REPÚBLICA DE COLOMBIA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B 1 Magistrado ponente: Luis Gilberto Ortegón Ortegón Bogotá, D.C., 04 de junio del 2026 Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Relación laboral encubierta o subyacente Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado, por la apoderada judicial de la entidad demandada, contra la sentencia del 03 de septiembre del 2025, expedida por el Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante la cual, se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de la referencia. 1.
ANTECEDENTES El medio de control. La señora Maritza Sther Cristina Fonnegra García, a través de apoderado judicial, acude ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el fin de interponer demanda de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., con el fin de que se efectúen las siguientes declaraciones: 1.
Nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 20222100113801 del 05 de julio del 2022, por el cual, se negó el pago de las acreencias salariales y prestaciones sociales derivadas de la existencia de un contrato de trabajo entre las partes demandante y demandada, durante el tiempo comprendido entre el 11 de julio del 2009 y el 10 de mayo del 2022. 2.
Que la demandante fungió como empleada pública para la entidad, en el cargo de auxiliar administrativa en el área de facturación, durante el periodo comprendido entre el 11 de julio del 2009 y el 10 de mayo del 2022. Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 2 Como consecuencia de tales declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la demandada, lo siguiente: 1.
Pagar las diferencias salariales entre lo pagado por la entidad a los auxiliares administrativos en el área de facturación y lo pagado a la demandante bajo contratos de prestación de servicios, durante el periodo comprendido entre el 11 de julio del 2009 y el 10 de mayo del 2022. 2. Pagar el valor equivalente al auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, bonificación por servicios, prima de navidad, prima de antigüedad, quinquenios, prima de vacaciones, compensación en dinero de las vacaciones, subsidio de alimentación y de transporte, horas extras, recargos nocturnos y dominicales, causados durante la prestación de servicios, liquidados con la asignación legal de un auxiliar administrativo del área de facturación de la entidad, entre el 11 de julio del 2009 y el 10 de mayo del 2022, debidamente ajustadas. 3.
Devolver los aportes realizados al sistema general de seguridad social, comprendido por el pago a fondo de pensiones, salud, riesgos laborales y cajas de compensación familiar desde el 11 de julio del 2009 hasta el 10 de mayo del 2022. 4. Efectuar el pago de las cotizaciones por el valor de la diferencia existente entre el valor cotizado como contratista y el valor con el que debió cotizarse como empleada de planta en el cargo de auxiliar administrativa área de facturación, desde el 11 de julio del 2009 hasta el 10 de mayo del 2022. 5.
Devolver el importe total de los descuentos realizados desde el 11 de julio del 2009 hasta el 10 de mayo del 2022, por concepto de retención en la fuente y reteica. 6. Pagar la indemnización contenida en la Ley 244 de 1995, a razón de un día de salario por cada día de mora en el reconocimiento y pago de las cesantías, calculado hasta la fecha en que se efectúe el pago de éstas. 7.
Pagar la suma de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de daños morales. 8. Pagar los ajustes de valor sobre las sumas adeudadas, conforme al índice de precios al consumidor, como lo autorizan los artículos 187 y 193 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional. Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 3 9.
Dar cumplimiento a la sentencia dentro de los términos de los artículos 192 y 195 ibidem. 10. Pagar intereses moratorios en caso de no dar cumplimiento al fallo dentro del término previsto en la ley. 11. Condenar a la entidad demandada al pago de costas y expensas del proceso. Fundamentos fácticos. La demandante señaló como soporte del presente medio de control lo siguiente: Laboró de manera constante e ininterrumpida para la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. – Hospital de Kennedy, en el cargo de auxiliar administrativa del área de facturación, desde el 11 de julio del 2009 hasta el 10 de mayo del 2022, mediante vinculación a través de contratos de prestación de servicios, habituales y sin interrupción. El cargo ejercido como auxiliar administrativa en el área de facturación tiene vocación de permanente y las funciones estaban encaminadas al desarrollo de la misión institucional.
Además, se le exigió la prestación personal del servicio de manera continua e ininterrumpida, siendo sometido a subordinación, por el cumplimiento de un horario, el acatamiento de órdenes, llamados de atención verbales, utilización de implementos de la entidad, solicitud de permisos para ausentarse del lugar de trabajo, entre otros, pero nunca se le reconocieron, ni pagaron las prestaciones a que tenía derecho durante el tiempo que ejecutó sus labores, ni las vacaciones a que tenía derecho.
El día 09 de junio del 2022, radicó derecho de petición ante la demandada solicitando la declaratoria de existencia de la relación laboral, así como el reconocimiento y pago de todas las acreencias laborales y prestacionales. Solicitud que fue resuelta en forma desfavorable mediante oficio No. 20222100113801 del 05 de julio del 2022. Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Citó como normas violadas con la expedición del acto administrativo, las siguientes: los artículos 1°, 2°, 4°, 6°, 13, 14, 25, 29, 48, 53, 58, 121, 122, 123, 125, 126, 209, 277 y 351 de la Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 4 Constitución Política; la Ley 6 de 1945; la Ley 3135 de 1968; el artículo 8° de la Ley 4 de 1990; el artículo 99 de la Ley 50 de 1990; la Ley 4 de 1992; el artículo 32 de la Ley 80 de 1993; los artículos 15, 17, 18, 20, 22, 23, 128, 157, 161, 195 y 204 de la Ley 100 de 1993; la ley 244 de 1995; la Ley 332 de 1996; la Ley 443 de 1998; la Ley 909 de 2004; la Ley 1437 de 2011; la Ley 1564 de 2012; el Decreto 2127 de 1945; el artículo 25 del Decreto 1045 de 1968; el artículo 51 del Decreto 1848 de 1968; los artículos 26, 40, 46 y 61 del Decreto 2400 de 1968; el Decreto 3074 de 1968; el artículo 8° del Decreto 3135 de 1968; los artículos 5° y 71 del Decreto 1250 de 1970; los artículos 108, 180, 215, 240, 241 y 242 del Decreto 1950 de 1973; el Decreto 01 de 1984; el Decreto 1335 de 1990; el artículo 2° del Decreto 1919 de 2002 y artículos 23 y 24 del Código Sustantivo del Trabajo.
Así mismo, disposiciones jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Indicó que, la entidad pretende desconocer la relación laboral que existió sin justificación alguna, pues es evidente y está demostrado que la vinculación fue constante e ininterrumpida durante más de trece años, prestó directamente sus servicios, no podía delegar las funciones a ella asignadas y estaba subordinada, aunado al cumplimiento de órdenes dadas por sus superiores y la obligatoriedad de cumplir un horario de lunes a viernes de 07:00 a.m. a 05: 00 p.m., así como sábados y domingos una vez al mes de 07:00 a.m. a 05:00 p.m., Posteriormente, el horario fue modificado de lunes a viernes de 08:00 a.m. a 06:00 p.m., así como sábados y domingos una vez al mes de 08:00 a.m. a 06:00 p.m. Afirmó que, en virtud de la primacía de la realidad sobre las formalidades, se debe declarar la existencia de una relación laboral fingida mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincularla en forma irregular.
Razón por la cual, la demandante tiene derecho a devengar el mismo salarios y las prestaciones sociales que devengan los empleados públicos. Contestación de la demanda. La Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., a través de su apoderada judicial, contestó la demanda manifestando que se opone a cada una de las pretensiones expuestas, por considerar que carecen de fundamento de hecho y de derecho, pues el acto administrativo demandado se expidió teniendo en cuenta que los contratos de prestación de servicios no generan relación laboral y, por lo tanto, no surgen para Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 5 la entidad obligaciones a su cargo.
Expresó que la celebración de este tipo de contratos se encuentra autorizada por ley, siempre que se determine la actividad relacionada con la administración o funcionamiento de la entidad y no implica una discriminación sobre aquellas personas que son titulares de un cargo de carrera administrativa. Finalmente, propuso las excepciones que denominó inexistencia de la aplicación de la primacía de la realidad; falta de causa e inexistencia de la obligación; inexistencia de subordinación; no existir causal que declare ineficaz o invalido el contrato suscrito entre las partes; carencia de requisitos para configurar un contrato realidad; inexistencia de la calidad de empleado público; cobro de lo no debido; legalidad del acto administrativo acusado y genérica,
2. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 03 de septiembre del 2025, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declarando la existencia y de la relación laboral y la nulidad del acto administrativo mediante el cual, se negó a la demandante la existencia de la relación laboral y el reconocimiento y pago de las acreencias laborales y prestacionales solicitadas.
En cuanto al caso concreto y el restablecimiento del derecho, resolvió la sentencia, lo siguiente: “(…). La actora suscribió su primer contrato el 16 de septiembre de 2011 y siguió con el siguiente contrato, sin tener interrupciones significativas, esto es, mayores a 30 días hábiles, hasta la finalización de su último contrato esto es, hasta el 10 de mayo de 2022.
Conforme a lo anterior, se tiene que, el último contrato terminó el 10 de mayo de 2022, la reclamación administrativa fue presentada el 09 de junio de 2022 y la radicación de la demanda data del 08 de noviembre de 2022, es claro que entre una y otra fecha no transcurrieron más de tres (3) años, en cuyo caso, no ha operado el fenómeno de la prescripción sobre los derechos causados entre el 16 de septiembre de 2011 al 10 de mayo de 2022.
(…). Conforme a las pruebas aportadas y valoradas dentro del expediente, se tiene que se configuró el contrato realidad en la relación laboral encubierta o subyacente entre la señora Maritza Sther Cristina Fonnegra García y la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., en calidad de Auxiliar Administrativo en Facturación durante el periodo comprendido entre el 16 de septiembre de 2011 al 10 de mayo de 2022.
Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 6 Igualmente se determinará que el tiempo laborado por la señora Maritza Sther Cristina Fonnegra García en calidad de Auxiliar Administrativo en Facturación, entre 16 de septiembre de 2011 al 10 de mayo de 2022, debe ser tenido en cuenta para todos los efectos legales.
Conforme a lo anterior, se declarará la nulidad del acto acusado por infracción a las normas en que debían fundarse y en consecuencia, se ordenará que el ente accionado, a título de restablecimiento del derecho, reconozca y pague todos los factores prestacionales de ley que le correspondan a un empleo público con similares funciones a las que desempeñó la demandante dentro de la planta de personal de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., teniendo en cuenta que las liquidaciones deberán efectuarse sobre la cuantía de los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios.
En este punto, es de señalar que de acuerdo con la posición adoptada por el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo8, como la relación laboral que se reconoce deviene de los contratos estatales pactados, el valor estipulado en ellos constituye el parámetro objetivo para la liquidación de las prestaciones a que tiene derecho el trabajador y no con los emolumentos de los servidores públicos cuando las funciones desarrolladas por el contratista corresponden a un cargo determinado en la planta.
(…). No se accederá a lo pretendido por la actora en cuanto al reconocimiento de intereses a las cesantías, pues esta sentencia tiene el carácter de constitutivo al reconocer la relación laboral que existió entre las partes y es a partir de ésta que nacen las prestaciones, de manera que es imposible que se presente mora en el reconocimiento y pago de las prestaciones, cuando ni siquiera existían.
No hay lugar a la devolución de los descuentos por concepto de retención en la fuente ni impuesto de Industria y Comercio, en virtud de que la entidad estaba legalmente autorizada para efectuarlos, en consideración al vínculo contractual de la actora9, máxime que dicha retención tiene destinación específica y la demandada obró solamente como agente retenedor.
Así mismo, no se ordenará el pago de horas extras diurnas y nocturnas, recargos nocturnos y dominicales, en el entendido que no obra prueba siquiera sumaria que demostrara que las mismas se causaron; no obstante, se pone de presente, que al ser esta la sentencia constitutiva de la relación laboral, es partir de la misma que nace el derecho, por lo que no hay mérito de prosperidad de la pretensión en comento.
En lo relacionado con el reclamo de pago de 20 SMLMV por concepto de daños morales, no se accederá, puesto que no se demostró siquiera de manera somera, como se constituyeron tales daños. (…)”.
3. DEL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la apoderada judicial de la entidad demandada, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando revocar el fallo emitido y en su lugar, declarar probadas las Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 7 excepciones y negar las pretensiones de la demanda, como quiera que, no se probó la existencia de un verdadero contrato laboral, específicamente el elemento de subordinación. Al respecto, expuso entre otros: “(…).
Con relación a la legalidad del acto administrativo demandando, me permito pronunciarme respecto de los argumentos expuestos por el despacho en la sentencia recurrida, y con base en los cuales se tomó la decisión de acceder a las pretensiones de la demanda, que carecen de fundamento factico y probatorio, dejando de lado lo expuesto por la apoderada de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., tanto en el material probatorio aportado al Despacho, lo cual deja de sin esencia la Litis, equiparando la situación legal y reglamentaria de los empleados de planta de SUBRED con las actividades desarrolladas por la demandante MARITZA STHER CRISTINA FONNEGRA GARCIA. (…).
De otra parte, tal como se ha señalado, no es cierto que existiera ningún tipo de cumplimiento de funciones por parte de la demandante, en atención a que prestó servicios en la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E; lo que existía, era el cumplimiento de actividades con ocasión de la programación de turnos, que se realizaba de manera mensual, quedando a la libre disposición del contratista la prestación del servicio, el hecho que el demandante desarrollara las actividades convenidas con mi representada, mediante contratos de prestación de servicios, para garantizar los principios básicos de integralidad y oportunidad que le asisten a los actores del sistema, no determina subordinación alguna, lo que indica que las actividades desarrolladas por la contratista según el objeto contractual suscrito.
(…). Ahora bien, como dentro del plenario no existe prueba documental que corrobore la exigencia o imposición de un horario a la demandante, ni ningún otro elemento probatorio que demuestre que la E.S.E. ejerció sobre él un poder disciplinante (como correos electrónicos, memorandos u oficios que contuvieran llamados de atención, sanciones, advertencias o cualquier otra forma propia del poder disciplinario o correctivo laboral); lo único que puede inferirse del contenido de los contratos de prestación de servicios es que las actividades llevadas a cabo por la actor debían ejecutarse de forma coordinada con entidad para la cual las prestaba, comoquiera que las labores como agente de cambio exigían por obvias razones y razonablemente, que este colmara las necesidades específicas de la entidad en esa dependencia, y que lo hiciera de forma articulada con los demás profesionales de la E.S.E. (…).
Sin embargo, ello no fue tenido en cuenta por el a quo, quien de manera parcializada y no con el rigor necesario decidió dar mérito a las manifestaciones del interrogatorio de parte y testimonios exclusivamente en lo que beneficia al demandante, brillando por su ausencia otra clase de pruebas, como pueden ser documentales, que permitan probar la forma en la que debía por ejemplo pedir permiso para ausentarse, llamados de atención, descuentos por ausencias, o constancias de ello.
No se percata el Despacho que los dichos son los mismos sin variar casi en nada, es decir todo un Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 8 repertorio preparado sin que sea espontaneo como debe ser.
No obstante, de su dicho se puede establecer que existía un cierto grado de independencia, pues el personal de planta no puede ausentarse y escoger su reemplazo, mientras que la contratista si podía escoger a su arbitrio quien la reemplazaba en su ausencia. La conclusión a la que llega el despacho, se encuentra basada en testimonios que no resultan creíbles, objetivos, ni imparciales, ni es posible que se atiendan de manera indubitable, pues nadie va a declarar contra sí, ni va a negar que cumplía horario o recibía órdenes, pero lo importante no es ello, sino advertir que la demandante, no puede actuar a su propio arbitrio, ni siquiera si es un trabajador de planta, pues no pueden acudir a las instalaciones de la entidad cuando ella así lo decida, ni pueden efectuar la liquidación de cuentas de la forma que quieran, o que ha bien tenga, es decir tiene que existir quiérase o no una coordinación como resultó probado de los testimonios, un derecho para hacer las cosas, que no puede estar encabeza de la contratista, que si bien cumple con unas obligaciones pactadas en el contrato, estas requieren de una organización que supera lo personal, no se puede actuar con libre albedrio en el desarrollo de sus actividades, basadas en sus conocimientos adquiridos los cuales fueron manifestados por la demandante al momento de presentar su oferta a la entidad, lo que no quiere indicar que se pierda la autonomía, no se puede imaginar una independencia técnica y administrativa frente a lo contratado.
(…). Así las cosas, contrario a lo que se considera en la sentencia recurrida, deberán tenerse por probada la inexistencia de la subordinación; y habiéndose desvirtuado los elementos enunciados por la señora Juez de instancia, se encuentran estos sin fundamento, por lo que el acto acusado no resulta nulo y por lo tanto no habrá lugar a restablecer derecho alguno. Finalmente, la suscrita reitera si bien se ha declarado la nulidad a nulidad del No. 20232100011021 del 30 de enero de 2023 (sic), no se explicaron las razones del porque dicho acto es declarado Nulo.
(…). Dentro del caso bajo examen el acto administrativo demandado (No. 20222100113801 de fecha 5 de julio de 2022) se encuentra ajustado a la norma, no le fue atribuido vicio o ilegalidad alguno, por lo que deberá el juez de instancia analizar la legalidad del acto que se está desvirtuando y lo que llevara a precisar que, lo pretendido cómo restablecimiento del derecho no tiene relación alguna con el acto atacado.
(…). En suma, este apoderado debe ser enfático, que no puede atacarse por vía acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la existencia del mal denominado “contrato realidad”, que se origina de una serie de contratos suscritos legalmente, partiendo de la nulidad de un acto que no cuenta con vicio alguno y que no generó o desconoció derecho alguno, más aún cuando la nulidad del mismo no implica el restablecimiento de un derecho particular.
Pero además de lo anterior, pretende la parte actora que se condene a la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR OCCIDENTE E.S.E., al pago de unos derechos de naturaleza laboral, desvirtuando no el Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 9 acto atacado sino los contratos de prestación de servicios que fueron suscritos con la demandante lo cual desestima el alcance de la nulidad deprecada y descontextualizando el nexo entre el acto atacado y lo pretendido cómo restablecimiento del derecho.
(…)”.
4. TRÁMITE PROCESAL El recurso interpuesto fue concedido mediante providencia del 30 de septiembre del 2025 y admitido por este Despacho a través de proveído del 22 de enero del 2026, en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3.º) y 201 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Una vez concedido y admitido el recurso de apelación, se tiene que las partes procesales demandante y demandada no efectuaron pronunciamiento en esta etapa procesal y el Ministerio Público igualmente guardó silencio, tal como se establece en la constancia secretarial del 09 de febrero del 2026. 5. CONSIDERACIONES Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 1531 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. Problema jurídico.
Corresponde a la Sala determinar sí entre la señora Maritza Sther Cristina Fonnegra García y la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., existió un verdadero vínculo laboral durante el periodo que prestó sus servicios para dicha entidad, esto es, del 16 de septiembre del 2011 hasta el 12 de abril del 2022 y, si como consecuencia del mencionado vínculo, le asiste derecho a que se le reconozcan y paguen las prestaciones sociales y salariales a que tenía derecho, durante el periodo en que al parecer duró la vinculación. 1 «Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda».
Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 10 Cuestión previa. Antes de desatar la alzada en estudio, es procedente aclarar que, únicamente la entidad demandada Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. En tal sentido, al ser apelante único, en aplicación de la non reformatio in pejus, no habrá lugar a desmejorar su situación en relación con el reconocimiento y pago de los intereses a las cesantías al hallarse comprobada la existencia de una verdadera relación laboral encubierta o subyacente.
Tesis de la Sala. En el asunto sometido a estudio se modificará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de precisar que: a) No hay lugar al reembolso o devolución por concepto de afiliación y aportes a cubrir contingencias de salud, pensión y riesgos laborales que la entonces contratista hubiese realizado, por la naturaleza parafiscal que envuelve estos conceptos y b) No hay lugar pago de cotizaciones a la Caja de Compensación Familiar, ni se reconocerá la indemnización consagrada en la Ley 244 de 1995, como quiera que, la demandante no cumple con los requisitos para ser acreedora de tales derechos.
No obstante, precisa la Sala que, en el restablecimiento del derecho, sería procedente ordenar el reconocimiento y pago de los intereses a las cesantías durante el periodo de tiempo en que la señora Fonnegra García prestó sus servicios para la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., en virtud de las disposiciones jurisprudenciales de la sentencia de unificación emitida por el Consejo de Estado, el 09 de septiembre del 2021.
Sin embargo, en atención a que la entidad demandada es apelante única, no se efectuará modificación alguna frente a dicho aspecto, como quiera que, no se puede hacer más gravosa su situación.
6. ANÁLISIS DE LA SALA Ahora, para desatar el problema jurídico planteado, se entrará a estudiar los siguientes temas: marco normativo y jurisprudencial de la relación laboral encubierta o subyacente; hechos probados; caso concreto y condena en costas. 6.1. Marco normativo y jurisprudencial de la relación laboral encubierta o Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 11 subyacente.
La Corte Constitucional declaró exequible el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que estableció la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, después de hacer un análisis al respecto y definió las características de dicha modalidad de contratación estableciendo las diferencias con el contrato de trabajo, donde concluyó que el contrato de prestación de servicios es ajustado a la Constitución, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una verdadera relación laboral personal subordinada y dependiente.
Lo anterior significa, que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestre la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, artículo 53 de la Constitución Política; de igual manera, se resaltó que este tipo de vinculación procede cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta y además que la vigencia del contrato debe ser temporal.
El Consejo de Estado, ha reiterado2 que, para que se configure un contrato de trabajo, se deben acreditar los tres elementos propios de una relación laboral de trabajo, los cuales son: a) la prestación personal del servicio; b) la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador y c) la remuneración. Ahora bien, nos enfocaremos en dar un leve concepto de cada uno de los elementos exigidos para que se configure una relación de trabajo, los cuales son: a) Prestación personal del servicio, este elemento es relevante para demostrar la permanencia que se necesita en la entidad respecto de la labor desarrollada, que la hace inherente, además demuestra la «[…] equidad o similitud, que el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios […] para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de 2 Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección «B», sentencia de 1° de marzo y 26 de julio de 2018, radicados Nos. 68001-23-31-000-2010-00799-01 y 23001-23-33-000-2013- 00117-01 (3730-2014), Consejero Ponente: César Palomino Cortés; 1° de marzo de 2018, radicado 23001-23-33-000-2013-00117-01 (3730-2014), Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter; 1° de marzo de 2018, radicado 76001233300020130040901 (0349-16), Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas; 20 de septiembre de 2018, radicado 66001233300020160026201 (20462017), Consejera Ponente: Sandra Lisett Ibarra Vélez.
Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 12 servicios una verdadera relación laboral […]»3. b) Subordinación, sujeción a la orden, mando o dominio de alguien4, es la situación en la que se exige al servidor público el cumplimiento de unas órdenes en cuanto a la forma y manera de realizar el trabajo, bajo una coordinación y parámetros establecidos, durante el tiempo que dure el vínculo. c) Remuneración, contraprestación pecuniaria que se obtiene por la prestación de un servicio.
Se comprueba de este modo que la relación laboral encubierta o subyacente se configura solamente si se logra demostrar que, dentro de ese acuerdo contractual, se constituyen los elementos que generan un verdadero vínculo laboral, solo que la administración en su afán de disfrazarlo, le da otra connotación. Es de resaltar que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral no implica conferir la condición de empleado público, pues, según lo ha señalado en varias oportunidades el Consejo de Estado5, dicha calidad no se otorga por el sólo hecho de trabajar para el Estado.
Sentencias de unificación respecto de la relación laboral encubierta o subyacente. Este tema ha sido tan sensible, que el máximo órgano de control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha proferido en los últimos años dos sentencias de unificación con el ánimo de reducir el empleo de los contratos de prestación de servicios para encubrir relaciones laborales.
En efecto, en la Sentencia de Unificación del 25 de agosto del 20166, el Consejo de Estado 3 Posición que adoptó el Consejo de Estado, ver entre otras, Sentencia de 8 de marzo de 2018, radicado 76001-23-33-000-2013-00409-01, Magistrado Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 4 Concepto dado por el diccionario de la lengua española. 5 Sentencia de veintitrés (23) de febrero de dos mii diecisiete (2017) radicado 11001-33-31-021- 2007-00729-02; dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017) expediente 25000 23 25 000 2006 08204 01 (1452-2013) «[…] Pese a hallarse probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, ya que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior». 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección «B», sentencia de 25 de agosto de 2016, Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 13 señaló como reglas de unificación las siguientes: “(…). i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos· laborales y los principios de in dubio pro-operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación ·con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de· nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que· a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la.relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). radicado N° Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, Actor: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba).
Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 14 vii) El juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados”.
De la jurisprudencia transcrita se tiene que la prescripción recae sobre el reconocimiento de derechos de carácter patrimonial el cual, en este caso, se da en las prestaciones sociales reconocidas como consecuencia de un vínculo laboral, más no se aplica a los derechos pensionales por tener la calidad de prestación periódica, como tampoco a la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes.
En la más reciente Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-202 del 09 de septiembre del 20217, la misma Corporación precisó tres reglas relacionadas con la relación laboral encubierta o subyacente, así: “(…). 167. La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 7 Sentencia de unificación Consejo de Estado por importancia jurídica SUJ-025-CE-S2-202, del nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: municipio de Medellín – Personería. Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 15 169.
La tercera regla determina que, frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal (…)”. En esta providencia se puntualizó que el término «estrictamente indispensable» que deben durar los contratos de prestación de servicios será el que se señale en la minuta respectiva y que corresponde al lapso que, según los estudios previos, debe concederse a la espera de que el contratista cumpla con el objeto contractual, sin perjuicio de las prórrogas que puedan concederse para garantizar ese cumplimiento.
Igualmente, se expuso que aun cuando los contratistas de las entidades partes en una relación laboral encubierta o subyacente no hayan sido afiliados al sistema de seguridad social para cubrir riesgos y contingencias laborales y de salud, no procede reembolsarle los aportes que haya efectuado de más, por ser aportes parafiscales obligatorios y con destinación específica. 6.2.
Hechos probados. En atención al material probatorio y conforme a los hechos constatados por la Sala, se destaca: 1. El 09 de junio del 2022, la señora Maritza Sther Cristina Fonnegra García solicitó, ante la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., el reconocimiento de una relación laboral y el consecuente pago de las acreencias laborales causadas por el servicio prestado durante su vinculación, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios. 2.
En respuesta a la anterior petición, la entidad expidió el acto administrativo contenido en el oficio No. 20222100113801 del 05 de julio del 2022, negando la solicitud de reconocimiento de una verdadera relación laboral. 3. Según certificaciones expedidas por la directora de contratación de la Subgerencia Corporativa de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., los días 11 de abril del 2023 y 30 de agosto del 2024, se acreditó que la señora Maritza Sther Cristina Fonnegra García prestó sus servicios a dicha entidad, mediante contratos de prestación de servicios, cuya ejecución se desarrolló del 16 de septiembre del 2011 al 12 de abril del 2022, como auxiliar administrativo, asistente administrativo y apoyo administrativo facturador.
Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 16 4. Aunado a la certificación descrita, se advierte igualmente que, la señora Maritza Sther Cristina Fonnegra García suscribió y ejecutó con el Hospital Occidente de Kennedy III Nivel E.S.E. y con la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., los siguientes contratos de prestación de servicios: No. Contrato Vigencia Valor total Objeto/Perfil 4115-2011 16/09/2011 a 15/10/2011 $900.000 Auxiliar administrativo 4241-2011 16/10/2011 a 31/10/2011 $450.000 Auxiliar administrativo 4850-2011 01/11/2011 a 30/11/2011 $900.000 Auxiliar administrativo 651-2011 01/01/2012 a 31/01/2012 $900.000 Auxiliar administrativo 1330-2012 01/02/2012 a 29/02/2012 $900.000 Auxiliar administrativo 2039-2012 01/103/2012 a 30/04/2012 $1.800.000 Auxiliar administrativo 2896-2012 01/05/2012 a 30/06/2012 $1.800.000 Auxiliar administrativo 3723-2012 01/07/2012 a 31/08/2012 $1.800.000 Auxiliar administrativo 4626-2012 01/09/2012 a 31/10/2012 $1.800.000 Auxiliar administrativo 5572-2012 01/11/2012 a 31/12/2012 $1.800.000 Auxiliar administrativo 214-2013 01/01/2013 a 30/04/2013 $3.600.000 Auxiliar administrativo 2456-2013 01/05/2013 a 31/07/2013 $2.700.000 Auxiliar administrativo 3670-2013 01/08/2013 a 31/10/2013 $3.150.000 Auxiliar administrativo 4832-2013 01/11/2013 a 31/12/2013 $2.100.000 Asistente administrativo 143-2014 01/01/2014 a 30/04/2014 $4.600.000 Asistente administrativo 2675-2014 01/05/2014 a 30/06/2014 $2.300.000 Asistente administrativo 3153-2014 01/07/2014 a 30/09/2014 $3.450.000 Prestar servicios como asistente administrativo en el Área Central de Admisiones 01/10/2014 Prestar servicios como asistente Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 17 5984-2014 a 31/10/2014 $1.150.000 administrativo 6351-2014 01/11/2014 a 31/12/2014 $2.300.000 Prestar servicios como asistente administrativo 292-2015 01/01/2015 a 28/02/2015 $2.300.000 Prestar servicios como asistente administrativo 1635-2015 01/03/2015 a 30/04/2015 $2.300.000 Prestar servicios como asistente administrativo 3452-2015 01/05/2015 a 31/05/2015 $1.200.000 Prestar servicios como asistente administrativo 3854-2015 01/06/2015 a 15/06/2015 $600.000 Prestar servicios como asistente 4036-2015 16/06/2015 a 30/06/2015 $600.000 Prestar servicios como asistente 4711-2015 01/07/2015 a 31/08//2015 $2.400.000 Prestar servicios como asistente 6394-2015 01/09/2015 a 30/09/2015 $1.200.000 Prestar servicios como asistente 7436-2015 01/10/2015 a 31/12/2015 $3.600.000 Prestar servicios como asistente 1136-2016 01/01/2016 a 30/11/2016 $6.000.000 Prestar servicios como asistente 4005-2016 01/12/2016 a 10/01/2017 $1.600.000 Prestar servicios profesionales y de apoyo a la gestión como asistente – central de admisiones 1-2822-2017 11/01/2017 a 31/07/2017 $1.236.000 Asistente SO-2202-2017 01/08/2017 a 31/01/2018 $1.500.000 Asistente 2746-2018 01/02/2018 a 31/01/2019 $1.562.000 Asistente autorizador 1578-2019 01/02/2019 a 31/01/2020 $1.655.031 Apoyo administrativo facturador urgencias II- autorizaciones 3330-2020 01/02/2020 a 31/01/2021 $1.717.922 Apoyo administrativo facturador urgencias - autorizaciones 664-2021 01/02/2021 a 31/01/2022 $1.778.049 Apoyo administrativo facturador urgencias - autorizaciones 1671-2022 01/02/2022 a 12/04/2022 $1.831.390 Apoyo administrativo facturador urgencias - autorizaciones 5.
Resolución No. 197 del 30 de octubre del 2017, por la cual, se adopta el manual específico de funciones y competencias laborales para los Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 18 empleados de planta de personal del Hospital Kennedy E.S.E., en el que se indican a nivel asistencial, los cargos de auxiliar administrativo (cajero – facturador), código 407, grado 01 y grado 05, cuyo propósito principal es brindar apoyo en la ejecución de los procedimientos de cajero – facturador del hospital. 6.
Carnet institucional expedido por la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., a nombre de la contratista Fonnegra García. 7. Libro de anotaciones en el que se evidencian notas de entrega y recibido de turno suscritas por la señora Maritza Sther Cristina Fonnegra García. 8. Oficio No. SSO-2024-430-004911-3 del 03 de septiembre del 2024, suscrito por la directora operativa de Gestión de Talento Humano de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., en el que, hace constar entre otros que, en la entidad para las vigencias 2017 a 2022, no existió un empleo de planta con funciones específicas de facturación. 9.
Hoja de vida y expediente contractual correspondiente a la señora Maritza Sther Cristina Fonnegra García. 10. En diligencia adelantada en estrados judiciales del juzgado de primera instancia se escuchó el testimonio de los señores Edgar Garzón Rubio y Rebeca María García Arposhana, quienes expresaron entre otros: ➢ Edgar Garzón Rubio que, conoce a la señora Maritza Sther Cristina Fonnegra García desde hace once años desde mediados de septiembre del 2011 hasta su retiro que fue en mayo del 2022, porque trabajaron juntos donde ella trabajaba como auxiliar de autorizaciones y facturación, afirmando que debía asistir a la entidad todos los días cumpliendo un horario y tenía turnos continuos mañana (07:00 a.m. a 01:00 p.m.), tarde (01:00 p.m. a 07:00 p.m.) o noche (07:00 p.m. a 07:00 a.m.) y los fines de semana también tenía que ir a esos turnos, aduciendo que el control de horarios era mediante reporte a la jefe por medio de link que tenían y un libro donde se entregaban los turnos y no podía dejarlos descubiertos hasta que le recibieran.
Señaló que las jefes eran las señoras Luz Mary Torres y la referente de la unidad María Esperanza Guerrero, además que existían empleados de planta que cumplían las mismas funciones de la señora Maritza y los implementos para desarrollar el trabajo eran entregados por la entidad debidamente inventariados y debía responder por ellos. Adujo que, los contratos que ella suscribió se cumplían en su totalidad y las funciones Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 19 que desarrollaba eran impartidas por un jefe inmediato y no podía delegar a otras personas el cumplimiento de sus funciones, aspecto frente al cual señaló que eran funciones propias de la misión de la entidad, ya que, de las autorizaciones que hacían todos los días dependía el pago de las cuentas al pagador que correspondía y para que autorizaran las cuentas.
Señaló que la demandante no laboraba en otra entidad. Además, manifestó que les daban capacitaciones respecto de las labores de facturación y que, frente a las labores desarrolladas no existía un empleo en la planta global de la entidad. ➢ Rebeca María García Arposhana que, conoce a la señora Maritza Sther Cristina Fonnegra García porque fueron compañeras de trabajo haciendo las mismas actividades, durante los años 2011 hasta el 2022.
Afirmó que la demandante cumplía turnos en la noche en el área de urgencias, cuyas funciones eran impartidas por la jefe Luz Mary Torres Rodríguez y para el control al cumplimiento del horario tenían un libro radicador donde dejaban consignado los ingresos y todo lo relativo al turno, así mismo, a través del usuario de las plataformas de dinámica gerencial, de autorizaciones en las que debían informar la desconexión y no podían retirarse del turno hasta que no llegara el compañero que lo reemplazaba.
Las actividades eran desarrolladas con los elementos inventariados que le daba la entidad y expuso que había personal de planta que cumplía las mismas funciones de la señora Maritza, reiterando que cumplía las mismas funciones y le hacían control de horario en igualdad de condiciones a los empleados de planta. Finalmente, señaló que las funciones eran indispensables en el desarrollo de la actividad porque se relacionaba con el pago respecto de la prestación del servicio de salud dado a los usuarios. 6.3.
Caso concreto. En el presente caso, la señora Maritza Sther Cristina Fonnegra García pretende que se declare la existencia de una relación laboral durante el periodo comprendido entre el 11 de julio del 2019 (sic) y el 10 de mayo del 2022, que, en su sentir, asegura se generó con la prestación del servicio que realizó en la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., en la modalidad de contratos de prestación de servicios, teniendo en cuenta que se configuran los elementos que constituyen un vínculo laboral.
Como consecuencia de ello, solicita que se le reconozcan y paguen, entre Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 20 otros, las prestaciones que se derivan de la mencionada relación, tales como, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, bonificación por servicios, prima de navidad, prima de antigüedad, quinquenios, prima de vacaciones, compensación en dinero de las vacaciones, subsidio de alimentación y de transporte, horas extras, recargos nocturnos y dominicales.
Así mismo, la devolución por concepto de lo aportado a seguridad social en salud, pensión, riesgos laborales y Cajas de Compensación Familiar y el pago de la indemnización moratoria por el reconocimiento y pago tardío de las cesantías. Por su parte, la entidad demandada aduce que, no se puede acceder a las pretensiones de la demanda toda vez que, la relación que existió entre las partes se efectuó mediante contratos de prestación de servicios, sin que, se pueda inferir que, de dicha relación contractual, surjan o se configuren los elementos propios de la relación laboral como son la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. Además, afirma que el acto demandado no se encuentra incurso en ninguna causal de nulidad.
En ese orden, es necesario establecer si de las pruebas allegadas, se logra demostrar, la configuración de los tres elementos que constituyen una vinculación laboral, así: a) Prestación personal del servicio. Este elemento ha sido reiterado por el Consejo de Estado, bajo el entendido de que, la labor encomendada la debe prestar de manera personal y directa el presunto contratista, ya que el contrato obedeció a sus capacidades y cualidades.
Del análisis del acervo probatorio, en especial de las declaraciones y las documentales aportadas, se tiene que las funciones realizadas por la demandante se debían ejercer de manera personal, esto por cuanto, ejercía su labor de prestación de servicios, como asistente administrativo, debiendo encargarse, como actividades y obligaciones, entre otros de: a) Efectuar la comprobación de derechos de los pacientes que ingresan por el área de admisiones;
Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 21 b) Efectuar los egresos a los pacientes dados de alta en el sistema dinámica gerencial; c) Hacer las admisiones de los pacientes que ingresan a los diferentes servicios; d) Trasladar pacientes a los diferentes pisos o servicios; e) Hacer la actualización diaria de los censos de todos los servicios de hospitalización; f) Generar diariamente el reporte de camas libres y ocupadas de la institución; g) Efectuar el seguimiento y cierre de los ingresos abiertos a pacientes correspondientes al servicio; h) Recepcionar la historia clínica de todos los pacientes egresados de la institución; i) Asignar citas a los pacientes a quienes se les genere egreso; j) Realizar auditorías de las historias clínicas entregadas y que estén acorde a los lineamientos emitidos por el Comité de Historias Clínicas; k) Entregar diariamente los registros de recién nacidos y certificados de defunción; l) Desplazarse a los servicios requeridos para orientar al usuario según necesidades y solicitudes de este; m) Responder por los daños y pérdidas causados a los equipos y útiles de oficina, así como los dispositivos médicos dispuestos por la entidad bajo su responsabilidad y custodia para el desarrollo de sus actividades; n) Generación del 100% de facturas del servicio asignado acorde con las entidades pagadoras; o) Entregar organizada la facturación diaria con las fotocopias de los soportes administrativos y clínicos acorde con los lineamientos y directrices procedimentales, al analista asignado a su servicio, con inventario generado por el sistema; p) Solicitar a los autorizadores las hojas de ruta y las autorizaciones que evidencien los trámites administrativos para el reconocimiento de las cuentas por los diferentes pagadores acorde con las normas vigentes; q) Solicitar al personal asistencial información relacionada con las actividades y procedimientos realizados que eviten la subfacturación de servicios; r) Revisar los cargos de la factura contra los soportes de historia clínica validando la prefactura;
Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 22 s) Solicitar al analista asignado la auditoria de la prefactura, acorde con los procedimientos y registros implementados por el hospital; t) Solicitar al analista asignado la anulación de facturas acorde con los procedimientos y registros implementados por el hospital; u) Entregar a diario las historias clínicas al área de admisiones; v) Garantizar la re facturación en tiempo real por facturación mal generada; w) Generación de facturas manuales en los eventos de fallos del sistema; x) Asistir a las capacitaciones mensuales previstas para soporte técnico por parte de central de cuentas: y) Asistir a las capacitaciones y reuniones programadas por la coordinación del área Se destaca que, aunque la entidad demandada asegura que la relación contractual estuvo bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, dicha vinculación perduró en forma continua, por aproximadamente diez años, siete meses y seis días, con la suscripción de múltiples contratos de prestación de servicios, algunos de ellos con sus respectivas prórrogas y adiciones; desdibujándose de esta forma el criterio de temporalidad, que fue reiterado en la sentencia de unificación, como el término estrictamente indispensable que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales.
A partir de lo anterior, se demuestra la necesidad del servicio de manera permanente, lo que permite concluir que la demandante no desarrolló funciones temporales, pues estuvo vinculada, se reitera, por diez años, siete meses y seis días en la entidad y ejercía las labores propias asignadas por ésta, quedando desvirtuado el vínculo contractual. b) Subordinación. Sobre este asunto el órgano de cierre ha precisado una serie de indicios que nos permiten determinar la existencia de una relación laboral dentro de los cuales se destacan: a) espacio físico de un lugar de trabajo (el cual debe tener en cuenta la nueva modalidad tecnológica); b) el horario de labores, valorada en función al objeto contractual; c) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y d) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 23 tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
Del estudio integral de todo el acervo probatorio se arriba a la conclusión que: a) A la señora Maritza Sther Cristina Fonnegra García se le adjudicaron funciones que debía ejecutar en las instalaciones del hospital y los implementos, suministros y material con los cuales desempeñaba sus labores, eran de propiedad de la entidad, pero estaban a su cargo y debía velar por su cuidado y conservación, como fue señalado en sus actividades y obligaciones contractuales y en las declaraciones; b) La demandante prestó sus servicios bajo una supervisión constante, pues como se indicó en los testimonios practicados, las funciones eran constantemente supervisadas y vigiladas por la jefe y la referente, quienes además daban las instrucciones precisas relacionadas con reuniones, turnos y permisos, aunado al hecho que debía sujetarse a las directrices y lineamientos relativos a la prestación del servicio de la entidad en cuanto a las labores de facturación; c) De la prueba testimonial, igualmente se evidencia que la señora Fonnegra García, debido a las funciones que desempeñaba debía realizar de manera permanente e ininterrumpida el trabajo, denotando con ello la prestación del servicio en forma personal, máxime teniendo en cuenta la prestación del servicio de facturación. En ese orden de ideas, se desvirtuaron las características del contrato de prestación de servicios, porque la demandante, en su condición de auxiliar – asistente administrativa, cumplía funciones que no tienen el carácter de temporales, dado que, la vinculación se mantuvo por diez años, siete meses y seis días, cumpliendo la disponibilidad y el horario que la entidad le imponía. De igual manera, no contaba con autonomía, ni independencia pues sus funciones se encontraban bajo coordinación y supervisión, es decir, se encontraba dependiente y sometido a una subordinación, siendo éstos, elementos propios de la relación laboral y no de un contrato de prestación de servicios.
Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 24 Por otra parte, aunado a la subordinación del demandante a las directrices impartidas por la entidad demandada, de las pruebas obrantes en el plenario y las declaraciones surtidas en el presente asunto, se advierte la necesidad del servicio de manera permanente, teniendo en cuenta que las funciones que la se{ora Maritza Sther Cristina Fonnegra García desempeñó como contratista, están directamente relacionadas y hacen parte de un conjunto de actividades propias del aspecto misional y derivan en el adecuado funcionamiento de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., situación que permite evidenciar, que la demandante no desarrolló funciones de carácter temporal y que necesariamente conllevan que se desvirtúe el vínculo contractual. c) La contraprestación. Por otra parte, obran los desprendibles de pago en los que se hace constar que a la demandante se le pagó por los servicios prestados y sumado a ello, en los contratos allegados al expediente se observa que se estipuló el valor a pagar por la función a desempeñar, lo que nunca controvirtió alguna de las partes, por lo que se entiende que el pago de cada orden de servicio se realizó de manera periódica – mensual como fue afirmado.
Dado que la actividad desarrollada por la contratista implicó la subordinación y dependencia, que cumpliera un horario de trabajo (aspecto demostrado con los testimonios y las pruebas documentales específicamente el libro radicador), actividad que desempeñó de forma personal y que por este servicio devengaba un salario, es evidente, que se desvirtuaron los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes.
Así las cosas, las pruebas demuestran que las funciones desempeñadas por la demandante no fueron de carácter transitorio, característica propia del contrato de prestación de servicios, sino que por el contrario, se trató de una relación prolongada en el tiempo, pues duró vinculado por un periodo significativo, lo que constituye un indicio claro de que, bajo la figura de órdenes de prestación de servicios, se configuró en realidad una relación de tipo laboral, es así como al desvirtuarse el vínculo contractual es procedente la declaración de una relación laboral encubierta o subyacente, que si bien, no puede tener la misma connotación del empleado vinculado mediante una relación legal y reglamentaria, sí Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 25 genera un trato similar al que tiene un empleado público que ejerce las mismas funciones, en relación al tema económico.
Al respecto, contrario a lo expresado en el recurso de apelación, es de aclarar que, es a todas luces procedente la demanda bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no bajo el de controversias contractuales, pues, las pretensiones de la demanda, el trámite procesal y la decisión adoptada hacen expresa alusión al estudio de legalidad del acto administrativo que modificó la situación jurídica particular y concreta de la demandante.
Su análisis no se centra en la celebración de los contratos de prestación de servicios o el incumplimiento de éstos por parte de la entonces contratista; sino que, contrario sensu, al desdibujarse dicha figura contractual se generó una relación laboral que debe ser analizada a la luz de la celebración y ejecución de los mismos. Por otra parte, es de resaltar que la consecuencia de reconocer la existencia de la relación laboral es el reconocimiento de las prestaciones dejadas de percibir, bien como si el cargo se hubiera ejercido de planta, o equipararlas al valor de las órdenes de servicio que se acordaron.
Sobre el particular el Consejo de Estado ha admitido dos modalidades para reconocerlas: a) a título de indemnización reparatoria, en la que, la liquidación se debe hacer a título de reparación del daño, que consiste en el pago de las prestaciones sociales con base en los honorarios pactados en el contrato, o al cargo de planta equivalente y la indemnización de los perjuicios causados y b) se aduce que el reconocimiento de las prestaciones sociales, el cómputo de tiempo servicio para efectos pensionales y el pago de las respectivas cotizaciones se otorgan a título de restablecimiento del derecho.
Luego entonces, resalta esta Sala que, la condena al pago de las prestaciones derivadas de la existencia de una verdadera relación laboral se otorga a título de restablecimiento del derecho, como consecuencia lógica de la nulidad que se decreta, dado que el acto administrativo que negó su reconocimiento desaparece del mundo jurídico a causa de su anulación y no como reparación indemnizatoria, atendiendo al criterio unificado dado por el Consejo de Estado en providencia del 25 de agosto de 2016.
Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 26 A su vez, atendiendo a lo dispuesto en la sentencia de unificación del 09 de septiembre de 20218, en relación con el término de interrupción de los contratos, esta Sala determina que la no solución de continuidad se contabilizará en un periodo de 30 días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente.
Así las cosas, conforme a la regla de unificación referida, se tiene que para determinar si hubo o no pérdida de continuidad en la relación laboral, las interrupciones entre contrato y contrato no deben superar los 30 días hábiles. Fijado lo anterior, es preciso concluir que en este caso no hubo solución de continuidad, es decir, que no opera la interrupción de contratos, toda vez que, entre la fecha de finalización de cada contrato y la de su inicio, teniendo en cuenta las respectivas prórrogas y modificaciones, no transcurrió en ningún caso un interregno de tiempo superior a 30 días hábiles, como se advierte de las pruebas relacionadas en párrafos precedentes.
En tal sentido, determina esta Sala que, la relación laboral entre la señora Maritza Sther Cristina Fonnegra García y la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., se generó durante el tiempo en que estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios como auxiliar – asistente administrativo, esto es, desde el 16 de septiembre del 2011, con la suscripción del contrato de prestación de servicios 4115, hasta el 12 de abril del 2022, con el contrato 1671.
Así las cosas, esta Sala considera procedente ordenar el reconocimiento y pago de las prestaciones y demás derechos laborales (únicamente aquellas prestaciones pedidas en la demanda y que legalmente hayan sido reconocidas y pagadas por la entidad a los empleados de planta de la época que se ordena en esta sentencia y no podrán reconocerse aquellas extralegales por cuanto comportan un beneficio para los empleados públicos, beneficio que no cobija a la demandante), por hallarse configurada la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente. 8 Sentencia de unificación Consejo de Estado por importancia jurídica SUJ-025-CE-S2-202, del nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: municipio de Medellín – Personería. Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 27 Lo anterior, como restablecimiento del derecho, para el tiempo comprendido entre el 16 de septiembre del 2011 y el 12 de abril del 2022, sin lugar a declarar la prescripción, cuya base de liquidación de dicho reconocimiento, en armonía con lo desarrollado por el órgano de cierre de esta Jurisdicción en las dos últimas sentencias de unificación, se hará teniendo en cuenta para ello, los honorarios pactados, en los contratos de prestación de servicios celebrados, por cuanto: a) no se probó en forma detallada la existencia de un cargo de planta de un empleo con idénticas funciones a las que ejecutó la contratista y b) no se demostró que los honorarios pactados fueran inferiores a la asignación básica de un empleo de planta de similares características.
Así mismo, en cuanto a las Cajas de compensación familiar, se debe referir que el sistema de subsidio familiar, fue definido en la Ley 21 de 1982, con los siguientes componentes centrales: en primer término, como «una prestación social pagadera en dinero, en especie y en servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción al número de personas a cargo y su objetivo fundamental consiste en el alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia, como núcleo básico de la sociedad».
A partir de esta definición legal se constituyeron tres modalidades de subsidio familiar a saber: en dinero, en especie y en servicios, estableciendo por ley que, todos los empleadores, tanto del sector privado como del público, tienen la obligación de efectuar aportes para el subsidio familiar en el porcentaje legalmente establecido sobre la nómina mensual de salarios.
Pero el acceso a los beneficios es diferenciado, puesto que el sistema opera como mecanismo de solidaridad, tanto entre trabajadores de distintos niveles salariales, como entre diferentes empleadores, que tiene como beneficiarios directos a los trabajadores de más bajos ingresos. Con base en lo anterior, observa la Sala que, en el caso bajo estudio no se acreditó por parte del señor Juan Carlos Lamprea Rodríguez la calidad de beneficiario del subsidio familiar pretendido, ya que el artículo 5° de la citada Ley 21 de 1982, prevé que «el subsidio familiar se pagará exclusivamente a los trabajadores beneficiarios», enlistando los requisitos en su artículo 18, así: Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 28 “(…). 1º Tener el carácter de permanentes; 2º Encontrarse dentro de los límites de remuneración señalados en el artículo 20; 3º Haber cumplido los requisitos de tiempo trabajado indicados en el artículo 23 y 4º Tener personas a cargo, que den derecho a recibir la prestación, según lo dispuesto en el Capítulo IV de esta ley.
(…)”. En consecuencia, de las pruebas aportadas al plenario, se puede determinar que la señora Fonnegra García, no es beneficiaria del subsidio familiar y en tal sentido, no hay lugar al reconocimiento de la caja de compensación familiar. Igualmente, en cuanto a los aportes por seguridad social para cubrir riesgos y contingencias laborales (ARL), de salud y pensión, no procede el reembolso de aquellos realizados por la contratista, en atención a la naturaleza parafiscal que envuelve estos conceptos, postura que fue acogida en la sentencia de unificación y que aplica esta Sala de Decisión para estos asuntos.
Por último, en lo relativo a la sanción moratoria pretendida, observa la Sala que no es procedente su reconocimiento, como quiera que, no estamos ante la existencia de una relación legal y reglamentaria y, adicionalmente, como en el presente asunto se debate la existencia de una relación laboral, los derechos salariales y prestacionales no se encuentran consolidados y su reconocimiento y pago se genera únicamente a partir de la declaratoria de existencia de un verdadero contrato laboral, por lo que previo a dicho reconocimiento no le asiste a la demandante el derecho salarial, ni prestacional y bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios aún no se había reconocido la relación laboral pretendida, por lo que, no hay motivo para sancionar una mora que no se ha generado.
En ese orden de ideas, se confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto declaró la existencia de una relación laboral, ya que, en efecto, esta desproporción en la utilización de la figura prevista en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, evidencia que la contratación de la señora Maritza Sther Cristina Fonnegra, se dio con el ánimo de emplearla de modo permanente en la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., cumpliendo funciones propias para el adecuado funcionamiento y de la misión de la entidad, pero desconociendo sus Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 29 derechos salariales y prestacionales de carácter irrenunciable y en abierta pugna con el principio constitucional de igualdad.
Aspecto que configura la ilegalidad del acto administrativo demandado por haber incurrido en una falsa motivación al argumentar la ejecución estricta de órdenes de prestación de servicios y una simple coordinación en su ejecución, circunstancias que están debidamente desvirtuadas a través de las pruebas documentales y testimoniales, éstas últimas, que conservan plena validez al haber sido decretadas y practicadas conforme a derecho, sin que se observen vicios en los manifestado por los declarantes.
No obstante, se modificará la sentencia apelada, únicamente para efectuar las siguientes precisiones: ✓ No habrá lugar a la devolución de aportes o afiliación a seguridad social en materia de cubrimiento a Cajas de Compensación Familiar, por no reunir los requisitos para ello. Ni los riesgos y contingencias laborales, salud, ni pensión, que la contratista hubiese realizado, por la naturaleza parafiscal que envuelves estos conceptos. ✓ No se reconocerá la sanción moratoria, como quiera que, la consolidación de los derechos salariales y prestacionales se genera a partir de la declaratoria de existencia de un verdadero contrato laboral, por lo que, la mora no se había generado y resulta inexistente. 6.4.
Condena en costas. Con respecto a la condena en costas, esta Sala observa que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que: “(…), salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de procedimiento Civil (…)”.
Así mismo, el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, adicionó el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 30 “(…). En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal (…)”.
De las normas transcritas, se advierte que no se impone al funcionario judicial la obligación de condenar en costas, solo le da la posibilidad de «disponer», esto es, de pronunciarse sobre su procedencia. En el presente asunto, para esta Sala no es procedente imponerlas, ya que, no se verifica una conducta de mala fe que involucre abuso del derecho, pues las partes esbozaron argumentos que son jurídicamente razonables.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero. Modificar la sentencia del 03 de septiembre del 2025, emitida por el Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Maritza Sther Cristina Fonnegra García en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, la sentencia modificada quedará así: “(…).
TERCERO: Como consecuencia de la declaración prevista en el artículo primero, CONDENAR a la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR OCCIDENTE E.S.E, a reconocer y pagar a la señora MARITZA STHER CRISTINA FONNEGRA GARCÍA, ya reconocida, a título de restablecimiento del derecho, todos los factores prestacionales de ley que le correspondan a un empleo público con similares funciones a las que desempeñó dentro de la planta de personal de la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR OCCIDENTE E.S.E., como AUXILIAR ADMINISTRATIVO desde el 16 de septiembre de 2011 al 10 de mayo de 2022, tomando como base para tal fin el 100% de los honorarios pactados en cada contrato por el periodo en que se demostró la relación. La SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR OCCIDENTE E.S.E., al momento de liquidar la condena deberá descontar al demandante lo ya recibido por cualquiera de los conceptos que se ordenan reconocer.
Las sumas correspondientes deberán ser reajustadas y actualizadas en la forma indicada en la parte considerativa de esta decisión. Expediente: 11001-33-35-026-2022-00418-01 Demandante: Maritza Sther Cristina Fonnegra García Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 31 En cuanto a las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en materia de riesgos laborales, salud y pensión, no procede el reembolso de los aportes que la contratista hubiese realizado por la naturaleza parafiscal que envuelve estos conceptos.
Tampoco se efectuará el pago de cotizaciones a Caja de Compensación Familiar, ni la sanción moratoria pretendida, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. (…). Segundo. Confirmar en todo lo demás la sentencia recurrida. Tercero. Sin condena en costas en las dos instancias. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones a que haya lugar.
Cópiese, Notifíquese y Cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha. (FIRMADO EN SAMAI) Luis Gilberto Ortegón Ortegón Magistrado (FIRMADO EN SAMAI) (FIRMADO EN SAMAI) José Rodrigo Romero Romero Magistrado Alberto Espinosa Bolaños Magistrado YCA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Sección Segunda – Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.