25307-33-33-003-2022-00325-01 · Administrative Court of Cundinamarca

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN F MAGISTRADA PONENTE: DRA. PATRICIA SALAMANCA GALLO Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil veintiséis (2026). Demandante: Margarita Gutiérrez Carrillo Demandada: Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Tema: Sanción moratoria pago tardío cesantías docente Nulidad y restablecimiento del derecho La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Cundinamarca (archivo 26 exp. digital), contra la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2024, por el Juzgado Tercero (3) Administrativo del Circuito Judicial de Girardot (archivo 25 exp. digital), que condenó a dicha entidad a pagar a favor de la demandante la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías; ordenó la actualización de la condena; y se abstuvo de condenar en costas.

El proceso se remitió a la Corporación el 5 de mayo de 2025 (archivo 36 exp. digital). I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA, la señora Margarita Gutiérrez Carrillo, a través de apoderada judicial, solicitó se declare la existencia y nulidad del acto ficto o presunto negativo derivado de la falta de respuesta a las peticiones radicadas ante las Entidades demandadas el 10 de junio de 2022, orientadas al pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.

A título de restablecimiento del derecho, pidió se condene a las Entidades demandadas a reconocer y pagar a la parte demandante la sanción moratoria “por el pago tardío de la cesantía parcial que fue reconocida con la Resolución No. 000605 del 11 de marzo de 2020… a razón de un día de salario por cada día de retardo, desde el 22 de abril de 2020 al 17 de junio de 2020 fecha de pago de dicha prestación…”.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 2 Así mismo, solicitó que se dé cumplimiento al fallo en el término previsto en el artículo 192 del CPACA, que sobre las sumas adeudadas se incorporen los ajustes de valor; pagar intereses moratorios; y se condene en costas. 2. Hechos La parte demandante afirmó que el 10 de enero de 2020 solicitó las cesantías parciales, las cuales fueron reconocidas mediante Resolución No. 605 del 11 de marzo de 2020.

Sostuvo que el pago efectivo de la prestación se realizó el 17 de junio de 2020. Indicó que solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales ante las entidades demandadas; peticiones que no se resolvieron en la oportunidad legal. 3. Normas violadas y concepto de la violación Considera como violados los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006; y 57 de la Ley 1955 de 2019.

La apoderada de la parte demandante expuso el marco normativo aplicable a la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías de los docentes y concluyó que las entidades demandadas incumplieron los términos fijados por el legislador para su reconocimiento y pago, lo que da lugar a la imposición de la sanción equivalente a un (1) día de salario por cada día de mora, hasta la fecha en que se efectuó el pago de la prestación. 4.

Contestaciones de la demanda 4.1. Nación - Ministerio de Educación Nacional – FOMAG El apoderado de la Cartera Ministerial señaló que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, prevé que la mora que se genere por el pago tardío de las cesantías, como ocurre en el caso de autos, será responsabilidad de la Entidad territorial por la expedición extemporánea del acto de reconocimiento de la prestación (archivo 8 exp. digital).

Refirió que la docente solicitó las cesantías parciales el 10 de enero de 2020 y la Secretaría de Educación de Cundinamarca incurrió en una demora superior a dos meses Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 3 para expedir el acto administrativo que reconoció y ordenó el pago, tal como se evidencia en la Resolución No 605 del 11 de marzo de 2020.

Propuso las excepciones de “legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad”, “improcedencia de la indexación de la condena”, y “genérica”. 4.2. Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación El apoderado de la Entidad territorial manifestó que existe un vacío normativo respecto a la aplicación de la Ley 1955 de 2019, la cual establece la responsabilidad de la Secretaría de Educación en la mora por la tardanza en la culminación de la actuación administrativa en el reconocimiento de las cesantías de los docentes, razón por la cual la sanción mora que se genere a partir del 1 de enero de 2020 hasta diciembre de 2022, se paga con los TES expedidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tal como lo establece el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023.

Expuso que debe darse aplicación a los decretos expedidos con ocasión de la emergencia sanitaria por COVID 19 mediante los cuales se dispuso la suspensión de las actuaciones administrativas en el Departamento de Cundinamarca, entre el 26 de marzo y el 8 de junio de 2020. Propuso las excepciones de, “inexistencia de obligaciones a cargo del Departamento de Cundinamarca por inaplicación de la norma”, “la liquidación de la sanción moratoria no da lugar a indexación”, “cobro de lo no debido”, “enriquecimiento injusto”, “prescripción”, “compensación” y “genérica o innominada”. 5.

La sentencia recurrida. El Juzgado Tercero (3) Administrativo del Circuito Judicial de Girardot profirió sentencia el 11 de diciembre de 2024, en la cual condenó al Departamento de Cundinamarca - Secretaría de Educación a pagar a favor de la demandante la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías; ordenó la actualización de la condena; y se abstuvo de condenar en costas (archivo 26 exp. digital).

Sostuvo que se demostró que la demandante solicitó el reconocimiento de la cesantía parcial el 10 de enero de 2020, razón por la cual el término de 15 días para expedir el acto de reconocimiento venció el 31 de enero de dicho año. Precisó que Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 4 el Departamento de Cundinamarca expidió la resolución de reconocimiento de la prestación el 11 de marzo de 2020, esto es, de forma extemporánea.

Argumentó que el término de 45 días para pago finalizó el 22 de abril de 2020; sin embargo, el monto reconocido por el auxilio quedó a disposición de la docente en entidad bancaria el 17 de junio de 2020. Concluyó que la demandante tiene derecho a la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo desde el 23 de abril hasta el 16 de junio de 2020, liquidada con la asignación básica que percibió para la fecha de causación de la penalidad.

Afirmó que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, prevé que la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora cuando el retraso en el pago de cesantías se deba al incumplimiento de los plazos para remitir la solicitud al Fondo. Sostiene que la Secretaría de Educación de Cundinamarca expidió el acto administrativo fuera del plazo legal y fue remitido a la Fiduprevisora el 7 de mayo de 2020; entidad que puso los recursos a disposición de la docente dentro del término que le correspondía. Destaca que la mora inició el 23 de abril de 2020 y la solicitud de pago de la indemnización se radicó el 10 de junio de 2022, razón por la cual no se configuró la prescripción, toda vez que no se superó el término de tres (3) años contemplado en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral.

Ordenó la indexación de la condena, con fundamento en lo establecido por el Consejo de Estado en sentencia emitida el 18 de julio de 2018. 6. Recurso de apelación. El apoderado del Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia (archivo 26 exp. digital). Manifestó que no se tuvo en cuenta la suspensión de términos administrativos derivada de la contingencia del Covid-19.

Argumentó que, conforme a lo previsto en el Decreto 491 de 2020, que autorizó a las entidades territoriales suspender las actuaciones administrativas mientras Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 5 estuviera vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Departamento de Cundinamarca expidió cinco (5) decretos mediante los cuales suspendió los términos entre el 26 de marzo y el 8 de junio de 2020.

Consideró que aplicando la suspensión de términos no se configuró la sanción moratoria que reclama la parte demandante, dado que el pago de la prestación se generó dentro del plazo de 70 días establecido por la jurisprudencia. Contabilizó los términos, así: Afirmó que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, introdujo un nuevo procedimiento para el reconocimiento y pago de cesantías, así como para sanciones moratorias de docentes afiliados al FOMAG, asignando responsabilidades a las entidades territoriales para la expedición del acto de reconocimiento y al Fomag para el pago; sin embargo, esta disposición se reglamentó hasta el 1 de junio de 2022, mediante el Decreto 942 de 2022 Precisó que no se puede aplicar el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, por omisión de regulación vigente para la fecha de radicación de cesantías.

No obstante, arguyó que el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por la Ley 2294 de 2023, autoriza al Ministerio de Hacienda y Crédito Público a emitir Títulos de Tesorería para financiar el pago de las sanciones por mora Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 6 en cesantías a cargo del Fondo causadas hasta diciembre de 2022.

Estos títulos cubren el periodo de penalidad que reclama la parte demandante. Expuso que “en sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 proferida el 18 de julio de 2018 por el Consejo de Estado fijó regla jurisprudencial por medio de la cual estableció la improcedencia la indexación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías dada la naturaleza de penalidad a la administración”. • Pronunciamiento sobre el recurso de apelación La apoderada del Ministerio de Educación – Fomag se pronunció respecto del recurso de apelación promovido por el Departamento de Cundinamarca (archivo 32 exp. digital).

Manifestó que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 prevé que la sanción moratoria derivada del pago extemporáneo de la cesantía docente corresponde a la Secretaría de Educación, cuando se origine por demoras imputables a la expedición del acto administrativo o la remisión para pago. Indicó que los términos corrieron así: Concluyó que “el ente territorial es el responsable de la causación de la mora; teniendo en cuenta que emitió el acto administrativo solo hasta el 11 de marzo de 2020, luego envió el acto administrativo para pago solo hasta el 07 de mayo de 2020”. 7.

Trámite en Segunda Instancia. Recibido el expediente proveniente del Juzgado Tercero (3) Administrativo del Circuito Judicial de Girardot, se admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado por el Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación (índice Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 7 6 exp. samai).

Así mismo, se ordenó notificar al Ministerio Público en forma personal; y no se dispuso correr traslado de alegatos en los términos del artículo 247 numeral 5 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, como quiera que no se decretaron pruebas en esta instancia. II. CONSIDERACIONES Surtido el trámite de segunda instancia y sin que se observe vicio de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a adoptar la decisión que en derecho corresponda, así: 1.

Problema jurídico. Visto el recurso de apelación del Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación, el problema jurídico se contrae a establecer: i) si la sentencia de primera instancia debe revocarse parcialmente en atención a que operó la suspensión de términos administrativos decretada por el Gobernador de Cundinamarca, por lo que durante dicho término sólo debe reconocerse la indexación de las sumas adeudadas; ii) si la condena debe ser asumida por el Ministerio de Educación – FOMAG, a través de TES, conforme a lo establecido en parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019; y (iii) si es procedente la indexación de la condena. 2.

Tesis de la sala 2.1. Se debe reconocer la indexación del auxilio de cesantía por el tiempo que no operó la sanción moratoria por la suspensión de términos decretada por el Departamento de Cundinamarca, que equivale a 42 días calendario, por el periodo del 26 de marzo al 7 de mayo de 2020. 2.2. La demandante tiene derecho al pago de 25 días calendario de sanción moratoria, que corresponden al periodo del 22 de mayo de 2020 al 16 de junio de 2020. 2.3.

El Ministerio de Educación Nacional – FOMAG no debe asumir la penalidad que se generó por el pago tardío de las cesantías reconocidas a la demandante, conforme a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, según el cual la “entidad territorial será responsable del Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 8 pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías”. 2.4. La suma total producto de la sanción debe ser indexada, conforme al artículo 187 del CPACA, a efectos que la parte demandante mantenga el valor adquisitivo del dinero que no ha percibido. Para desatar los puntos de inconformidad, la Sala abordará el fondo del asunto de la siguiente manera: 3.

Marco legal y jurisprudencial sobre la mora en el pago de las cesantías a los docentes afiliados al FOMAG La Ley 244 de 1995 fijó los términos para el pago oportuno de las cesantías de manera general para todos los servidores públicos, así como también la respectiva sanción moratoria; esta normativa fue modificada y complementada por la Ley 1071 de 2006, en los siguientes términos: “Artículo 4o.

Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.

Artículo 5º. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.

Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 9 dentro del término previsto en este artículo.

Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este” (Negrilla de la Sala). La Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación proferida el 18 de julio de 20181, determinó que las disposiciones contenidas en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, relacionadas con el procedimiento de reconocimiento de cesantías y de sanción moratoria, son aplicables a los docentes oficiales, en los siguientes términos: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.

(…) 234. En tal virtud, en el asunto objeto de estudio, los plazos descritos transcurrieron así: Término Fecha Caso concreto Fecha de la reclamación de las cesantías definitivas 11/03/2013 Fecha de reconocimiento: 03/02/2014 Fecha de pago: 08/08/2014 Período de mora: 27/06/13 – 07/08/14 Vencimiento del término para el reconocimiento - 15 días (Art. 4 L. 1071/2006 04/04/2013 Vencimiento del término de ejecutoria – 10 días (Arts. 76 y 87 CPACA) 18/04/2013 Vencimiento del término para el pago - 45 días (Art. 5 L. 1071/2006) 26/06/2013 235.

Tal como se evidencia, se causó un período de mora desde el 27 de junio de 2013 hasta el 7 de agosto de 2014, día anterior a aquél en que la Fiduprevisora realizó el pago de las cesantías definitivas, generándose un retardo de 1 año, 1 mes 9 días”. Con base en esta tesis jurisprudencial unificada, se extraen las siguientes conclusiones: i) a los docentes afiliados al FOMAG les aplicable las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 en lo relacionado a la indemnización moratoria por el pago tardío de las cesantías; ii) prevalece el procedimiento general y los términos establecidos en 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda, Subsección B, Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Sentencia CE-SUJ2-012-18 de 18 de julio de 2018, Radicación número: 73001-23- 33-000-2014-00580-01(4961-15).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 10 la Ley 1071 de 2006, sobre los previstos en el Decreto 2831 de 2005, por virtud del factor jerárquico de la Ley sobre el reglamento; iii) para efectos de contabilizar el término oportuno para reconocer y pagar las cesantías (70 días), se debe realizar un análisis individualizado en cada caso concreto, teniendo en cuenta como criterios la fecha de la solicitud, la oportunidad en la respuesta, la notificación de la respuesta, la eventual renuncia a los términos para recurrir, la presentación de recursos y la fecha de pago; y iv) la indemnización moratoria se calcula con base en el valor de la asignación básica devengada al momento en que se genere la mora para el caso de las cesantías parciales, o con la última devengada para el caso de la cesantías definitivas. 4.

Entidades responsables del reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes oficiales y de la respectiva sanción moratoria La Ley 91 de 1989 dispuso que el reconocimiento de las cesantías del personal docente se realiza con cargo a los recursos del FOMAG. No obstante, la competencia para la elaboración y suscripción del acto administrativo fue delegada a las entidades territoriales (artículo 9).

El artículo 562 de la Ley 962 de 20053 establecía que los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones a cargo del FOMAG debían ser suscritos por los secretarios de educación de los entes territoriales, previa aprobación del proyecto por parte del administrador de dicho Fondo. El artículo 564 de la Ley 962 de 20055 establecía que los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones a cargo del FOMAG debían ser suscritos por los 2 “Artículo 56.

Racionalización de trámites en materia del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.

El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial”. 3 “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”. 4 “Artículo 56.

El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial”. 5 “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 11 secretarios de educación de los entes territoriales, previa aprobación del proyecto por parte del administrador de dicho Fondo. Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1075 de 2015, por medio del cual reguló el procedimiento para el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del FOMAG, normativa que fue subrogada por el Decreto 1272 de 23 de julio de 20186, con el objeto de, entre otros aspectos: i) incorporar disposiciones normativas del régimen general contenidas en la Ley 1071 de 2006 que señalan que el reconocimiento de cesantías debe realizarse en el término de 15 días hábiles a partir de la debida radicación de la solicitud; ii) especificar el procedimiento que deben aplicar los entes territoriales y el FOMAG en materia de reconocimiento y pago de prestaciones, en el cual se destaca que la expedición del acto administrativo de reconocimiento está supeditado a aprobación previa por parte del Fomag; y iii) establecer que el pago de la sanción moratoria por la cancelación tardía de las cesantías estaba a cargo de los recursos del FOMAG7.

La Ley 1955 de 2019, “Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”, derogó8 expresamente el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, en el que se establecía el procedimiento para el reconocimiento y pago de prestaciones por parte del FOMAG. En su lugar, estableció un nuevo procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas en favor de los docentes oficiales, en concordancia con los términos previstos en la Ley 1071 de 2006, el cual presenta las siguientes características principales: i) se eliminó el trámite de aprobación previa del proyecto de acto administrativo de reconocimiento por parte del FOMAG, de manera que la expedición de ese acto quedó a cargo de la entidad territorial de forma exclusiva; y ii) se discriminó la responsabilidad de cada una de las Entidades que intervienen (entidades territoriales para el reconocimiento y FIDUPREVISORA para el pago), respecto al incumplimiento de los términos y la configuración de la respectiva sanción moratoria. 6 “Por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación-, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones”. 7 “Artículo 2.4.4.2.3.2.28.

Sanción moratoria. El pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin perjuicio de las acciones legales o. judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas por el incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006”. 8 El artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 preceptuó “La presente Ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

(…) Se derogan expresamente (…) el artículo 56 y 68 de la Ley 962 de 2005”. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 12 En efecto, el artículo 57 de la referida Ley 1955 de 2019, estableció que la mora en el pago de cesantías que se genere por el incumplimiento de los plazos de radicación o entrega de la solicitud por parte de la Secretaría de Educación a la sociedad fiduciaria para pago debe ser asumida por la entidad territorial.

Así mismo, previó que los recursos del Fondo están destinados exclusivamente al pago de las prestaciones sociales de los docentes, por lo que prohibió su utilización para financiar indemnizaciones económicas derivadas de decisiones judiciales o administrativas. No obstante, la norma contempló un periodo de transición para las sanciones por mora causadas hasta diciembre de 2019, facultando al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería, los cuales serán administrados por sociedades fiduciarias públicas, con el fin de garantizar el cumplimiento de dichas obligaciones sin comprometer el presupuesto del Fomag.

El parágrafo transitorio fue modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 “[p]or el cual se expide el Plan Nacional De Desarrollo 2022- 2026”. Estableció que “[p]ara efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas” (negrilla fuera de texto).

Posteriormente, se expidió el Decreto 942 de 1° de junio de 20229 con el propósito de reglamentar la Ley 1955 de 2019, de la siguiente manera: “Artículo 2. Modifíquese los artículos 2.4.4.2.3.2.1, 2.4.4.2.3.2.2, 2.4.4.2.3.2.3, 2.4.4.2.3.2.22, 2.4.4.2.3.2.24, 2.4.4.2.3.2.25, 2.4.4.2.3.2.27, 2.4.4.2.3.2.28 y 2.4.4.2.3.3.2, del Decreto 1075 de 2015, los cuales quedarán así: (…) Artículo 2.4.4.2.3.2.28.

Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento 9 “Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones”.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 13 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.

La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere. Parágrafo. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad” (negrilla fuera de texto).

Con base en las normas citadas, se concluye que la Ley 1955 de 201910 introdujo varias modificaciones relacionadas con el procedimiento para el reconocimiento y pago de cesantías de docentes oficiales y la determinación de la responsabilidad de las entidades que participan en ese tipo de actuaciones administrativas, las cuales se pueden puntualizar de la siguiente manera: a. De conformidad con el procedimiento general y los plazos establecidos en la Ley 1071 de 2016, las Entidades Territoriales cuentan con un término de 15 días para expedir el acto administrativo de reconocimiento; y el FOMAG, una vez en firme dicho acto administrativo (10 días), cuenta con 45 días para realizar el pago.

El incumplimiento de estos términos genera una sanción moratoria equivalente a un día de salario por cada día de mora. b. La expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías por parte de las entidades territoriales ya no está supeditada a la verificación y autorización previa del FOMAG, con la finalidad de simplificar y agilizar la gestión administrativa. 10 La Ley 1955 de 2019 entró en vigencia el 25 de mayo de 2019, fecha de su publicación, de conformidad con el artículo 336 que dispone lo siguiente: “Artículo 336.

Vigencias y derogatorias. La presente Ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 14 c. No se podrán imponer indemnizaciones o sanciones administrativas o judiciales con cargo de los recursos del FOMAG (verbigracia, sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías), por cuanto estos recursos, por mandato legal, tienen como destinación específica el pago de las prestaciones sociales. d. La sanción que se genere por la mora de las entidades territoriales en el trámite y cumplimiento de los plazos previstos para el reconocimiento de cesantías debe ser asumida por dichas entidades con sus propios recursos. 5.

Financiación del pago de la sanción moratoria con Títulos de Tesorería. La Corte Constitucional en sentencia SU-041 de 2020, que estableció un periodo de transición para el pago de la sanción moratoria, precisó que la emisión de los TES busca financiar la penalidad que estuvo a cargo del FOMAG. Resaltó que, conforme a lo previsto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se concretó un plan de financiamiento que permite gestionar los recursos para el pago de la indemnización. Indicó: “En lo atinente a la expedición y entrega de los TES, el representante legal de la FIDUPREVISORA S.A. deberá elevar una solicitud de pago al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, indicando la suma por concepto del pago de la sanción por mora, certificando que esta no se causó después del 31 de diciembre de 201911.

Una vez dicho Ministerio reciba la solicitud tendrá diez días hábiles para llevar a cabo la expedición de los TES”. Como puede verse, el Fondo contaba con presupuesto para pagar la penalidad causada hasta el 31 de diciembre de 2019; no obstante, debido a que los recursos no están disponibles de forma inmediata, el pago debía ser distribuido entre las vigencias fiscales de 2019 y 2020.

La Corporación Judicial señaló: “[A] pesar de que el FOMAG-FIDUPREVISORA S.A., en la actualidad, sí cuenta con el presupuesto para sufragar la sanción moratoria causada hasta el 31 de diciembre 11 En relación con este aspecto, el Decreto 2020 de 2019 dispone que: “Artículo 3°. Solicitud de Expedición y Entrega de los Títulos de Tesorería TES Clase B. Fiduprevisora S. A., mediante comunicación suscrita por el representante legal de la entidad, deberá presentar una solicitud de pago o cuenta de cobro al Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, avalada por el Revisor Fiscal de Fiduprevisora S. A., en la cual conste el valor a reconocer por concepto del pago de las sanciones por mora en el pago de las cesantías a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), certificando que la fecha de las obligaciones relacionadas no se causaron con posterioridad al 31 de diciembre de 2019.

Parágrafo: La veracidad, oportunidad, y verificación de los requisitos para el pago de las sanciones por mora en el pago de las cesantías a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), así como la responsabilidad de adelantar las gestiones pertinentes para su pago, radicará exclusivamente en cabeza de Fiduprevisora S. A., como administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), sin que implique responsabilidad alguna para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional y sin perjuicio de las sanciones penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar por incumplimiento de lo previsto en el presente Decreto.” Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 15 de 2019, la disponibilidad presupuestal para dicho pago no es inmediata, ya que está dividida en las vigencias fiscales de 2019 y 2020, lo que obliga al fraccionamiento del pago de la sanción por mora.

No obstante, a juicio de esta Corporación, esta situación no deriva en una espera prolongada o indefinida en el tiempo para los docentes oficiales, quienes podrán conocer una fecha cierta de pago, de conformidad con el plan de acción que se ordenará diseñar en esta providencia. Además, el hecho de contar con un presupuesto específico para financiar la sanción moratoria elimina la afectación que se venía causando a los recursos del FOMAG destinados al pago de cesantías, intereses a las cesantías y pensiones” En ese sentido, los títulos de tesorería no financian la mora que se cause con posterioridad a la vigencia de la Ley 1955 de 2019, por la omisión de la entidad territorial de culminar la actuación administrativa de expedición del acto de reconocimiento y remisión para pago.

Al respecto, la Corte Constitucional puntualizó: “[E]ste Tribunal no tiene evidencias (i) de la observancia del término legal para la contestación por parte de las Secretarías de Educación certificadas, ni (ii) del tiempo real de respuesta a los docentes -en el marco del nuevo procedimiento- por parte de dichas entidades territoriales, lo que resulta de vital importancia pues si, a pesar de los cambios introducidos por la ley, se mantiene la falta de oportunidad en la atención de estas solicitudes, la sanción por mora causada sería responsabilidad de las entidades territoriales certificadas y no se podría pagar dicha indemnización con recursos del FOMAG” No obstante, el Decreto 2020 del 6 de noviembre de 2019, que reglamenta la emisión de los TES para las vigencias 2019 y 2020, establece en el artículo 1° que el objetivo de dichos títulos es “financiar el pago de las sanciones por mora en el pago de las cesantías a cargo de dicho fondo, causadas a diciembre de 2019” –negrilla fuera del texto-.

El artículo 3 prevé que la entrega de los TES, está condicionada, entre otros requisitos, a la presentación de una certificación que acredite “que la fecha de las obligaciones relacionadas no se causaron con posterioridad al 31 de diciembre de 2019” –negrilla fuera de texto-. La anterior disposición fue modificada por el Decreto 473 del 12 de mayo de 2021, en el sentido de ordenar la emisión de TES para la vigencia 2021.

El artículo 1 reiteró que su finalidad es “financiar el pago de las sanciones por mora en el pago de las cesantías a cargo de dicho fondo, causadas a diciembre de 2019”. Así mismo, el artículo 2, condicionó su pago a la expedición del certificado “que la fecha de las obligaciones relacionadas no se causaron con posterioridad al 31 de diciembre de 2019” –negrilla fuera de texto-.

Es del caso advertir que cuando la sanción moratoria se causa con anterioridad al 31 de diciembre de 2019, no se ha establecido una tesis pacífica en torno a la Entidad Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 16 que debe asumir la responsabilidad del pago de ésta12. Aspecto que no es relevante analizar cuando la mora, como en el caso de autos, se causa después de la mencionada fecha. 6.

Sobre la suspensión de términos de las actuaciones administrativas por causa de la pandemia del COVID-19. La parte recurrente solicita que se revoque la sentencia de primera instancia, por lo que se analizará si operó la suspensión de términos por la pandemia del Covid-19, durante el período en el que se configuró la mora en el pago de cesantías, a fin de establecer si es del caso modificar el periodo de indemnización determinado por el a quo y ordenar la indexación en atención a este aspecto.

La Sala advierte que en virtud de la calamidad pública del Covid-19, el Gobierno Nacional, a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el país y dispuso que se adoptarían mediante decretos legislativos medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos de la pandemia.

Con base en ese Decreto, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, con el propósito de autorizar la suspensión de términos de las actuaciones administrativas y jurisdiccionales13. Disposición que fue declarada 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 25 de enero de 2024, C.P. Dr. Jorge Iván Duque Gutiérrez, expediente No. 17001-23-33-000-2021-00300-01 (4284-2022).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 9 de mayo de 2024, C.P. Dr. Juan Enrique Bedoya Escobar, expediente No. 17001-23-33-000-2020-00072-01 (3962-2022). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 3 de abril de 2025, C.P. Dr. Jorge Edison Portocarrero Banguera, expediente No. 66001-23-33-000-2022-00068-01 (1244-2024).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 29 de febrero de 2024, C.P. Dr. Jorge Iván Duque Gutiérrez, expediente No. 25000-23-42-000-2021-00802-01 (2002- 2023). 13“Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectara todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

(…) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 17 exequible en sentencia C-242 de 202014 “bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma” (negrilla fuera de texto).

En el marco jurisprudencial fijado por la Corte Constitucional en sentencia C-242 de 2020, la Sala observa que el Departamento de Cundinamarca suspendió los términos de todas las actuaciones administrativas a cargo de la Secretaría de Educación. Esta medida fue adoptada inicialmente mediante el Decreto 164 de 26 de marzo hasta el 13 de abril del mismo año, y posteriormente prorrogada en cinco ocasiones, extendiéndose hasta el 8 de junio de 2020.

La Sala considera que se cumplen los parámetros fijados por la Corte Constitucional para la suspensión de términos en materia de sanción moratoria de cesantías de docentes oficiales, por lo que se dará aplicación a la suspensión de términos administrativos decretada por el Gobernador de Cundinamarca en el período correspondiente entre el 26 de marzo de 2020 y el 7 de mayo de 2020 (remisión de la información para pago), tiempo durante el cual no opera la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías en contra del Departamento de Cundinamarca; sin embargo, hay lugar a reconocer la indexación de las sumas adeudadas. 7.

Análisis del caso concreto En el presente asunto, se tienen probados los siguientes hechos: • La señora Margarita Gutiérrez Carrillo presta sus servicios como docente “de vinculación Nacionalizada… Fuente de recursos situado fiscal/ presupuesto Ley 91” (parte considerativa Resolución No. 605 del 11 de marzo de 2020 f. 3 archivo 1 exp. digital). • El 10 de enero de 2020 solicitó el reconocimiento y pago de cesantías parciales ante la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca (parte considerativa Resolución No. 605 del 11 de marzo de 2020 f. 3 archivo 1 exp. digital).

Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo. Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causaran intereses de mora” (negrilla fuera de texto). 14 Corte Constitucional - Sentencia C-242 de 9 de julio de 2020 – Magistrados Ponentes Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 18 • La Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, mediante Resolución No. 605 del 11 de marzo de 2020, reconoció y ordenó el pago de las cesantías parciales a la demandante por valor de $80.000.000 (f. 3 sig. archivo 1 exp. digital).

El acto se notificó el 20 de marzo de 2020 (f. 5. archivo 1 exp. digital) • La Entidad territorial remitió a la Fiduprevisora la información para el pago el 7 de mayo de 2020. Mediante Hoja de Revisión No. 1903747 del 10 de junio de 2020, la Sociedad Fiduciaria aprobó el pago de la prestación (f. 88 archivo 9 exp. digital). • Las cesantías parciales de la demandante quedaron a su disposición el 17 de junio de 2020 (f. 6 archivo 1 exp digital).

Con base en esas premisas, se concluye que en el asunto objeto de estudio los términos para el reconocimiento y pago de las cesantías transcurrieron, de la siguiente manera: Término Fechas límite Fechas de cumplimiento Fecha de presentación de solicitud 10/01/2020 --- Vencimiento del término para el reconocimiento - 15 días (Art. 4 L. 1071/2006 31/01/2020 Fecha expedición: 11/03/2020 Vencimiento del término de ejecutoria – 10 días (Arts. 76 y 87 CPACA) 14/02/2020 Fecha de notificación: 20 de marzo de 2020 Remisión del acto de reconocimiento para pago – 1 día Fecha de pago sin suspensión 22/04/2020 15/02/2020 Fecha de remisión: 07/05/2020 Suspensión del término por pandemia COVID 19 (42 días) 26/03/2020 al 07/05/2020 --- Vencimiento del término para el pago - 45 días (Art. 5 L. 1071/2006) Desde el 15/02/2020 hasta el 25/03/2020 y a partir del 07/05/2020 al 17/06/2020 21/05/2020 Fecha de pago: 17/06/2020 Es importante mencionar que para el momento en que se estaba surtiendo la actuación de remisión del acto administrativo a cargo del Departamento de Cundinamarca, se produjo la suspensión de términos desde el 26 de marzo de 2020 hasta el 7 de mayo de 2020 (remisión del acto de reconocimiento), en aplicación a los Decretos 164 de 26 de marzo y 195 de 11 de abril de 2020, expedidos por la mencionada entidad territorial, con ocasión de la pandemia generada por el Covid-19.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 19 Cabe desatacar que, según el Decreto 164 de 26 de marzo de 2020 la suspensión de términos afectó “las actuaciones administrativas de competencia del Departamento de Cundinamarca”; por lo tanto, debe darse aplicación a lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-242 de 2020, citada en acápite anterior, en la cual se estableció que “cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere tal medida”.

En ese orden de ideas, se ordenará la indexación por los días durante los cuales estuvieron suspendidos los términos que transcurrieron cuando el Departamento de Cundinamarca tenía a su cargo la actuación administrativa, en consideración a que la fecha en que se efectuó la remisión del acto para pago a la Fiduprevisora fue el 7 de mayo de 2020.

CONCEPTO FECHA INICIAL FECHA FINAL DÍAS Periodo de suspensión COVID 26/03/2020 7/05/2020 42 Así las cosas, el conteo del término de la actuación administrativa para pago se reanuda a partir del 8 de mayo de 2020, por lo que el término de 45 días hábiles venció el 21 de mayo de 2020; y como quiera que la Fiduciaria dejó los dineros a disposición del demandante el 17 de junio de 2020, se concluye que la demandante tiene derecho a la penalidad causada desde el 22 de mayo hasta el 16 de junio de 2020, que equivale a 25 días calendario. ➢ Liquidación de la indexación causada por la suspensión de términos administrativos.

Conforme a lo establecido por la Corte Constitucional en sentencia C-242 de 2020, se debe reconocer la indexación del auxilio de cesantía por el tiempo que se aplicó la suspensión de términos, esto es, desde el 26 de marzo al 7 de mayo de 2020, que equivale a 42 días calendario, con la siguiente fórmula: R= Rh x Índice final Índice inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el valor correspondiente al valor que se dispuso pagar por concepto de liquidación parcial de cesantías del demandante, por el guarismo que resulta de dividir Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 20 el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE, por el índice inicial.

En esos términos, la operación de la indexación sería la siguiente: $80.000.00015 * (105,716 / 104,9417) = $80.579.379 Teniendo en cuenta que lo que se pretende reconocer es el valor específico de la indexación y no todo el valor indexado, comoquiera que el pago de las cesantías por valor de $80.579.379 no es materia de este debate, se debe realizar la respectiva resta, así: $80.579.379 - $80.000.000 = $579.379 Con base en esas operaciones se concluye que el valor de la indexación a que tiene derecho la demandante por el período que operó la suspensión de términos es de $579.379, que debe ser pagado por la entidad territorial con recursos propios.

Ahora bien, no le asiste razón al Departamento de Cundinamarca al afirmar que la mora en el pago de las cesantías de la demandante se debe pagar con títulos de tesorería emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y administrados por la sociedad fiduciaria. Conforme a lo dispuesto en el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, dichos títulos están destinados a financiar la mora atribuible al FOMAG, y no a cubrir las sanciones derivadas del incumplimiento de los plazos legales por parte de las entidades territoriales en la culminación de la actuación administrativa a su cargo.

Tampoco resulta acertada la afirmación del recurrente en cuanto a la existencia de un vacío normativo respecto del procedimiento para la expedición, notificación y reconocimiento de las cesantías de los docentes que fuera suplido con el Decreto 942 de 2022, lo que impide que se imponga condena a la entidad territorial por la mora causada antes su vigencia (1 de junio de 2022).

Si bien la Ley 1955 de 2019 atribuyó a las Secretarías de Educación la competencia para el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, así como la responsabilidad del pago de la mora por el incumplimiento en la culminación de la actuación administrativa, lo cierto es que Ley 1071 de 2006 ya establecía el procedimiento para el reconocimiento de la prestación. 15 Valor cesantías reconocidas 16 Índice final: abril de 2020 17 Índice inicial: febrero de 2020 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 21 En ese sentido, el Decreto 942 de 2022 no hizo más que replicar los términos ya definidos por la ley, sin que ello implique la existencia de un vacío normativo previo.

Precisamente, el Consejo de Estado en sentencia de unificación de 2018, señaló que el cómputo de la sanción moratoria inicia con la radicación de la solicitud, “de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/200618), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 201119)…”.

La Corporación Judicial concluyó que debe darse aplicación preferente a lo dispuesto en la Ley 1071 de 2006, en lo relativo a los términos y procedimientos para resolver las solicitudes de cesantías. Indicó: “Para esta Sala de Sección es muy importante recalcar esa jerarquía normativa en cuya virtud debe prevalecer el mandato contenido en la Ley 1071 de 2006 en el trámite de las solicitudes de cesantías que promuevan los docentes oficiales; por lo que tanto entes territoriales como el Fomag procurarán su cumplimiento para tales propósitos.

Así mismo, el Gobierno Nacional la tendrá en cuenta para si es del caso disponga de una reglamentación acorde con la ley”. De la normativa y jurisprudencia citadas se desprende que existe regulación expresa sobre el procedimiento de expedición, notificación y reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes oficiales. En consecuencia, no es válido sostener que existía un vacío normativo que impidiera imponer condena por la mora causada con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 942 de 2022, toda vez que los términos y actuaciones exigibles a las entidades responsables ya estaban claramente establecidos en la Ley 1071 de 2006. 8.

Indexación de la sanción moratoria. El Departamento de Cundinamarca solicitó revocar la orden de actualización de la condena prevista en el artículo 187 del CPACA, toda vez que el Consejo de Estado en sentencia de unificación emitida en el proceso No. 73001-23-33-000-2014-00580- 18«Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación. […] Artículo 4.

Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.» 19 «ARTÍCULO 76. oportunidad y presentación. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso.

Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez. […] Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 22 01, estableció la incompatibilidad entre la indexación y la sanción por mora, por lo que no es posible su reconocimiento conjunto El Consejo de Estado en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 radicado 73001-23-33-000-2014-00580-01 (4961-2015) estableció que la sanción moratoria por el no pago de las cesantías no es objeto de indexación, ya que no reivindica ningún derecho, ni tampoco una obligación insatisfecha, sino que se trata de un beneficio que pretende conminar al empleador a que realice en tiempo el pago de las cesantías.

Estableció la siguiente regla de unificación: “CUARTO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que es improcedente la indexación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA.” (negrilla ajena al texto). Cabe precisar que en la sentencia proferida el 26 de agosto de 201920, por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado radicado N° 68001- 23-33-000-2016-00406-01(1728-18) C.P. William Hernández Gómez, se interpretó la mencionada providencia de unificación en el sentido de señalar que procede la indexación del valor de la sanción, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia, conforme al artículo 187 del CPACA.

No obstante, la Sala advierte que la anterior postura no constituía un criterio de interpretación uniforme de la sentencia CE-SUJ2-012-18 del 18 de julio de 2018, pues a este se contraponen criterios como la expuesta en la sentencia proferida el 30 de mayo de 201921, emitida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, reiterada en la sentencia de 30 de enero de 202022, proferida por la misma Subsección “B”, C.P. César Palomino Cortés23, en las que se establece categóricamente que de conformidad con la sentencia de 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, Sentencia proferida el 26 de agosto de 2019, C. P: William Hernández Gómez, Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00406-01(1728-18), actor: Aurora del Carmen Rojas Álvarez, demandado: Ministerio de Educación - Fondo Nacional Del Prestaciones Sociales del Magisterio. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia proferida el 30 de mayo de 2019, C. P: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicación número: 08001-23-31-000-2011-00699-01(2079-16), actor: Alba Luz Pulido Durán, demandado: Municipio de Soledad (Atlántico). 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia proferida el 30 de enero de 2020, C. P: César Palomino Cortés, Radicación número: 73001-23-33-000-2014-00366-01(1385-15), actor: Ingrid Alexandra Troncoso Rodríguez, demandado: Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y Secretaría de Educación del Tolima. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sentencia CE-SUJ-SOO-012-2018 del 18 de julio de 2018. Rad: 73001- 23-33-000-2014-00580-01 (4961-2015). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 23 unificación de 18 de julio de 2018, en ningún caso hay lugar a la indexación de la sanción moratoria. En consecuencia, esta Sala acogió esta última tesis de improcedencia absoluta de la indexación sobre las sumas que correspondan a sanción moratoria.

Sin embargo, en sentencia del 2 de marzo de 2023, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consideró que pese a la improcedencia de la actualización de la asignación básica sobre la cual se liquida la penalidad, procede la indexación de la condena en los términos del artículo 187 del CPACA.

Refirió: “[S]e aclara que si bien no procede la indexación del capital base de liquidación, esto es, de la asignación básica con la cual debe ser calculada la sanción, ello no es óbice para dar aplicación al artículo 187 (inciso final) del CPACA, en el sentido de actualizar la suma líquida de dinero que corresponda a la condena irrogada, tal como fue determinado por esta sección en sentencia de unificación de 18 de julio de 2018.

En tales condiciones, contrario a lo afirmado por la accionada, resulta acertado que el Tribunal de instancia haya ordenado que la condena sea actualizada conforme al artículo 187 del CPACA, lo que no constituye un doble castigo, sino que, por el contrario, comporta la garantía de mantener el valor adquisitivo del dinero dejado de recibir”24 (negrilla fuera de texto).

En providencia del 27 de junio de 2024, la referida subsección, reiteró: “En lo que concierne a la indexación se precisa que si bien la normativa no contempla la actualización para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha aceptado que en economías inestables como la nuestra el mecanismo de la indexación de las obligaciones dinerarias se convierte en un factor de equidad y de justicia, que permite el pago del valor real de las acreencias, pues cualquier reconocimiento sin tener en cuenta el aumento de valor del dinero resulta inequitativo y hace que la prestación se liquide con montos empobrecidos.

(…) Por su parte, el artículo 187 del CPACA estableció el ajuste de valor de las condenas proferidas por esta jurisdicción, indexación que no debe ser desconocida, en virtud del principio pro homine. (…) En consecuencia, se advierte que si bien es cierto no procede la indexación del capital base de liquidación, esto es, el reajuste de la asignación básica con la cual debe ser calculada la sanción, no lo es menos que se trata de asuntos distintos y ello no es óbice para dar aplicación al artículo 187 (inciso final) del CPACA, en el sentido de 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 2 de marzo de 2023, C.P. Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente No. 68001-23-33-000-2021-00305-01 (4376- 2022) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 24 actualizar las sumas líquidas de dinero que correspondan a la condena irrogada como lo determinó el a quo” (negrilla fuera de texto)25.

La Subsección A mantuvo su tesis, en sentencia del 15 de febrero de 2024, sostuvo que “no es procedente la indexación de la sanción moratoria en el tiempo de su causación; sin embargo, la suma total generada si debe ajustarse una vez cesa la tardanza. // Así las cosas, se procederá a modificar la orden impartida por el juez en relación con la indexación, en el sentido de señalar que la suma total producto de la penalidad reconocida debe ajustarse en los términos del artículo 187 del CPACA a partir del día siguiente que cesó, esto es, entre el 23 de junio de 2017 hasta la fecha en la que queda ejecutoriada la sentencia, y se confirmará en todo lo demás”26.

En providencia del 30 de enero de 2025, precisó que “en cuanto a la indexación de la sanción mora, esta Corporación en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 estableció que, si bien no es procedente, sí se debe actualizar la condena en los términos del artículo 187 del CPACA, tal como lo expuso el a quo en la parte considerativa de la sentencia y en el ordinal segundo, por lo que no tiene vocación de prosperidad el recurso de apelación”27 (negrilla fuera de texto).

En atención a que las Subsecciones A y B, Sección Segunda del Consejo de Estado acompasaron su posición, la Sala modificó su tesis a fin de acoger la jurisprudencia del máximo órgano de la jurisdicción, en el sentido que, aunque no procede la actualización del capital desde que se causó; la suma total producto de la penalidad debe ser indexado “a partir del día siguiente que cesó”, a efectos que la demandante mantenga el valor adquisitivo del dinero que no ha percibido.

En consecuencia, el recurso de apelación de la Entidad demandada no se encuentra llamado a prosperar sobre dicho aspecto. 9. Conclusiones. La Sala advierte no le asiste razón a la Entidad territorial en el recurso de apelación que promovió contra la sentencia de primera instancia, respecto a que el 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 27 de junio de 2024, C.P. Dr. Jorge Edison Portocarrero Banguera, expediente No. 25000-23-42-000-2021-01056- 01 (5395-2023). 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 15 de febrero de 2024, CP.

Dr. Jorge Iván Duque Gutiérrez, expediente No. 76001-23-33-000-2019-00107-01 (6708- 2023) 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 30 de enero de 2025, C.P. Dr. Luis Eduardo Mesa Nieves, expediente No. 50001-23-33-000-2019-000031-01 (5131- 2022). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 25 Ministerio de Educación Nacional - Fomag es responsable de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales de la demandante, pues como quedó expuesto, este caso se rige por la Ley 1955 de 2019 que regula el reconocimiento y pago de prestaciones de los docentes.

En este caso, la sanción moratoria no es atribuible al Fomag, razón por la cual no debe ser asumida con los títulos de tesorería que expide el Ministerio de Hacienda y Crédito Público conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. No obstante, la Sala observa que le asiste razón al Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación al sostener que operó la suspensión de términos por la pandemia del Covid-19; periodo en que se debe reconocer la indexación del auxilio de cesantía. En consecuencia, se modificará el numeral tercero de la sentencia de primera instancia en el cual se estableció que el periodo de mora corresponde al comprendido entre el 23 de abril y el 16 de junio de 2020.

En su lugar, se tendrá como periodo de penalidad el 22 de mayo al 16 de junio de 2020, que corresponde a 25 días calendario. Así mismo, se condenará al Departamento de Cundinamarca a pagar a favor de la demandante, la indexación causada durante el lapso que operó la suspensión de términos causada por la pandemia del Covid-19, según los parámetros establecidos por la Corte Constitucional en sentencia C-242 de 2020, por valor de $579.379, que corresponde a 42 días calendario. 10.

Costas La Sala advierte que la imposición de costas está sujeta a criterios definidos por el legislador. El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que adicionó el artículo 188 del CPACA. dispone que procede la condena cuando se acredite que la demanda fue presentada con “manifiesta carencia de fundamento legal”, presupuesto que no se configura en el presente caso, razón por la cual no hay lugar a imponer costas en esta instancia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 253073333003-2022-00325-01 Página. 26 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: MODIFÍCASE el numeral tercero de la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2024, por el Juzgado Tercero (3) Administrativo del Circuito Judicial de Girardot, en el sentido que el periodo de mora comprende el 22 de mayo de 2020 hasta el 16 de junio de 2020, que equivale a 25 días calendario. El Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación, deberá pagar la suma de quinientos setenta y nueve mil trescientos setenta y nueve pesos moneda corriente ($579.379), que corresponde a la indexación causada durante el lapso que operó la suspensión de términos causada por la pandemia del Covid-19, según los parámetros establecidos por la Corte Constitucional en sentencia C-242 de 2020.

SEGUNDO: CONFÍRMASE en lo demás la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2024, por el Juzgado Tercero (3) Administrativo del Circuito Judicial de Girardot.

TERCERO: ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia.

CUARTO: En firme esta sentencia, por Secretaría envíese el proceso al a quo, previas las anotaciones de rigor. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) PATRICIA SALAMANCA GALLO Magistrada (Firmado electrónicamente) (Ausente con excusa) BEATRIZ HELENA ESCOBAR ROJAS LUIS ALFREDO ZAMORA ACOSTA Magistrada Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Sección Segunda, Subsección “F” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.