REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “A” Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADO PONENTE: ANDRÉS JOSÉ QUINTERO GNECCO SENTENCIA No. 033 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REFERENCIA: 25307-33-33-002-2023-00241-01 DEMANDANTE: DANIEL ALBA MATEUS DEMANDADO: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL TEMA: REAJUSTE SUBSIDIO FAMILIAR SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Girardot, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del CPACA, el señor Daniel Alba Mateus formuló demanda contra el Ministerio de Defensa Nacional, para que se decidan favorablemente las siguientes pretensiones1: “Previos los cumplimientos de los rituales procesales, se declare la nulidad del acto administrativo acto Administrativo N°2023311001203241:MDN-COGFM- COEJC SECEJ-JEMGF-COPER-DIPER-1.10 DEL 2 DE JUNIO DE 2023, el cual negó el reconocimiento del subsidio de familia regulado en el Decreto 1794 del 2000 Articulo 11. 1.
Se solicita al operador judicial que previo a realizar el control de Constitucionalidad por vía de excepción consagrada en el artículo 148 del C.P.A.C.A, se inaplique el Decreto 1161 del 2014 y las normas que vulnere los derechos constitucionales y regulaciones normativas de mayor jerarquía. 2. Como restablecimiento del derecho se reconozca a mi poderdante el subsidio de familia regulado en el DECRETO 1794 de 2000 Articulo 11 concerniente al 4% del salario básico más prima de antigüedad, por ser más beneficioso que el regulado en el DECRETO 1161 DE 2014. 1 Documento 005_ED_05SUBSANACIONDEMANDA.pdf NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25307-33-33-002-2023-00241-01 2 3.
Que se reconozca el subsidio familiar del Decreto 1794 del 2000 Artículo 11, desde la fecha que mi poderdante contrajo matrimonio el día 10 de octubre del año 2013, hasta la fecha de cumplimiento de la sentencia. 4. Se cancele la diferencia entre lo pagado como partida del Subsidio Familiar reconocida por el Decreto 1161 de 2014 y lo que se debió de cancelar concerniente al Decreto 1794 de 2000 articulo 11. 5.
La liquidación de las anteriores condenas deberá efectuarse mediante sumas líquidas de moneda de curso legal en Colombia, debiendo ajustarse con base en el índice de Precios al consumidor I.P.C certificado por el DANE. 6. La entidad demandada dará cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 189 a 192 de la ley 1437 del 2011 y demás normas concordantes para su cumplimiento en los términos legales, se comunique la sentencia a la NACION MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL EJERCITO NACIONAL DE COLOMBIA, por intermedio de su representante legal. 7.
Que se condene al pago de intereses moratorios desde la fecha de la sentencia hasta que se haga efectivo el respetivo pago. 8. Que se condene en costas a la entidad demandada, incluidas las agencias en derecho, de acuerdo a lo establecido en el artículo 188 de la ley 1437/2011 y en la sentencia C-539 de 28 de julio de 1999 de la Honorable Corte Constitucional.”
HECHOS La parte demandante refirió haberse desempeñado como soldado profesional en el Batallón de Fuerzas Especiales Rurales No. 4 “Jairo Maldonado”, con sede en Nilo, Cundinamarca. Indicó que, con posterioridad a su vinculación, el demandante declaró la existencia de unión marital de hecho con la señora Marcela Ariza Ortiz, el día 10 de octubre de 2013, ante la Notaría Séptima del Círculo de Bogotá, bajo el indicativo serial No. 6116713, circunstancia que fue oportunamente informada a sus superiores, con el fin de que se registrara el cambio en su estado civil para efectos administrativos y prestacionales.
Señaló que el Decreto 1794 de 2000 reguló el subsidio familiar para los soldados profesionales y, en su artículo 11, dispuso que, a partir de su vigencia, el soldado profesional casado o con unión marital de hecho vigente tendría derecho al reconocimiento mensual de un subsidio familiar equivalente al cuatro por ciento (4%) de su salario básico mensual más la prima de antigüedad.
Asimismo, el artículo 15 ibídem estableció que el reconocimiento de las prestaciones sociales a que tenga derecho el soldado profesional o sus beneficiarios debe tramitarse oficiosamente por el Ministerio de Defensa Nacional, directamente o por delegación, correspondiendo al interesado allegar las pruebas pertinentes únicamente cuando la administración no pueda obtenerlas de oficio.
Afirmó que dicha normativa creó un régimen específico de subsidio familiar para los soldados profesionales y que sus disposiciones se mantuvieron vigentes, toda vez NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25307-33-33-002-2023-00241-01 3 que la pretendida derogatoria del artículo 11 fue dispuesta por el Decreto 3770 de 2009; no obstante, este último fue declarado nulo por el Consejo de Estado, mediante sentencia proferida dentro del radicado No. 2010-65 (interno 0686-2010), con efectos ex tunc, lo que implicó la desaparición retroactiva de la derogatoria y la consecuente vigencia ininterrumpida del artículo 11 del Decreto 1794 de 2000.
En consecuencia, sostuvo que tiene derecho al reconocimiento y pago del subsidio familiar en los términos previstos en el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, atendiendo la fecha en que formalizó su unión marital de hecho. Sin embargo, manifestó que la Armada Nacional efectuó el reconocimiento del subsidio conforme a lo dispuesto en el Decreto 1161 de 2014, régimen que —a su juicio— resulta menos favorable, por cuanto no contempla el porcentaje equivalente al cuatro por ciento (4%) del salario básico mensual más la prima de antigüedad, previsto en la normativa que estima aplicable.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: Violación de normas constitucionales: Artículo 1, 2, 6, 11, 53, 90 de la Constitución Política. Violación de normas legales: Artículos 138 y s.s. Ley 1437 de 2011, Ley 4 de 1992, Ley 131 de 1985, Decreto 1794 de 2000, Decreto 1793 de 2000.
La parte demandante expuso que el Decreto 1794 de 2000 creó el subsidio familiar para los soldados profesionales y, en su artículo 11, estableció que aquellos casados o con unión marital de hecho vigente tendrían derecho a un subsidio mensual equivalente al cuatro por ciento (4%) del salario básico, más la prima de antigüedad. Señaló que posteriormente el Decreto 3770 de 2009 suprimió dicho beneficio, disponiendo que solo continuaría reconociéndose a quienes lo tuvieran previamente consolidado, hasta su retiro del servicio.
No obstante, indicó que el Consejo de Estado, mediante sentencia del 8 de junio de 2017, declaró la nulidad de ese acto administrativo con efectos ex tunc, al considerar que comportaba una medida regresiva e injustificada en materia prestacional, razón por la cual el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 recobró plena vigencia sin solución de continuidad.
Manifestó igualmente que el Decreto 1161 de 2014 creó un subsidio familiar para los soldados profesionales que no percibieran el previsto en los decretos anteriores, fijándolo en el veinte por ciento (20%) de la asignación básica para quienes estuvieran casados o en unión marital de hecho, con porcentajes adicionales por hijos —3% por el primero, 2% por el segundo y 1% por el tercero, sin superar el 6%—.
Con fundamento en lo anterior, concluyó que quienes consolidaron su derecho bajo la vigencia del Decreto 1794 de 2000, con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto 1161 de 2014, conservan el derecho al subsidio equivalente al 4% del salario básico más la prima de antigüedad, por tratarse de una prestación social incorporada a su patrimonio jurídico.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25307-33-33-002-2023-00241-01 4 Finalmente, sostuvo que, en el caso concreto, el régimen previsto en el Decreto 1794 de 2000 resulta más favorable que el establecido en el Decreto 1161 de 2014, por lo que su aplicación implica el desconocimiento de derechos adquiridos, del principio de favorabilidad en materia laboral y de la especial protección constitucional al trabajo consagrada en los artículos 25 y 53 de la Constitución Política.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 El Ministerio de Defensa Nacional se opuso a las pretensiones del demandante, y como excepción principal, propuso la ineptitud de la demanda por proposición jurídica incompleta, al considerar que el actor no demandó el acto administrativo que originalmente le reconoció el subsidio familiar (Orden Administrativa de Personal), sino únicamente el oficio que negó el reajuste.
Sostiene que el acto primigenio de reconocimiento se encuentra en firme y que no puede modificarse el régimen prestacional sin haberlo controvertido oportunamente. Igualmente, plantea la prescripción cuatrienal de los derechos laborales, con fundamento en el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990, al estimar que el actor dejó transcurrir más de cuatro años desde que el derecho era exigible sin ejercer las acciones correspondientes.
En cuanto al fondo, señala que, aunque el Decreto 1794 de 2000 establecía un subsidio familiar del 4% del salario básico más prima de antigüedad, dicho beneficio fue derogado por el Decreto 3770 de 2009. Posteriormente, con el Decreto 1161 de 2014 se creó un nuevo subsidio familiar, el cual fue reconocido y pagado al demandante conforme a la norma vigente al momento en que reportó su cambio de estado civil.
Afirma la entidad que el actor informó su unión marital en 2014, cuando ya regía el Decreto 1161 de 2014, por lo que el reconocimiento efectuado se ajustó a derecho; además, destaca que el demandante percibió el subsidio bajo ese régimen durante aproximadamente ocho años sin manifestar inconformidad, y solo en 2023 formuló reclamación. Finalmente, sostiene que no existe falsa motivación en el acto demandado, pues fue expedido con fundamento en la normativa vigente, y solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda o, subsidiariamente, se declare probada la prescripción cuatrienal.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA3 El Juzgado Segundo Administrativo de Girardot, mediante sentencia del 30 de septiembre de 2024, resolvió: “PRIMERO: DECLÁRASE PARCIALMENTE PROBADA la excepción de ‘PRESCRIPCIÓN DE DERECHOS LABORALES’ propuesta por la entidad demandada, respecto de los valores causados antes del 16 de mayo de 2020. 2 Carpeta 004ED_25307333300220230024.zip – Documento 006_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda.
Expediente Digital SAMAI. 3 Carpeta 004ED_25307333300220230024.zip – Documento 016Sentencia_sentencia_199nr23241EjercitoSu. Expediente Digital SAMAI. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25307-33-33-002-2023-00241-01 5 SEGUNDO: DECLÁRASE NO PROBADA la excepción de ‘INEPTA DEMANDA POR NO ACATAR EL ACTO ADMINISTRATIVO QUE RECONOCIÓ EL SUBSIDIO FAMILIAR (PROPOSICIÓN JURÍDICA INCOMPLETA)’, propuesta por la entidad demandada, conforme a lo considerado en precedencia.
TERCERO: DECLÁRASE la nulidad del Oficio No. 2023311001203241:MDN- COGFM COEJCSECEJ-JEMGF-COPER-DIPER-1.10 de fecha 2 de junio de 2023, emanado de la DIRECCIÓN DE PERSONAL – SECCIÓN DE EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DIPER DEL EJÉRCITO NACIONAL.
CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL REAJUSTAR Y PAGAR el subsidio familiar del señor DANIEL ALBA MATEUS, identificado con la cédula de ciudadanía No. 91.301.920, en el porcentaje establecido en el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, reliquidación que ha de realizarse a partir del 10 de octubre de 2013, fecha en la que consolidó el derecho a dicha prestación social.
Los pagos por este concepto serán realizados a favor del actor35 a partir del 16 de mayo de 2020, por efectos de la prescripción trienal.
QUINTO: Al efectuarse el reajuste, la entidad demandada debe indexar los valores conforme al inciso final del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, dando aplicación a la fórmula indicada en la parte motiva de la sentencia.
SEXTO: ORDÉNASE a la entidad demandada dar cumplimiento al presente fallo en los términos previstos en el artículo 192 del C.P.A.C.A., previniéndose a la parte accionante sobre la carga prevista en el inciso segundo de dicha disposición normativa.
SÉPTIMO: Sin costas.
OCTAVO: La entidad demandada dará cumplimiento a lo previsto en el artículo 192 y en el numeral 4 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011. (…)”. El juez de primera instancia señaló que el ciudadano Daniel Alba Mateus prestó el servicio militar obligatorio en el Ejército Nacional entre el 11 de octubre de 2005 y el 17 de junio de 2007; posteriormente ingresó como Alumno Soldado Profesional desde el 1.º de octubre hasta el 31 de diciembre de 2007 y, a partir del 1.º de enero de 2008, se vinculó como Soldado Profesional.
Indicó que, conforme al Registro Civil de Matrimonio identificado con el indicativo serial No. 6116713, el actor, en servicio activo, contrajo matrimonio civil con la señora Marcela Ariza Ortiz el 10 de octubre de 2013 y es padre del menor Daniel Alba Ariza. Asimismo, precisó que, según certificación de haberes correspondiente a la nómina de febrero de 2024, percibió subsidio familiar equivalente al 23% de su salario básico, distribuido en un 20% por cónyuge y 3% por hijo.
Observó que el 16 de mayo de 2023 el señor Alba Mateus solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago del subsidio familiar conforme al artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, petición que fue negada. A partir del análisis normativo y jurisprudencial, el a quo concluyó que el demandante cumplió los requisitos NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25307-33-33-002-2023-00241-01 6 previstos en dicha disposición mientras esta se encontraba vigente, teniendo en cuenta su reviviscencia como consecuencia de la declaratoria de nulidad del Decreto 3770 de 2009 con efectos ex tunc.
Destacó que el matrimonio se celebró el 10 de octubre de 2013, esto es, con anterioridad a la expedición del Decreto 1161 de 2014, razón por la cual la norma aplicable a su situación jurídica era el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000. Añadió que el régimen previsto en el Decreto 1161 de 2014 resulta menos favorable frente al establecido en la disposición anterior, lo que justifica la reliquidación del subsidio familiar conforme al Decreto 1794 de 2000 y la consecuente nulidad del acto acusado.
En relación con la prescripción, el a quo sostuvo que la jurisprudencia ha precisado que el derecho a reclamar el reajuste surgió desde la ejecutoria de la sentencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad del Decreto 3770 de 2009, esto es, el 26 de septiembre de 2017, momento a partir del cual la norma recobró vigencia y el derecho se tornó exigible.
Asimismo, consideró aplicable el término de prescripción trienal previsto en el artículo 43 del Decreto 4433 de 2004, dado que el Decreto 1794 de 2000 no estableció término específico. En consecuencia, al haber sido presentada la reclamación administrativa el 16 de mayo de 2023 y la demanda el 25 de agosto de 2023, concluyó que se encontraban prescritas las diferencias causadas con anterioridad al 16 de mayo de 2020, debiendo reconocerse únicamente las sumas correspondientes a los tres años anteriores a la reclamación administrativa.
RECURSOS DE APELACIÓN - El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia4 únicamente en lo relacionado con la prescripción trienal declarada por el Juzgado, pese a que se accedió a las pretensiones de fondo. Sostuvo que el Despacho aplicó indebidamente el término de prescripción trienal previsto en el artículo 43 del Decreto 4433 de 2004, norma que regula exclusivamente mesadas pensionales y asignaciones de retiro, mientras que el caso corresponde a una prestación social devengada en actividad.
En su criterio, la norma aplicable es el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990, que establece una prescripción cuatrienal para los derechos laborales de los miembros de la Fuerza Pública. Argumentó que el derecho a reclamar el subsidio familiar conforme al artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 surgió a partir de la ejecutoria de la sentencia del 8 de junio de 2017 que declaró la nulidad del Decreto 3770 de 2009 con efectos ex tunc.
Como la reclamación administrativa se presentó el 16 de mayo de 2023 y la demanda el 25 de agosto de 2023, considera que, aplicando la prescripción cuatrienal, solo prescribirían las sumas anteriores al 16 de mayo de 2019, y no las anteriores a 2020 como lo concluyó el Juzgado. Citó jurisprudencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Consejo de Estado en casos similares, en los cuales se ha señalado que cuando el derecho surge a partir de una sentencia de nulidad con efectos ex tunc, el término prescriptivo debe contarse desde la ejecutoria de dicha providencia y aplicarse el 4 Carpeta 004ED_25307333300220230024.zip – Documento 018_MemorialWeb_Recurso-RECURSODEAPELACION.
Expediente Digital SAMAI. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25307-33-33-002-2023-00241-01 7 término de cuatro años. En consecuencia, solicitó revocar el numeral tercero de la sentencia de primera instancia y ordenar el reconocimiento y pago del subsidio familiar sin declarar prescripción alguna, o en su defecto, aplicar la prescripción cuatrienal prevista en el Decreto 1211 de 1990. - Por otra parte, la pasiva interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, respecto de la cual se advierte que incurrió en error al considerar vigente dicha disposición para el caso concreto, pues el reconocimiento del subsidio familiar se efectuó conforme al Decreto 1161 de 2014, norma que se encontraba en vigor al momento en que el actor informó su cambio de estado civil y solicitó el beneficio.
Alegó que no puede aplicarse retroactivamente un régimen distinto al vigente al momento de consolidación del derecho. Argumentó que el demandante no tenía un derecho adquirido bajo el Decreto 1794 de 2000, ya que el reconocimiento del subsidio se produjo cuando regía el Decreto 1161 de 2014, por lo que no se configuró vulneración alguna ni procede la reliquidación ordenada.
Asimismo, insistió en la excepción de inepta demanda por no haberse controvertido el acto administrativo que reconoció inicialmente el subsidio, y solicita revocar la sentencia apelada y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. TRÁMITE ADELANTADO EN SEGUNDA INSTANCIA De conformidad con lo previsto en el artículo 247 del CPACA modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, mediante auto del 11 de abril de 20255, se admitió el recurso de apelación interpuesto por las partes intervinientes del proceso CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal Administrativo es competente para conocer del recurso de alzada interpuesto dentro del proceso de referencia, por ser el superior jerárquico del Juzgado Segundo Administrativo de Girardot, por lo que surtidas a cabalidad las etapas procesales de esta instancia y al establecer que no se configuran causales de nulidad que afecten el proceso, resulta procedente tomar la decisión que en derecho corresponda.
PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en el presente asunto se contrae a establecer si hay lugar a confirmar la sentencia que reconoció al actor el derecho a percibir el subsidio familiar en los términos del artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, a partir del 10 de octubre de 2013 —fecha en la que contrajo matrimonio—, o si, por el contrario, asiste razón a la entidad demandada al solicitar la revocatoria de dicha decisión, bajo el argumento de que para el momento en que el actor contrajo e informó su matrimonio dicha 5 Documento 005Autoadmitiendo_ADMITEREC_20230024100DANIELALB.
Expediente Digital SAMAI. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25307-33-33-002-2023-00241-01 8 disposición no se encontraba vigente, razón por la cual su situación jurídica quedó consolidada conforme al régimen previsto en el Decreto 1161 de 2014, en virtud del cual le fue reconocida la prestación. MARCO JURÍDICO A efectos de dilucidar la presente contienda se hace necesario hacer un recuento sobre el desarrollo normativo y jurisprudencial del régimen salarial de los soldados profesionales el subsidio familiar del Artículo 11 del Decreto 1794 de 2000.
En el año 2000, el Presidente de la República dictó el Decreto 1793 de 2000, en el cual se consagró formalmente el Régimen de Carrera y Estatuto del Personal de Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares, prescribiéndose en el artículo 38, que el régimen salarial y prestacional sería expedido con base en lo dispuesto por la Ley 4 de 1992, sin desmejorar los derechos adquiridos, lo que se materializó con el Decreto 1794 de 2000, que en su artículo 11 creó en su favor un subsidio familiar así: “Artículo 11.
Subsidio familiar. A partir de la vigencia del presente decreto, el soldado profesional de las Fuerzas Militares casado o con unión marital de hecho vigente, tendrá derecho al reconocimiento mensual de un subsidio familiar equivalente al cuatro por ciento (4%) de su salario básico mensual más la prima de antigüedad. Para los efectos previstos en este artículo, el soldado profesional deberá reportar el cambio de estado civil a partir de su inicio al Comando de la Fuerza de conformidad con la reglamentación vigente”.
La prima de antigüedad a que se refiere la anterior norma está desarrollada en el artículo 2º de la misma norma, así: “Artículo 2. Prima de antigüedad. Cumplido el segundo año de servicio, el soldado profesional de las Fuerzas Militares tendrá derecho a una prima mensual de antigüedad equivalente al seis puntos cinco por ciento (6.5%) de la asignación salarial mensual básica.
Por cada año de servicio adicional, se reconocerá un seis punto cinco por ciento (6.5%) más, sin exceder del cincuenta y ocho punto cinco por ciento (58.5%). Parágrafo. Los soldados vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 2000, que expresen su intención de incorporarse como soldados profesionales y sean aprobados por los comandantes de fuerza, serán incorporados el 1 de enero de 2001, con la antigüedad que certifique cada fuerza, expresada en número de meses.
A estos soldados les será aplicable íntegramente lo dispuesto en este decreto, respetando el porcentaje de la prima de antigüedad que tuviere al momento de la incorporación al nuevo régimen”. Lo cual implica que para estos servidores el subsidio correspondía a 62.5%. El artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 fue derogado por el Decreto 3770 de 2009, en los siguientes términos: “Artículo 1°.
Derogase el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25307-33-33-002-2023-00241-01 9 Parágrafo 1°. Los Soldados profesionales e Infantes de Marina Profesionales de las Fuerzas Militares que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto estén percibiendo el subsidio familiar previsto en el derogado artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, continuarán devengándolo hasta su retiro del servicio.
Parágrafo 2°. Aclarase que el valor del subsidio familiar a que se refiere el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 es el resultado de aplicar la siguiente fórmula: 4% Salario Básico Mensual + 100% Prima de Antigüedad Mensual. Artículo 2°. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000”.
Posteriormente, con el Decreto 1161 de 2014, se creó un nuevo régimen de subsidio familiar para estos empleados, así: “Artículo 1°. Subsidio Familiar para Soldados Profesionales e Infantes de Marina Profesionales. Créase, a partir del 1° de julio de 2014, para los Soldados Profesionales e Infantes de Marina Profesionales de las Fuerzas Militares en servicio activo, que no perciben el subsidio familiar regulado en los Decretos 1794 de 2000 y 3770 de 2009, un subsidio familiar que se liquidará y reconocerá mensualmente sobre su asignación básica, así: a) Para los Soldados Profesionales e Infantes de Marina Profesionales casados o con unión marital de hecho vigente, tendrán derecho a percibir por subsidio familiar el veinte por ciento (20%) de la asignación básica por la cónyuge o compañera permanente, más los porcentajes a que se pueda tener derecho por los hijos conforme al literal c) de este artículo; b) Para los Soldados Profesionales e Infantes de Marina Profesionales viudos siempre y cuando hayan quedado a cargo de los hijos habidos dentro del matrimonio o dentro de la unión marital de hecho, tendrán derecho a percibir por subsidio familiar el veinte por ciento (20%) de la asignación básica más los porcentajes a que se pueda tener derecho por los hijos conforme al literal c) del presente artículo; c) Para los Soldados Profesionales e Infantes de Marina Profesionales con hijos, tendrán derecho a percibir subsidio familiar por este concepto calculado sobre su asignación básica así: Por el primer hijo el tres por ciento (3%), por el segundo hijo el dos por ciento (2%) y el uno por ciento (1%) por el tercer hijo.
En ningún caso el soldado profesional o el infante de marina profesional por este concepto podrá percibir más del seis por ciento (6%) de su asignación básica. Parágrafo 1°. El subsidio familiar previsto en el presente artículo en ningún caso podrá sobrepasar el veintiséis por ciento (26%) de la asignación básica de los Soldados Profesionales e Infantes de Marina Profesionales.
Parágrafo 2°. Para los efectos previstos en este artículo los Soldados Profesionales e Infantes de Marina Profesionales de las Fuerzas Militares a partir del 1° de julio de 2014, podrán elevar al Comando de Fuerza, la solicitud de reconocimiento del subsidio familiar previsto en el presente decreto, y el reconocimiento tendrá efectos fiscales a partir de la fecha de presentación de la solicitud de que trata el presente parágrafo, siempre y cuando cumplan con los requisitos para su reconocimiento y pago.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25307-33-33-002-2023-00241-01 10 Parágrafo 3°. Los Soldados Profesionales e Infantes de Marina Profesionales de las Fuerzas Militares que estén percibiendo el subsidio familiar previsto en los Decretos 1794 de 2000 y 3770 de 2009, no tendrán derecho a percibir el subsidio familiar que se crea en el presente decreto”.
Ahora, mediante sentencia de 8 de junio de 2017 el Consejo de Estado6 declaró la nulidad del Decreto 3770 de 2009, con efectos ex tunc, y para tal efecto, señaló: “En conclusión, la medida incorporada al ordenamiento jurídico mediante el Decreto 3770 de 2009, que suprime el reconocimiento al derecho prestacional del subsidio familiar a los soldados profesionales al revocar el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, se constituye en regresiva y por tanto carente de legalidad, al no solamente contravenir los principios y normas en los que debería fundarse, sino también porque no es compatible con el contenido esencial de los derechos a la protección y seguridad social, al trabajo, y a la seguridad jurídica, toda vez que su objeto no se encuentra dirigido a promover el bienestar general de los soldados profesionales como integrantes de la fuerza pública en una sociedad democrática.
Además del análisis efectuado fundado en el juicio de razonabilidad de la medida regresiva cuestionada, esta Subsección considera que con base en la cláusula del Estado Social de Derecho, resulta imperativo favorecer en su decisión la vigencia de la norma de derecho social de mayor alcance, acogiéndose a la regla hermenéutica que rige en materia de derechos sociales, in dubio pro justitia socialis, e interpretar las normas a favor de los soldados profesionales, por cuanto que al serle aplicadas con este sentido consiguen o tienden a alcanzar el “bienestar”, esto es, las condiciones de vida mediante las cuales es posible a la persona humana desarrollarse conforme a su excelsa dignidad.
Por consiguiente, estos cargos estarán llamados a prosperar y se declarará la nulidad del Decreto 3770 de 2009 (…) DECLARAR, con efectos ex tunc, la nulidad total del Decreto 3770 de 2009, “por el cual se deroga el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Gobierno Nacional.” La anterior providencia fue recurrida a través de solicitudes de adición o aclaración, las cuales, fueron resueltas el 8 de septiembre de 2017 por la Alta Corporación, con fundamento en lo siguiente: “(…) la declaratoria de nulidad con efectos ex tunc del Decreto 3770 de 2009 revivió las disposiciones normativas contenidas en el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, restituyendo sus efectos con el fin de evitar la existencia de vacíos normativos y, por ende, la inseguridad jurídica generada por la ausencia de regulación particular y específica respecto de situaciones jurídicas no consolidadas desde el momento de su promulgación hasta cuando fue subrogado por el Decreto 1161 de 2014, que permanece en vigor desde su entrada en vigencia hasta nuestros días, por cuanto que no ha sido expulsado del ordenamiento jurídico por ninguna de las vías legalmente establecida.” 6 Radicado No. 11001-03-25-000-2010-00065-00(0686-10).
C.P. César Palomino Cortés. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25307-33-33-002-2023-00241-01 11 ANÁLISIS CASO CONCRETO Como se expuso a lo largo de esta providencia, en el presente asunto, el demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en la que solicitó la nulidad del acto administrativo distinguido con el número consecutivo No. 2023311001203241:MDN-COGFM- COEJC SECEJ-JEMGF-COPER-DIPER-1.10 del 2 de junio de 2023, expedido por el Teniente Coronel Jaison Leonardo Gómez Pérez, Oficial de la Sección de Ejecución Presupuestal DIPER, a través del cual fue negada la solicitud de reconocimiento del subsidio familiar en los términos del artículo 11 del Decreto 1794 de 2000.
El Juzgado Segundo Administrativo de Girardot, mediante sentencia del 30 de septiembre de 2024, accedió a las pretensiones del señor Daniel Alba Mateus y declaró la nulidad del acto administrativo demandado, al considerar que, por haber contraído matrimonio con anterioridad a la expedición del Decreto 1161 de 2014, su situación jurídica debía regirse por el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, disposición más favorable, razón por la cual ordenó la reliquidación del subsidio familiar conforme a dicho régimen.
En relación con la prescripción, sostuvo que el derecho se tornó exigible a partir de la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 3770 de 2009 (26 de septiembre de 2017) y, al estimar aplicable el término trienal previsto en el artículo 43 del Decreto 4433 de 2004, declaró prescritas las diferencias causadas con anterioridad al 16 de mayo de 2020.
Contra la anterior decisión ambas partes interpusieron recurso de apelación. La parte demandante cuestionó exclusivamente lo atinente al término de prescripción aplicado por el a quo, al sostener que en el presente asunto no resulta procedente la prescripción trienal prevista en el artículo 43 del Decreto 4433 de 2004, sino la prescripción cuatrienal contemplada en el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990, por tratarse de una prestación social devengada en actividad y no de una asignación pensional, razón por la cual solicitó modificar la decisión en ese aspecto.
Por su parte, la entidad demandada manifestó su inconformidad con el reconocimiento del subsidio familiar en los términos del Decreto 1794 de 2000, al considerar que el actor informó su estado civil en el año 2014, cuando ya se encontraba vigente el Decreto 1161 de 2014, norma bajo la cual se efectuó el reconocimiento. En tal sentido, reiteró que no existen derechos adquiridos bajo el régimen anterior y que no es jurídicamente viable aplicar de manera retroactiva el subsidio previsto en el Decreto 1794 de 2000, por lo que solicitó la revocatoria integral de la sentencia. Para resolver el caso sub judice, la Sala tiene como pruebas jurídicamente relevantes los siguientes: - Derecho de petición dirigido al Ejército Nacional, mediante el cual se solicita el reconocimiento del subsidio familiar de acuerdo al Decreto 1794 del 20007. - Copia de la cédula de ciudadanía del señor Daniel Alba Mateus8. 7 Carpeta 004ED_25307333300220230024.zip – Documento 002_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_ACTAREPAR_ANEXODEMANDA.
Folios 1 a 3. Expediente Digital SAMAI. 8 Ib. Folio 6. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25307-33-33-002-2023-00241-01 12 - Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Marcela Ariza Ortiz9. - Registro Civil de Matrimonio10. - Copia del Oficio No.2023311001203241:MDN-COGFM-COEJC SECEJ- JEMGF-COPER-DIPER-1.10 del 2 de junio de 2023, por medio del cual se niega el reconocimiento del subsidio familiar11. - Certificado Unidad Laboral Actual12. - Certificado de tiempos laborados13. - Orden administrativa de personal EJC No. 2097, mediante el cual se causan novedades relacionadas al subsidio familiar en virtud de lo establecido en el Decreto 1161 de 201414. - Oficio No. 008270/MDN-CGFM-CE-DAVAA-G1 29.6 del 15 de agosto de 2014, mediante el cual se remite al jefe de Desarrollo Humano del Ejército Nacional documentación para el reconocimiento del subsidio familiar por cumplir con los requisitos establecidos15. - Solicitud del 1° de agosto de 2014, por medio del cual el demandante solicitó el reconocimiento del subsidio familiar de acuerdo al Decreto 1161 de 201416. - Formulario Único de Solicitud Subsidio Familiar17.
Ahora bien, a partir del recuento normativo y jurisprudencial expuesto, la Sala estima que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del Decreto 3770 de 2009 con efectos ex tunc, el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 recobró su vigencia sin solución de continuidad, razón por la cual el actor tiene derecho a que el subsidio familiar le sea reconocido y liquidado conforme a dicha disposición. En ese sentido, el hecho de que inicialmente la prestación hubiera sido otorgada con fundamento en el Decreto 1161 de 2014 no constituye razón suficiente para negar el reajuste pretendido, en la medida en que la norma que regulaba su situación jurídica al momento de consolidarse el supuesto fáctico era otra y, además, más favorable.
En efecto, antes de la sentencia de nulidad proferida por el Consejo de Estado, el demandante no se encontraba en posibilidad jurídica de reclamar la aplicación del Decreto 1794 de 2000, por cuanto este había sido formalmente derogado por el Decreto 3770 de 2009. En tales condiciones, al momento de informar su estado civil y solicitar el reconocimiento del subsidio, la única normativa vigente era el Decreto 1161 de 2014, razón por la cual aceptó el reconocimiento efectuado bajo ese régimen, sin que ello implique renuncia a un derecho que posteriormente recobró plena vigencia por decisión judicial. 9 Ib.
Folio 7. 10 Ib. Folio 9. 11 Ib. Folios 12 a 13. 12 Ib. Folio 18. 13 Ib. Folio 19. 14 Carpeta 004ED_25307333300220230024.zip – 006AGREGARMEMORIA_ILOVEPDFMERGED202403. Folios 17 a 19. Expediente Digital SAMAI. 15 Ib. Folio 20. 16 Ib. Folio 22. 17 Ib. Folios 24 a 25. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25307-33-33-002-2023-00241-01 13 Así las cosas, en el caso del señor Daniel Alba Mateus, quien se vinculó a las Fuerzas Militares desde el año 2005 y consolidó su matrimonio el 10 de octubre de 2013 —fecha en la que, por efecto de la nulidad declarada con efectos retroactivos, se entiende vigente el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000—, le asiste el derecho a que su subsidio familiar se determine conforme a dicha norma.
Si bien el reporte formal de su estado civil se efectuó en agosto de 2014, lo cierto es que el hecho generador del derecho se configuró en 2013, y la circunstancia de que entre 2009 y 2017 no pudiera exigirse su aplicación obedeció exclusivamente a la derogatoria posteriormente anulada. En consecuencia, el reconocimiento inicial bajo el Decreto 1161 de 2014 no impide la reliquidación del subsidio en los términos más favorables previstos en el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, en atención a los principios de favorabilidad y de protección de los derechos adquiridos.
Así también lo indicó la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 27 de julio de 2017, cuando ordenó el reconocimiento de la prima de actividad del Decreto 1214 de 1990 a un empleado de la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía, a quien en principio se le aplicaba en material salarial y prestacional el Decreto 1810 de 1994, el cual fue anulado mediante sentencia de 27 de octubre de 2011, caso que a manera de ejemplo de puede utilizar para entender la aplicación del término prescriptivo.
En esa oportunidad concluyó: “(…) En atención a los efectos ex tunc que produce la sentencia anulatoria de los actos administrativos, establece la Sala que para el personal de la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía existía un impedimento que no permitía exigir el reconocimiento y pago de la prima de actividad y el subsidio familiar, por ende el derecho a devengar dichas prestaciones solo surgió a partir de la expedición y ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de los artículos 2 y 3 del Decreto 1810 de 1994, esto es, 29 de septiembre de 201111.
Así pues, como el señor Javier Alfonso Altamar Consuegra presentó la reclamación ante la entidad demandada el 11 de mayo de 2012 y la sentencia a partir de la cual se hace exigible el derecho es del 29 de septiembre de 2011, se puede concluir que no operó el fenómeno de la prescripción. En virtud de lo anterior se revocará la sentencia del A-quo y, en su lugar, se declarará la nulidad parcial del Oficio 61308 MDNSGDALGNG 1.10 de 4 de julio de 2012, se ordenará el reconocimiento y pago de la prima de actividad en favor del señor Javier Alfonso Altamar Consuegra desde el 24 de septiembre de 1996 al 1º de abril de 2003, previos descuentos de ley; y, el pago de las diferencias que resulten en la liquidación de las prestaciones percibidas por el demandante como consecuencia del impacto que sobre ellas pueda tener el reconocimiento de la prima de actividad que por esta sentencia se efectúa. (…)” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25307-33-33-002-2023-00241-01 14 En lo que atañe al estudio de la prescripción, la Sala advierte que el a quo tomó como fundamento el artículo 43 del Decreto 4433 de 200418, disposición que establece un término prescriptivo trienal; sin embargo, del análisis de su contenido se desprende que dicha norma regula exclusivamente la prescripción de las mesadas correspondientes a la asignación de retiro y a las pensiones reconocidas en el marco de ese estatuto, sin que resulte extensible a prestaciones sociales devengadas en actividad, como ocurre con el subsidio familiar.
En consecuencia, no se encuentra jurídicamente sustentado acudir a esa disposición para resolver el presente asunto. En contraste, el artículo 174 del Decreto Ley 1211 de 1990 —estatuto aplicable al personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y que regula expresamente el subsidio familiar como derecho prestacional— establece que los derechos allí consagrados prescriben en 4 años contados desde la fecha en que se hicieron exigibles, término que se interrumpe por reclamo escrito presentado ante autoridad competente, aunque solo por un lapso igual.
De este modo, es dicha norma la que fija el régimen prescriptivo aplicable al caso concreto. Ahora bien, tratándose de la nulidad de un acto administrativo de carácter general, como ocurrió con el Decreto 3770 de 2009, cuyos efectos fueron anulados con alcance ex tunc, la jurisprudencia ha precisado que el derecho se torna exigible a partir de la ejecutoria de la sentencia que declaró su nulidad, pues es en ese momento cuando desaparece del ordenamiento jurídico la norma derogatoria y recobra vigencia la disposición anterior.
En el presente caso, la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 3770 de 2009 quedó ejecutoriada el 18 de septiembre de 2017; en consecuencia, desde esa fecha comenzó a correr el término cuatrienal previsto en el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990, el cual vencía el 18 de septiembre de 2021. No obstante, el actor presentó reclamación administrativa el 16 de mayo de 2023 y formuló demanda el 25 de agosto del mismo año, esto es, con posterioridad al vencimiento del término prescriptivo.
Por tanto, se configura el fenómeno de la prescripción respecto de las acreencias anteriores al cuatrienio que precede a la reclamación administrativa, de manera que, aun bajo la aplicación del término cuatrienal invocado por la parte demandante, únicamente podrían reconocerse las diferencias causadas con posterioridad al 16 de mayo de 2019, encontrándose prescritas las sumas anteriores a dicha fecha.
Por las consideraciones precedentes, la Sala CONFIRMARÁ PARCIALMENTE la sentencia de primera instancia en cuanto declaró la nulidad del acto administrativo acusado y reconoció al actor el derecho a que el subsidio familiar le sea liquidado conforme a lo previsto en el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, a partir del 10 de octubre de 2013, fecha en la cual contrajo matrimonio y se consolidó el supuesto fáctico que dio origen al derecho.
No obstante, se MODIFICARÁ lo dispuesto en los artículos primero y cuarto de la providencia apelada, para precisar que, en aplicación del término de prescripción cuatrienal consagrado en el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990, el pago de las diferencias económicas derivadas de la reliquidación del subsidio familiar solo 18 “Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública.” - ARTÍCULO 43.
Prescripción. Las mesadas de la asignación de retiro y de las pensiones previstas en el presente decreto prescriben en tres (3) años contados a partir de la fecha en que se hicieron exigibles. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25307-33-33-002-2023-00241-01 15 procederá respecto de las sumas causadas a partir del 16 de mayo de 2019, esto es, dentro de los 4 años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa, encontrándose prescritas las causadas con anterioridad a dicha fecha.
Asimismo, se dejará establecido que los efectos fiscales de la reliquidación se proyectan desde el 10 de octubre de 2013, fecha de consolidación del derecho, debiendo descontarse las sumas que el actor ha venido percibiendo por concepto de subsidio familiar desde el año 2014 y hasta la actualidad, en tanto continúa en servicio activo, con el fin de evitar un doble reconocimiento y garantizar que únicamente se paguen las diferencias a que haya lugar conforme al régimen más favorable.
CONDENA EN COSTAS De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, mediante la cual se adicionó un inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual habrá lugar a condenar en costas cuando la demanda fuere interpuesta con manifiesta carencia de fundamento legal, siendo esa una situación que también debe extenderse a la actuación de la parte vencida, se prescindirá de condenar en costas en esta instancia, pues no logra verificarse que la parte demandada actuó con manifiesta carencia de fundamento legal en el presente asunto.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Girardot, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, reconociendo el derecho al subsidio familiar del demandante, bajo el régimen del Decreto 1794 de 2000, y MODIFICAR los artículos primero y cuarto de la sentencia de primera instancia, los cuales quedarán así: “PRIMERO: DECLÁRASE PARCIALMENTE PROBADA la excepción de ‘PRESCRIPCIÓN DE DERECHOS LABORALES’ propuesta por la entidad demandada, respecto de los valores causados antes del 16 de mayo de 2019.
(…)
CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL RELIQUIDAR y PAGAR al señor DANIEL ALBA MATEUS, identificado con cédula de ciudadanía No. 91.301.920, el subsidio familiar conforme a lo previsto en el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, a partir del 10 de octubre de 2013, fecha en la cual consolidó el derecho a dicha prestación social.
Para efectos de la liquidación, la entidad deberá descontar las sumas que ya hubieren sido reconocidas y pagadas por el mismo concepto, en virtud de la Orden Administrativa de Personal EJC No. 2097 del 30 de octubre de 2014, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25307-33-33-002-2023-00241-01 16 mediante la cual se le otorgó el subsidio familiar con fundamento en el Decreto 1161 de 2014, a fin de evitar un doble reconocimiento y pagar únicamente las diferencias a que haya lugar.
No obstante, en aplicación del término de prescripción cuatrienal previsto en el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990, el pago de las diferencias económicas derivadas de la reliquidación procederá únicamente respecto de las sumas causadas a partir del 16 de mayo de 2019, encontrándose prescritas las causadas con anterioridad a dicha fecha.”
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada, de conformidad con lo antes expuestos.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y déjense las constancias de rigor. Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ANDRÉS JOSÉ QUINTERO GNECCO Magistrado Firmado electrónicamente NÉSTOR JAVIER CALVO CHAVES Magistrado Firmado electrónicamente CARLOS LEONEL BUITRAGO CHÁVEZ Magistrado NOTA: Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica en la fecha de su encabezado, mediante el aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad a través del siguiente enlace: http://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.
AJR