SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: Iván Fernando Prada Macías Bucaramanga, veinticinco (25) de junio de dos mil veinticinco (2025) Expediente 68679333300320230017503 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Santander santander@defensoria.edu.co; claurodriguez@defensoria.edu.co Demandado: Municipio de San Joaquin - Santander velabogado@gmail.com; secretariadegobierno@sanjoaquin-santander.gov.co; auradedavid@hotmail.com Departamento de Santander notificaciones@santander.gov.co; ca.ccamelo@santander.gov.co Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD notificacionesjudiciales@gestiondelriesgo.gov.co; edwin.rodriguez@gestiondelriesgo.gov.co Vinculadas Corporación Autónoma Regional de Santander -Cas secretariageneral@cas.gov.co; higuerabogados@gmail.com higuerabogados@hotmail.com beatrizbuenoasociados@hotmail.com contactenos@cas.gov.co sglnotificaciones@cas.gov.co Instituto Nacional de Vías -Invias.
Njudiciales@Invias.Gov.Co Apenuela@Invias.gov.Co; Ministerio del Medio Ambiente procesosjudicales@minambiente.gov.co jygalindo@minambiente.gov.co yesenia.gamo@gmail.com Municipio de Onzaga velabogado@gmail.com; Municipio de Coromoro alcaldia@coromoro-santander.gov.co; contactenos@coromoro-santander.gov.co; edwinrenesuarez@hotmail.com;
Municipio de Mogotes carlosruedavillamizar@hotmail.com alcaldia@mogotes-santander.gov.co contactenos@mogotes-santander.gov.co Ministerio Público: Procuraduría 159 Judicial II para Asuntos Administrativos nmgonzalez@procuraduria.gov.co Tema: Acción popular – Modificación de medida cautelar – Gestión del riesgo de desastres – Intervención preventiva ante amenaza por remoción en masa y represamiento – Gestión del riesgo de desastres deber estatal de intervención inmediata en contextos de amenaza natural, con énfasis en la articulación de competencias entre la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), el ente territorial y la autoridad ambiental.
Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por los apoderados de la Corporación Autónoma Regional de Santander - CAS, Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD y el Municipio de San Joaquín - Santander, contra del auto proferido el 13 de junio de 20241, mediante el cual el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil decreta la medida cautelar solicitada con el escrito de demanda.
Es de resaltar que pese a tratarse de la apelación de una providencia del año 2024, según lo expuesto en el oficio2 del Juzgado, la remisión a esta instancia para la decisión del recurso se surte solo hasta el 11 de octubre de 2024. I.
ANTECEDENTES La Defensoría Regional del Pueblo en ejercicio del medio de control de la referencia pretende se amparen los derechos e intereses colectivos contenidos en los literales d), g), y l) los cuales, a su modo de ver, resultan a amenazados y vulnerados con ocasión del la falta de monitoreo a lo largo de la quebrada La Leona, pues alega que podría presentar nuevamente represamientos, producto de la alta sedimentación de la fuente hídrica y deslizamientos en la parte alta de la montaña generando riesgo en las comunidades rivereñas y la infraestructura vecina.
Con el libelo introductorio la Defensoría Regional del Pueblo solicitó se ordene la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, Gobernación de Santander y el Municipio de San Joaquín la ejecución inmediata de los actos administrativos y/o contractuales necesarios para conjurar la vulneración a los derechos colectivos por causa de la falta de monitorio de la quebrada La Leona, pues se alega que podría presentar nuevamente represamientos por sedimentación de la fuente hídrica y/o deslizamientos en la parte alta de la montaña generado riesgo para la comunidad rivereña y la infraestructura aledaña. II.
DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Corresponde al auto de fecha 13 de junio de 2024 proferido por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil que resuelve lo siguiente: “Primero: DECRETAR la medida cautelar solicitada por la Defensoría del Pueblo Regional Santander. Segundo: Ordenar al Departamento de Santander, a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, al Departamento de Santander, a la Corporación Autónoma Regional de Santander -CAS, y al Municipio de San Joaquín – Santander, para que procedan dentro del término de tres (3) meses, 1 Samai índice 00087 (Gestión en otros Despachos) 2 1ED_ConstanciaRecibidoPr(.pdf) NroActua 3 Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 contados a partir de la notificación de esta providencia, a la ejecución inmediata de los actos administrativos y/o contractuales necesarios para así evitar la vulneración a los derechos colectivos que se presentan con ocasión a la falta de monitoreo a lo largo de la quebrada La Leona, con el fin de evitar represamientos, producto de la alta sedimentación de la fuente hídrica y/o de deslizamientos en la parte alta de la montaña, colocando en riesgo así a las familias e infraestructura existente en sus riveras, conforme lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. Tercero: Exhortar al Departamento de Santander, a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, a la Gobernación de Santander, a la Corporación Autónoma Regional de Santander -CAS, y al Municipio de San Joaquín – Santander, para que procedan a dar cumplimiento al Concepto Técnico GRAED.7.2024 de fecha 7 de mayo de 2024, expedido por la Corporación Autónoma Regional de Santander -CAS, con el fin de disminuir la situación de riesgo de represamientos, movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones, que afecten a los habitantes del municipio de San Joaquín y sus alrededores (…)” En sustento de la decisión el a-quo expuso que a partir del contenido del concepto técnico GRAED.7.2024 de fecha 7 de mayo de 2024 expedido por la CAS mediante el cual se actualiza el concepto técnico rendido desde el año 2022 sustenta la necesidad de acoger las recomendaciones so pena de evitar nuevos represamientos en la Quebrada la Leona producto de la sedimentación de la fuente hídrica y/o desplazamiento que pone en riesgo las familias rivereñas.
Luego de verificar que i) Que la demanda esté razonadamente fundada en derecho, ii) Demostrar la titularidad de los derechos invocados: ii) Demostrar la titularidad de los derechos invocados refiere que de detectarse de manera temprana posibles fenómenos de movimientos en masa, represamientos, avenidas torrenciales e inundaciones riesgo que califica como inminente resaltando que las condiciones reportadas en el concepto técnico del año 2022 son idénticas a las observadas en el concepto actualizado.
Conforme a ello, decreta la medida cautelar solicitada con la demanda. III. FUNDAMENTO DEL RECURSO 1. Municipio de San Joaquín3. Refiere que la prueba técnica a partir de la cual se decreta la medida cautelar, además de dar cuenta de la problemática de la zona, emite una serie de recomendaciones en virtud de las cuales se ordena al ente territorial conformar un sistema de comunicación de alertas tempranas para la comunidad, evaluar cumplimiento de planes de acción – especialmente en lo concerniente a calamidad pública y urgencia manifiesta, entre otros -, y ejecutar los actos 3 Samai índice 00094 (Gestión en otros Despacho) Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 administrativos y contratos necesarios para evitar la vulneración de los derechos colectivos.
Explica que, no está en capacidad ni legitimado para desplegar las ordenes de la medida tanto por la naturaleza de la vía como por la escasa asignación de recursos para infraestructura vial a las entidades del orden municipal. Cita lo expuesto en el artículo 4 de la Ley 2200 de 2022 para señalar que compete a los Departamentos adelantar las obras de infraestructura de intervención y mantenimiento de redes por lo que advierte que la arteria vial que, eventualmente se ve afectada por el desbordamiento de la quebrada la Leona, aunque se ubica en jurisdicción del municipio, debe ser objeto de mantenimiento y arreglo por parte del departamento de Santander por tratarse de una vía principal que comunica a San Gil con Bucaramanga En cuanto a la UNGRD alega que corresponde en el marco de la gestión del riesgo de la Ley 1523 de 2012 la adopción de la política nacional todas las acciones relacionadas con la prevención y recuperación de desastres, así como las acciones encaminadas a dar respuesta a los mismos.
Por ello solicita se revoque la medida cautelar decretada solo respecto del municipio de San Joaquín y mantener la orden respecto de las demás entidades, esto es, el Departamento de Santander, UNGRD y la CAS por ser las competentes para cumplir las órdenes impuestas en el auto que decreta la medida cautelar. 2. Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS)4.
Admite que, si bien tiene jurisdicción y competencia respecto de la situación persistente de la quebrada La Leona según lo establecido en la Ley 99 de 1993, no le corresponde expedir actos administrativos para precaver la vulneración a derechos e intereses colectivos y tampoco está llamada a soportar la carga económica que eventualmente implicaría la ejecución de los mismos.
Refiere que conforme a las competencias asignadas, ha desarrollada visitas a la parte alta de la vereda del municipio de San Joaquín para el diagnóstico y concepto técnico respecto de la remisión en masa que presenta el sector, situación que advierte lleva varios años presentándose afectando las fincas aguas debajo de la quebrada La Leona y causando daños y taponamiento continuo de la vía veredal y nacional, actuación que se materializa en el concepto técnico GRAED 7.204 de fecha 08 de mayo de 2024 en donde efectúa recomendaciones con el fin de mitigar y prevenir la situación de riesgo 4 Samai índice 00094 (Gestión en otros Despachos) Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 y previniendo sobre la profundización desmedida del lecho de la quebrada La Leona evitando los procesos de erosión y otros perjuicios.
Agrega que conforme a lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 1523 de 2012 corresponde a las entidades territoriales de orden municipal, departamental y distrital contar con el Fondo Territorial de Gestión del Riesgo de Desastres quienes serían los llamados a, entre otras ejecutar sus recursos de adopción de medidas y reducción del riesgo de desastre, preparación y respuesta de rehabilitación, así como de reconstrucción. Califica como impertinente la medida por cuanto los recursos asignados a la CAS cuentan con destinación diferente a la señalada para los recursos de los Fondos de Atención del Riesgo de Desastres.
Además califica la medida como amplia lo que a su modo de ver dificulta la determinación de las acciones especificas y a cargo de qué entidad, ello conforme a las competencias de cada una de las que allí se mencionan a lo que agrega que el cumplimiento de la medida afectaría presupuestalmente a la entidad y que no esta llamada a soportar, resaltado que para el caso, en el marco de las competencias de tipo ambiental ya ha ejecutado las acciones correspondientes a través de los informes rendidos.
Finalmente, no entiende la razón del exhorto en cuanto a requiere a la CAS para que se de cumplimiento al concepto técnico GRAED 7.2024 de fecha 7 mayo de 2024; no obstante, dentro de lo conceptuado no se hace referencia a la autoridad ambiental que representa, por lo que no es pertinente exhortar la misma entidad. 3. Unidad Nacional de Gestión de Riesgo y Desastres (UNGRD)5.
Solicita se revoque el auto de fecha 13 de junio de 2024 alegando la improcedencia de la misma pues considera no garantiza la protección efectiva de los derechos colectivos, y tampoco identifica la acción u omisión de la entidad que justifique su vinculación. Se enfatiza en el recurso que, conforme al marco normativo vigente, son los municipios quienes tienen la responsabilidad primaria de definir y ejecutar estrategias territoriales relacionadas con el uso, ocupación y manejo del suelo.
Obligación que incluye la formulación de instrumentos de planificación, la adopción de procedimientos de gestión y la articulación de las acciones sectoriales que incidan en la estructura territorial. Asimismo, precisa que corresponde a las entidades territoriales diseñar y ejecutar programas y proyectos que materialicen dichos objetivos, en función 5 Samai índice 00093 (Gestión en otros Despachos) Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 de criterios económicos, sociales, urbanísticos y ambientales conforme a la 1523 de 2012.
Que, por tanto, la imposición de las medidas de la UNGRD sin considerar dichas competencias territoriales desconoce el principio de legalidad y excede los límites de medida cautelar, afectando el debido proceso. Considera que la decisión judicial al imponer obligaciones inmediatas, resulta restrictiva de derechos y libertades de las autoridades involucradas, pues no se les otorgó la oportunidad procesal de controvertir los hechos aleados.
En particular sostiene que los fundamentos fácticos de la acción popular no fueron demostrados con el rigor probatorio exigido. Y en cuanto al concepto técnico de la CAS sobre el cual se edifica la medida, solicita no ser considerado como prueba concluyente, máxime cuando dicha entidad también ostenta responsabilidades en el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo conforme al artículo 31 de la Ley 1523 de 2012.
Entidad respecto de la cual destaca que el mantenimiento de los cauces hídricos, como el de la quebrada La Leona, corresponde legalmente a la CAS y no a la UNGRD. En cuanto a la responsabilidad primaria en la gestión del riesgo, explica que, conforme a la está, recae en municipios y departamentos; que por tanto la UNAGRD actúa de forma subsidiaria cuando se demuestra que las entidades territoriales han agotado su capacidad.
Sostiene que corresponde a la CAS ejecutar las funciones específicas sobre mantenimiento de cauces hídricos. A partir del contenido del artículo 54 de la Ley 1523 de 2012 sostiene que corresponde a las entidades territoriales construir sus propios fondos territoriales de gestión del riesgo de desastres, como responsables directos de las implementación de los procesos que integral la política pública de la gestión del riesgo de desastres, por lo que debe existir recursos económicos con propósito de vocación de ser invertidos, destinados y ejecutados en la adopción de medidas de conocimiento del riesgo en el Fondo Territorial, recursos que alega son de carácter acumulativo y de destinación especifica.
Que al ser el alcalde en su condición de jefe de la administración local el representante del territorio en el SNGRD cuenta con el Consejo Municipal del Riesgo de Desastre quien le corresponde realizar y atender lo demandado por los accionantes y que en virtud del principio de subsidiariedad. Refiere que la intervención técnica o financiera de loa UNGRD en asuntos territoriales está sujeta a un marco normativo especifico, consagrado en la Ley 1523 de 2012, y que conforme a ella solo puede actuar una vez se haya demostrado que las entidades territoriales – municipios, departamentos o Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 distritos, han agotado su capacidad institucional y financiera para atender la situación de riesgo.
Que por tanto, la activación de la competencia de la entidad no puede derivarse de una orden judicial en el marco de una acción constitucional, pues debe seguir un procedimiento legalmente establecido, el cual exige la formulación y presentación formal de proyectos por parte de los entes territoriales ante las subdirecciones competentes de la entidad nacional, actuación que en todo caso debe respetar el principio de autonomía territorial.
Que la responsabilidad primaria en la formulación de la ejecución, seguimiento y evaluación de los procesos de gestión del riesgo de desastres – conocimiento del riesgo, reducción de este y majeo de desastre- recae legalmente en las entidades del orden territorial, conforme al diseño institucional del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver los recursos con fundamento en lo dispuesto en los artículos 26 de la Ley 472 de 1998, 125, 153 de la Ley 1437 de 2011. Esta última por remisión expresa del artículo 44 de la primera ley. Según acta de reparto de fecha 15 de octubre de 2024. 2. De la decisión del recurso.
La ley 472 de 1998 consagró la posibilidad que en el trámite de las acciones populares como medio de control de protección de derechos e intereses colectivos se pueda decretar de oficio, o a solicitud de parte, se adopten las medidas previas que se estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado.
En particular podrá decretar los siguientes: “…a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando; b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medias urgentes a tomar para mitigarlo.
PARAGRAFO 1 o. El decreto y práctica de las medidas previas no suspenderá el curso del proceso.
PARAGRAFO 2 o. Cuando se trate de una amenaza por razón de una omisión atribuida a una autoridad o persona particular, el juez deberá ordenar el Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio. Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa del demandado.” De esta forma, las medidas cautelares se erigen como una herramienta para hacer efectiva la protección de los derechos colectivos que se ven amenazados o vulnerados por, la acción u omisión del ente accionado, finalidad que va de la mano con el derecho fundamental de acceso a la Administración de Justicia; pues si no existen herramientas procedimentales que hagan efectiva la protección de derechos, se torna difícil y casi imposible el cumplimiento y/lo ejecución de la sentencia. Por su parte el artículo 231 del CPACA, en su tenor literal señala lo siguiente: “Artículo 231.
Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” (Negrilla fuera del texto) De lo anterior se puede colegir, que las medidas cautelares de que trata el artículo 25 de la Lev 472 de 1998 proceden cuando concurran los requisitos señalados en precedencia, aunado a la obligación que tiene el solicitante de probar la causal en la que fundamenta la cautela solicitada.
Así mismo, en varios pronunciamientos del H. Consejo de Estado6 se ha mencionado lo siguiente: 6 Sentencia. Consejo de Estado. Radicado 68001-23-31-000-2012-00104-01. Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso. Fecha 2 de mayo de 2013. Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 “Quien alegue cualquiera de las anteriores causales deberá demostrarla, y será, precisamente, ese elemento probatorio el que servirá de fundamento al juez para decretar la respectiva medida cautelar.
Los mencionados presupuestos para la procedencia de una medida cautejar, de acuerdo con la citada normativa, hacen relación a lo siguiente: a) en primer lugar, a que esté debidamente demostrado en el proceso la inminencia de un daño a los derechos colectivos o que el mismo se haya producido, esto con el fin de justificar la imposición de la medida cautelar, el cual es prevenir aquel daño que está por producirse o a hacer cesar aquel que ya se consumó; b) en segundo lugar, que la decisión del juez al decretar la medida cautelar este plenamente motivada; y c) en ~tercer lugar, para adoptar esa decisión, el juez debe tener en cuenta los argumentos contenidos en la petición que eleve el demandante, para que se decrete tal medida, lo cual, lógicamente, no obsta para que el juez oficiosamente, con arreglo a los elementos dé juicio que militen en la actuación, llegue al convencimiento de la necesidad de decretar una medida cautelar y proceda en tal sentido” Pues bien, con fundamento en los anteriores preceptos normativos se procede a analizar si el auto proferido por el juez de instancia se ajusta a derecho o si contrario a ello modificarse o revocarse a la solicitud de medida cautelar invocada por la parte actora, debiéndose destacar que tal petición se fundamenta en el artículo 25 de la Ley 472 de 1998. 3.
De las pruebas relevantes. Para resolver la controversia, la Sala considera pertinente establecer en primer lugar si el material probatorio allegado con la demanda es suficiente para evidenciar la presencia de un peligro inminente que justifique la medida cautelar: • Concepto técnico GRAED No. 29-2022 del 24 de agosto de 2022 de la Subdirección de Planeación y Ordenamiento Ambiental de Gestión de Riesgo Ambientales Ecológicos y Desastres de la CAS.
Dentro de los antecedentes del concepto se refiere que el Municipio de San Joaquín solicitó a la autoridad ambiental la asignación de un equipo técnico para realizar una vista a la parte alta de la vereda Santa Clara para diagnóstico y concepto respecto de la remoción en masa que se presenta en el sector que se refiere lleva más de 10 años presentando afectación a las fincas aguas debajo de la quebrada La Leona, causando daños y taponamiento continuo a la vía veredal y nacional Joaquín – Onzaga.
Dentro del concepto se indica que debido a la filtración de aguas de un afluente hídrico que nace en la parte boscosa del sector, en la parte alta de la montaña, se evidencia el movimiento continuo del sector provocando agrietamiento y aumento de filtración de aguas del afluente, situación a la que coadyuva las aguas lluvias constantes.
Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 La visita fue documentada mediante registro fotográfico del cual se extraen las siguientes imágenes: Producto de la visita, la autoridad ambiental rinde concepto en 17 items mediante recomendaciones dirigidas al Municipio de San Joaquín, el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo, la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD- y la Dirección Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres del Departamento de Santander, así como a la comunidad, que pueden resumirse en los siguientes temas: 1.
Intervenciones físicas y manejo del cauce: • Realizar manejo de aguas de corona y retiro mecánico del material pétreo que obstruye el cauce de la quebrada La Leona, especialmente en la vereda Santa Clara, para reducir el riesgo de desbordamientos y preservar la capacidad hidráulica. • Prevenir la profundización excesiva del lecho de la quebrada para evitar procesos de erosión aguas abajo. • Utilizar material rocoso (cantos y bloques rodados) exclusivamente para obras de protección de orilla tipo jarillón, sin fines de explotación minera ni comercialización. • Las obras deben ejecutarse en temporada seca y conforme al cronograma aprobado por el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo. • Las intervenciones deben evitar la creación de zonas bajas que promuevan inundaciones y respetar las zonas de manejo ambiental.
Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 2. Gestión del riesgo y alertas tempranas • Implementar un sistema de comunicación de alertas tempranas con las comunidades ribereñas para informar sobre condiciones de riesgo como represamientos, avenidas torrenciales o movimientos en masa. • Evaluar la evacuación preventiva de comunidades ubicadas a 100 metros del cauce en caso de erosión acelerada. • Realizar monitoreo constante de la quebrada La Leona ante posibles represamientos por sedimentación o deslizamientos. • Formular y socializar planes de contingencia ante fenómenos hidrometeorológicos. • Imponer restricciones de tránsito en caso de pérdida de banca vial para proteger a los usuarios. 3.
Educación, normatividad y conservación ambiental • Realizar campañas de educación comunitaria sobre manejo de emergencias, cuidado de franjas forestales y protección ambiental. • Requerir a la comunidad el cumplimiento del Decreto 1449 de 1977 y la Resolución 858 de 2018 sobre conservación de coberturas boscosas y protección de nacimientos de agua. • Prohibir las quemas controladas en áreas rurales y urbanas, especialmente para actividades agrícolas. • Actualizar el mapa de zonificación de amenazas y riesgos del municipio. 4.
Prevención de impactos ambientales y operativos • Prohibir las quemas controladas en áreas rurales y urbanas para la preparación del suelo, especialmente en actividades agrícolas. • La intervención del cauce con maquinaria pesada no requiere permiso de ocupación por parte de la CAS, siempre que se realice en atención a la emergencia. No obstante, se deben prevenir impactos como: Profundización excesiva del lecho y contaminación por hidrocarburos, grasas o aceites En el informe que rinde la CAS se expresa que no sume responsabilidad por los efectos de las intervenciones limitándose a emitir autorizaciones desde su competencia ambiental.
Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 • Informe Técnico de Visita SAO No. 203-2022 de fecha 09 de diciembre de 20227 Se describe el cruce de una vía terciaria que conduce a la vereda Santa Clara del municipio de San Joaquín sobre un cuerpo hídrico “El Potrerito” que al momento se encontraba colmatado.
Se identificó la presencia de material de arrastre sobre la superficie de rodadura, identificado esta situación como la afectación al el tránsito vehicular y el acceso a la vereda. Adicionalmente se detalla la presencia de otro cuerpo hídrico con represamiento de agua “Quebrada Filigrama” el cual se indica fue hidráulicamente modificado.
Como parte del recorrido por la vía terciaria se identifica la siguiente coordinada como punto de visión del deslizamiento: Desde la referencia se ubica el área afectada y el punto de deslizamiento: Se detalla que, en recorrido por camino vecinal que conduce a la zona del deslizamiento, se intercepta un cuerpo hídrico innominado por el SIGCAS pero conocido entre los pobladores como “La Leona” detallando que el mismo presenta arrastre de material de tamaño considerable, alta turbidez y densidad de flujo condicionado por los lodos.
En la visita se establece como punto de interés el que responde a las siguientes coordenadas: 7 Samai índice 0003 004ConceptoTecnicoCAS(.pdf) NroActua 3 (Gestión en otros despachos) Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 Se detalla que la captación temporal de agua se adelanta mediante una manguera plástica (de uso flexible) de aproximadamente 4 pulgadas, con conexiones artesanales redirigiendo parte del caudal del nacimiento a la cuenca del costado izquierdo de la cuenca “La Leona”, lo que fue calificado en el concepto técnico como “actividad de mitigación” para reducir la saturación del suelo en la parte alta del deslizamiento.
Se explica que la actividad condiciona la hidráulica del área reduciendo el caudal del cuerpo hídrico sobre el cual tributa, alternativa que se indica reduce la saturación del suelo en la corona del talud, pero se deja constancia que las conexiones de las mangueras presentan filtraciones que focalizan saturación sobre otras áreas. Así mismo se indica que “Durante la visita de inspección ocular se verificó la parte alta de la corona del talud del deslizamiento, evidenciando, avance en la frontera agrícola, modificación de la cobertura vegetal por reducción en la densidad arbórea y cambio en el uso del suelo, pasando de bosques de alta montaña y zona de amortiguación y recarga hídrica a zonas de uso agrícola, pastizales con vegetación baja tipo arbustiva.
Igualmente se evidencia libre discurrir de cuerpos hídricos intermitentes provenientes de la parte alta de la montaña, los cuales al ingresar a la frontera agrícola modifica las condiciones hidráulicas, haciendo movimientos diferentes a las depresiones topográficas del terreno, además no se evidencia continuidad en las franjas forestales protectoras de las líneas de flujo que provienen de la parte alta de la cuenca.” Se explica en el concepto que “un movimiento descendente de roca y suelo, que ocurre en una superficie de ruptura, correspondiendo este movimiento a un deslizamiento/derrumbe de tipo rotacional.
Este tipo de movimientos tiene diferentes causas de ocurrencia, pero se presenta en el mayor de los casos Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 gracias a la ocurrencia de lluvias intensas y/o sostenidas que, por una parte pueden dar lugar a la saturación de las laderas y por la otra estás lluvias a su vez aumentan el nivel de las fuentes hídricas causando erosión en la base de estas laderas”.
Se alude al Mapa de Amenaza Relativa por Movimientos en Masa – Plancha 152 Soata a partir del cual se indica que el sector de la emergencia se encuentra zonificado como zona de alta amenaza, clasificación que corresponde a una susceptibilidad media a alta frente a movimientos en masa, determinada por la geomorfología del terreno. Sobre está ultima se expresa que permite identificar una variabilidad significativa en las pendientes de las laderas, lo cual influye directamente en la estabilidad del terreno el cual presenta materiales blandos y muy resistentes, pero con alta propensión a generar los movimientos en masa.
Situación que se agrava por la rugosidad del terreno que facilita la acumulación e infiltración de agua y, por ende, genera la inestabilidad del suelo. Se identifica procesos morfodinámicos activos, intensificados por fenómenos de erosión hídrica tipo surcos y cárcavas los cuales pueden evolucionar a flujos y caídas de rocas. • Concepto Técnico de fecha 07 de mayo de 2024 rendido por la Subdirectora de Planeación y Ordenamiento Ambiental de la CAS.
Debe señalarse que el concepto fue ordenado por el Juez de instancia a fin de establecer si persisten las condiciones expuestas en el concepto técnico GRAED No. 29-2022-24-08-2022 del 24 de agosto de 2022. Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 Dentro del informe se verifica que según el Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de San Joaquín 2024-2027 en el numeral 3.14.1.
Amenaza por Movimientos en Masa, Áreas de Amenaza por Inundaciones 3.14.2. Amenaza por Avenidas Torrenciales 3.14.3 “Es aquella área del suelo rural identificada como Amenaza en las cuales la acción humana ha degradado los suelos y el entorno natural, hasta el punto de presentar dificultades de renovar su funcionalidad ecológica y probablemente no mitigable o de poca opción de recuperación para la localización de asentamientos humanos; tienen prohibido la posibilidad de urbanizarse y el desarrollo productivo es limitado, son clasificados dependiendo del tipo de amenaza y su potencialidad.
Las veredas donde se localizan principalmente son: Panamá (902 has), San Ignacio (272 has), Santa Bárbara (845 has), San Miguel (993 has), Santa Clara (393 has), San Isidro (68 has). Los sitios de mayor amenaza son sobre los grandes escarpes de los sectores de las quebradas Panamá y sobre las microcuencas de Covaria y Onzaga.” Concluye que la quebrada Panamá y Leona localizada en la vereda Santa Clara son reconocidas como susceptibles de amenaza por avenida torrencial.
En la vista se evidencia que debido a las lluvias torrenciales en el sector se produjo deslizamientos de material ubicado en la parte alta de la vereda Santa Clara, y estás a su vez provocan agrietamiento y desprendimiento de material pétreo ubicado en la ladera la cual registro aumento de escorrentía por filtración de agua en la temporada de invierno del fenómeno de la niña. Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 De la vista de inspección ocular al fenómeno de Avenida Torrencial se relaboran recomendaciones por parte de la Autoridad Ambiental CAS que se enumeran del 7.1 al 7.20 dirigidas al Municipio de San Joaquín, el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo, la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD- y la Dirección Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres del Departamento de Santander, así como a la comunidad. 4.
Caso concreto. Una vez analizados los argumentos de los recursos presentados por la UNGRD, el municipio de San Joaquín y la CAS, encuentra la Sala que, si bien en ellos se invoca de forma reiterada la falta de legitimación por pasiva, el fundamento real se relaciona con la distribución funcional de competencias legales entre los distintos niveles de la administración pública, así como con los límites operativos, logísticos o presupuestales que, según los recurrentes, impiden dar cumplimiento a la medida cautelar.
En cuanto a lo primero, esto es la legitimación por pasiva es claro para la Sala que ello no torna improcedente el decreto de medidas cautelares. En efecto, en el marco de las acciones populares, la procedencia de la medida cautelar no exige una delimitación exhaustiva de los deberes de cada entidad. Ello por cuanto el carácter preventivo y provisional de la medida se estructura a partir de los riesgos acreditados y de los deberes normativos prima facie que puedan derivarse de las competencias de las entidades.
Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 Ello pues, conforme a lo dispuesto en el artículo 231 del CPCA, el decreto de medidas cautelares exige la concurrencia de varios requisitos, entre ellos, la razonabilidad jurídica de la demanda, la acreditación sumaria de la titularidad del derecho invocado, y la demostración de que negar la medida sería más gravoso para el interés público que concederla.
Adquiriendo especial relevancia los principios de fumus boni iuris -apariencia de buen derecho- y periculum in mora -riesgo en la demora- en sede de medidas cautelares dentro de las acciones populares, los cuales condensan el juicio sumario que debe realizarse para adoptar una medida preventiva sin agotar el fondo del litigio8. Adicionalmente se considera que las competencias legales de los apelantes no excluyen, per se, su deber de articular acciones mínimas.
Al respecto, nótese como la Ley 1523 de 20129 impone deberes correlativos a todos los niveles del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, sin perjuicio de que las competencias de ejecución y formulación de proyectos estén distribuidas ente la Nación, los departamentos y los municipios. En el caso la UNGRD no actúa únicamente de forma subsidiaria, sino también como coordinadora de la ejecución de la política pública nacional de riesgo, lo cual implica funciones de articulación técnica, apoyo institucional y canalización de recursos tal y como se extrae del contenido de los artículos 6, 12 y 32 de la Ley 1523 de 201210. 8Auto.
Sección Primera del Consejo de Estado. Fecha 5 de febrero de 2015. Demandado. Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía, ANLA y otros. Radicación número: 85001-23-33-000-2014-00218- 01(AP)A“Estas medidas pueden ser dispuestas por el juez cuando quiera que cuente con elementos suficientes para fundamentar la convicción que está frente a una amenaza o una afectación tal del derecho que aguardar hasta el fallo supondría asumir el riesgo de configuración de un daño o afectación irreversible a los intereses litigados (periculum in mora) y a una reclamación con la seriedad y visos de legitimidad suficientes para respaldar una decisión anticipada (fumus boni iuris)… esta Sala ha señalado que el decreto de una medida previa en un juicio de acción popular está sujeto a los siguientes presupuestos de procedencia: a) Que esté debidamente demostrado en el proceso la inminencia de un daño a los derechos colectivos o que el mismo se haya producido, esto con el fin de justificar la imposición de la medida cautelar, el cual es prevenir aquel daño que está por producirse o a hacer cesar aquel que ya se consumó; b) Que la decisión del juez al decretar la medida cautelar esté plenamente motivada; y c) Que para adoptar esa decisión, el juez tenga en cuenta los argumentos contenidos en la petición que eleve el demandante, para que se decrete tal medida, lo cual, lógicamente, no obsta para que el juez oficiosamente, con arreglo a los elementos de juicio que militen en la actuación, llegue al convencimiento de la necesidad de decretar una medida cautelar y proceda en tal sentido 9 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. 10 “ARTÍCULO 6o.
OBJETIVOS DEL SISTEMA NACIONAL. Son objetivos del Sistema Nacional los siguientes: 1. Objetivo General. Llevar a cabo el proceso social de la gestión del riesgo con el propósito de ofrecer protección a la población en el territorio colombiano, mejorar la seguridad, el bienestar y la calidad de vida y contribuir al desarrollo sostenible. 2.
Objetivos específicos: 2.1. Desarrollar, mantener y garantizar el proceso de conocimiento del riesgo mediante acciones como: a) Identificación de escenarios de riesgo y su priorización para estudio con mayor detalle y generación de los recursos necesarios para su intervención. b) Identificación de los factores del riesgo, entiéndase: amenaza, exposición y vulnerabilidad, así como los factores subyacentes, sus orígenes, causas y transformación en el tiempo. c) Análisis y evaluación del riesgo incluyendo la estimación y dimensionamiento de sus posibles consecuencias.
Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia proferida el 3 de abril de 202511, realiza un análisis profundo sobre la teleología que fundamenta la expedición de la Ley 1523 de 2012, destacando las finalidades, la estructura institucional del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD) y los mecanismos de financiación que lo soportan.
En dicha providencia, se pone de relieve cómo estas herramientas fueron diseñadas para superar las falencias estructurales del anterior Sistema Nacional para la Atención de Desastres, cuyas deficiencias se hicieron evidentes durante la ola invernal del año 2010, la cual motivó la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica a raíz de la calamidad pública generada por el impacto del fenómeno de La Niña. “Con todo esto, para el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo en los numerales 3, 10, 11, 12 y 13 del artículo 3º de la ley 1523 de 2012 consagró los principios de solidaridad social, gradualidad, sistémicidad, de coordinación y de concurrencia. Bajo la dirección de esos principios, la gestión del riesgo está a cargo de personas naturales y jurídicas de derecho público y privado que despliegan, de manera continua, procesos secuenciales de la gestión y prevención de riesgos en tiempos y alcances que se renuevan permanentemente. d) Monitoreo y seguimiento del riesgo y sus componentes. e) Comunicación del riesgo a las entidades públicas y privadas y a la población, con fines de información pública, percepción y toma de conciencia. 2.2.
Desarrollar y mantener el proceso de reducción del riesgo mediante acciones como: a) Intervención prospectiva mediante acciones de prevención que eviten la generación de nuevas condiciones de riesgo. b) Intervención correctiva mediante acciones de mitigación de las condiciones de riesgo existente. c) Protección financiera mediante instrumentos de retención y transferencia del riesgo. 2.3.
Desarrollar, mantener y garantizar el proceso de manejo de desastres mediante acciones como: a) Preparación para la respuesta frente a desastres mediante organización, sistemas de alerta, capacitación, equipamiento y entrenamiento, entre otros. b) Preparación para la recuperación, llámese: rehabilitación y reconstrucción. c) Respuesta frente a desastres con acciones dirigidas a atender la población afectada y restituir los servicios esenciales afectados. d) Recuperación, llámese: rehabilitación y reconstrucción de las condiciones socioeconómicas, ambientales y físicas, bajo criterios de seguridad y desarrollo sostenible, evitando reproducir situaciones de riesgo y generando mejores condiciones de vida.
(…)
ARTÍCULO
15. INSTANCIAS DE ORIENTACIÓN Y COORDINACIÓN. El sistema nacional cuenta con las siguientes instancias de orientación y coordinación, cuyo propósito es optimizar el desempeño de las diferentes entidades públicas, privadas y comunitarias en la ejecución de acciones de gestión del riesgo. 1. Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo. 2, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 3.
Comité Nacional para el Conocimiento del Riesgo. 4. Comité Nacional para la Reducción del Riesgo. 5. Comité Nacional para el Manejo de Desastres. 6. Consejos departamentales, distritales y municipales para la gestión del riesgo. (…)
ARTÍCULO
32. PLANES DE GESTIÓN DEL RIESGO. Los tres niveles de gobierno formularán e implementarán planes de gestión del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones por parte de las entidades del sistema nacional, en el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo del desastre, como parte del ordenamiento territorial y del desarrollo, así como para realizar su seguimiento y evaluación. 11 Sentencia. Consejo de Estado.
Radicado 250002341000201501977-03 CP Oswaldo Giraldo López. Demandante. Defensoría del Pueblo Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 Se trata, pues, de un sistema de gestión de riesgo -estatal y particular- en una suerte de integración sectorial- con acciones comunes y de coordinación de competencias, en donde la concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario constituyen el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, cuya acción puede darse en beneficio de todas o alguna de las entidades, sin perjuicio de las atribuciones propias de las autoridades involucradas.
Dentro de las autoridades que forman el sistema, conforme los artículos 18 y 19 de la ley 1523 de 2012, la Unidad Nacional de Gestión de Riesgos se le dispuso que debía articular los niveles nacional y territorial del sistema nacional, los intervinientes privados, las organizaciones sociales y las organizaciones no gubernamentales en el sistema nacional y elaborar y hacer cumplir la normatividad interna del sistema nacional, entiéndase: Decretos, Resoluciones, Circulares, Conceptos y otras normas, así como dirigir los Comités Nacionales para la gestión de riesgos.
En armonía con la ley 1523 de 2012, el Decreto ley 4147 de 2011, a su vez, le otorgó funciones a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, la cual dirige y coordina el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, coordina e impulsa el conocimiento y manejo del riesgo y de los desastres y sirve de engranaje con los procesos de desarrollo en los ámbitos nacional y territorial.
A su vez, debe promover la articulación con otros sistemas administrativos, tales como el Sistema Nacional de Planeación, el Sistema Nacional Ambiental, el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e innovación y el Sistema Nacional de Bomberos y otros, de acuerdo a su competencia; también debe prestar el apoyo técnico, informativo y educativo que requieran los miembros del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y gestionar con la Unidad Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, la consecución de recursos para fortalecer la implementación de las políticas de gestión de riesgo de desastres en Colombia.
A su vez, el numeral 2.3.1.6.3.12 del Decreto 1289 de 2018, le otorga funciones a la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres, en cuanto a la solicitud de recursos, consistentes en: recepcionar, evaluar y hacer parte de la aprobación de las solicitudes de los representantes legales de las entidades que requieran y pidan formalmente recursos económicos (con cargo a la fiducia administrada por la Fiduprevisora) que administra los recursos del Fondo Nacional de Gestión de Riesgos.
Está probado que la posición jurídica de la UNGRD, en el proceso, ha sido que son los municipios –a través de los Consejos Municipales de Gestión de Riesgos de Desastres– los responsables de atender en primera medida dichos asuntos y subsidiariamente los departamentos a través del Consejo Departamental de Gestión de Riesgo de Desastres.
Nótese que de la lectura de las normas aquí explicadas, la Sala observa que el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres no está instituido para que la responsabilidad recaiga en los municipios o en los departamentos única y exclusivamente, porque justamente, al consultar las finalidades y la filosofía bajo la cual se construyó la normativa, la UNGRD es el actor principal para solucionar problemáticas de esta naturaleza y sirve de núcleo articulador al segmento nacional del sistema con las entidades territoriales, por lo que sus argumentos no están llamados a prosperar.” (Negrilla fuera del texto) Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 En sus consideraciones sobre la estructura del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD), el Consejo de Estado precisó que la responsabilidad frente a la gestión del riesgo no recae exclusivamente en los municipios ni en los departamentos.
Aunque estos entes tienen competencias importantes, la Sala destacó que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) es el actor central del sistema, diseñada normativamente como el núcleo articulador entre la Nación y las entidades territoriales, lo cual la convierte en protagonista de las soluciones estructurales frente a eventos de riesgo como los evaluados en este proceso.
El Alto Tribunal resaltó que esta concepción del sistema no es solo organizativa, sino operativa y funcional, por lo que la UNGRD no puede desentenderse de las problemáticas locales cuando estas exceden la capacidad territorial, ni argumentar ausencia de responsabilidad por la sola división de funciones. En efecto, el diseño legal del sistema le atribuye a esta entidad la coordinación interinstitucional, la planificación de estrategias nacionales y el apoyo técnico y financiero cuando las circunstancias lo exigen, especialmente en situaciones que comprometan derechos colectivos y vida humana.
El Municipio de San Joaquín, como autoridad territorial, está obligado a operar los Consejos Municipales de Gestión del Riesgo, activar planes de contingencias y formular solicitudes de apoyo ante instancias superiores, conforme a lo señalado en los artículos 30 y 37 de la Ley 1523 de 201212. 12 “ARTÍCULO
30. ASOCIACIÓN DE CONSEJOS. Los consejos territoriales deben aunar esfuerzos de manera permanente o transitoria para coordinar y mantener los procesos de gestión del riesgo en áreas que rebasan los límites territoriales de sus respectivas circunscripciones o para afrontar desastres en territorios que cubren parte de las jurisdicciones asociadas o que se definen a partir de un elemento físico determinable como las cuencas hidrográficas.
Sus actuaciones estarán orientadas por el principio de concurrencia y definidas en el marco de un plan de acción.
PARÁGRAFO 1 o. Las áreas metropolitanas y las asociaciones de municipios deberán adoptar los procesos de la gestión del riesgo en el marco de su desempeño en la planificación del desarrollo, gestión ambiental y ordenamiento territorial, de conformidad con sus competencias.
PARÁGRAFO 2 o. Los consejos departamentales deben promover, asesorar y hacer seguimiento al desempeño de las asociaciones de consejos territoriales del orden municipal en su respectiva jurisdicción. (…)
ARTÍCULO 37. PLANES DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES DE GESTIÓN DEL RIESGO Y ESTRATEGIAS DE RESPUESTA. Las autoridades departamentales, distritales y municipales formularán y concertarán con sus respectivos consejos de gestión del riesgo, un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias de su respectiva jurisdicción, en armonía con el plan de gestión del riesgo y la estrategia de respuesta nacionales.
El plan y la estrategia, y sus actualizaciones, serán adoptados mediante decreto expedido por el gobernador o alcalde, según el caso en un plazo no mayor a noventa (90) días, posteriores a la fecha en que se sancione la presente ley.
PARÁGRAFO 1 o. Los planes de gestión del riesgo y estrategias de respuesta departamentales, distritales y municipales, deberán considerar las acciones específicas para garantizar el logro de los objetivos de la gestión del riesgo de desastres. En los casos en que la unidad territorial cuente con planes similares, estos deberán ser revisados y actualizados en cumplimiento de la presente ley.
PARÁGRAFO 2 o. Los programas y proyectos de estos planes se integrarán en los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas y de desarrollo departamental, distrital o municipal y demás herramientas de planificación del desarrollo, según sea el caso. Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 En relación a la CAS, conforme al artículo 31 de la Ley 99 de 1993 se asignó a dichas entidades, entre otras, las funciones de: i) prestar apoyo al municipio en materia ambiental para la ordenación del territorio, ii) establecer las directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas del área de su jurisdicción, iii) ejecutar obras para la regulación de cauces y corrientes de aguas, recuperación del medio ambiente y de los recursos naturales no renovables; iv) realizar las actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres y, v) adelantar con la administración municipal programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, como lo es el control de la erosión, manejo de cauces y reforestación13.
Además, por disposición expresa de la Ley 1523 de 2012, las Corporaciones Autónomas Regionales también hacen parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, y en virtud del artículo 31 tienen la función de “apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental y de ordenamiento territorial y de desarrollo”.
El Consejo de Estado ha señalado, en varios pronunciamientos, que, si bien el papel que cumplen estos organismos autónomos es de carácter subsidiario y complementario -parágrafo 1.º del artículo 31- respecto a la labor de los alcaldes y gobernadores en el manejo de los riesgos, de conformidad con los principios de coordinación y colaboración entre las corporaciones y las entidades territoriales, lo anterior no exime a las corporaciones autónomas regionales del cumplimiento de los deberes que les asisten en materia ambiental y del gestión del riesgo, y estas deben trabajar coordinadamente con las demás entidades en la consecución de dichos fines14.
Por tanto, si bien los recursos interpuestos elevan reparos en cuanto a las limitaciones materiales y presupuestales de cada entidad; dichos argumentos no desvirtúan la necesidad, idoneidad ni proporcionalidad de la medida cautelar en los términos exigidos en los artículos 230 y 231 del CPACA y el artículo 25 de la Ley 472 de 1998 según se explica: La prueba técnica allegada y elaborada a partir de visitas oculares al sector realizas en los años 2022 y 2024 permite identificar la urgencia de la intervención de las autoridades públicas, dado que no solo existe un daño actual, materializado en la perdida de terreno y cierre de vía, sino la posibilidad real de pérdida de vidas humanas ante eventual avalancha mayor -periculum in mora-. 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera. Proceso 66001-23-33- 000-2013-00290-02 (C. P. Nubia Margoth Peña Garzón. 10 de diciembre de 202 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera. Proceso 66001- 23-33- 000-2013-00290-02 C. P. Nubia Margoth Peña Garzón. (10 de diciembre de 2021) Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 Para la Sala, los documentos técnicos realizados por la CAS confirman la existencia de un fenómeno importante de remoción de masa activo, asociados a condiciones de humedad y geología inestable propias del lugar además de observase condiciones de represamiento de la quebrada, socavación de terrenos, riesgos para viviendas y afectación a la infraestructura vial.
Entonces, con sustento en los documentos emitidos con valor pericial en materia de riesgo geológico y ambiental se estima que, existen elementos técnicos suficientes para sustentar la apariencia de buen derecho fumis boni iuris de las pretensiones del accionante, en cuanto se observa una omisión estatal a una amenaza y técnicamente evaluada.
Y sobre el juicio de ponderación de intereses se cumple holgadamente, toda vez que el costo o esfuerzo institucional que pueda representar la ejecución de una medida preventiva resulta claramente inferior al impacto social, ambiental y vital de permitir el agravamiento del riesgo. Adicionalmente en el presente caso, obra en el expediente comunicación suscrita por el Jefe de la Oficina Departamental para la Gestión del Riesgo de Desastres, de fecha 11 de diciembre de 202415, en la que se informa que el municipio de San Joaquín no ha incorporado su Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres (PMGRD) al Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT).
Esta omisión normativa, de suyo relevante, impide una adecuada zonificación del riesgo en sectores como “La Leona” y dificulta la implementación oportuna de medidas estructurales y de mitigación. A su vez, por parte del Municipio de San Agustín fue allegado oficio DASJ- 1464-202416 a partir del cual esta Sala constata que, a pesar de ciertas acciones emprendidas por la comunidad y el municipio en el sector conocido como “La Leona”, persiste un alto riesgo de afectación por represamiento y remoción en masa en el cauce de la quebrada Curití. En efecto, se estableció que las soluciones instaladas por los habitantes del sector, tales como canalizaciones improvisadas, mangueras plásticas y desviaciones superficiales del cauce, carecen de respaldo técnico y no obedecen a diseños hidráulicos ni geotécnicos aprobados por las autoridades competentes.
En el referido documento se ponen de presente limitaciones presupuestales y logísticas que, según el municipio, han impedido una intervención estructural con maquinaria amarilla, así como la implementación de obras de contención o la instalación de sistemas de alerta comunitaria eficientes aún que se cuenta de la creación de grupos de whatsApp con la comunidad.
Bajo este escenario probatorio y normativo, la Sala considera que los términos genéricos en los que fue solicitada y decretada la medida cautelar que se 15 Samai índice 00141 (Gestión en otros Despachos) 16 Samai índice 000139 (Gestión en otros Despachos) Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 recurre, impone la modificación de los numerales primero y segundo del auto de fecha 13 de junio de 2024 a fin de evitar ambigüedades interpretativas que deriven en conflicto por competencias e imposibilidad práctica de ejecución. Por lo anterior se dispondrá acceder a decreto de la medida cautelar en los términos que aquí se señala en el sentido de ORDENAR a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), en coordinación con el Departamento de Santander, el Municipio de San Joaquín y la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS), que, de manera articulada y en el marco de sus competencias, ejecuten las siguientes actuaciones, dentro de los términos que se indican en la parte resolutiva y contados a partir de la ejecutoria de esta providencia: Se realice una revisión técnica detallada del sistema artesanal de evacuación de aguas instalado por la comunidad, compuesto por mangueras plásticas, canales rudimentarios y desvíos, con el propósito de: -Verificar su estado actual y su impacto en el riesgo de represamiento. -Evaluar su capacidad de conducción hidráulica y estabilidad. -Formular, si fuere necesario, un rediseño técnico que garantice un drenaje seguro y adecuado, ajustado a las condiciones topográficas e hidrológicas del sector.
El rediseño técnico deberá ser implementado dentro del mes siguiente a la expedición del informe técnico de diagnóstico, bajo la coordinación de la UNGRD y con participación de la CAS. Se adelante de forma coordinada la intervención del cauce y sus zonas aledañas mediante maquinaria amarilla, dirigida a: -La remoción técnica y controlada del material de arrastre, bajo lineamientos de la CAS. -La construcción de jarillones o estructuras de contención provisionales, si su viabilidad estructural y ambiental es confirmada por la CAS.
Estas labores deberán ejecutarse sin alterar la morfología natural del cauce, ni profundizar o socavar su lecho, respetando estrictamente las recomendaciones emitidas por la CAS en sus conceptos técnicos previos y posteriores. El Municipio de San Joaquín, a través de su Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres, deberá implementar acciones de fortalecimiento de los mecanismos comunitarios de alerta temprana, las cuales deberán incluir: Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 -La instalación y adecuación de protocolos de emergencia. -Jornadas de socialización y capacitación con la comunidad del sector. -Establecimiento de canales de comunicación y respuesta inmediata.
Finalmente se ordenará al Municipio de San Joaquín que, en caso de no haberlo hecho ya, adelante las acciones administrativas necesarias para incorporar el Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres (PMGRD) dentro del Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT), conforme a lo previsto en el artículo 42 de la Ley 1523 de 2012. Para tal efecto, deberá: - Coordinar con la Oficina Departamental para la Gestión del Riesgo de Santander y la CAS los insumos técnicos y cartográficos necesarios. - Priorizar en dicha actualización las zonas de amenaza alta por remoción en masa y represamiento en el sector “La Leona”.
Debe expresar la Sala que la insistencia en algunas de las acciones a ejecutar -aunque parcialmente ejecutadas según lo manifestado por el ente municipal- se fundamenta en consideraciones de orden técnico y jurídico. Desde la óptica jurídica, el principio de precaución en materia ambiental y de gestión del riesgo de desastres obliga a adoptar acciones eficaces cuando persista una amenaza, aún en escenarios donde se han intentado medidas preliminares, si estas no han logrado neutralizar el peligro de manera estructural y sostenible.
Desde el enfoque técnico, la persistencia de los factores de riesgo - represamiento y remoción en masa- ha sido reconocida por las propias entidades responsables, lo cual impone la necesidad de retomar e intensificar las acciones, esta vez de manera coordinada, estructurada y conforme a estudios técnicos actualizados. Se estima entonces necesaria la adecuación y ejecución conforme a estándares científicos y normativos, como vía eficaz para mitigar el riesgo latente y proteger los derechos colectivos invocados.
En los anteriores términos se dispondrá modificar el auto de fecha 13 de junio de 2024 mediante el cual el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR los numerales primero y segundo del auto de fecha 13 de junio de 2024 los cuales quedarán así: Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 “PRIMERO: ACCEDER a la medida cautelar solicitada, en los términos aquí fijados, ante la persistencia del riesgo de represamiento y remoción en masa en el sector denominado “La Leona”, margen derecha de la quebrada Curití, jurisdicción del municipio de San Joaquín.
SEGUNDO: ORDENAR a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), en coordinación con el Departamento de Santander, el Municipio de San Joaquín y la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS), que, de manera articulada y en el marco de sus competencias, ejecuten las siguientes actuaciones, dentro de los términos que se indican, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia: 1.
Dentro del término de diez (10) días, realizar una revisión técnica detallada del sistema artesanal de evacuación de aguas instalado por la comunidad, compuesto por mangueras plásticas, canales rudimentarios y desvíos, con el propósito de: -Verificar su estado actual y su impacto en el riesgo de represamiento. -Evaluar su capacidad de conducción hidráulica y estabilidad. -Formular, si fuere necesario, un rediseño técnico que garantice un drenaje seguro y adecuado, ajustado a las condiciones topográficas e hidrológicas del sector.
El rediseño técnico deberá ser implementado dentro del mes siguiente a la expedición del informe técnico de diagnóstico, bajo la coordinación de la UNGRD y con participación de la CAS. 2. Dentro del término de sesenta (60) días, adelantar de forma coordinada la intervención del cauce y sus zonas aledañas mediante maquinaria amarilla, dirigida a: -La remoción técnica y controlada del material de arrastre, bajo lineamientos de la CAS. -La construcción de jarillones o estructuras de contención provisionales, si su viabilidad estructural y ambiental es confirmada por la CAS.
Estas labores deberán ejecutarse sin alterar la morfología natural del cauce, ni profundizar o socavar su lecho, respetando estrictamente las recomendaciones emitidas por la CAS en sus conceptos técnicos previos y posteriores. 3. Dentro del término de treinta (30) días, el Municipio de San Joaquín, a través de su Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres, deberá implementar acciones de fortalecimiento de los mecanismos comunitarios de alerta temprana, las cuales deberán incluir: -La instalación y adecuación de protocolos de emergencia. -Jornadas de socialización y capacitación con la comunidad del sector. -Establecimiento de canales de comunicación y respuesta inmediata.
TERCERO: ORDENAR al Municipio de San Joaquín que, en caso de no haberlo hecho ya, dentro del término de cuarenta y cinco (45) días, adelante las acciones administrativas necesarias para incorporar el Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres (PMGRD) dentro del Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT), conforme a lo previsto en el artículo 42 de la Ley 1523 de 2012.
Para tal efecto, deberá: Tribunal Administrativo Oral de Santander Exp. 68679333300320230017503 - Coordinar con la Oficina Departamental para la Gestión del Riesgo de Santander y la CAS los insumos técnicos y cartográficos necesarios. - Priorizar en dicha actualización las zonas de amenaza alta por remoción en masa y represamiento en el sector “La Leona”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás el auto recurrido.
TERCERO: Una vez en firme esta providencia, remítase el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] IVAN FERNANDO PRADA MACÍAS Magistrado [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PEREZ Magistrada