REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A SISTEMA ORAL Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADO PONENTE: DR. ANDRÉS JOSÉ QUINTERO GNECCO SENTENCIA No. 029 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REFERENCIA: 25269-33-33-002-2018-00175-01 DEMANDANTE: JULIÁN EMMANUEL BEDOYA DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO SALGAR TEMAS: REINTEGRO – NOMBRAMIENTO PROVISIONAL DECISIÓN: CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 1 de noviembre de 2022 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Facatativá, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del CPACA, el señor Julián Emmanuel Bedoya formuló demanda en contra del Municipio de Puerto Salgar, para que se decidan favorablemente las siguientes pretensiones1: 1.Que se decrete la nulidad de los siguientes actos administrativos;
Resolución Número 545 del 10 de noviembre de 2017 y los Decretos Números 080 y 081 del 31 de octubre de 2017, sancionados y expedidos por EL MUNICIPIO DE PUERTO SALGAR CUNDINAMARCA. 2. Que, como consecuencia de lo anterior, se reintegre de forma inmediata y sin solución de continuidad a mi poderdante al cargo que venía desempeñando o a uno de igual o superior jerarquía. 3.
Consecuencialmente con lo anterior, se pague en favor de mi poderdante, los emolumentos y prestaciones, así como incrementos y beneficios dejados de percibir desde la cesación de sus funciones, hasta el momento en que sea efectivamente reintegrado al servicio. 1 Expediente Digital/ Archivo 02 “Corrección Demanda” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25269-33-33-002-2018-00175-01 2 4.
Se condene a la entidad demandada al pago en favor del actor en perjuicio moral por él padecido, por un importe de 30 salarios mínimos legales mensuales.” (…)
HECHOS DE LA DEMANDA El demandante, por conducto de apoderado, señaló como hechos los siguientes:2 Indicó que, fue nombrado y posesionado el 29 de enero de 2016 en provisionalidad en el Municipio de Puerto Salgar, Cundinamarca, desempeñándose como empleado público; durante el tiempo en que ejerció el cargo cumplió cabalmente sus funciones, sin que en su contra se adelantara investigación disciplinaria o proceso administrativo sancionatorio alguno. No obstante, de manera sorpresiva, el 14 de noviembre de 2017 le fue notificada la Resolución No. 545 del 10 de noviembre de 2017, mediante la cual se dispuso la supresión de su cargo y el cese inmediato de sus funciones; señaló que, previo a dicha notificación, no se habían publicitado los Decretos 080 y 081 del 31 de octubre de 2017, que supuestamente servían de sustento a la decisión, ni se dieron a conocer los estudios técnicos o pruebas que justificaran la eliminación del empleo; tampoco existieron, circunstancias objetivas y verificables que respaldaran la supresión del cargo.
Agregó que, los Decretos 080 y 081 fueron publicitados el 1 de diciembre de 2017, con posterioridad a la notificación de la resolución de supresión, y que no se ajustaron a las directrices del Acuerdo Municipal 010 del 31 de mayo de 2017 ni a estudios técnicos elaborados conforme a la ley. En ese sentido, sostuvo que tanto los Decretos 080 y 081 como la Resolución 545 adolecen de falsa motivación, expedición irregular, incompetencia del funcionario que los profirió e infracción de las normas en que debían fundarse, lo que daría lugar a su nulidad.
Adujo que, como consecuencia de la supresión del cargo, fue privado de los salarios y prestaciones sociales a los que tenía derecho, lo que le ocasionó perjuicios materiales e inmateriales, incluidos daños morales derivados de la cesación abrupta de sus ingresos. Finalmente, el 23 de noviembre de 2017 presentó reclamación administrativa ante el Municipio de Puerto Salgar; dicha reclamación fue resuelta de manera negativa mediante la Resolución No. 693 del 28 de diciembre de 2017.
NORMAS VULNERADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte demandante denuncia vulneradas las siguientes normas: Violación de normas legales: Decretos 080 y 081 del 31 de octubre de 2017. Dentro de su concepto de violación,3 y luego de analizar las disposiciones invocadas como vulneradas, sostuvo que los Decretos 080 y 081 del 31 de octubre de 2017 incurrieron en falsa o falta de motivación, por cuanto no se evidencian las razones 2 Expediente Digital/ Archivo 02 “Corrección Demanda” 3 Expediente Digital/ Archivo 02 “Corrección Demanda” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25269-33-33-002-2018-00175-01 3 concretas que justificaron su expedición, ni se observaron los lineamientos del estudio técnico requerido para la reforma de la planta de personal.
Agregó que, dichos actos fueron proferidos con vulneración del principio de bilateralidad y del derecho de audiencia, en la medida en que no se notificó previamente al demandante ni se le brindó la oportunidad de controvertir la decisión. Asimismo, afirmó que fueron expedidos por funcionario incompetente. CONTESTACIÓN DE DEMANDA El Municipio de Puerto Salgar - Cundinamarca, contestó oportunamente la demanda4 y se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas por el extremo activo; en su escrito, explicó que, de conformidad con el artículo 315 de la Constitución Política y el Decreto 1333 de 1986, la Alcaldesa Municipal cuenta con facultades para estructurar la planta de personal del ente territorial.
En ese sentido, sostuvo que los Decretos 080 y 081 de 2017 y la Resolución 545 del 10 de noviembre de 2017 se encuentran debidamente motivados y cuentan con sustento fáctico y jurídico. Indicó que, en el estudio técnico se determinó la necesidad de crear un empleo del nivel profesional, cuya naturaleza exige la ejecución y aplicación de conocimientos propios de una carrera profesional distinta a la técnica profesional o tecnológica.
Por ello, afirmó que el acto administrativo mediante el cual se suprimió el cargo de auxiliar administrativo, código 407 grado 08, desempeñado por el demandante, no adolece de falsa ni de falta de motivación. Finalmente, solicitó negar las pretensiones de la demanda, al considerar que carecen de fundamento jurídico. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, mediante sentencia del 1 de noviembre de 20225, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Indicó que, de acuerdo con el material probatorio allegado al expediente, el estudio técnico de modernización institucional y reestructuración administrativa de la Alcaldía de Puerto Salgar se fundamentó en el marco normativo aplicable, el análisis del entorno y de la situación financiera, la revisión de la estructura interna, la evaluación de cargas de trabajo y la confrontación con la planta anterior establecida en el Decreto 010 de 2017, entre otros aspectos.
Explicó que con fundamento en dicho estudio, se suprimieron tres cargos, entre ellos el de Auxiliar Administrativo, código 407, grado 02, los cuales se encontraban provistos mediante nombramiento provisional. Por lo tanto, al no evidenciarse causal de nulidad que afectara la legalidad de los actos expedidos dentro del proceso de reestructuración y modernización administrativa del ente territorial demandado, el a quo concluyó que la causal de retiro invocada, esto es, la supresión del cargo, se ajusta a los preceptos legales y constitucionales aplicables al caso concreto. 4 Expediente Digital/ Archivo 12 “Contestación Dda Municipio” 5 Expediente Digital/ Archivo 39 “Fallo Primera Instancia” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25269-33-33-002-2018-00175-01 4 Finalmente, precisó que el argumento del demandante, según el cual desde la expedición del decreto de nombramiento en provisionalidad la entidad tenía la intención de terminar irregularmente la vinculación, al fijar un término de seis meses, lo que evidenciaría una mutación indebida de los nombramientos provisionales en contratos a término fijo, no sería objeto de pronunciamiento, por cuanto tales cuestionamientos recaen sobre el acto de nombramiento, el cual no es materia de control en el sub lite.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación6 contra la sentencia dictada en primera instancia y solicitó revocar la decisión y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que, los Decretos 080 y 081 del 31 de octubre de 2017 solo fueron oponibles a partir del 1 de diciembre de 2017; por lo tanto, afirmó que fueron expedidos por funcionario incompetente, como quiera que excedieron las facultades otorgadas por el Concejo Municipal mediante el Acuerdo 010 del 31 de agosto de 2017.
Asimismo, señaló que tales actos se profirieron con desconocimiento de la prohibición contenida en el inciso final del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, dado que no podían realizarse modificaciones a la planta de personal desde el 11 de noviembre de 2017, en razón del período previo a las elecciones al Congreso de la República celebradas el 11 de marzo de 2018.
Por ello, adujo que los mencionados decretos se encuentran viciados por falta de competencia y expedición irregular. Indicó, además, que la Resolución No. 545, notificada el 14 de noviembre de 2017, también vulneró la referida prohibición legal, al haberse expedido sin competencia y con posterioridad al inicio de la restricción electoral; igualmente, acusó dicho acto de falsa motivación. Finalmente, reiteró que los Decretos 080 y 081 fueron publicados el 1 de diciembre de 2017, mientras que la Resolución 545 fue notificada el 14 de noviembre del mismo año, lo que, a su juicio, le impidió participar en el procedimiento de supresión de su cargo, solicitar o aportar pruebas y ejercer adecuadamente su derecho de defensa, con vulneración de los principios de publicidad y debido proceso.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Al recurso de apelación, se le dio el trámite del artículo 247 del C.P.A.C.A con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, en ese orden, con auto del 19 de agosto de 2024, el Tribunal admitió la apelación. CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en los artículos 243 y 247 del C.P.A.C.A, este Tribunal es competente para conocer del recurso de alzada interpuesto dentro del proceso de la referencia, por ser el superior jerárquico del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, por lo que, surtidas a cabalidad las etapas procesales de esta instancia y, al establecer que no se configuran 6 Expediente Digital/ Archivo 41 “Apelación Fallo Primera Instancia” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25269-33-33-002-2018-00175-01 5 causales de nulidad que afecten el proceso, se adoptara la decisión que en derecho corresponda.
PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico por resolver en esta oportunidad, consiste en establecer si, la decisión sentencia de primera instancia, por medio de la cual se negó las pretensiones de la demanda, debe revocarse o no, por los argumentos expuestos en el recurso de apelación, la Sala determinará, si los actos administrativos demandados, a través de los cuales el Municipio de Puerto Salgar suprimió el cargo de Auxiliar Administrativo, Código 407, Grado 02, desempeñado por el señor Julián Emmanuel Bedoya, se encuentran viciados de nulidad por desconocimiento de las normas en que debían fundarse.
MARCO JURÍDICO En materia de función pública, el artículo 125 de la Constitución Política de 1991 establece que los empleos en los órganos y entidades del Estado son, por regla general, de carrera; se exceptúan los de elección popular, libre nombramiento y remoción, trabajadores oficiales y aquellos que determine la ley. Asimismo, prevé que la desvinculación de los empleos de carrera procede únicamente por calificación no satisfactoria en el desempeño, violación del régimen disciplinario u otras causales fijadas en la Constitución o la ley.
En desarrollo de lo anterior, se expidió la Ley 909 de 2004, “Por la cual se regula el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, la cual consagró en su artículo 2 como principio de la función pública el criterio de mérito, según el cual las calidades personales y de la capacidad profesional son los elementos sustantivos de los procesos de selección del personal.
Asimismo, en su artículo 5 clasificó los empleos en los organismos y entidades de la administración pública, señalando que por regla general son de carrera administrativa, con excepción de los de elección popular, los de período fijo, los trabajadores oficiales y los de libre nombramiento y remoción; y estableció en sus artículos 23, 24 y 25: “Artículo 23.
Clases de nombramientos. Los nombramientos serán ordinarios, en período de prueba o en ascenso, sin perjuicio de lo que dispongan las normas sobre las carreras especiales. Los empleos de libre nombramiento y remoción serán provistos por nombramiento ordinario, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos para el desempeño del empleo y el procedimiento establecido en esta ley.
Los empleos de carrera administrativa se proveerán en período de prueba o en ascenso con las personas que hayan sido seleccionadas mediante el sistema de mérito, según lo establecido en el Título V de esta ley. Artículo 24. Encargo. Mientras se surte el proceso de selección para proveer empleos de carrera administrativa, y una vez convocado el respectivo concurso, los empleados de carrera tendrán derecho a ser encargados de tales empleos si acreditan los requisitos para su ejercicio, poseen las aptitudes y habilidades para su desempeño, no han sido sancionados disciplinariamente NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25269-33-33-002-2018-00175-01 6 en el último año y su última evaluación del desempeño sea sobresaliente.
El término de esta situación no podrá ser superior a seis (6) meses. El encargo deberá recaer en un empleado que se encuentre desempeñando el empleo inmediatamente inferior que exista en la planta de personal de la entidad, siempre y cuando reúna las condiciones y requisitos previstos en la norma. De no acreditarlos, se deberá encargar al empleado que acreditándolos desempeñe el cargo inmediatamente inferior y así sucesivamente.
Los empleos de libre nombramiento y remoción en caso de vacancia temporal o definitiva podrán ser provistos a través del encargo de empleados de carrera o de libre nombramiento y remoción, que cumplan los requisitos y el perfil para su desempeño. En caso de vacancia definitiva el encargo será hasta por el término de tres (3) meses, vencidos los cuales el empleo deberá ser provisto en forma definitiva” Artículo 25.
Provisión de los empleos por vacancia temporal. Los empleos de carrera cuyos titulares se encuentren en situaciones administrativas que impliquen separación temporal de los mismos serán provistos en forma provisional solo por el tiempo que duren aquellas situaciones, cuando no fuere posible proveerlos mediante encargo con servidores públicos de carrera.
(Negrilla fuera de texto) El Decreto 1227 de 2005, reglamentario la Ley 909 de 2004, dispuso: ARTÍCULO 9º. De acuerdo con lo establecido en la Ley 909 de 2004, en caso de vacancias temporales los empleos de carrera podrán ser provistos mediante nombramiento provisional cuando no fuere posible proveerlos por medio de encargo con servidores públicos de carrera, por el término que duren las situaciones administrativas que las originaron.
(…)
ARTÍCULO 10. Antes de cumplirse el término de duración del encargo, de la prórroga o del nombramiento provisional, el nominador, por resolución motivada, podrá darlos terminados. Sobre la carrera administrativa el Consejo de Estado ha establecido que es “(u)n sistema de administración de personal que tiene por finalidad escoger, en beneficio del servicio público, el aporte humano más capacitado y calificado para desempeñar la función pública.
En ese sentido, el proceso de selección es la herramienta de la escogencia, y el mérito, es el pilar fundamental en la superación de las etapas que lo conforman, y solamente el sometimiento y aprobación satisfactoria de ello, es la condición necesaria para ser nombrado y para predicar los derechos que le otorga la carrera administrativa, entre otros, una mayor estabilidad en el empleo.
En cuanto al retiro, está rodeado de una serie de formalidades, es decir, solamente puede hacerse mediante acto de insubsistencia motivado en una calificación insatisfactoria.” 7 De las normas transcritas se concluye que los empleos de carrera deben proveerse en forma definitiva mediante el sistema de mérito, a través del concurso correspondiente o por las demás situaciones previstas en la ley, tales como 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A”, Consejero Ponente: ALFONSO VARGAS RINCÓN, Octubre 12 de 2011, Número de referencia: 05001233100020040683601(1680-2010), Actor: LUZ ADRIANA BEDOYA CÁRDENAS.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25269-33-33-002-2018-00175-01 7 reintegro ordenado judicialmente, reincorporación por supresión del cargo o lista de elegibles. Entretanto, el nombramiento provisional constituye una modalidad transitoria y excepcional de provisión de empleos de carrera, cuya finalidad es garantizar la continuidad y eficiencia en la función administrativa mientras se surte el proceso de selección o cesa la situación administrativa que dio origen a la vacancia. En este orden de ideas, el nombramiento en provisionalidad procede cuando no es posible proveer el cargo por concurso o mediante encargo con servidor de carrera.
Sin embargo, ello no implica que quien ocupe el empleo en provisionalidad adquiera los derechos propios de la carrera administrativa ni que su permanencia esté condicionada al agotamiento del término máximo de la vacancia. En el mismo sentido, “…la permanencia en el cargo del empleado provisional por encima del término previsto en la ley no le genera ningún derecho de inamovilidad, ni el nominador adquiere la obligación de motivar el acto, pues estas circunstancias no pueden modificar la condición legal de provisionalidad.
Si aún no puede proveerse el cargo por Concurso se puede designar al reemplazante nuevamente en provisionalidad”8. Sobre el particular, la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado9 ha sostenido que los empleados nombrados provisionalmente en cargos de carrera administrativa no gozan de fuero de estabilidad: Como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, no es dable predicar que el empleado nombrado provisionalmente para desempeñar transitoriamente un cargo de carrera administrativa y mientras se realiza el concurso, pueda ostentar la misma condición del que se vincula a la administración previa superación rigurosa de un conjunto de etapas que ponen a prueba su idoneidad personal e intelectual para ejercer la función. No es lo mismo el nombramiento del empleado que ingresa al servicio sin preceder concurso de méritos al de aquél que se somete a las etapas que conforman el proceso selectivo.
La situación del nombrado provisionalmente se asemeja a la de los designados para ocupar cargos de libre nombramiento y remoción, porque en ambos casos, el nombramiento se efectúa en ejercicio de la facultad discrecional del nominador de escoger, en beneficio del servicio, a quien tenga las condiciones de idoneidad para desempeñar la función, y el retiro a su vez debe estar precedido de razones objetivas plenamente justificadas en el interés general.
Esta tesis2 fue expresada por la Sala de Sección en sentencia de 13 de marzo de 2003, Magistrado Ponente Doctor Tarsicio Cáceres Toro en la que, con el fin de unificar la posición de las Sub-Secciones sobre el efecto del nombramiento con carácter provisional, sostuvo que los empleados en provisionalidad ostentan una posición que difiere a la del vinculado y escalafonado en el sistema de carrera administrativa, y al que desempeña un 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMÍREZ DE PÁEZ, 21 de marzo de 2013, Radicación número: 05001-23-31-000-2002-04388-01(2105-11). 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE, Radicación número: 05001-23-31-000-2002-04318-01(1119-11). 2 Tesis aplicable al caso concreto toda vez que el acto acusado fue expedido en vigencia de la Ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios.
Situación distinta se presenta en vigencia de la Ley 909 de 2004, como ya ha tenido oportunidad de expresarlo la Sala en sentencia de 23 de septiembre de 2010. Rad. 0883-2008. M.P. DR. Gerardo Arenas Monsalve. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25269-33-33-002-2018-00175-01 8 cargo de libre nombramiento y remoción. En efecto, al no haber superado un proceso de selección por méritos no es posible predicar, de quien se encuentre nombrado en provisionalidad, la estabilidad propia que ofrece el sistema de la carrera administrativa, así como tampoco resulta equiparable a un empleo de libre nombramiento y remoción, por cuanto el cargo que ejerce provisionalmente es de carrera.
Conforme a lo expresado, la facultad discrecional se ejerce al efectuar los nombramientos provisionales, puesto que la transitoriedad de la designación, mientras se realiza el proceso selectivo, autoriza a la administración a efectuar el nombramiento provisional, y para llevar a cabo esta tarea, la discrecionalidad del nominador es el marco rector.
Esta misma discrecionalidad, es la pauta para proceder al retiro del servicio, por lo tanto, no resulta válido aceptar que el nominador por el hecho de tratarse de un cargo clasificado como de carrera administrativa, se encuentre en imposibilidad de prescindir, por razones del servicio público, de un empleado nombrado en condición de provisionalidad.
Ha sido criterio reiterado de la Sala el que “Mientras el cargo clasificado como de carrera administrativa no haya sido provisto por el sistema selectivo, el empleado se encuentra en una situación precaria, y admitir el fuero de estabilidad propio de los empleados de carrera administrativa para los nombramientos provisionales, so pretexto de la naturaleza del empleo, desatiende el sentido del concurso de méritos y desconoce que la permanencia en los cargos de carrera no se condiciona a la realización del concurso de méritos, sino que opera exclusivamente cuando se ingrese al sistema mediante la superación de las etapas que comprende el proceso selectivo siempre que no se obtenga calificación insatisfactoria en la prestación de los servicios.
(Artículo 13 de la Ley 443 de 1998, 120 del Decreto 1572 de 1998 y artículo 30 de la Ley 443 de 1998).3 (Negrillas fuera de texto) Por su parte, el retiro o terminación del nombramiento provisional debe ser motivado, sin que ello implique equiparar a los empleados provisionales con quienes se encuentran inscritos en carrera, por tratarse de situaciones administrativas distintas; en consecuencia, la decisión debe fundarse en razones claras, detalladas y precisas, ajustadas a la realidad y a la normativa vigente.
Ahora bien, de acuerdo con lo previsto por la Ley 906 de 2004,10 norma que actualmente regula el sistema general de carrera administrativa, en su artículo 27 fue establecido que la carrera administrativa “es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer; estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público.
Para alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna.” Como se puede observar, el ingreso y permanencia en la carrera administrativa se encuentra sustentado en el mérito, por lo que resulta indispensable que en los procesos de selección de las personas que ingresen al servicio público sean garantizados los principios de la transparencia y la objetividad.
Así entonces, para 3 Sentencia de 8 de noviembre de 2007. Exp. No. 5737-2005, Magistrado Ponente: Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 10 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.”. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25269-33-33-002-2018-00175-01 9 la consecución de ese fin es indefectible que deban surtirse concursos de méritos, en los que las personas interesadas en desempeñar el cargo ofertado deberán acreditar los requisitos exigidos para su desempeño, tal y como lo dispone el artículo 29 ibidem11.
CASO CONCRETO En el asunto bajo estudio, la parte demandante acude a la jurisdicción contencioso administrativa, para que, previos los trámites de un proceso ordinario dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se declare la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales el Municipio de Puerto Salgar suprimió el cargo de Auxiliar Administrativo, Código 407, Grado 02, desempeñado por el señor Julián Emmanuel Bedoya, al considerar que tales actos fueron expedidos con desconocimiento de las normas en que debían fundarse.
El juez de primera instancia negó las pretensiones de la demanda, al considerar que los actos acusados se ajustan a derecho y que la supresión del cargo se sustentó en un estudio técnico que respaldó la modernización y reestructuración administrativa de la Alcaldía de Puerto Salgar. Por consiguiente, concluyó que no se configuró causal de nulidad alguna, por cuanto la supresión del cargo como causal de retiro resultaba coherente con las disposiciones legales y constitucionales aplicables.
Asimismo, se abstuvo de pronunciarse sobre el cuestionamiento relacionado con el término del nombramiento provisional, al estimar que dicho reproche recaía sobre el acto de nombramiento, el cual no era objeto del proceso. Inconforme con la sentencia, la parte demandante presentó recurso de apelación en el que solicitó revocar la decisión de primera instancia; alegó que los Decretos 080 y 081 de 2017 fueron expedidos sin competencia, al exceder las facultades otorgadas por el Concejo Municipal y desconocer la prohibición prevista en el artículo 38 de la Ley 996 de 2005 durante el período preelectoral, por lo que estarían viciados de expedición irregular.
Asimismo, sostuvo que la Resolución 545 fue proferida con falta de competencia y falsa motivación. En ese contexto, la Sala considera que, con el fin de garantizar la doble instancia y, por consiguiente, el acceso a la administración de justicia de la parte demandante, corresponde analizar los planteamientos expuestos en la alzada, en los cuales se sustenta la pretensión de revocar la sentencia de primera instancia, bajo el argumento de que tiene derecho a ser reintegrado al cargo de Auxiliar Administrativo, Código 407, Grado 02, de la planta global de la entidad, o a uno de superior jerarquía y remuneración. Para resolver entonces, se tienen como hechos probados los siguientes: - Resolución No. 042 del 29 de enero de 2016, mediante la cual se nombró en carácter supernumerario al señor Julián Emmanuel Bedoya en el cargo de Auxiliar Administrativo, Código 407, Grado 02.12 - Resolución No. 088 del 22 de febrero de 2016, por medio de la cual se nombró en carácter provisional al señor Julián Emmanuel Bedoya en el cargo de Auxiliar Administrativo, Código 407, Grado 02.13 11 Artículo 29.
Concursos. Los concursos para el ingreso y el ascenso a los empleos públicos de carrera administrativa serán abiertos para todas las personas que acrediten los requisitos exigidos para su desempeño. 12 Expediente Digital/ Archivo 04 “Anexos Demanda” PDF 1-2 13 Expediente Digital/ Archivo 04 “Anexos Demanda” PDF 4-5 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25269-33-33-002-2018-00175-01 10 - Oficio del 10 de noviembre de 2017, suscrito por el Secretario General y de Gobierno, mediante el cual se informó al señor Julián Emmanuel Bedoya que, a través del Decreto No. 080 de 2017, se suprimió el cargo de Auxiliar Administrativo, Código 407, Grado 02.14 - Resolución No. 545 del 10 de noviembre de 2017, expedida por la Alcaldesa Municipal de Puerto Salgar, mediante la cual se dispuso la desvinculación del señor Julián Emmanuel Bedoya del cargo de Auxiliar Administrativo, Código 407, Grado 02, por supresión del empleo.15 - Recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 545 del 10 de noviembre de 2017, en el que solicitó revocar la decisión y, en su lugar, mantener el cargo. 16 - Resolución No. 693 del 28 de diciembre de 2017, expedida por la Alcaldesa Municipal de Puerto Salgar - Cundinamarca, mediante la cual se declaró improcedente el recurso interpuesto contra la Resolución No. 545 del 10 de noviembre de 2017.17 - Petición del 23 de noviembre de 2017, presentada por el señor Julián Emmanuel Bedoya, mediante la cual solicitó certificar el vínculo laboral existente con la Administración Municipal de Puerto Salgar - Cundinamarca.18 - Oficio del 7 de diciembre de 2017, por medio del cual se dio respuesta a la anterior petición, indicando que el señor Julián Emmanuel Bedoya no tenía vínculo alguno con la Alcaldía Municipal de Puerto Salgar - Cundinamarca.19 - Acuerdo No. 010 de 2017, “por el cual se otorgan facultades extraordinarias pro tempore a la alcaldesa municipal para adecuar y adoptar la estructura de la Administración Municipal”, mediante el cual el Concejo Municipal, en ejercicio de la atribución conferida por el numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política, otorgó facultades a la Alcaldesa Municipal de Puerto Salgar por el término de 120 días contados a partir de su promulgación, para adecuar y adoptar la estructura de la administración municipal y ajustar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos.20 - El citado acuerdo fue sancionado el 2 de julio de 2017.21 - Estudio técnico para la administración central del Municipio de Puerto Salgar – Cundinamarca.22 - Decreto No. 081 del 31 de octubre de 2017, por el cual se efectuó la incorporación y distribución de personal en la planta de cargos de la Alcaldía Municipal de Puerto Salgar – Cundinamarca, adoptada mediante Decreto No. 080 del 31 de octubre de 2017.23 14 Expediente Digital/ Archivo 04 “Anexos Demanda” PDF 7 15 Expediente Digital/ Archivo 04 “Anexos Demanda” PDF 8-9 16 Expediente Digital/ Archivo 04 “Anexos Demanda” PDF 10-16 17 Expediente Digital/ Archivo 04 “Anexos Demanda” PDF 17-21 18 Expediente Digital/ Archivo 04 “Anexos Demanda” PDF 23 19 Expediente Digital/ Archivo 04 “Anexos Demanda” PDF 26-27 20 Expediente Digital/ Archivo 04 “Anexos Demanda” PDF 50-51 21 Expediente Digital/ Archivo 04 “Anexos Demanda” PDF 52 22 Expediente Digital/ Archivo 04 “Anexos Demanda” PDF 57-151 23 Expediente Digital/ Archivo 22 “Decretos Nos. 80y 81” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25269-33-33-002-2018-00175-01 11 - Decreto No. 080 del 31 de octubre de 2017, por el cual se estableció la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Puerto Salgar – Cundinamarca y se ajustaron sus denominaciones al sistema de nomenclatura y clasificación de empleos.24 Conforme a los hechos reseñados en precedencia, la Sala consideró necesario precisar que el presente asunto se circunscribe a determinar si los actos administrativos demandados, mediante los cuales se suprimió el cargo de Auxiliar Administrativo, Código 407, Grado 02, y que dieron lugar a la desvinculación del demandante, se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico.
Para resolver este aspecto, se advierte que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos acusados; en efecto, del análisis del acervo probatorio se concluye que la desvinculación obedeció exclusivamente a la supresión de cargos dispuesta en el marco de una reestructuración administrativa, entre ellos tres empleos denominados Auxiliar Administrativo, Código 407, Grado 02, los cuales se encontraban provistos con personal vinculado en provisionalidad.
Se encuentra acreditado que el demandante fue nombrado mediante Resolución No. 042 del 29 de enero de 2016 como supernumerario en el citado cargo por el término de quince (15) días y, posteriormente, a través de la Resolución No. 088 del 22 de febrero de 2016, fue designado en provisionalidad en el mismo empleo. Asimismo, obra en el expediente que la Alcaldesa Municipal de Puerto Salgar expidió el Decreto 080 del 31 de octubre de 2017, “por el cual se estableció la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Puerto Salgar – Cundinamarca y se ajustaron sus denominaciones al sistema de nomenclatura y clasificación de empleos”, mediante el cual, entre otras determinaciones, se suprimieron varios cargos de la planta de personal del ente territorial, dentro de los cuales se encontraban los empleos antes mencionados: En desarrollo de dicha decisión, el Secretario General y de Gobierno comunicó al señor Julián Emmanuel Bedoya que, mediante Resolución No. 545 del 10 de noviembre de 2017, se dispuso la supresión del cargo de Auxiliar Administrativo, Código 407, Grado 02 que venía desempeñando: 24 Expediente Digital/ Archivo 22 “Decretos Nos. 80y 81” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25269-33-33-002-2018-00175-01 12 En cuanto al reproche relativo a la falta de competencia, la Sala no lo comparte.
Tal como lo indicó el juez de primera instancia, mediante Acuerdo No. 010 de 2017 el Concejo Municipal, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Política, otorgó facultades a la Alcaldesa para adecuar y adoptar la estructura de la administración municipal y ajustar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, lo cual habilitaba la expedición del acto de reestructuración. De igual manera, el estudio técnico que sustentó la modificación de la planta de personal evidencia que la decisión se fundó en necesidades del servicio, en criterios de modernización administrativa, en el mejoramiento de los niveles de eficiencia, en la redistribución de funciones y en el análisis financiero del municipio, elementos que justificaron la supresión de los cargos.
En ese contexto, la Sala concluye que el acto administrativo enjuiciado se encuentra debidamente motivado y que las razones expuestas se ajustan a la realidad fáctica y jurídica acreditada en el proceso; la administración adelantó un estudio técnico previo que respaldó la propuesta de reestructuración y modernización de la planta de personal del Municipio de Puerto Salgar, sin que se haya demostrado desviación de poder, falsa motivación o vulneración de las normas que regulan la materia.
Ahora bien, determinado lo anterior, procede la Sala a pronunciarse frente al reparo del demandante, quien indicó que el a quo desconoció la prohibición prevista en el artículo 38 de la Ley 996 de 2005 durante el período preelectoral. En virtud de lo anterior, corresponde examinar si, al encontrarse vigente la denominada Ley de Garantías al momento en que se dio por terminado el nombramiento provisional del demandante, era o no procedente la supresión del cargo de Auxiliar Administrativo, Código 407, Grado 02.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25269-33-33-002-2018-00175-01 13 Para tal efecto, se advierte que los artículos 32, 33 y 38 de la Ley 996 de 2005 establecen restricciones en materia de vinculación a la nómina estatal y contratación pública durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones a cargos de elección popular, así: “Artículo 32.
Vinculación a la nómina estatal. Se suspenderá cualquier forma de vinculación que afecte la nómina estatal, en la Rama Ejecutiva del Poder Público, durante los cuatro (4) meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la segunda vuelta, si fuere el caso. Se exceptúan de la presente disposición, los casos a que se refiere el inciso segundo del artículo siguiente.25 Artículo 33.
Restricciones a la contratación pública. Durante los cuatro (4) meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la elección en la segunda vuelta, si fuere el caso, queda prohibida la contratación directa por parte de todos los entes del Estado. Queda exceptuado lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias.
Adicionalmente se exceptúan aquellos gastos inaplazables e imprescindibles que afecten el normal funcionamiento de la administración.26 (…) Artículo 38. Prohibiciones para los servidores públicos. A excepción de los empleados del Estado que se desempeñen en la rama judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad, a los demás servidores públicos autorizados por la Constitución, les está prohibido: (…) La nómina del respectivo ente territorial o entidad no se podrá modificar dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones a cargos de elección popular, salvo que se trate de provisión de cargos por faltas definitivas, con ocasión de muerte o renuncia irrevocable del cargo correspondiente debidamente aceptada, y en los casos de aplicación de las normas de carrera administrativa.” Así las cosas, de conformidad con las disposiciones transcritas, durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones presidenciales y hasta la realización de la segunda vuelta, se suspende cualquier forma de vinculación que afecte la nómina estatal.
De igual manera, la nómina del respectivo ente territorial no puede modificarse dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones a cargos de elección popular, salvo en los eventos expresamente exceptuados por el legislador. En ese orden de ideas, a juicio de la Sala, para la fecha en que se dio por terminado el nombramiento provisional del señor Julián Emmanuel Bedoya no se encontraba 25 Declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1153 de 2005, en el entendido que para el Presidente o el Vicepresidente de la República dicha restricción se aplica desde que manifiestan el interés previsto en el artículo 9º. 26 Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1153 de 2005; el resto del artículo fue declarado EXEQUIBLE, condicionado a que se entienda que para el Presidente o el Vicepresidente de la República se aplique desde que manifiestan el interés previsto en el artículo 9º.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25269-33-33-002-2018-00175-01 14 vigente el período de restricción previsto en la Ley 996 de 2005; en efecto, los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones a cargos de elección popular para la época de los hechos comprendían el período entre el 12 de noviembre de 2017 y el 11 de marzo de 2018.
Sin embargo, de acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, los actos acusados fueron expedidos y comunicados con anterioridad a dicho lapso; en efecto, los Decretos 080 y 081 del 31 de octubre de 2017, mediante los cuales se dispuso la supresión de cargos y la reestructuración de la planta de personal de la entidad territorial, fueron publicados y surtieron efectos a partir del 1º de noviembre de 2017.
Asimismo, la Resolución 545 del 10 de noviembre de 2017, por medio de la cual se suprimió de manera específica el cargo que venía desempeñando el demandante, le fue notificada en esa misma fecha27, esto es, dos días antes del inicio del período de restricción. De esta manera, no solo la expedición formal de los actos administrativos ocurrió por fuera del término previsto en la Ley 996 de 2005, sino también la consolidación de sus efectos jurídicos respecto del demandante, en tanto la comunicación y notificación que materializó su desvinculación se produjo antes del 12 de noviembre de 2017.
Por lo tanto, no puede predicarse que la administración hubiera modificado la nómina del ente territorial dentro del período preelectoral. Por consiguiente, al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad de los actos acusados y encontrarse acreditado que la desvinculación obedeció a la supresión del cargo con fundamento en un estudio técnico orientado a la reestructuración administrativa, sin que se demostrara la configuración de falsa motivación o infracción de las normas que regulan la modificación de la planta de personal, no resta más que confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
CONCLUSIÓN Teniendo en cuenta las consideraciones esgrimidas en esta providencia, la Sala CONFIRMARÁ la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demandante, al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, mediante los cuales se suprimió el cargo de Auxiliar Administrativo, Código 407, Grado 02, entre otros y, como consecuencia, se dio por terminada su vinculación en provisionalidad.
COSTAS PROCESALES El artículo 188 del CPACA, señala que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condene en costas; sin embargo, la Ley 2080 de 2021 adicionó el artículo en mención con el fin de precisar que no hay lugar a su imposición a menos que se logre establecer que la demandada se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
En ese orden, al no estar acreditado que la demanda carecía de fundamento legal, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 27 Expediente Digital/ Archivo 12 “Contestación Dda Municipio” PDF 41 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25269-33-33-002-2018-00175-01 15 FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 1° de noviembre de 2022 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Facatativá, que negó las pretensiones de la demanda presentada por el señor Julián Emmanuel Bedoya, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Notificada la presente sentencia, devuélvase el expediente digital, previo registro en el Sistema de Información de la Rama Judicial “SAMAI”. Esta providencia se estudió y aprobó en la Sala según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ANDRÉS JOSÉ QUINTERO GNECCO Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NÉSTOR JAVIER CALVO CHAVES CARLOS LEONEL BUITRAGO CHÁVEZ Magistrado Magistrado NOTA: Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica en la fecha de su encabezado, mediante el aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad a través del siguiente enlace: http://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.
LG