SIGCMA-SGC REPUBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER SALA CONJUECES Bucaramanga, veinte (20) de junio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA RADICADO: 680012333000-2016-00048-00 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y restablecimiento del derecho DEMANDANTE: Esperanza Otero Rodríguez inesoteror@hotmail.com DEMANDADO: Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial dsajbganotif@cendoj.ramajudicial.gov.co MINISTERIO PUBLICO mbuendia@procuraduria.gov.co AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURIDICA DEL ESTADO procesosnacionales@defensajuridica.gov.co TEMA: Prima especial PROVIDENCIA: Sentencia de primera instancia SALA No. 01 CONJUEZ PONENTE: HERLEY PAOLA ARDILA VANEGAS Procede la Sala en desarrollo de los artículos 182 y 187 de la Ley 1437 de 2011 a proferir SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA dentro del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO instaurado por ESPERANZA OTERO RODRÍGUEZ en contra de Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de administración Judicial.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., la señora Esperanza Otero Rodríguez presenta demanda contra Nación – Rama Judicial – Consejo Superior 1 SAMAI. Índice 70, expediente digital, archivo 002. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 680012333000-2016-00048-00 Sentencia de Primera Instancia de la Judicatura – Sala Administrativa – Dirección Ejecutiva, formulando las siguientes: 1.1 Pretensiones “PRIMERA: Que se declare NULO el Acto Administrativo contenido en la resolución 3463 del 25 de mayo de 2015 proferido por el Director Ejecutivo de Administración Judicial de Bucaramanga con notificación personal el 1 de julio de 2015, por medio del cual le negó a la demandante el reconocimiento y pago de a) los valores que resulten de reliquidar la totalidad de sus prestaciones sociales desde el 1 de enero de 1993 hasta que le sea cancelada de manera completa cada una de sus prestaciones, aplicando el 30% de la prima especial de servicios como FACTOR SALARIAL, y b) Los valores que resulten de reliquidar todas Las prestaciones sociales y salarios aplicando el 30% que corresponde a la prima especial creada por el artículo 14 de la ley 4 de 1.992 como factor retributivo de carácter adicional para efectos del IBL, durante todo el tiempo desempeñado como Juez de la República a partir del 1 de enero de 1.993 en las fechas que se relacionan en las certificaciones y liquidación. SEGUNDA: Que ese declare NULO el acto administrativo presunto de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bucaramanga, configurado en el silencio administrativo negativo por el hecho de no haber resuelto dentro del término de ley la apelación a la resolución 3463 del 25 de mayo de 2015.
TERCERA: Que se declare Nulo el oficio D.E.S.R.J 004323 del 27 de junio de 2014 por el cual resolvió no acceder a las pretensiones formuladas por la doctora ESPERANZA OTERO RODRIGUEZ. CUARTA: Que se declare Nula la resolución 4987 del 20 de agosto de 2015 notificada el 22 de octubre 2015 que confirma la decisión emitida en oficio D.E.S.R.J004323.
QUINTA. Que ese declare NULO el acto administrativo presunto de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Cúcuta, configurado en el silencio administrativo negativo por el hecho de no haber resuelto dentro del término de ley las peticiones elevadas el 05 de junio de 2015. SEXTA: Que a título de Restablecimiento del Derecho y como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos acusados se CONDENE a la Nación- Consejo Superior de la Judicatura-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Direcciones Ejecutiva Seccionales de Administración Judicial de Bucaramanga y Cúcuta respectivamente se reconozca y pague a la demandante ESPERANZA OTERO RODRIGUEZ: A. Los valores que por concepto de prestaciones sociales como primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos que la demandada le adeuda entre el primero de enero de 1993 hasta la fecha y los años que se sigan causando durante el trámite del presente proceso y hasta que se produzca el pago real y efectivo de las sumas que resultan de aplicar el 30% de prima Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 680012333000-2016-00048-00 Sentencia de Primera Instancia especial como factor legalmente constitutivo de salario para estos efectos de liquidar prestaciones sociales.
Porcentaje que nunca fue reconocido como salario mediante los decretos de aumento anual de remuneración expedidos por el Gobierno Nacional para los servidores de la Rama Judicial. Por no existir la necesaria coincidencia axiológica que el decreto debe guardar con la ley que define los ámbitos generales que justifican precisamente la expedición del decreto se habrá de INAPLICAR o aplicar la excepción de inconstitucionalidad.
B. Los valores que resulten de reliquidar todas Las prestaciones sociales y salarios aplicando el 30% que corresponde a la prima especial creada por el artículo 14 de la ley 4 de 1.992 como factor retributivo de carácter adicional para efectos del IBL, durante todo el tiempo desempeñado como Juez de la República a partir del 1 de enero de 1.993 y hasta que se produzca el pago efectivo de dichos valores.
SEPTIMA. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 189,192 del CPACA. OCTAVA- Que se paguen los intereses moratorios como lo ordena el inciso tercero del artículo 192 del CPACA. NOVENA. Que se ordene la aplicación de los ajustes de valor (indexación) desde la fecha en que debieron ser cancelados hasta la fecha e que efectivamente sean cancelados en su totalidad.” 1.2 Hechos La demandante Esperanza Otero Rodríguez, está vinculada a la Rama Judicial desde 1983, desempeñándose como Juez de la República.
El 26 de junio de 2014, 22 de mayo y 05 de junio de 2015, presentó solicitud de reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración mensual. Igualmente solicitó reconocimiento y pago de la prima especial de servicios correspondiente al 30% adicional a su salario básico mensual, desde el 01 de enero de 1993. Peticiones que fueron negadas por la entidad demandada mediante los actos administrativos demandados. 1.3 Normas violadas y concepto de violación Se invocan por la demandante como normas violadas las siguientes: Constitucionales: Artículos 1, 2, 5, 12, 13, 53 y 209 de la Constitución Política.
Legales: Ley 4 de 1992, artículos 2 y 14. Se argumenta que la prima especial del 30% no fue correctamente considerada como un componente salarial, violando el mandato legal de la Ley 4 de 1992. Esta incorrecta interpretación condujo a que, en lugar de ser sumada al salario, fuera Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 680012333000-2016-00048-00 Sentencia de Primera Instancia descontada, reduciendo injustificadamente los ingresos totales de los empleados judiciales.
Además, se sostiene que hubo una violación del principio de progresividad y de protección del salario, al despojar de efectos salariales el 30% correspondiente a la prima especial, lo que contraviene el principio constitucional de progresividad de los derechos laborales. Esto resultó en una disminución injustificada de los ingresos, afectando los derechos fundamentales de los empleados de la Rama Judicial.
Aduce que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, tiene derecho al reconocimiento de la prima especial como un componente adicional a su remuneración mensual, y no como lo ha interpretado la demandada, sustrayendo el 30% de su salario indebidamente para imputarlo a título de prima especial de servicios. 2.
Contestación de la demanda2 La parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que el reconocimiento y pago de la prima especial se realizó conforme a la normatividad vigente. La defensa sostuvo que dichos beneficios no tenían carácter salarial, salvo para efectos específicos de cotización a seguridad social, según lo estipulado en los decretos salariales expedidos anualmente por el Gobierno Nacional.
Además, alegó que no tiene competencia para modificar el régimen salarial y prestacional de los servidores judiciales. Así mismo, resaltó que la actuación administrativa se llevó a cabo conforme a la normatividad vigente, destacando que cualquier modificación en el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos es competencia exclusiva del Gobierno Nacional.
Enfatizó que el reconocimiento de derechos adicionales a los establecidos en los decretos salariales expedidos por el Ejecutivo implicaría una vulneración del principio de sostenibilidad fiscal y un desconocimiento del marco presupuestal establecido en el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Finalmente sostuvo que en el presente caso se configuraba el fenómeno de prescripción, sin proponer ninguna excepción adicional. 3.
Alegatos de conclusión 3.1 Parte demandante3 Sostiene que dentro del proceso se logró demostrar que de los pagos recibidos por la demandante durante toda su relación laboral a partir de 1993, la denominada prima especial del 30% se ha sustraído/disminuido y no adicionado a la remuneración mensual. 2 SAMAI. Índice 70, expediente digital, archivo 031. 3 SAMAI.
Índice 75. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 680012333000-2016-00048-00 Sentencia de Primera Instancia Por lo anterior, considera que existe razón suficiente para la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados y en consecuencia a título de restablecimiento del derecho condenar a la demandada a la reliquidación de los salaros con el incremento del 30%, lo que significa una retribución de carácter adicional.
A su vez considera que hay lugar a la reliquidación de todas las prestaciones sociales, para efectos del IBL, con el verdadero sentido de la prima mensual especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 3.2 Parte demandada4 La parte demandada reitero lo dicho en la contestación de la demanda, señalando que no es el competente para fijar los temas salariales ya que el contenido legal y reglamentario descrito en los Decretos salariales fueron expedidos por el Gobierno Nacional siendo este el competente.
Expuso que en el presente caso ha operado la prescripción trienal en razón a que el derecho de petición fue presentado el día 22 de mayo de 2015, razón por la cual las sumas reclamadas con anterioridad al 22 de mayo de 2012, se encuentran prescritas. Propuso como excepciones la caducidad, inexistencia del demandado, ineptitud de la demanda, cobro de lo no debido ligado a no haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar, falta de legitimación en la causa por pasiva y la demanda no comprende a todos los litisconsortes necesarios.
Finalmente solicita no se declare ninguna responsabilidad administrativa ni patrimonial, confirmando que su actuar carece de ilegalidad, que fue en derecho y que no puede predicarse la nulidad de su actuación ya que no se incurrió en vicio de nulidad o ilegalidad, dado que fue acorde al ordenamiento jurídico vigente. 3.3 Ministerio Publico Dentro del término otorgado por el Despacho el Ministerio Público no presentó concepto de fondo.
II. CUESTIÓN PREVIA Advierte la Sala que no emitirá pronunciamiento alguno en relación con las excepciones de “caducidad” 5, “inexistencia del demandado”, “ineptitud de la demanda”, “cobro de lo no debido ligado a no haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar”, “falta de legitimación en la causa por pasiva”, y “la demanda no comprende a todos los litisconsortes necesarios” planteadas por la entidad demandada en los alegatos de conclusión, toda vez que como excepciones previas las mismas debieron ser formuladas con la contestación de la demanda para 4 SAMAI.
Índice 76. 5 Frente a esta excepción adicionalmente, tampoco se encuentran acreditados los presupuestos para declararla de oficio, toda vez que en el presente asunto los actos administrativos demandados niegan prestaciones periódicas -al encontrarse vigente la relación laboral-, actos respecto de los cuales no se predica la caducidad de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 del CPACA.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 680012333000-2016-00048-00 Sentencia de Primera Instancia dar a la parte demandante la oportunidad de ejercer el derecho de defensa y contradicción sobre aquellas, sin embargo, se evidencia que dichos planteamientos solo son puestos de presente por la demandada en los alegatos de conclusión, sin ser ese el momento procesal procedente para ello.
III. CONSIDERACIONES Habiéndose surtido a cabalidad las demás etapas procesales sin que se evidencie causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, y como quiera que los presupuestos procesales se encuentran satisfechos, procede la Sala a dictar Sentencia de Primera Instancia. 1. Acerca de la competencia. Conforme a la norma de competencia establecida por el artículo 152 del Código Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo; y una vez llevada a cabo la audiencia pública de sorteo de conjueces recae en el Tribunal Administrativo de Santander Sala de Conjueces, el conocimiento del presente asunto. 2.
Fijación del litigio De conformidad con los antecedentes expuestos, corresponde a esta Sala de Decisión determinar si: P.J.1: ¿Hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en: (i) la Resolución No. 3463 del 25 de mayo de 2015 suscrita por el Director Ejecutivo de Administración Judicial Seccional Santander, (ii) el acto ficto o presunto producto del silencio negativo al no resolver recurso de apelación interpuesto contra la resolución anterior, (iii) el Oficio No. DESRJ 004323 del 27 de junio de 2014 suscrito por el Director Ejecutivo de Administración Judicial Seccional Santander, (iv) la Resolución No. 4987 del 20 de agosto de 2015 emitida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que resolvió confirmar lo dispuesto en el oficio DESRJ 004323; y (v) el acto ficto o presunto producto del silencio negativo al no resolver las peticiones elevadas el 05 de junio de 2015? PJ.2.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, habrá de determinarse si ¿hay lugar a reconocer y pagar a favor de Esperanza Otero Rodríguez la prima de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ta de 1992, como un valor agregado sobre el salario básico y/o asignación mensual, en los periodos en que la demandante se ha desempeñado como Juez y en adelante, hasta la fecha en que se sigan causando en razón del cargo? PJ.3.
¿Tiene derecho la demandante a que se le reconozca y paguen las diferencias que resulten a su favor por concepto de reliquidación de las prestaciones sociales (primas, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, bonificaciones, licencias y demás emolumentos), teniendo en cuenta el 30% correspondiente a la prima especial, desde el 01 de enero de 1993 y hasta la fecha en que se siga causando en razón del cargo? Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 680012333000-2016-00048-00 Sentencia de Primera Instancia En caso que la respuesta a los anteriores problemas jurídicos sea positiva, deberá determinarse si en el presente caso ha operado el fenómeno prescriptivo de los derechos reclamados. 3.
Marco normativo y jurisprudencial 3.1. Prima especial de servicios Constitucionalmente se ha establecido que la función de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, corresponde al gobierno nacional a través de los lineamientos que de forma privativa el legislador dicte para el efecto; tal y como lo preceptúa el artículo 150 numeral 19 literal E superior, así: “ARTÌCULO 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”.
En desarrollo del antedicho mandato constitucional, el legislador expidió la ley 4ª de 1992, ”Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
El artículo 14 de la ley 4 de 1992 establece: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1º.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. (Sub rayas fuera de texto original) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 680012333000-2016-00048-00 Sentencia de Primera Instancia Se vislumbra la fijación de ciertos parámetros en el contexto de los cuales el Gobierno Nacional, en ejercicio de la facultad establecida por el numeral 11 del artículo 189 constitucional, debe desarrollar la prima up supra aludida, la pena de incurrir en una omisión violatoria de la constitucionalidad y la legalidad.
En cumplimiento del enunciado deber se expidieron por el Gobierno Nacional los respectivos decretos anuales, mediante los cuales se dictaron disposiciones en materia salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar y se dictaron otras disposiciones. La mentada normativa regulatoria, como bien es manifestado, fue objeto de la acción de Nulidad Simple de radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00, en la cual la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de fecha 29 de abril de 2014, señaló: “En virtud de la potestad otorgada por la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió los decretos demandados, reproduciendo año por año la previsión de que el 30% del salario devengado por los funcionarios enumerados en el artículo 14 de la mencionada ley, sería considerado como prima.
Dichos decretos no ofrecieron la suficiente claridad y fueron interpretados erróneamente por las entidades encargadas de aplicarlos, pues entendieron que el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30%. Aunque parece un juego de palabras, son dos cosas completamente diferentes, pues la primera interpretación implica una reducción del salario básico al 70%, mientras que la segunda, que es la correcta de conformidad con la Ley y la Constitución Política, como se explicará más adelante, implica que se puede tomar el 30% del salario, pero solamente para efectos de cuantificar la prima especial, para luego adicionarla al salario básico” (…) “De acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2º de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad”. Resaltado incluido en el texto original. Así, a partir del enunciado fallo de nulidad se estableció que los decretos anuales mediante los cuales “se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional de la rama judicial, del Ministerio Público, de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones”, venían generando el pago salarial y prestacional en contravía de lo dispuesto por la ley 4 de 1992 al entender que “el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30%.”, restando de tal forma del valor correspondiente al salario y de la base de liquidación prestacional el 30%, esto es, liquidando solo sobre el 70% de lo que en estricto rigor debía ser la base de liquidación. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 680012333000-2016-00048-00 Sentencia de Primera Instancia Ahora bien, una cosa es el hipotético reajuste del 30 % en Salarios y prestaciones derivado del incorrecto pago efectuado a los servidores descritos en el artículo 14 de la ley 4 de 1992 y otra bien diferente es que la prima en si misma constituya factor salarial a efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de aquellos.
Efectivamente, como bien lo enuncia el texto ibídem la prima especial de servicios NO TIENE ® SALARIAL, a efectos de la liquidación de prestaciones sociales, en cambio sí a efectos de cotizaciones al sistema de seguridad social integral en materia de pensión, conforme lo definieran las leyes 332 de 1996 y 476 de 1998. Necesario se torna efectuar un análisis de acoplamiento de la legislación en cita a la Constitución. Toda ley, por ser fruto de la actividad democrática popular, expedida a través del representante legítimo del pueblo soberano, en ejercicio de su libertad de configuración, (legislador) goza de presunción de validez formal, sin embargo, imperioso se torna para el fallador observar en aplicación del artículo 4 superior la adecuación a la constitucionalidad de las reglas a aplicar, lo que le otorga a la ley un status de validez sustancial respecto a la Constitución. “De acuerdo con lo anterior, al juez corresponde un control de la ley de conformidad con el conjunto de valores constitucionales, no solo para evitar la incoherencia del ordenamiento jurídico por la existencia de antinomias, cuyo origen se encuentra en la elaboración de leyes ordinarias contrarias a las normas constitucionales- es decir, por violación a las prohibiciones impuestas por normas superiores a la esfera de lo decidible-; sino para garantizar una dimensión de la democracia que condiciona la validez de la ley al respeto de los derechos fundamentales y los valores públicos de la Constitución”.6 Así, la exclusión de la prima especial de servicios, consagrada en el artículo 14 de la ley 4 de 1992, como factor salarial base de liquidación de las prestaciones sociales no solo debe analizarse desde la mera interpretación gramatical de la ley.
Se trata de concretar si a la luz de la jurisprudencia constitucional, la teleología de la exclusión que efectúa la norma es legítima y en tal caso, si es sistemáticamente compatible con los principios y valores que irradia el texto constitucional. Al respecto manifestó la sentencia C-279 de 1996, que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y cuya ratio decidendi constituye precedente vertical para los presentes efectos; lo siguiente: “De otra parte, no es fácil aceptar que la reiterada práctica legal en el tratamiento de la remuneración al trabajo, adquiera fuerza suficiente como para considerarse expresión necesaria de los mandatos constitucionales que regulan esa materia, hasta el punto de que tal práctica pueda convertirse en argumento constitucional para descalificar otras decisiones que con criterio distinto, adopte luego el Congreso.
En varias ocasiones, la Jurisprudencia constitucional del país, expresada por la Corte Suprema de Justicia antes de 1991, y luego por la Corte Constitucional, ha manifestado que no existe derecho adquirido a la estabilidad de un régimen legal. 6 Jorge Ernesto Roa, La Acción Publica De Constitucionalidad A Debate- Instituto De Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita- Universidad Externado De Colombia.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 680012333000-2016-00048-00 Sentencia de Primera Instancia Las normas legales acusadas bien podrían entonces disponer que no se consideran parte del salario, para efecto de liquidar prestaciones sociales, ciertas remuneraciones que a la luz de criterios tradicionales, deberían haberse tenido como parte de aquél. De otra parte, como anotó el interviniente CESAR AUGUSTO LOPEZ BOTERO, la actora ha confundido los conceptos de régimen salarial y salario, pues como afirma aquél en su escrito “el primero, es el género, mientras que el segundo, es la especie.
El primero, dentro del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, es sinónimo de derechos laborales del servidor público mientras que el segundo es parte integrante de tales derechos sin constituir la totalidad del mismo”. La Constitución dispone que previa una ley marco, el gobierno quedará facultado para fijar el “régimen salarial” esto es, el conjunto de derechos salariales, no salariales y prestacionales.
No es razonable suponer que un instrumento como la ley marco a la que se refiere el literal “e” del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución pudiera utilizarse solo para fijar salarios. La Corte Suprema de Justicia, en uno de sus recientes fallos sobre las modificaciones que en materia salarial en el sector privado introdujo la ley 50 de 1990, y en relación con la naturaleza jurídica de las primas, afirmó que: “En efecto, ni siquiera al legislador le está permitido contrariar la naturaleza de las cosas, y por lo mismo no podría disponer que un pago que retribuye la actividad del trabajador ya no sea salario.
Lo que verdaderamente quiere decir la última parte del artículo 15 de la ley 50 de 1990, aunque debe reconocerse que su redacción no es la más afortunada, es que a partir de su vigencia pagos que son “salario” pueden no obstante excluirse de la base de cómputo para la liquidación de otros beneficios laborales (prestaciones sociales, indemnizaciones, etc.) Este entendimiento de la norma es el único que racionalmente cabe hacer, ya que aun cuando habitualmente se ha tomado el salario como la medida para calcular las prestaciones sociales y las indemnizaciones que legalmente se establecen en favor del trabajador, no existe ningún motivo fundado en los preceptos constitucionales que rigen la materia o en la recta razón, que impida al legislador disponer que determinada prestación social o indemnización se liquide sin consideración al monto total del salario del trabajador, esto es, que se excluyan determinados factores no obstante su naturaleza salarial, y sin que pierdan por ello tal carácter[3] (el subrayado es de esta Corte).
Igualmente, la Corte Constitucional, ha sostenido que “el legislador conserva una cierta libertad para establecer, que componentes constituyen, o no salario, así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. Las definiciones de convenios internacionales que transcribe la actora no significan que el legislador nacional haya perdido la facultad de tomar o no en cuenta una parte de la remuneración que perciben los trabajadores para definir las bases sobre las cuales han de hacérseles otros pagos.
Así pues, el considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 680012333000-2016-00048-00 Sentencia de Primera Instancia tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional.
(…) Con respecto a los apartes de los artículos 14 y 15 de la ley 4ª de 1992, esta Corte coincide en la apreciación del Ministerio Público según la cual, “cuando el artículo 14 de la ley 4ª. de 1992 se refiere a la creación de una prima sin carácter salarial, desarrolla el título dado por el legislador, pues allí se menciona que mediante esta ley se habilita al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, concepto éste que comprende a las personas que desempeñan los cargos mencionados en la norma parcialmente demandada”.
Conforme se evidencia, la Corte Constitucional de forma expresa determinó que la regla jurídica que excluye a la prima especial de servicios, contenida en el artículo 14 de la ley 4 de 1992, se ajusta a la constitución. No obstante hay que aclarar que una cosa es que la prima especial de servicios equivalente al 30% del salario no tenga carácter salarial como base para liquidar las prestaciones sociales, excepto la pensión, y otra distinta es, como lo ha hecho el Gobierno Nacional en los decretos anuales expedidos a partir de 1993, englobar dentro del concepto de asignación básica también el de prima especial, para quitarle los efectos salariales a ese porcentaje (30%) del salario como base de liquidación de las prestaciones sociales, lo cual atenta contra los principios de progresividad y no regresión de los derechos laborales, en la medida que se le reduce el salario de sus beneficiarios a un 70%, ya que la Prima Especial debe corresponder a una suma adicional a la asignación básica, como lo ha explicado en forma amplia la jurisprudencia del Consejo de Estado en la sentencia del 9 de julio de 2014, en Sala de Conjueces, con ponencia de la doctora MARÍA CAROLINA RODRÍGUEZ, dentro de la acción de simple nulidad adelantada por PABLO J. CÁCERES CORRALES contra LA NACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, con radicación No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, mediante la cual se anularon los artículos referentes a la prima especial de servicios en varios decretos expedidos entre 1993 y 2007 Los efectos de la aludida providencia anulatoria de actos administrativos de carácter general son, por regla general, ex tunc7, esto es, que produce efectos desde el momento en que se profirió el acto anulado, por lo cual las cosas deben retrotraerse hasta antes de su expedición, partiendo de la ficción de que dichos actos nunca fueron expedidos y, por tanto, nunca debieron haber sido aplicados.
El Consejo de Estado, en sentencia de 05 de mayo de 2003, explicó: “Respecto a los efectos de las sentencias de nulidad proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa, ha sido reiterada la jurisprudencia de ésta Corporación 7 Consejo de Estado, Sentencia de 04 de marzo de 2010, Exp. No. 41001-23-31-000-2003-00821-01(2603-08), C.P. Dra. Bertha Lucia Ramírez de Páez “La declaratoria de nulidad, además de retirar del ordenamiento jurídico la norma cuya presunción de legalidad fue desvirtuada, está provista de los efectos ex tunc, es decir, que la situación debe ser retrotraída al estado anterior a su vigencia; de manera tal que la normativa anulada no es susceptible de ejecución o aplicación, siendo justamente este efecto el que garantizará las pretensiones de la demanda.
Las diversas sentencias de nulidad de la Prima Especial además del efecto ex tunc, tienen una consecuencia sobre el sueldo mensual de los funcionarios.” Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 680012333000-2016-00048-00 Sentencia de Primera Instancia al precisar que éstos son ´ex tunc´, es decir, que producen efectos desde el momento en que se profirió el acto anulado, por lo que las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban, antes de la expedición del acto.
Igualmente se ha señalado que la sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de carácter general, afecta las situaciones que no se encuentren consolidadas, esto es, que al momento de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción contencioso administrativa”8.
(Resaltado fuera de texto). En una decisión más reciente, la misma Corporación señaló: “Así las cosas, es claro que al haberse declarado la nulidad de los Decretos que establecían que el porcentaje del 30% de la prima especial de servicios no constituía salario, le asiste el derecho al señor Samuel Correa Quintero al reajuste de sus prestaciones sociales con inclusión de dicho porcentaje.
Lo anterior, por cuanto la presunción de legalidad de los citados Decretos fue desvirtuada, lo que implica que la situación debe ser retrotraída al estado inicial, como si nunca hubiera existido la norma, conforme los efectos ex tunc propios de las nulidades. En esa medida, los Decretos declarados nulos no pueden ser aplicados.9” La decisión de nulidad de los decretos reglamentarios de la Ley 4ª de 1992, tuvo como consecuencia jurídica la pérdida de validez y de vigencia de la disposición excluida, así como de su fuerza ejecutoria “no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores.10” (Subrayas fuera de texto).
La misma interpretación fue reafirmada más recientemente por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación de fecha 2 de septiembre de 2019, al concluir que en cumplimiento del mandato legal contenido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se debe adicionar la prima especial allí ordenada y no sustraerla del salario y/o asignación básica para darle esa denominación; en tal sentido condensó: “(…) esta Sala concluye que en cumplimiento del mandato legal contenido en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992, se debe adicionar la prima especial allí ordenada y no sustraerla del salario básico y/ o asignación básica para darle esa denominación. En consecuencia, la asignación básica debe pagarse en un 100% y, con base en ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales, pues estas se vieron afectadas al haber reducido el salario en un 30%.
(…) 8Consejo de Estado, Sentencia de 5 de mayo de 2003, Exp. No. 11001-03-27-000-2001-0243-01(12248), C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa. 9 Consejo de Estado, Sentencia de 21 de abril de 2016, Exp. No. 050012331000200301220 01 (0239-2014), C.P. Dr. William Hernández Gómez. 10 Ídem Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 680012333000-2016-00048-00 Sentencia de Primera Instancia Para la sala, demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/ o asignación básica, sea teniendo en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no cabe más que restablecer este derecho.” A partir del anterior razonamiento, la sentencia ibidem unificó las siguientes reglas en torno a la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: “PRIMERO. UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” 3.2 De la excepción de inconstitucionalidad En el ordenamiento jurídico colombiano se ha establecido la figura del control constitucional que de forma concentrada ejerce en abstracto la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en lo de sus respectivas competencias, así como el control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 680012333000-2016-00048-00 Sentencia de Primera Instancia constitucional difuso a cargo de cada uno de los jueces en los procesos sometidos a su consideración y en aplicación directa del artículo 4 de la carta política.
Ha sido definida por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-132 de 2013 de la siguiente forma: “Es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”.
En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter-partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la constitución política”. Ahora bien, la facultad del Juez ordinario para efectuar un control de constitucionalidad difuso no es irrestricta o ilimitada conforme su particular entender de los principios y valores constitucionales; en palabras del intérprete legítimo de la constitución: “Dentro de la supremacía que tiene y debe tener la Constitución, esta se impone como el grado más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jurídicas generales está limitado por el de la Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia para ello.
(…) Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como para los particulares “salvo norma expresa en contrario” como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que ordena que “en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”, sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones.
Lo anterior no se predica de la norma jurídica de contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, la cual no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular”.11 11 C-069 de 1995 MAGISTRADO PONENTE: DR. HERNANDO HERRERA VERGARA Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 680012333000-2016-00048-00 Sentencia de Primera Instancia Se deduce, a forma de principio, que la excepción de inconstitucionalidad no puede ser aplicada si no media una contradicción evidente entre el texto de la regla que se va a dejar de aplicar y la disposición constitucional que se entiende vulnerada, pues, el sistema jurídico en pos de la seguridad jurídica y el profundo compromiso democrático prefiere, como regla general, los juicios en abstracto que hace el Juez Constitucional respecto a las normas que son de su competencia. La Corte Constitucional señala en la Sentencia C-600 de 1998 y Magistrado Ponente Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO, a tenor literal lo siguiente: “La Corte Constitucional, en lo que hace a las normas sometidas a su examen, define, con la fuerza de la cosa juzgada constitucional, su exequibilidad o inexequibilidad, total o parcial, con efectos erga omnes y con carácter obligatorio general, oponible a todas las personas y a las autoridades públicas, sin excepción alguna.
(…) El Consejo de Estado, también con carácter general, ante el ejercicio de acciones de nulidad por inconstitucionalidad, decide si están llamadas a prosperar las pretensiones de los accionantes, y en caso afirmativo anula el acto administrativo correspondiente, retirándolo del ordenamiento jurídico.” Así que, en términos generales el Juez, al estudiar un caso concreto, no puede suplir los juicios de valor que efectúa el órgano competente para definir en abstracto el alcance de una norma jurídica, salvo que esta se muestre de bulto contraria al ordenamiento superior, esto es, una vez se ha desvirtuado más allá de toda duda razonable la presunción de conformidad con el ordenamiento superior que es inherente a los actos administrativos como una manifestación de la soberanía estatal.
En términos de la Corte Constitucional12, el planteamiento se sintetiza de la siguiente forma: “Son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea.
Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe. Si no hay una oposición flagrante con los mandatos de la Carta, habrá de estarse a lo que resuelva con efectos “erga omnes” el juez de constitucionalidad.
Una cosa es la norma -para cuyo anonadamiento es imprescindible el ejercicio de la acción pública y el proceso correspondiente- y otra bien distinta su aplicación a un caso concreto, la cual puede dejar de producirse -apenas en ese asunto- si existe la aludida incompatibilidad entre el precepto de que se trata y los mandatos constitucionales” 12 Sentencia T-614 de 1992, MP.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 680012333000-2016-00048-00 Sentencia de Primera Instancia Sin embargo, la sentencia T-681 DE 2016 emitida por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, es la que emite un listado taxativo de causales de procedencia en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, así: “Dicha facultad puede ser ejercida de manera oficiosa o a solicitud de parte cuando se está frente a alguna de las siguientes circunstancias: (i) La norma es contraria a las cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad, toda vez que “de ya existir un pronunciamiento judicial de carácter abstracto y concreto y con efectos erga omnes, la aplicación de tal excepción de inconstitucionalidad se hace inviable por los efectos que dicha decisión genera, con lo cual cualquier providencia judicial, incluidas las de las acciones de tutela deberán acompasarse a la luz de la sentencia de control abstracto que ya se hubiere dictado;
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, “puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”. Finalmente, respecto de la aplicabilidad de la excepción de inconstitucionalidad a los decretos salariales proferidos por el gobierno nacional a partir del año 2008, la reciente sentencia de unificación del Consejo de Estado13 reafirmó su procedencia al señalar: “Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia de 29 de abril de 2014, la Sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad rogada por la parte actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes y otras formas jurídicas.
(…).” 4. Caso concreto 4.1. Pruebas relevantes En el presente caso se encuentra probado lo siguiente: ● Certificaciones emitidas por pagador de la Dirección Seccional de 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, Sentencia SUJ-016-CE-S2- 2019 de 2 de septiembre de 2019 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 680012333000-2016-00048-00 Sentencia de Primera Instancia Administración Judicial de Santander de fecha 18 de junio de 201514; y por el Coordinador del área de talento humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cúcuta, de fecha 24 de julio de 201515 en las que consta que la señora Esperanza Otero Rodríguez, se encuentra vinculada con la Rama Judicial desde el 01 de enero de 1994 como juez de la República. ● Que mediante certificación de pagos obrante en el expediente16 se evidencia que la remuneración mensual de la demandante fijada en los Decretos 57 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 76 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, 2740 de 2000, 2777 de 2001, 673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011 874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014 y 1257 de 2015 y siguientes- se fragmentaba, y el treinta por ciento (30%) de dicha asignación era calificado como prima especial de servicios sin carácter salarial. ● Derecho de petición del 26 de junio de 201417 mediante el cual la demandante solicitó la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración mensual.
Igualmente solicitó reconocimiento y pago de la prima especial de servicios correspondiente al 30% adicional a su salario básico mensual, desde el 01 de enero de 1993. ● Oficio D.E.S.E.J. No. 004323 del 27 de junio de 201418, negando lo peticionado en la anterior solicitud. ● Recurso de apelación de fecha 25 de julio de 201419 frente al oficio D.E.S.E.J. No. 004323 del 27 de junio de 2014. ● Resolución No. 4987 del 20 de agosto de 201520, confirmando la decisión contenida en el oficio D.E.S.E.J. No. 004323 del 27 de junio de 2014. ● El 22 de mayo de 201521 la demandante solicitó ante la Dirección Seccional de Administración Judicial de Santander la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración mensual.
Igualmente solicitó reconocimiento y pago de la prima especial de servicios correspondiente al 30% adicional a su salario básico mensual. ● La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial emitió respuesta mediante Resolución No. 3463 del 25 de mayo de 201522, negando lo solicitado. 14 SAMAI, índice No. 70. Archivo 002, Páginas 65-68. 15 SAMAI, índice No. 70.
Archivo 002, Páginas 70-90. 16 SAMAI, índice No. 70. Archivo 002, Páginas 65-115. 17 SAMAI, índice No. 70. Archivo 002, Páginas 16 y 17. 18 SAMAI, índice No. 70. Archivo 002, Páginas 42 y 43. 19 SAMAI, índice No. 70. Archivo 002, Páginas 44 y 45. 20 SAMAI, índice No. 70. Archivo 002, Páginas 46-63. 21 SAMAI, índice No. 70. Archivo 002, Páginas 18-21. 22 SAMAI, índice No. 70.
Archivo 002, Páginas 31-36. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 680012333000-2016-00048-00 Sentencia de Primera Instancia ● El 25 de julio de 201523, la demandante interpuso recurso apelación contra la decisión anterior, el cual no fue resuelto operando el silencio administrativo negativo, configurándose acto ficto. ● El 05 de junio de 201524 la demandante solicitó ante la Dirección Seccional de Administración Judicial de Norte de Santander la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración mensual.
Igualmente solicitó reconocimiento y pago de la prima especial de servicios correspondiente al 30% adicional a su salario básico mensual. ● La Dirección Seccional de Administración Judicial de Norte de Santander no dio respuesta a la petición anterior. 4.2. Análisis del caso en concreto 4.2.1. En relación con la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
De conformidad el marco normativo y jurisprudencial desarrollado en precedencia, y a partir de lo probado en el proceso, se tiene que la demandada ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de la demandante, quitándole la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea teniendo en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales.
En consecuencia, y conforme quedó establecido por el H. Consejo de Estado en la sentencia de unificación de fecha 2 de septiembre de 2019, la asignación básica debe pagarse en un 100% y, con base en ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales, pues estas se vieron afectadas al haber reducido el salario en un 30%. En otras palabras, la demandante tiene derecho a que se reliquiden sus prestaciones sociales teniendo en cuenta para el efecto, el 30% que en su momento se había sustraído erróneamente del salario básico a título de prima especial de servicios, durante los lapsos de vinculación laboral como Juez de la República -sin perjuicio de la prescripción-.
Igualmente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la jurisprudencia de unificación proferida por el H. Consejo de Estado, la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica durante los lapsos de vinculación laboral como Juez de la República -sin perjuicio de la prescripción-, advirtiendo que dicha prima sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. Por lo anterior, habrá de declararse la nulidad de los actos administrativos demandados en cuanto quedó demostrado que la demandada no ha liquidado en 23 SAMAI, índice No. 70.
Archivo 002, Páginas 38-41. 24 SAMAI, índice No. 70. Archivo 002, Páginas 25-30. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 680012333000-2016-00048-00 Sentencia de Primera Instancia forma correcta las prestaciones sociales de la demandante, y no ha cancelado y pagado la prima especial que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, a la que tiene derecho como un incremento, componente adicional o plus al salarió básico. 4.3.
De la prescripción Al respecto, en lo que tiene que ver con el fenómeno prescriptivo en materia de reconocimiento de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el H. Consejo de Estado en sentencia de unificación del 02 de septiembre de 2019 consideró: “Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos —parcialmente—, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente (…) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir,, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa”. (Negrilla y subraya del texto original) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 680012333000-2016-00048-00 Sentencia de Primera Instancia Y a partir de las anteriores consideraciones se fijó como regla de unificación en la referida sentencia, que “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969”.
Por lo anterior, es claro que el término de prescripción de 3 años debe contarse desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que creó la prima especial y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993. De modo que, como el derecho al reconocimiento de la referida prima especial se hizo exigible para la demandante a partir del 01 de enero de 1994 -fecha a partir de la cual acreditó la condición de juez-, y toda vez que la reclamación en sede administrativa fue presentada el día 26 de junio de 2014, se concluye que se encuentran prescritas las sumas causadas con anterioridad al 26 de junio de 2011, y así se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia. 4.4.
De las ordenes en particular A título de restablecimiento del derecho se ordenará a la demandada si aún no lo ha hecho, reliquidar y pagar las prestaciones sociales devengadas por ESPERANZA OTERO RODRÍGUEZ, causadas desde el 26 de junio de 2011 -en virtud del fenómeno prescriptivo- y hacía adelante hasta que por razón del cargo tenga derecho, sobre el 100% de su remuneración mensual, es decir, teniendo en cuenta para el efecto el 30% que en su momento se había sustraído erróneamente del salario básico a título de prima especial de servicios.
Igualmente se ordenará a la demandada si aún no lo ha hecho, reconocer y pagar a favor de ESPERANZA OTERO RODRÍGUEZ a partir del 26 de junio de 2011 -en virtud del fenómeno prescriptivo- y hacía adelante hasta que por razón del cargo tenga derecho, la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, entendida como un incremento del salario básico y/o asignación básica.
Se advierte que dicha prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. Para los efectos descritos, deberá la demandada liquidar y pagar los valores que resulten de las condenas derivadas de la presente sentencia y el valor resultante será reajustado de acuerdo con la siguiente fórmula, conforme la ha definido la jurisprudencia del H. Consejo de Estado: R= Rh X Índice final Índice inicial Según la cual el valor presente ® se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el correspondiente a la prestación, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente para la fecha de ejecutoria de la sentencia) por el índice (vigente para la fecha en que debió Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 680012333000-2016-00048-00 Sentencia de Primera Instancia efectuarse el pago).
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la acusación de cada una de ellas. La indexación se efectuará hasta el día en que quede ejecutoriada la presente sentencia, inclusive. Deberá darse cumplimiento a la sentencia en los términos que contrae el artículo 192 de la ley 1437 de 2011. 5.
De las costas El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el punto a la condena en costas, establece lo siguiente: “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Por lo tanto, es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP.
Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso. Recalcando, que en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.
Así, la condena en costas no tiene un carácter objetivo. En tanto que para su imposición debe hacerse un estudio de los fundamentos para la presentación de la demanda, lo que implica también un análisis de los fundamentos de la defensa, cuando la parte vencida es la demandada. El anterior criterio objetivo-valorativo, fue reiterado por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado en sentencia de 18 de enero de 2018;
La Sección Segunda del H. Consejo de Estado en sentencia de 22 de febrero de 2018, que recordó que con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la condena en costas dejó de fundarse en un criterio subjetivo para considerar, en cambio, aspectos de tipo objetivo valorativo. En razón de lo anterior, se tiene que, una vez realizado el análisis correspondiente al presente caso, no se observan los especiales criterios de estructuración que el precedente judicial del órgano de cierre ha fijado para la condena en costas, razón por la cual resulta apropiado no realizar condena por ese concepto.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 680012333000-2016-00048-00 Sentencia de Primera Instancia RESUELVE:
PRIMERO: INAPLICAR POR INCONSTITUCIONALES para el caso en concreto el artículo 6° del Decreto 106 de 1994; el artículo 7° del Decreto 43 de 1995; el artículo 6° de los Decretos 36 de 1996, 76 de 1997, 64 de 1998 y 44 de 1999; el artículo 7° de los Decretos 2740 de 2000 y 2777 de 2001; el artículo 6° de los Decretos 673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007 y 658 de 2008; el artículo 8° de los Decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014, y en su lugar, se aplica el artículo 53 de la Constitución Política.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en: (i) la Resolución No. 3463 del 25 de mayo de 2015 suscrita por el Director Ejecutivo de Administración Judicial Seccional Santander, (ii) el acto ficto o presunto producto del silencio negativo al no resolver recurso de apelación interpuesto contra la resolución anterior, (iii) el Oficio No. DESRJ 004323 del 27 de junio de 2014 suscrito por el Director Ejecutivo de Administración Judicial Seccional Santander, (iv) la Resolución No. 4987 del 20 de agosto de 2015 emitida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que resolvió confirmar lo dispuesto en el oficio DESRJ 004323; y (v) el acto ficto o presunto producto del silencio negativo al no resolver las peticiones elevadas el 05 de junio de 2015, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: CONDENAR a título de restablecimiento del derecho, a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, si aún no lo ha hecho, a reliquidar y pagar las prestaciones sociales devengadas por ESPERANZA OTERO RODRÍGUEZ, causadas desde el 26 de junio de 2011 -en virtud del fenómeno prescriptivo- y hacía adelante hasta que por razón del cargo tenga derecho, sobre el 100% de su remuneración mensual, es decir, teniendo en cuenta para el efecto el 30% que en su momento se había sustraído erróneamente del salario básico a título de prima especial de servicios.
CUARTO: CONDENAR a título de restablecimiento del derecho, a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, si aún no lo ha hecho, a reconocer y pagar a favor de ESPERANZA OTERO RODRÍGUEZ a partir del 26 de junio de 2011 -en virtud del fenómeno prescriptivo- y hacía adelante hasta que por razón del cargo tenga derecho, la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, entendida como un incremento del salario básico y/o asignación básica.
Se advierte que dicha prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación.
QUINTO: DÉCLARASE la prescripción trienal las sumas derivadas de la reliquidación salarial y prestacional, causadas con anterioridad al 26 de junio de 2011, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de esta sentencia.
SEXTO: CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a pagar de forma indexada las condenas Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 680012333000-2016-00048-00 Sentencia de Primera Instancia dispuestas en esta sentencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del CPACA y la fórmula señalada en la parte motiva.
SÉPTIMO: Ordenar a la demandada dar cumplimiento a la sentencia en los términos que establece el artículo 192 y 195 de la ley 1437 de 2011.
OCTAVO: SIN CONDENA en costas de conformidad con la parte motiva.
NOVENO: Ejecutoriada esta providencia, EXPIDASE copias auténticas de la misma y/o constancia para el cobro administrativo y ARCHIVESE las diligencias previas las anotaciones del caso.
DÉCIMO: Efectúese el registro de esta actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI | Proceso Judicial (consejodeestado.gov.co) por intermedio de la Oficial Mayor-Conjueces.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobada en sala de la fecha, según acta No. 25 de 2025. (Aprobado a través de Microsoft Teams) HERLEY PAOLA ARDILA VANEGAS Conjuez Ponente (Aprobado a través de Microsoft Teams) JORGE CARLOS OROZCO CAMACHO Conjuez (Aprobado a través de Microsoft Teams) SANTIAGO MIGUEL ORTIZ ACEVEDO Conjuez