considerar que no la decisión adoptada por el a quo carece de sustento probatorio y jurídico suficiente. Al respecto, señaló que el juzgado realizó un adecuado planteamiento jurídico del caso sub examine, particularmente en lo concerniente al precedente judicial aplicable en materia de contrato realidad y a la obligación de las entidades públicas, en este caso, de observar los lineamientos desarrollados por la jurisprudencia sobre la materia.
No obstante, sostuvo que tales consideraciones no fueron coherentes con la valoración probatoria efectuada en la sentencia recurrida. Adujo que el a quo incurrió en errores fácticos al concluir que los servicios prestados por el accionante no se ejecutaron bajo criterios de subordinación o dependencia. En criterio del recurrente, dicha afirmación resulta desacertada, toda vez que la subordinación quedó plenamente acreditada a través de los medios de prueba documentales y testimoniales obrantes en el expediente, los cuales evidencian que, durante el extenso período de ejecución de los múltiples contratos de prestación de servicios, el demandante estuvo sujeto a órdenes continuas y permanentes impartidas por la entidad. 5 038_MemorialWeb_Recurso-Apela Pág.1-9 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 9 En ese contexto, sostuvo que el testimonio del señor Danny Fabián Sánchez Torres reviste especial relevancia, por cuanto durante la ejecución contractual fungió como su supervisor y jefe inmediato dentro del convenio interadministrativo FONADE- FONVIVIENDA.
Así las cosas, indicó que el mencionado testigo reconoció expresamente la existencia de órdenes impartidas al demandante y describió diversos ejemplos concretos de instrucciones dadas durante la ejecución de los contratos suscritos, circunstancia que, a juicio del recurrente, permite concluir que en el desarrollo contractual predominó la subordinación y dependencia, contrario a lo afirmado por el juez en primera instancia. Manifestó, además, que, pese a ostentar formalmente la calidad de contratista, el accionante debía asistir obligatoriamente a mesas de trabajo y demás actividades convocadas por la gerencia del proyecto, lo cual demuestra que no contaba con un margen amplio de autonomía en la ejecución del objeto contractual, dado que tales instrucciones no eran facultativas sino impuestas por la entidad demandada.
Por otra parte, cuestionó la interpretación realizada por el a quo en torno al cumplimiento de horarios como elemento indicativo de subordinación. Sobre el particular, sostuvo que el juez de primera instancia desconoció la línea jurisprudencial que afirmó acoger durante la audiencia inicial, toda vez que las declaraciones rendidas en el proceso se desprenden que no solo el accionante, sino aproximadamente cuarenta y cinco (45) personas vinculadas al convenio interadministrativo, debían asistir diariamente a la entidad desde tempranas horas de la mañana hasta altas horas de la noche.
Añadió que, aunque actualmente la entidad evita establecer formalmente horarios obligatorios, dicha dinámica funcional continúa presentándose. En relación con el convenio interadministrativo celebrado entre FONVIVIENDA y ENTERRITORIO, manifestó que el a quo efectuó un análisis indebido al considerar que la vigencia del contrato de prestación de servicios del demandante dependía estrictamente de la duración anual de dicho convenio.
Según expuso, la renovación anual del convenio constituía una mera formalidad administrativa que no implicaba interrupción real de las actividades desarrolladas, ni la paralización de la ejecución contractual. En efecto, sostuvo que el grupo de trabajo encargado de dicho convenio continuaba ejerciendo las mismas funciones de manera permanente, aun en períodos en los cuales no se había formalizado la suscripción anual correspondiente.
Inclusive, señaló que el estudio y gestión de proyectos de vivienda de interés social se desarrollaba de forma permanente a través de la plataforma denominada “GeoTec Banco de Proyecto VIS- Enterritorio”, cuya operación se mantenía vigente en el tiempo. En ese sentido, afirmó que la entidad accionada omitió informar dicha circunstancia al despacho judicial, pese a que se evidencia el carácter permanente de las funciones desempeñadas por el accionante durante varios años y desvirtúa la conclusión a la que arribó el juez de primera instancia respecto de la supuesta temporalidad de las labores ejecutadas.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 10 Finalmente, solicitó revocar integralmente la sentencia recurrida y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Al recurso de apelación, se le dio el trámite del artículo 247 del C.P.A.C.A con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, en ese orden, con auto del 4 de abril de 20256 el Tribunal admitió la apelación presentada por el apoderado judicial de la parte demandante, indicando que una vez en firme, el expediente ingresará al Despacho para dictar sentencia. CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en los artículos 243 y 247 del C.P.A.C.A, este Tribunal es competente para conocer del recurso de alzada interpuesto dentro del proceso de la referencia, por ser el superior jerárquico del Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá, por lo que, surtidas las etapas procesales de esta instancia y, al establecer que no se configuran causales de nulidad que afecten el proceso, se adoptara la decisión que en derecho corresponda.
EL PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico por resolver en esta oportunidad, consiste en establecer si, la decisión de sentencia de primera instancia, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, debe revocarse, por los argumentos expuestos en el recurso de apelación, para ello, la Sala determinará si: i) si entre el señor Fabio Augusto Bautista Godoy y ENTERRITORIO S.A., existió una relación laboral encubierta o subyacente, derivada de la suscripción de contratos estatales de prestación de servicios; y, en caso afirmativo, (ii) si le asiste el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales.
NORMATIVIDAD Y JURISPRUDENCIA El artículo 53 de la norma Constitucional, consagra el principio de la primacía de la realidad sobre la forma como una manifestación de la protección reforzada del derecho al trabajo. Los contratos estatales de prestación de servicios son regulados en la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), que dispone: “3o.
Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. 6 Índice 004 Samai NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 11 En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” Estos contratos, de acuerdo con la normatividad que la regula, tiene como propósito el de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades públicas, o para desarrollar labores especializadas que no pueden ser realizadas por el personal de planta de estas.
La primera característica de estos contratos es la carencia del elemento de la subordinación del contratista, ya que este debe actuar de forma autónoma e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual. Debe indicarse también que la vinculación por contrato de prestación de servicios es excepcional, a través de la cual no pueden desempeñar funciones públicas de carácter permanente o de aquellas que se encuentren previstas en el reglamento interno para un empleo público o prevista en la Ley, con el fin de evitar el abuso de esta figura contractual.
Para la jurisprudencia, el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se demuestra la concurrencia de los tres elementos constitutivos de la relación laboral, esto son: la prestación personal del servicio; subordinación continuada y remunerada. Sobre el contrato de prestación y el contrato de trabajo, la Corte Constitucional en la sentencia C- 154 de 1997, con ponencia del Magistrado Hernando Herrera Vergara, definió la naturaleza y elementos característicos de uno y otro, en los siguientes términos: “a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.
El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “ Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.”. b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato.
Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 12 conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios. c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.
En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 13 así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.
(…)” La Ley 790 de 2002, “Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al presidente de la República”, prevé: “ARTÍCULO
17. PLANTAS DE PERSONAL. La estructura de planta de los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrán los cargos necesarios para su funcionamiento. En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos.” La Ley 734 de 2002, por la cual se expide el Código Único Disciplinario, establece en el artículo 48, numeral 29 como falta gravísima: “29.
Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales”. Finalmente, sobre el principio de primacía de realidad sobre formalidades a efectos de comprobar la existencia de una relación laboral, la Corte Constitucional en la Sentencia C 665 de 1998, con ponencia del Magistrado Hernando Herrera Vergara, precisó: “Conforme lo establece el artículo 53 de la Carta Fundamental, el principio de la prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral implica un reconocimiento a la desigualdad existente entre trabajadores y empleadores, así como a la necesidad de garantizar los derechos de aquellos, sin que puedan verse afectados o desmejorados en sus condiciones por las simples formalidades.
Y si la realidad demuestra que quien ejerce una profesión liberal o desarrolla un contrato aparentemente civil o comercial, lo hace bajo el sometimiento de una subordinación o dependencia con respecto a la persona natural o jurídica hacia la cual se presta el servicio, se configura la existencia de una evidente relación laboral, resultando por consiguiente inequitativo y discriminatorio que quien ante dicha situación ostente la calidad de trabajador, tenga que ser este quien deba demostrar la subordinación jurídica.
PRESUNCIÓN DE RELACIÓN LABORAL-Inversión de la carga de la prueba. La presunción acerca de que toda relación de trabajo personal está regida por un contrato de esa naturaleza implica un traslado de la carga de la prueba al empresario. El empleador, para desvirtuar la presunción, debe NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 14 acreditar ante el juez que en verdad lo que existe es un contrato civil o comercial y la prestación de servicios no regidos por las normas de trabajo, sin que para ese efecto probatorio sea suficiente la sola exhibición del contrato correspondiente.
Será el juez, con fundamento en el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, quien examine el conjunto de los hechos, por los diferentes medios probatorios, para verificar que ello es así y que, en consecuencia, queda desvirtuada la presunción. (…)”.
CASO CONCRETO En el asunto bajo estudio, la parte demandante acude a la jurisdicción contencioso administrativo para que, previos los trámites propios del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se declare la nulidad del Oficio N.º 2023110012351 del 27 de junio de 2029, expedido por el Gerente de Unidad Grupo de Defensa Jurídica- Oficina Asesora Jurídica- ENTERRITORIO, mediante el cual negó el reconocimiento de la relación laboral y de las acreencias derivadas de esta.
Mediante sentencia del 12 de septiembre de 2024 el Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá negó las pretensiones formuladas por Fabio Augusto Bautista Godoy. Lo anterior, al concluir que en el presente asunto no se configuró el elemento de subordinación dentro de la relación contractual y que, por consiguiente, tampoco existió vínculo laboral alguno entre las partes durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios.
En particular, el a quo consideró que las actividades desarrolladas por el demandante no correspondían directamente al núcleo misional permanente de la entidad, sino que estaban asociadas de manera indirecta a la ejecución de convenios interadministrativos sujetos a una duración determinada, circunstancia que, a su juicio, desvirtúa el carácter permanente de las funciones desempeñadas.
Adicionalmente, señaló que el hecho de que el demandante hubiese celebrado simultáneamente contratos de prestación de servicios con otras entidades constituía un indicio de ausencia de subordinación y dependencia jerárquica respecto a ENTERRITORIO. Inconforme con anterior decisión, el señor Fabio Augusto Bautista Godoy interpuso recurso de reposición en el que manifestó su desacuerdo con las conclusiones adoptadas por el juez de primera instancia, al estimar que incurrió en errores de valoración probatoria que lo condujeron a descartar indebidamente la existencia de subordinación. En ese sentido, sostuvo que los medios de prueba documentales y testimoniales obrantes en el expediente acreditan que, durante el prolongado período de ejecución de los sucesivos contratos de prestación de servicios, el demandante estuvo sometido a órdenes continuas y permanentes impartidas por la entidad demandada.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 15 Particularmente, destacó la relevancia del testimonio rendido por el señor Danny Fabián Sánchez Torres, quien durante la ejecución contractual se desempeñó como su supervisor y jefe inmediato dentro del convenio interadministrativo FONADE- FONVIVIENDA.
Según expuso el recurrente, dicho testimonio permite evidenciar la existencia de instrucciones concretas impartidas durante la ejecución de los contratos, particularidad que, a su sentir, desvirtúa las conclusiones del juez de primera instancia respecto a la inexistencia de subordinación. De igual manera, precisó que, pese a ostentar formalmente la calidad de contratista, el accionante debía asistir obligatoriamente a mesas de trabajo y demás actividades convocadas por la gerencia del proyecto, lo que demuestra que no contaba con plena autonomía para ejecutar el objeto contractual, toda vez que tales directrices no tenían carácter facultativo, sino que obedecían a instrucciones impartidas por la entidad demandada.
Con fundamento en los anteriores argumentos, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. Para resolver entonces, se tienen como hechos probados los siguientes: - Constancia de respuesta al derecho de petición, expedida el 27 de junio de 2023 por el Gerente de Unidad Grupo de Defensa Jurídica- Oficina Asesora Jurídica- Enterritorio, mediante el cual negó una relación laboral entre las partes.7 - Copia de informe de actividades para contratistas del periodo que data del año del 20218 - Actas de reuniones internas llevadas a cabo por la entidad accionada9 - Cronograma de actividades programadas por parte de la entidad con el detalle de las obligaciones y del objeto contractual, que data de 2021.10 - Soportes de las conversaciones de WhatsApp acerca de las labores desarrolladas y denominadas “órdenes recibidas por el accionante”.11 - Correos electrónicos denominados “demuestra subordinación”12 - Copia de los contratos de prestación suscritos entre las partes.13 - Copia de reclamación administrativa elevada ante Enterritorio, mediante el cual solicitó el reconocimiento y pago de las acreencias laborales.14 7 Expediente Digital 001DemandaAnexos Pág. 495-498 8 Expediente Digital 001DemandaAnexos Pág. 90-93 9 Expediente Digital 001DemandaAnexos Pág. 151-159 10 Expediente Digital 001DemandaAnexos Pág 192 11 Expediente Digital 001DemandaAnexos Pág 468-473 12 Expediente Digital 001DemandaAnexos Pág 474-488 13 Expediente Digital índice 31 Samai – “Certificaciones” 14 Expediente Digital 001DemandaAnexos Pág 489-493 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 16 - De acuerdo con los contratos y documentos de cumplimiento de los mismos15, se acreditó la prestación de servicios por parte de la demandante, registrándose la siguiente información: CONTRATO FECHA DE INICIO FECHA DE TERMINACIÓN CONTRATO 1 20131624-CESIÓN 4/12/2013 10/01/2014 PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES DE ACUERDO CON EL PARA APOYAR LA ENTIDAD COMO SUPERVISOR JURÍDICO EN LOS CONVENIOS Y/O CONTRATOS SUSCRITOS ENTRE FONADE- FONVIVIENDA, DONDE EXISTE EL COMPROMISO POR PARTE DE FONADE DE PRESTAR LOS SERVICIOS TÉCNICOS, JURÍDICOS, ADMINISTRATIVOS, INFORMÁTICOS Y DEMÁS ACTIVIDADES NECESARIAS PARA LA SUPERVISIÓN Y CERTIFICACIÓN A LA CORRECTA APLICACIÓN DE LOS SUBSIDIOS FAMILIARES DE VIVIENDA Interrupción 10 días hábiles 2 2014742 -ADICIÓN 23/01/2014 23/01/2015 PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES DE ACUERDO CON EL PARA APOYAR LA ENTIDAD COMO SUPERVISOR JURÍDICO EN LOS CONVENIOS Y/O CONTRATOS SUSCRITOS ENTRE FONADE- FONVIVIENDA, DONDE EXISTE EL COMPROMISO POR PARTE DE FONADE DE PRESTAR LOS SERVICIOS TÉCNICOS, JURÍDICOS, ADMINISTRATIVOS, INFORMÁTICOS Y DEMÁS ACTIVIDADES NECESARIAS PARA LA SUPERVISIÓN Y CERTIFICACIÓN A LA CORRECTA APLICACIÓN DE LOS SUBSIDIOS FAMILIARES DE VIVIENDA Interrupción 28 días hábiles 3 2015758 03/03/2015 03/07/2015 PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES DE ACUERDO CON EL PARA APOYAR LA ENTIDAD COMO SUPERVISOR JURÍDICO EN LOS CONVENIOS Y/O CONTRATOS SUSCRITOS ENTRE FONADE- FONVIVIENDA, DONDE EXISTE EL COMPROMISO POR PARTE DE FONADE DE PRESTAR LOS SERVICIOS TÉCNICOS, JURÍDICOS, ADMINISTRATIVOS, INFORMÁTICOS Y DEMÁS ACTIVIDADES NECESARIAS PARA LA SUPERVISIÓN Y CERTIFICACIÓN A LA CORRECTA APLICACIÓN DE LOS SUBSIDIOS FAMILIARES DE VIVIENDA Interrupción 50 días hábiles 4 20151417 15/09/2015 30/01/2016 PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES DE ACUERDO CON EL PARA APOYAR LA ENTIDAD COMO SUPERVISOR JURÍDICO EN LOS CONVENIOS Y/O CONTRATOS SUSCRITOS ENTRE FONADE- FONVIVIENDA, DONDE EXISTE EL COMPROMISO POR PARTE DE FONADE DE PRESTAR LOS 15 Expediente Digital índice 31 Samai – “Certificaciones” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 17 SERVICIOS TÉCNICOS, JURÍDICOS, ADMINISTRATIVOS, INFORMÁTICOS Y DEMÁS ACTIVIDADES NECESARIAS PARA LA SUPERVISIÓN Y CERTIFICACIÓN A LA CORRECTA APLICACIÓN DE LOS SUBSIDIOS FAMILIARES DE VIVIENDA Interrupción 13 días hábiles 5 2016550 17/02/2016 17/05/2016 PRESTAR SUS SERVICIOS PROFESIONALES, POR SUS PROPIOS MEDIOS CON PLENA AUTONOMÍA TÉCNICA Y ADMINISTRATIVA, PARA REALIZAR LA SUPERVISIÓN TÉCNICA, EN EL MARCO DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO N°215002 Interrupción 21 días hábiles 6 20161246-ADICIÓN 16/06/2016 19/10/2016 PRESTAR SUS SERVICIOS PROFESIONALES, POR SUS PROPIOS MEDIOS CON PLENA AUTONOMIA TECNICA Y ADMINISTRATIVA, COMO SUPERVISOR TECNICO DE LOS PROYECTOS QUE SE EJECUTEN EN EL AREA DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL.
EL GERENTE DEL AREA DESIGNARA LOS PROYECTOS DEL OBJETO DE SUPERVISION Interrupción 31 días hábiles 7 20161715 02/12/2016 31/01/2017 PRESTAR SUS SERVICIOS PROFESIONALES POR SUS PROPIOS MEDIOS, CON PLENA AUTONOMIA TECNICA Y ADMINISTRATIVA, PARA REALIZAR LA SUPERVISION TECNICA EN EL MARCO DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 216074 DE 2016 FONADE-FONVIVIENDA Y EN EL CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS N° 216137 DE 2016 CELEBRADO ENTRE FIDUCIARIA BOGOTA S.A. EN SU CALIDAD DE VOCERA DEL FIDEICOMISO - PROGRAMA DE VIVIENDA GRATUITA Y FONADE.
Interrupción 10 días hábiles 8 2017462-ADICIÓN 13/02/2017 08/01/2018 PRESTAR SUS SERVICIOS PROFESIONALES, POR SUS PROPIOS MEDIOS CON PLENA AUTONOMIA TECNICA Y ADMINISTRATIVA, PARA REALIZAR LA SUPERVISION JURIDICA EN LA LINEA DE NEGOCIOS DE EVALUACION DE PROYECTOS, ¿EN EL MARCO DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO N?217003 DE 2017 FONADE-FONVIVIENDA, ASI COMO EN LA LIQUIDACION DE LOS CONTRATOS N?216074 Y N?216137 DE 2016.
Interrupción 11 días hábiles 9 2018220-ADICIÓN 23/01/2018 23/12/2018 PRESTAR SUS SERVICIOS PROFESIONALES, POR SUS PROPIOS MEDIOS CON PLENA AUTONOMÍA TÉCNICA Y ADMINISTRATIVA, PARA REALIZAR LA SUPERVISIÓN JURÍDICA EN EL MARCO DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO SUSCRITO CON FONVIVIENDA, ASÍ COMO EN LA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 18 LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO N°217003 DE 2017.
Interrupción 20 días hábiles 10 2019310- ADICIÓN 23/01/2019 23/07/2019 PRESTAR SUS SERVICIOS PROFESIONALES, POR SUS PROPIOS MEDIOS CON PLENA AUTONOMÍA TÉCNICA Y ADMINISTRATIVA COMO PROFESIONAL JURIDICO EN EL MARCO DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO SUSCRITO CON FONVIVIENDA Interrupción 5 días hábiles 11 2019764 29/07/2019 29/01/2020 PRESTAR SUS SERVICIOS PROFESIONALES, POR SUS PROPIOS MEDIOS CON PLENA AUTONOMÍA TÉCNICA Y ADMINISTRATIVA, COMO PROFESIONAL JURÍDICO EN EL MARCO DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO N° 219003 DE 2019.
Interrupción 3 días hábiles 12 2020243- ADICIÓN 31/01/2020 31/05/2020 PRESTAR SUS SERVICIOS PROFESIONALES, POR SUS PROPIOS MEDIOS CON PLENA AUTONOMÍA TÉCNICA Y ADMINISTRATIVA, BRINDANDO EL APOYO JURÍDICO NECESARIO FRENTE A LA CORRECTA APLICACIÓN DE LOS SUBSIDIOS FAMILIARES DE VIVIENDAS OTORGADOS POR FONVIVIENDA, EN EL MARCO DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO N°219003 DE 2019 Y APOYAR SU LIQUIDACIÓN. 13 2020573-ADICIÓN 01/06/2020 01/12/2020 PRESTAR SUS SERVICIOS PROFESIONALES, POR SUS PROPIOS MEDIOS CON PLENA AUTONOMÍA TÉCNICA Y ADMINISTRATIVA, BRINDANDO EL APOYO JURÍDICO NECESARIO FRENTE A LA CORRECTA APLICACIÓN DE LOS SUBSIDIOS FAMILIARES DE VIVIENDAS OTORGADOS POR FONVIVIENDA, EN EL MARCO DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO N°220001 DE 2020 Y APOYAR SU LIQUIDACIÓN Interrupción 3 días hábiles 14 2020934 03/12/2020 31/01/2021 PRESTAR SUS SERVICIOS PROFESIONALES, POR SUS PROPIOS MEDIOS CON PLENA AUTONOMÍATÉCNICA Y ADMINISTRATIVA, BRINDANDO EL APOYO JURÍDICO NECESARIO FRENTE A LA CORRECTA APLICACIÓN DE LOS SUBSIDIOS FAMILIARES DE VIVIENDAS OTORGADOS POR FONVIVIENDA, EN EL MARCO DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO N°220001 DE 2020 Y APOYAR SU LIQUIDACIÓN. Interrupción 2 días hábiles 15 2021293-ADICIÓN 02/02/2021 02/09/2021 PRESTAR SUS SERVICIOS PROFESIONALES, POR SUS PROPIOS MEDIOS CON PLENA AUTONOMÍA TÉCNICA Y ADMINISTRATIVA, PARA REALIZAR LA SUPERVISIÓN JURÍDICA EN LOS CONTRATOSINTERADMINISTRATIVOS NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 19 SUSCRITOS CON FONVIVIENDA, ASÍ COMO EN LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO NO. 220001 DE 2020.
Interrupción 3 días hábiles 16 2021857 06/09/2021 21/01/2022 PRESTAR SUS SERVICIOS PROFESIONALES, POR SUS PROPIOS MEDIOS CON PLENA AUTONOMÍATÉCNICA, ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA, PARA REALIZAR LA SUPERVISIÓN JURÍDICA EJERCIDA POR ENTERRITORIO EN EL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO N°221002 DE 2021 SUSCRITO CON FONVIVIENDA Y SU LIQUIDACIÓN Interrupción 4 días hábiles 17 2022279-ADICIÓN 26/01/2022 26/09/2022 PRESTAR SUS SERVICIOS PROFESIONALES, POR SUS PROPIOS MEDIOS CON PLENA AUTONOMÍA TÉCNICA, ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA, PARA REALIZAR LA SUPERVISIÓN JURÍDICA EN LOSCONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS SUSCRITOS CON FONVIVIENDA Y PRESTAR APOYO EN LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO NO. 221002 DE 2021 Interrupción 20 días hábiles 18 2022872 24/10/2022 31/01/2023 PRESTAR SUS SERVICIOS PROFESIONALES, POR SUS PROPIOS MEDIOS CON PLENA AUTONOMÍA TÉCNICA, ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA, PARA REALIZAR LA SUPERVISIÓN JURÍDICA EN EL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO NO. 222001 SUSCRITO CON FONVIVIENDA, APOYAR SU LIQUIDACIÓN Y DEMÁS ACTIVIDADES QUE LE SEAN ASIGNADAS. - De la certificación y de los contratos mencionados se extraen las obligaciones específicas, entre las que destacan, las siguientes: 16 - De los informes de ejecución contractual se extrae el cumplimiento de las obligaciones desarrolladas, entre otros:17 16 Expediente Digital índice 31 Samai – “Certificaciones” 17 Expediente Digital/ 2ED_20230003 ZIP/ Archivo 03 “Pruebas” 005 RAMIREZ GUERRERO JAMES 2020-2021 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 20 En audiencia inicial llevada a cabo el 12 de septiembre de 202418, se decretaron y practicaron los testimonios de los señores Danny Fabian Sánchez Torres, Jorge Eduardo Benavides Ochoa y Sonia Janeth Castellanos Morales, así como el interrogatorio de parte de Fabio Augusto Bautista Godoy. - Del Interrogatorio de parte del señor Fabio Augusto Bautista Godoy manifestó que estuvo vinculado a FONADE hoy ENTERRITORIO, desde el 4 de diciembre de 2013 hasta el 31 de enero de 2023.
Precisó que se desempeño como usuario validador del SIGEP y era el abogado encargado de realizar la validación de toda la contratación relacionada con el grupo Fonvivienda. Indicó que la Gerencia de Unidad tenía a su cargo diversos contratos interadministrativos y distintos grupos de trabajo, cuya conformación variaba de acuerdo con los negocios y proyectos que suscribiera la entidad.
Señaló que el grupo Fonvivienda, al cual pertenecía era el más antiguo y se encontraba integrado por un gerente, un profesional jurídico, rol desempeñado por el accionante y, personal de apoyo a la gestión que no necesariamente tenía formación profesional. Expuso que dicho equipo estaba conformado aproximadamente por cuarenta (40) personas, todas vinculadas mediante contrato de prestación de servicios.
Respecto del objeto contractual, indicó que sus funciones consistían en efectuar supervisión jurídica para la correcta aplicación de los subsidios familiares otorgados por el Ministerio de Vivienda a través de Fonvivienda, sin perjuicio de otras labores que le eran asignadas por el supervisor. En ese sentido, afirmó que debía desplazarse a campo y asistir a diferentes citaciones y actividades asignadas por el Gerente de Unidad. 18 037SENTENCIADEPR Pág. 1-3 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 21 Manifestó, además, que en diversas oportunidades le correspondió realizar actividades aun cuando no contaba con contrato vigente, particularmente relacionadas con la verificación documental de los contratistas vinculados al convenio Fonvivienda.
Inclusive, señaló que en ocasiones asumió funciones propias de la Gerencia de Unidad. Precisó que dichas actividades le permitían acceder y operar plataformas como el SIGEP y el SECOP. Asimismo, indicó que dentro de sus funciones se encontraba la asistencia a reuniones internas y externas asignadas por el supervisor, así como el acompañamiento en desplazamientos y visitas relacionados con subsidios de vivienda.
Añadió que atendía requerimientos judiciales, acciones de tutela, demandas, comités de conciliación, requerimientos, derechos de petición, entre otras. En relación con la Gerencia de Unidad, señaló que esta desarrollaba funciones misionales establecidas en las normas de creación de FONADE, hoy ENTERRITORIO, y que la relación derivada del convenio interadministrativo continuaba vigente para la fecha de la audiencia. Indicó igualmente que las labores debían ejecutarse de manera presencial, razón por la cual contaba con un puesto de trabajo asignado y debía permanecer constantemente en las instalaciones de la entidad.
Frente al cumplimiento de horario, manifestó que asistía diariamente de lunes a viernes, generalmente entre las 8:00 a.m. y las 9:00 a.m.; no obstante, aclaró que no existía un horario formalmente establecido, pues este dependía de las actividades asignadas cada día. Señaló que concurría en dicho horario por responsabilidad frente al cumplimiento de sus obligaciones y porque el Gerente de Unidad sugería la presencia permanente del equipo cuando los supervisores no se encontraban en la ciudad.
En ese sentido, afirmó que más que un control estricto, existía una recomendación constante de asistir a la oficina. Adujo que siempre contó con identificación institucional para el ingreso y salida del edificio y que usualmente se retiraba una vez finalizaba la jornada laboral. Asimismo, informó que durante el año 2014 suscribió un contrato de asesoría con el INCODER entre enero y agosto de esa anualidad.
Indicó que dicha labor era autónoma, se desarrollaba en el área del control interno y no requería asistencia presencial ni cumplimiento de horario, razón por la cual podía ejecutarla en horas de la noche una vez culminaba sus actividades en FONADE. Añadió que las audiencias o requerimientos presenciales en dicha entidad eran esporádicos.
De igual forma, manifestó que durante el año 2015 celebró otro contrato con INCODER entre septiembre y diciembre, precisando nuevamente NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 22 que no debía cumplir horario ni asistir obligatoriamente a la entidad e hizo énfasis que dichas labores las realizaba en la noche.
Expuso que las actividades desarrolladas en FONADE se encontraban definidas tanto en las obligaciones contractuales como en las instrucciones impartidas por la señora Sonia Janneth Castellanos Morales, aunque aclaró que dichas instrucciones no eran permanentes. En relación con la pandemia derivada del COVID-19, señaló que las actividades continuaron desarrollándose de manera virtual a través de WhatsApp y otros medios tecnológicos, mediante instrucciones impartidas por la ingeniera Sonia y por el Gerente de Contrato Interadministrativo.
Indicó que dichas conversaciones fueron aportadas al expediente y que a través de ellas se programaban reuniones, comités y demás actividades, particularmente los lunes a las 9:00 a.m., debido a la imposibilidad de asistir presencialmente a la entidad. Frente a eventuales llamados de atención, manifestó que tuvo un supervisor contractual y que no recibió llamados de atención escritos.
Respecto de las autorizaciones para ausentarse, señaló que usualmente informaba o solicitaba permiso, sin que ello implicara una negativa por parte de la señora Sonia Castellanos. Precisó que en contadas ocasiones fue las que pidió permiso realmente. Aunado a ello, expuso que únicamente solicitó autorización para ausentarse del país durante aproximadamente diez (10) días.
Finalmente, indicó que recibió instrucciones del Gerente de Unidad para actuar como validador del SECOP, especialmente en períodos en los cuales no tenía contrato vigente, debiendo adelantar procesos de contratación del personal que integraba el equipo Fonvivienda, en su condición de único abogado del grupo. - Del testimonio del señor Danny Fabian Sánchez Torres manifestó prestó sus servicios a FONADE, hoy ENTERRITORIO, desde febrero de 2005 hasta julio de 2022, inicialmente como pasante, posteriormente como apoyo profesional, luego como supervisor de proyectos y, finalmente como gerente de convenios a partir del año 2013.
Indicó que entre 2013 y finales de 2021 se desempeño como gerente del contrato interadministrativo de Fonvivienda y que posteriormente asumió la gerencia de un convenio suscrito con la Secretaría de Educación Distrital hasta su retiro de la entidad en julio de 2022. Precisó que, al momento de iniciar la ejecución del convenio de Fonvivienda, el equipo estaba conformado aproximadamente por cuarenta y cinco (45) personas, integrada por un gerente de contrato, un abogado, apoyos profesionales, personal administrativo, seis coordinadores regionales y varios supervisores distribuidos por regiones.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 23 Explicó que las actividades desarrolladas por el grupo consistían en realizar el seguimiento a proyectos de vivienda a nivel nacional, elaborar informes y coordinar las labores técnicas y administrativas del convenio. En ese contexto, señaló que los contratistas contaban con espacios físicos dentro de la entidad para el desarrollo de sus actividades.
En relación con la jornada laboral, manifestó que los contratistas asistían de lunes a viernes, aunque no existía un horario formalmente establecido. No obstante, indicó que usualmente llegaban entre las 8:30 a.m. y las 9:00 a.m., y permanecían hasta las 5:00 pm. o 6:00 p.m., dependiendo de las actividades asignadas para cada día. Añadió que, aunque no impartía instrucciones relacionadas con horarios, sí se realizaba el seguimiento del cumplimiento de las actividades asignadas y autorizada retiros o ausencias siempre que las obligaciones contractuales estuvieran al día. Explicó que los contratos de prestación de servicios se suscribían generalmente por vigencia fiscal y que el convenio interadministrativo tenía una duración aproximada de diez (10) u once (11) meses.
No obstante, señaló que existía un equipo base, integrado, entre otros, por el abogado y el personal administrativo que continuaba apoyando la liquidación del convenio anterior y el empalme con el nuevo contrato interadministrativo. Precisó que el accionante, en calidad de abogado del convenio, participaba activamente en la revisión documental y validación de las hojas de vida de los contratistas que serían vinculados en las nuevas vigencias contractuales, incluso en períodos en los cuales no tenía contrato vigente.
Manifestó que semanalmente se realizaban reuniones presenciales con el equipo de trabajo para revisar el avance de actividades, programar viajes, verificar proyectos y analizar posibles incumplimientos contractuales frente al Ministerio de Vivienda. Indicó que, en caso de incumplimiento de actividades o plazos, realizaba llamados de atención verbales, aunque no se dejaba constancia escrita de ello.
Asimismo, señaló que la entidad suministraba los equipos y herramientas necesarias para el desarrollo de las labores. Respecto de los permisos y ausencias, reiteró que no existía un control estricto de horarios, precisamente por tratarse de contratos de prestación de servicios. No obstante, indicó que los contratistas debían informar previamente situaciones médicas, académicas o viajes programados.
En relación con el señor Fabio Augusto Bautista Godoy, manifestó que este le informó sobre un viaje al exterior y que se autorizó su ausencia NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 24 presencial siempre que continuara atendiendo remotamente las actividades del contrato. Finalmente, indicó que dentro de las instrucciones impartidas al accionante se encontraba la asistencia y acompañamiento a mesas de trabajo jurídica, así como la elaboración de informes relacionados con posibles incumplimientos contractuales que debían remitirse a Fonvivienda. - Del testimonio de la señora Sonia Janneth Castellanos Morales manifestó prestó sus servicios a FONADE, hoy ENTERRITORIO, desde el año 2005 hasta el 2020 mediante contratos de prestación de servicios y que posteriormente ingresó como funcionaria de planta, desempeñándose actualmente como Gerente de Unidad.
Explicó que la entidad desarrollaba distintas líneas de negocio relacionadas con gerencia, gestión, evaluación y estructuración de proyectos, razón por la cual suscribe convenios interadministrativos con diversas entidades estatales para ejecutar proyectos específicos. Señaló que, dada la naturaleza de dichos contratos, la entidad no mantiene permanentemente equipos de trabajo fijos, sino que contrata personal de acuerdo con las necesidades derivadas de cada convenio interadministrativo.
Indicó que conoce al accionante desde hace aproximadamente diez (10) años, cuando este se desempeñaba como contratista en el marco del convenio Fonvivienda. Manifestó que ocasionalmente coincidía con él en las instalaciones de la entidad y que, en razón que en algunas oportunidades no había asistencia de forma presencial. Precisó que el Gerente del Proyecto nunca exigió cumplimiento de horarios a los contratistas y que, desde su experiencia como supervisora a partir del año 2020, el enfoque se centraba en cumplimiento de actividades contractuales y no en la imposición de jornadas laborales.
Agregó que la entidad no cuenta con mecanismos para controlar horarios de contratistas vinculados mediante prestación de servicios. Reiteró que nunca le exigió al accionante un cumplimiento de horario. Explicó que, en calidad de supervisora contractual del accionante desde el año 2020, realizaba seguimiento a las obligaciones pactadas a través de formatos institucionales de cumplimiento.
Añadió que el vínculo directo del demandante era con el gerente del contrato interadministrativo, quien impartía instrucciones y coordinaba mesas de trabajo y actividades. No obstante, reconoció que en algunas oportunidades sostuvo comunicación directa con el accionante para coordinar aspectos relacionados con la estructuración y desarrollo de contratos de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 25 prestación de servicios necesarios para la ejecución de los convenios interadministrativos.
Indicó que el rol del señor Fabio Augusto Bautista Godoy consistía en brindar asesoría jurídica al gerente del contrato y al gerente de unidad respecto de todos los aspectos legales relacionados con el convenio. En relación con el carné institucional, señaló que este obedecía exclusivamente a razones de seguridad y control de acceso al edifico, el cual era compartido con otras entidades públicas.
Respecto de la salida del país del demandante, manifestó que este le informó previamente sobre su viaje y que, pese a ello, recibió el pago completo de sus honorarios mensuales. Finalmente, indicó que el demandante acompañaba al gerente del contrato y al supervisor a mesas de trabajo convocadas por el Ministerio de Vivienda en distintas regiones del país y que dichos desplazamientos eran coordinados directamente por la entidad, incluyendo la expedición de tiquetes.
En dicho aspecto indicó que se le pago unos honorarios variables. -Del testimonio del señor Jorge Eduardo Benavides Ochoa manifestó haber prestado sus servicios como contratista del FONADE, hoy ENTERRITORIO, desde junio de 2012 hasta el año 2020. Indicó que el señor Fabio Augusto Bautista Godoy era el encargado del alistamiento y validación documental de los contratos correspondientes al grupo de trabajo, así como de solicitar correcciones dentro de los procesos contractuales.
Señaló que las labores desarrolladas por el accionante se ejecutaban de manera presencial como virtual y que, durante la pandemia derivada del COVID-19, el seguimiento y coordinación de actividades se efectuaba mediante videollamadas, chats y aplicaciones de mensajería instantánea como WhatsApp. Adicionalmente, adujo que las salidas a comisión eran por el término de 3 días y le eran reconocidas unas variables, a parte del salario de los contratistas, así como la entidad aportaba los tiquetes.
Asimismo, relató que en el caso que no se encontraba en comisión debía asistir a la entidad a reuniones o cumplir con la sala de juntas que eran citados. Entre horarios de 8:00 a.m. – 8:30 a.m. hasta por la tarde o a veces pasaba la noche a parte de las 6:00 pm. Finalmente, expuso que el FONADE pagaba la Administración de Riesgos Profesionales.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 26 Del análisis de los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes, se verificó que el señor Fabio Augusto Bautista Godoy percibió una remuneración mensual correspondiente a los honorarios pactados, los cuales eran cancelados una vez la entidad contratante verificaba el cumplimiento del objeto contractual.
Asimismo, dentro de las cláusulas contractuales se estableció de manera expresa que el contratista debía acreditar periódicamente su afiliación y el pago de aportes al Sistema General de Seguridad Social, con excepción a la Administradora de Riesgos Laborales, ARL, cuyo pago era asumido por la entidad contratante debido a las salidas de campo que implicaban un nivel de riesgo V. Igualmente, se evidencia en el expediente que, el 8 de junio de 2023, el demandante presentó reclamación administrativa ante FONADE hoy ENTERRITORIO, mediante la cual solicitó el reconocimiento de derecho derivados del periodo comprendido entre el 4 de diciembre de 2013 al 31 de enero de 2023.
En dicha solicitud requirió, además, el pago de los emolumentos que consideró causados, entre ellos prestaciones sociales, aportes al sistema de seguridad social e indemnización por los presuntos perjuicios derivados de su desvinculación. La entidad respondió mediante oficio Radicado N.º 20231100102351 del 27 de junio de 2023, indicando que el vínculo existente entre las partes fue estrictamente contractual, derivado de contratos de prestación de servicios celebrados conforme al régimen de contratación estatal, sin que se configurara relación laboral alguna.
En consecuencia, del examen integral del acervo probatorio y de los argumentos expuestos por las partes, la Sala advierte que el señor Fabio Augusto Bautista Godoy suscribió sendos contratos de prestación de servicios con FONADE hoy ENTERRITORIO durante el periodo comprendido entre el 4 de diciembre de 2013 hasta el 31 de enero de 2023.
En virtud del objeto contractual, desarrolló actividades orientadas a brindar apoyo al gerente del Contrato Interadministrativo FONADE- FONVIVIENDA particularmente en la elaboración de planes operativos, seguimiento y ejecución de proyectos asignados, elaboración de informes de ejecución, proyección de respuestas a requerimientos, atención de solicitudes formuladas por entes de control, así como apoyo jurídico en la elaboración de informes y demás actividades necesarias para el cumplimiento de las metas relacionadas con la liquidación de proyectos.
Adicionalmente, de las pruebas documentales allegadas al expediente, entre ellas correos electrónicos y mensajes de WhatsApp, así como de los testimonios y del interrogatorio de parte, se evidencia que el demandante tenía a su cargo el apoyo jurídico de proyectos desarrollados por FONADE, hoy ENTERRITORIO, y FONVIVIENDA, en el marco de los convenios interadministrativos suscritos entre dichas entidades.
En ese contexto, prestaba servicios profesionales relacionados con la supervisión jurídica de los contratos interadministrativos correspondientes. De igual manera, los testimonios y la declaración de parte permiten establecer que el señor Fabio Augusto Bautista Godoy colaboraba ocasionalmente en la verificación y gestión documental relacionada con la vinculación de su equipo de trabajo en las NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 27 plataformas SECOP y SIGEP, con el fin de dar continuidad o renovación a los respectivos contratos de prestación de servicios al finalizar cada vigencia contractual.
Aunado a lo anterior, se acreditó que las funciones desempeñadas por el demandante basaban principalmente en brindar asesoría jurídica al gerente del contrato y al gerente de la unidad respecto de los asuntos legales derivados de la ejecución del convenio. Por tal razón, debía asistir a comisiones desarrolladas en diferentes regiones del país y atender permanente los requerimientos derivados de los planes y actividades establecidos contractualmente.
En este contexto, conforme a los criterios establecidos en el marco jurídico aplicable, para que se configure una relación laboral entre las partes procesales es necesario acreditar la concurrencia de tres elementos esenciales: (i) la prestación personal del servicio, (ii) la remuneración derivada del mismo, y (iii) la existencia de subordinación o dependencia. En el sub examine, la Sala encuentra acreditados los dos primeros elementos.
En efecto, está demostrado que el demandante ejecutó personalmente las actividades contratadas, circunstancia que se desprende de los contratos suscritos y de los informes de actividades allegados al expediente. Asimismo, se acreditó que desarrollaba parte de sus labores en las instalaciones de la entidad demandada y que, por razón de las comisiones asignadas, debía desplazarse a distintas regiones del país, en atención a las funciones de asesoría jurídica relacionada con los convenios interadministrativos celebrados entre el FONADE, hoy ENTERRITORIO, y FONVIVIENDA.
De igual manera, se probó que recibió una contraprestación económica periódica consistente en honorarios mensuales, conforme a lo pactado en los respectivos contratos de prestación de servicios. Tal coyuntura se corrobora con los informes mensuales presentados por el contratista y los documentos de soportes obrantes en el sub lite. A su vez, de los testimonios rendidos se acreditó que el pago de la Administradora de Riesgos Laborales era asumido por la entidad accionada, debido a que las actividades de campo desarrolladas implicaban un nivel de riesgo V. No obstante, el punto central de la controversia radica en determinar si en la ejecución del contrato, se configuró el elemento de subordinación. En efecto, se desprende de los testimonios rendidos por Danny Fabián Sánchez Torres, Sonia Janneth Castellanos Morales, señalan que, al tratarse de contratos de prestación de servicios, no existía control estricto sobre el cumplimiento de horarios, sino la verificación del cumplimiento de las actividades y tareas asignadas; lo cual, permite inferir que el seguimiento realizado por la entidad obedecía a una coordinación propia de la ejecución contractual y no al ejercicio de un poder subordinante.
Inclusive, de dichas declaraciones se desprende que la entidad no contaba con mecanismos destinados al control de horarios respecto de los contratistas vinculados mediante prestación de servicios, precisamente porque tal exigencia no NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 28 resultaba compatible con la naturaleza de dicha modalidad contractual.
Así lo manifestó el testigo Danny Fabián Sánchez Torres, quien se desempeñaba como gerente del convenio y mantenía contacto directamente con el accionante para coordinar las labores administrativas y técnicas derivadas de la ejecución contractual. En ese orden, la prueba recaudada no permite concluir, con el grado de certeza requerido, que el demandante estuviera sujeto a un horario impuesto o a un control permanente propio de una relación laboral.
Por consiguiente, la eventual coincidencia en horarios o la presencia en las instalaciones responde más a necesidades de coordinación operativa que al ejercicio del poder subordinante. A ello se suma el testimonio de la señora Sonia Janneth Castellanos Morales, quien fungió como supervisora contractual del accionante y explicó que las reuniones, mesas de trabajo y actividades impartidas tenían como finalidad coordinar adecuadamente la ejecución del contrato interadministrativo celebrado entre el FONADE, hoy ENTERRITORIO, y FONVIVIEDA.
En consecuencia, la comunicación constante entre el contratista y el jefe inmediato obedecía a necesidades de estructuración y seguimiento del convenio, mas no al ejercicio de facultades propias de una relación laboral subordinada. Así las cosas, para esta Sala las actividades de coordinación necesarias para la correcta ejecución de un contrato de prestación de servicio no pueden interpretarse, por sí solas, como manifestaciones inequívocas de subordinación. En efecto, la subordinación jurídica exige la acreditación de órdenes permanentes relacionadas con el modo, tiempo y cantidad de trabajo, así como la existencia de un poder disciplinario y de reglamentos obligatorios propios de una relación laboral, elementos que no se encuentran demostrados en el presente asunto.
Por otro parte, las exigencias probatorias encaminadas a demostrar una permanencia inherente y equivalente a la de un empleado de planta, así como fue manifestado en el escrito de la demanda, tampoco fueron satisfechas por la parte demandante. En efecto, de los testimonios y del interrogatorio de parte se desprende que los convenios interadministrativos, aunque hubiese sido prorrogados o renovados durante varios años, no implicaban necesariamente la obligación de contratar permanentemente a las mismas personas.
Por el contrario, la continuidad de dichos contratos dependía de la vigencia y ratificación de los convenios celebrados entre ENTERRITORIO y las demás entidades involucradas, contexto que no desvirtúa por sí sola la naturaleza contractual. Al respecto, la Sala no desconoce los elementos materiales y probatorios allegados al sub examine.
Sin embargo, tal coyuntura constituye únicamente un indicio que debe ser valorado en conjunto con las demás pruebas obrantes en el expediente, conforme a las reglas de la sana crítica y a los criterios jurisprudenciales aplicables, tal como se expuso en líneas anteriores. Sobre el particular, resulta pertinente traer a colación la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado19, en la cual indicó: 19 SUJ-025-CE-S2-2021 Sección Segunda -Rad. 05001-23-33-00-2013-01143-01, del 9 de septiembre de 2021.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 29 “(…) El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el Artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
(…)” De lo anterior es válido colegir que, si bien el cumplimiento de las funciones idénticas, semejantes o equivalentes desarrollados por empleados de planta pueden construir un indicio de una eventual relación laboral encubierta, ello exige la concurrencia de los tres elementos esenciales y, en el factor de subordinación, los criterios trazados por la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado.
En tal sentido, conforme a los lineamientos jurisprudenciales y normativos, correspondía al demandante demostrar no solo la prestación personal del servicio y la remuneración, sino también la existencia de condiciones de dependencia jerárquica caracterizadas por el cumplimiento obligatorio de órdenes permanentes Sin embargo, de las pruebas documentales, testimoniales y del interrogatorio de parte se advierte que tampoco se acreditó la ausencia de autonomía en el desarrollo de las labores contratadas.
Al contrario, el demandante manifestó que entre los años 2014 y 2015 prestó servicios para el INCODER, situación que evidencia que podía desarrollar actividades profesionales adicionales y administrar autónomamente su tiempo, sin encontrarse sujeto a una dependencia jerárquica exclusiva respecto de la entidad demandada. Ahora bien, aun en gracia de discusión, el hecho de que el demandante hubiese afirmado que en el INCODER administraba libremente su tiempo y cumplía algunas actividades en horario nocturno no desvirtúa las conclusiones expuestas en esta providencia. Ello por cuanto la doble vinculación con entidades públicas constituye una situación excepcional prevista para supuestos específicos, particularmente en materia de prestación de servicios de salud.
En efecto, el artículo 128 de la Constitución Política dispone: “ARTICULO 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas”. Sobre el particular, el Consejo de Estado ha reiterado que para recibir doble asignación del tesoro público deben concurrir requisitos de carácter subjetivo y objetivo. El primero exige que las funciones desarrolladas correspondan NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 30 directamente a la prestación de servicios de salud; el segundo, que tales actividades se ejecutan en entidades prestadoras de servicios de salud.
Bajo esa perspectiva, se encuentra demostrado que el accionante no cumple ninguna de dichas condiciones, en tanto no hace parte del sector salud ni prestaba sus servicios en una entidad de esa naturaleza. Por consiguiente, la simultaneidad de actividades desarrolladas por el señor Fabio Augusto Bautista Godoy refuerza la conclusión según la cual conservaba autonomía en la ejecución de sus obligaciones y no se encontraba sometido a una subordinación o dependencia jerárquica.
En ese orden de ideas, la Sala concluye que no se acreditó la existencia de subordinación jurídica o dependencia jerárquica en la relación analizada. Por el contrario, el acervo probatorio permite inferir que el vínculo se desarrolló bajo una relación de coordinación técnica y funcional, propia de la contratación por prestación de servicios, circunstancia que no se logró desvirtuar mediante las documentales obrantes, así como tampoco de los testimonios e interrogatorio de parte.
En ese contexto, resulta pertinente recordar que, de conformidad con el artículo 32, numeral 3, de la Ley 80 de 1993, el contrato de prestación de servicios tiene por objeto el desarrollo de actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, sin que genere vínculo laboral ni prestaciones sociales. Asimismo, la existencia de un supervisor contractual, encargado de verificar el cumplimiento de las obligaciones, no implica subordinación, sino el ejercicio de una función de control inherente a este tipo de contratos Por lo tanto, esta Sala concluye que la relación que unió a al señor Fabio Augusto Bautista Godoy con ENTERRITORIO fue de naturaleza contractual y autónoma, desarrollada en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos, y no configuró un vínculo jurídico de carácter laboral; motivos por los cuales se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
CONDENA EN COSTAS El artículo 188 del CPACA, señala que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condene en costas; sin embargo, la Ley 2080 de 2021 adicionó el artículo en mención con el fin de precisar que no hay lugar a su imposición a menos que se logre establecer que la demandada se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
En ese orden, al no estar acreditado que la demanda carecía de fundamento legal, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-030-2023-00449-01 31
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 12 de septiembre de 2024 por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que negó las súplicas de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO. - Notificada la presente sentencia, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previo registro en el Sistema SAMAI. Esta providencia se estudió y aprobó en la Sala según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ANDRÉS JOSÉ QUINTERO GNECCO Magistrado (Firmado electrónicamente) NÉSTOR JAVIER CALVO CHÁVES Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS LEONEL BUITRAGO CHÁVEZ Magistrado NOTA: Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica en la fecha de su encabezado, mediante el aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad a través del siguiente enlace: http://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.
DV