680013333005-2015-00002-01 · Administrative Court of Santander

SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Bucaramanga, veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 26 de mayo de 2017 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de reparación directa consagrado en el artículo 140 del CPACA, el señor Daniel Villamizar Basto formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, en orden a que se declare administrativa y patrimonialmente responsable a la Nación, Rama Judicial, 1 Expediente digital, actuación 25, índice SAMAI, link one drive, archivo 002.

MEDIO DE CONTROL Reparación directa EXPEDIENTE 680013333005-2015-00002-01 DEMANDANTE Daniel Villamizar Basto jurídica.villamizae508@gmail.com DEMANDADO Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial DEAJ dsajbganotif@cendoj.ramajudicial.gov.co jgomezsa@cendoj.ramajudicial.gov.co MINISTERIO PÚBLICO Procuraduría 47 Judicial II para Asuntos Administrativos procjudadm47@procuraduria.gov.co ACTUACIÓN Sentencia de segunda instancia TEMA Pérdida de oportunidad.

Sobre el incentivo en acciones populares previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. Ausencia de acreditación del daño Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración judicial Radicado: 680013333005-2015-00002-01 2 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Dirección Ejecutiva de Administración Judicial2 por la pérdida de oportunidad del incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 como consecuencia del presunto defectuoso funcionamiento de la administración de justicia al no haberse tramitado y fallado la acción popular de radicado 680013331002-2004-03456-00 dentro de los términos perentorios establecidos para su trámite.

En consecuencia, solicitó: «PRIMERO: Se declaré administrativa y solidariamente responsable a la NACION -RAMA JUDICIAL -DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL, por los perjuicios ocasionados como consecuencia del defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia por el daño antijurídico que debió soportar DANIEL VILLAMIZAR BASTO, el cual no tenía la obligación jurídica de soportarlo, dentro de la Acción Popular de DANIEL VILLAMIZAR BASTO contra el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y MARIA ISABEL MELON GOMEZ adelantado en el Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga y Tribunal Administrativo de Santander, Radicado No. 3456/2004, por no tramitar y fallar el referido proceso de Acción Popular dentro de los términos perentorios e improrrogables establecidos en Ia Ley 472 de 1998.

SEGUNDO: Condenar a NACION - RAMA JUDICIAL -DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL a pagar a DANIEL VILLAMIZAR B^^STO en calidad de afectado directo, a título de periuicios morales el equivalente en pesos de cíen (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de la Sentencia, o la próxima aceptado por la jurisprudencia, en su condición de afectado directo.

TERCERO: Condenar a la NACION -RAMA JUDICIAL -DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL, a pagar a favor de DANIEL VILLAM|ZAR BASTO los perjuicios materiales por perdida de oportunidad y lucro cesante consolidado debido y futuro, causados como consecuencia del defectuoso funcionamiento de la Administración d$ Justicia a que fue sometido dentro de la Acción Popular de DAN|IEL VILLAMIZAR BASTO contra MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y MARIA ISABEL MELON GOMEZ adelantado en el Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga y Tribunal Administrativo de Santander, Radicado No. 3456/2004, teniendo en cuenta las siguientes bases de liquidación; -Ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año 2005 debidamente indexados y actualizados a la fecha del pago a razón de TRESCIENTOS OCHENTA Y UN MIL QUINIENTOS PESOS M/CTE ($381.500 M/CTE ) que era el salario mínimo legal mensual vigente para el año 2005 y era lo ordenado en 1 Ley 472 de 1998 y popular en las acciones populares.

CUARTO: Condenar a la Nación - Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a pagar a Daniel Villamizar Basto en calidad de afectado o victima directa, a título de daño a la salud el equivalente en pesos de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de la Sentencia, o la máxima aceptada por la jurisprudencia en su condición de afectado - victima directa, como consecuencia de los daños a la salud que trajo el defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia a que fue sometido dentro de la Acción Popular de Daniel Villamizar Basto contra MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y MARIA ISABEL MELON adelantado en el Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga y Tribunal Administrativo de Santander, Radicado No. 3456/2004. 2 En adelante DEAJ.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, la parte demandante señaló los siguientes: i) El 13 de noviembre de 2004, interpuso demanda de protección de derechos e intereses colectivos contra el municipio de Bucaramanga y otros, la cual fue conocida, en primera instancia, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga bajo el radicado 680013333002-2004- 03456-00 y, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Santander. ii) Pese a que la Ley 472 de 1998 consagró un término perentorio de 6 meses desde la presentación de la demanda para proferir sentencia en las acciones populares, los operadores judiciales adoptaron decisiones de fondo al interior del proceso de radicado 2004–03456-00 hasta el 11 de junio de 2010 2014 —fallo de primera instancia — y el 14 de marzo de 2013 — fallo de segunda instancia — en el sentido de amparar los derechos e intereses colectivos y negar el incentivo en virtud de la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010. iii) En desconocimiento del trámite preferente que tiene el referido medio de control, la Rama Judicial incurrió en mora y cercenó la posibilidad de obtener el reconocimiento y pago del incentivo económico que consagraba el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en favor de los actores populares y, por tanto, se configuró un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. 1.1.3.

Fundamentos de derecho En el escrito de la demanda se invocaron como violados el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, 65 de la Ley 270 de 1996 y 5, 37, 38, 39 y 84 de la Ley 472 de 1998. En los fundamentos jurídicos, la parte demandante expuso los siguientes argumentos: i) La administración de justicia, representada en los jueces de conocimiento, incurrió en una evidente mora judicial inexcusable toda vez que tardó más de siete años en resolver en primera y segunda instancia la acción popular interpuesta, motivo por el cual desconoció los términos previstos en la Ley 472 de 1998. ii) En razón al defectuoso funcionamiento de administración de justicia contenido en las actuaciones desplegadas por los operadores judiciales, se frustró la expectativa legitima de obtener el incentivo económico previsto durante la vigencia del artículo 39 de la Ley 472 del 1998 y, por ende, se reúnen los requisitos necesarios para configurar la responsabilidad del Estado derivada de la pérdida de oportunidad.

Contestación de la demanda 1.2.1. Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial3 Por conducto de apoderado la mencionada entidad allegó memorial de contestación en el cual solicitó la denegatoria de las pretensiones, en los siguientes términos: i) El daño antijurídico alegado por la parte demandante no resulta cierto y verificable y, además, carece de sustento probatorio que evidencie la presunta falla del servicio. ii) No es posible advertir la existencia de un daño antijurídico por cuanto no existió un derecho adquirido sino únicamente una mera expectativa de recibir un incentivo económico. iii) El trámite surtido en el proceso radicado 680013331002-2004-03456-00 se surtió en razón a las particularidades suscitadas en el caso en concreto y en virtud de la elevada congestión de los despachos judiciales, motivo por el cual no se encuentra acreditado el defectuoso funcionamiento de administración de justicia alegado por la parte demandante. 1.3.

La sentencia apelada4 El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante sentencia del 26 de mayo de 2017, resolvió: «PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante por ser la vencida en esta instancia. Fijar por concepto de agencias en derecho, medio salario mínimo legal mensual vigente. Liquídense las costas de manera concentrada en la Secretaría del Despacho […]». En lo correspondiente al fondo del asunto, el a quo negó las pretensiones con sustento en los siguientes argumentos: i) En lo atinente a la acreditación del daño antijurídico, se advierte que no se encuentra probado por cuanto de los elementos aportados al plenario no es posible colegir su configuración. ii) Si bien el trámite de la acción popular objeto de la demanda fue realizado en aproximadamente 8 años y 3 meses, lo cierto es que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo se encontraba congestionada por un cúmulo de demandas, en las que sobresalían las acciones populares, motivo por el cual el Consejo Superior de la Judicatura implementó medidas de descongestión 3 Expediente digital, actuación 25, índice SAMAI, link one drive, archivo 009 4 Expediente digital, actuación 25, índice SAMAI, link one drive, archivo 037.

Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración judicial Radicado: 680013333005-2015-00002-01 5 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander mediante el Acuerdo PSAA11-8367 de 2011 a través del cual de pretendió dar celeridad a los procesos que se encontraban en trámite. iii) Aunado a lo anterior, la mencionada mora no obedeció al capricho de los funcionarios judiciales de conocimiento, sino que se derivó de una congestión judicial por el exceso de la carga laboral, motivo por el cual no resulta posible alegar un defectuoso funcionamiento de administración de justicia. iv) Respecto a la pérdida de oportunidad del reconocimiento del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 referida por la parte demandante, resulta pertinente advertir que no es dable considerar el mencionado incentivo como un derecho adquirido en cabeza del actor popular, comoquiera que este únicamente se consolida con la decisión ejecutoriada que pone fin al proceso, razón por la que se trata de una mera expectativa. v) En el presente asunto, hay lugar a imponer la condena en costas en favor de la parte demandada de conformidad al artículo 365 del CGP. 1.4.

El recurso de apelación 1.4.1. Parte demandante5 La apoderada de la parte demandante interpuso recurso de apelación y solicitó modificar la decisión de primera instancia y, para el efecto, expuso los siguientes argumentos: i) El a quo desconoció que la demanda de acción popular de radicado 2004- 03456-00 fue presentada el 13 de diciembre de 2004 y fallada en segunda instancia el 14 de marzo de 2013, lo que significa que el referido proceso duro en trámite 8 años, 3 meses y 1 día. ii) Si bien es cierto la justicia se caracteriza por contar con cierta congestión laboral, dicha situación no exime a los funcionarios judiciales de dar prioridad a los asuntos constitucionales que se encuentran a su cargo en el menor tiempo posible. iii) El juez de primera instancia no tuvo en cuenta las pruebas obrantes en el proceso que permiten acreditar el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia en atención a las parálisis continuas en la acción popular de radicado 2004-03456-00 y la falta de impulso oficioso por el operador judicial a cargo. iv) En el caso bajo estudio se encuentran acreditados los requisitos establecidos por el Consejo de Estado para la configuración de la pérdida de oportunidad consistente en la obtención del derecho al incentivo económico consagrado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 con ocasión al defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y a la vulneración del principio de 5 Expediente digital, actuación 25, índice SAMAI, link one drive, archivo 038.

Trámite de segunda instancia Por auto del 22 de noviembre de 20196 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y se ordenó la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado. 1.6. Alegatos de conclusión 1.6.1. Parte demandante7 Los argumentos de las alegaciones, se resumen de la siguiente manera: i) En el asunto de la referencia se encuentra acredita la violación al trámite preferencial de las acciones constitucionales, razón por la cual es evidente el defectuoso funcionamiento de administración de justicia en que incurrió el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander. 1.6.2.

Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial8 Los argumentos de las alegaciones, se resumen de la siguiente manera: i) Tal y como y lo indicó el a quo, la pérdida de oportunidad alegada por el demandante encuentra sustento en una mera expectativa de percibir el incentivo económico de que trataba el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y no en un derecho adquirido, motivo por el cual resulta improcedente su reconocimiento. 1.6.3.

El Ministerio Público no rindió concepto de fondo. 2. Consideraciones Concluido el trámite procesal sin que la Sala advierta irregularidad alguna con eficacia para invalidar la actuación cumplida, y luego de verificar que se hallan estructurados los presupuestos de ley para decidir el fondo de la cuestión, procederá la Corporación a proferir el fallo de segunda instancia. 2.1.

Competencia. 6 Expediente digital, actuación 021 Índice SAMAI. 7 Expediente digital, actuación 042 Índice SAMAI. 8 Expediente digital, actuación 041 Índice SAMAI. Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración judicial Radicado: 680013333005-2015-00002-01 7 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial, razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia en segunda instancia. 2.2.

Problema jurídico De acuerdo con los argumentos planteados en el fallo de primera instancia y en los escritos de apelación, le corresponde a la Sala establecer si la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial es administrativa y patrimonialmente responsable por el presunto daño causado a la parte demandante consistente en la pérdida de oportunidad de obtener el reconocimiento y pago del incentivo económico consagrado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, derogado por la Ley 1425 de 2010 derivado del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia en que incurrieron los operadores judiciales al no decidir la acción popular de radicado 2004-03456-00 dentro de los términos perentorios establecidos para su trámite y, si en consecuencia, se debe condenar al pago de los daños y perjuicios causados. 2.3.

Marco normativo 2.4.1. De los elementos de la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política contiene la cláusula general de responsabilidad del Estado. El avance significativo del sistema implementado basado en la noción de daño antijurídico, fue haber reivindicado el daño –y por consiguiente a la víctima– y su función en la institución de la responsabilidad.9 De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el daño antijurídico tiene como características que sea cierto, presente o futuro, determinado o determinable, anormal y que se trate de una situación jurídicamente protegida.

Sobre el particular, señaló esa Corporación10: «Se precisa advertir que en la sociedad moderna el instituto de la responsabilidad extracontractual está llamada a adaptarse, de tal manera que se comprenda el alcance del riesgo de una manera evolutiva, y no sujetada o anclada al modelo tradicional. Esto implica, para el propósito de definir el daño antijurídico, que la premisa que opera en la sociedad moderna es aquella según la cual a toda actividad le son inherentes o intrínsecos peligros de todo orden, cuyo desencadenamiento no llevará siempre a establecer o demostrar la producción de un daño antijurídico.

Si esto es así, sólo aquellos eventos en los que se encuentre una amenaza inminente, irreversible e irremediable permitirían, con la prueba correspondiente, afirmar la producción de un daño cierto, que afecta, vulnera, aminora, o genera un detrimento en derechos, bienes o interese jurídicos, y que esperar a su concreción material podría 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia del 30 de agosto de 2017, radicado 05001233100020010230001. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, sentencia del 16 de febrero de 2017, radicado 52001-23-31-000-2001- 00960-01.

Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración judicial Radicado: 680013333005-2015-00002-01 8 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander implicar la asunción de una situación más gravosa para la persona que la padece». […] Igualmente, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha advertido que, el daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito, se convirtió en el eje central de la obligación resarcitoria y, por ende, tanto la atribución como la fundamentación normativa o jurídica del deber de reparar quedaron concentrados en el elemento imputación.11 Adicionalmente, se ha indicado que la naturaleza antijurídica del daño depende de su carácter particular y anormal, así como de la inexistencia de un título jurídico válido que imponga al afectado el deber de soportarlo.

Por tanto, la ocurrencia de un daño antijurídico no está atada a la ilegalidad de la acción u omisión origen de su causación, ni el derecho a su reparación depende simplemente de la demostración de una actuación irregular o defectuosa del Estado o por la generación de un perjuicio por la acción u omisión de sus agentes.12 En otros términos, el análisis de la responsabilidad no inicia con el título o régimen jurídico aplicable, sino con la verificación de la existencia del daño comprendido como la alteración negativa a un interés lícito o situación jurídicamente protegida.13 El primer elemento que se debe observar en el análisis de responsabilidad, es el daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito el cual, además, debe ser antijurídico, comoquiera que se constituye en un elemento necesario para declarar la responsabilidad del Estado conforme a la máxima «sin daño no hay responsabilidad y sólo ante su acreditación hay lugar a estudiar la imputación».14 De otra parte, para la configuración del elemento imputación, deben tenerse en cuenta las situaciones fácticas y jurídicas con el fin de determinar la causa eficiente del daño y el fundamento o régimen de responsabilidad aplicable.

La Sección Tercera del Consejo de Estado,15 ha establecido que la imputación es la atribución que del daño antijurídico se hace al Estado que lo obliga a repararlo. En esta noción se comprenden los causados en ejercicio de la función pública y con ocasión de aquella, siempre en consonancia con los criterios o causales de imputación desarrollados.

Es decir que, verificada la ocurrencia de un daño antijuridico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente con la finalidad de hacer efectivo el principio neminen laedere. 11 Subsección A, consejera ponente: María Adriana Marín, sentencia del 9 de abril de 2021, radicado 68001-23-33-000-2013-00112- 01 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: Martín Bermúdez Muñoz, sentencia del 26 de enero de 2022, radicado 25-000-23-26-000-2011-01023-01. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, consejera ponente: María Adriana Marín, sentencia del 24 de septiembre de 2021, radicado 85001-23-31-000-2011-00214-01 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, consejera ponente: María Adriana Marín, sentencia del 30 de agosto de 2022, radicado 76001-23-31-000-2010-01727-02 15Subsección C, consejero ponente: Nicolás Yepes Corrales, sentencia del 19 de febrero de 2024, radicado 25000-23-26-000-2011-00220-01 Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración judicial Radicado: 680013333005-2015-00002-01 9 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander En consecuencia, la configuración de los anteriores elementos permite declarar la responsabilidad extracontractual del Estado, la cual origina perjuicios que corresponden ser indemnizados a favor de quien sufrió el daño siempre que no se encuentre en el deber de soportarlo.

Para el efecto, debe partirse de diferentes títulos de imputación establecidos en los precedentes jurisprudenciales y doctrinales los cuales se clasifican en la falla o falta en la prestación del servicio, el daño especial y el riesgo excepcional.16 2.4.2. Sobre la pérdida de oportunidad La pérdida de oportunidad es un daño autónomo, y se ha entendido como la interrupción o truncamiento de una expectativa legítima que tenía una persona, para obtener un beneficio o evitar un perjuicio y que deriva de la intervención u omisión de un tercero. Al respecto el Consejo de Estado17 ha sostenido lo siguiente: «[e]sta postura jurisprudencial al interior de la Sección Tercera del Consejo de Estado precisa que la pérdida de oportunidad es un daño en sí mismo con identidad y características propias, diferente de la ventaja final esperada o del perjuicio que se busca eludir y cuyo colofón es la vulneración a una expectativa legítima, la cual debe ser reparada de acuerdo al porcentaje de probabilidad de realización de la oportunidad que se perdió […]».

A su turno, para que se configure la pérdida de oportunidad como un daño autónomo, la jurisprudencia del máximo órgano18 de la jurisdicción contenciosa administrativa ha desarrollado tres requisitos: i) la certeza de la oportunidad que se pierde; ii) la imposibilidad definitiva de obtener el provecho o de evitar el detrimento; y que iii) la víctima debe encontrarse en una situación potencialmente apta para pretender la obtención del resultado esperado, es decir, que debe analizarse si el afectado se encontraba en condiciones fácticas y jurídicas idóneas para alcanzar el provecho.

Adicionalmente, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado19 ha indicado: «[d]esde la óptica del daño se erige la pérdida de una oportunidad como la lesión a un interés jurídico tutelado y, en esa medida, para su configuración es necesario que se trate de la pérdida de una oportunidad seria. La oportunidad pérdida debe contar con un grado de suficiencia que permita concluir que, la acción u omisión de la autoridad pública 16 HENAO.

J. (2015). Las formas de reparación en la responsabilidad del Estado: hacia su unificación sustancial en todas las acciones contra el Estado. Bogotá, Colombia. Universidad Externado de Colombia. Disponible en: http://www.scielo.org.co/pdf/rdp/n28/n28a10.pdf 17 Sección Tercera, Subsección B, consejero ponente: Ramiro Pazos Guerrero. sentencia del 5 de abril de 2017. 18 Sección tercera, Subsección B, consejero ponente: Ramiro Pazos Guerrero sentencia del 12 de octubre de 2017, radicado 66001-23-31-000-2005-01021-04(42803). 19 Subsección B, sentencia del 10 de abril de 2019, consejero ponente: Alberto Montaña Plata, radicado:25000-23-26- 000-2005-01794-01 (40916).

Lo anterior obedece al concepto mismo de interés legítimo, en el que se fundamenta la pérdida de oportunidad como daño, en la medida en que debe tratarse de una posición de ventaja reservada para el titular del interés; por lo anterior, esa oportunidad debe contar con unos mínimos de relevancia jurídica, que permitan calificarla como valiosa o real […]». 2.4.3.

Sobre el defectuoso funcionamiento de administración de justicia El defectuoso funcionamiento de la administración de justicia fue regulado en el artículo 69 de la Ley 270 de 1996 en los siguientes términos: «Artículo 69. defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Fuera de los casos previstos en los artículos 66 y 68 de esta ley, quien haya sufrido un daño antijurídico, a consecuencia de la función jurisdiccional tendrá derecho a obtener la consiguiente reparación».

De acuerdo a lo anterior, el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia es un título de imputación de responsabilidad patrimonial del Estado de carácter subjetivo en el que el daño antijurídico deriva de una situación anormal de tutela judicial efectiva, producto de que el servicio público de administración de justicia ha funcionado mal, no ha funcionado, o ha funcionado en forma tardía.20 Aunado a lo anterior, este título de atribución de responsabilidad tiene como características las siguientes: i) se predica de las actuaciones judiciales para adelantar el proceso o para la ejecución de providencias judiciales; ii) proviene de los funcionarios judiciales, particulares que ejerzan facultades jurisdiccionales, empleados, agentes o auxiliares de la justicia; iii) se presenta un funcionamiento anormal de la administración de justicia, frente a lo que debería considerarse como adecuado; iv) comprende la mora judicial, esto es, la injustificada falta de decisión judicial en un plazo razonable, cuando «no existen factores que ameriten sobrepasar los términos fijados en la ley, dentro de los cuales se pueden encontrar la complejidad del asunto, el comportamiento del recurrente, la forma como haya sido llevado el caso, el volumen de trabajo que tenga el despacho de conocimiento y los estándares de funcionamiento, que no están referidos a los términos que se señalan en la ley, sino al promedio de duración de los procesos del tipo por el que se demanda la mora» y v) es de carácter residual, puesto que únicamente se configura cuando los hechos no se enmarquen en los títulos de error jurisdiccional o privación injusta de la libertad.21 2.4.

Hechos probados 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, consejero ponente: Nicolás Yepes Corrales, sentencia del 11 de diciembre de 2024, radicación: 25000233600020160256702 (69556), demandante: Gilberto Castro Pava, demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación. 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, consejero ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas, sentencia del 28 de octubre de 2024, radicación: 88001-23-33-000-2016- 00039-01, demandante: Francisca María Siado Álvarez y otros, demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación. Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración judicial Radicado: 680013333005-2015-00002-01 11 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 2.4.1.

El 13 de diciembre de 2004, el señor Daniel Villamizar Basto interpuso demanda en contra del municipio de Bucaramanga.22 2.4.2. El 14 de enero de 2005, el Tribunal Administrativo de Santander profirió auto admisorio y posteriormente en virtud de la creación de los juzgados administrativos remitió el proceso al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga.23 2.4.3.

El 18 de octubre de 2006, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga llevó a cabo audiencia de pacto de cumplimiento.24 2.4.4. El 11 de junio de 2010, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga profirió fallo de primera instancia a través del cual resolvió declarar la vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público por parte del municipio de Bucaramanga y reconoció el incentivo en favor del actor popular. 25 2.4.5.

El 14 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de segunda instancia mediante la cual se resolvió confirmar el amparo de los derechos colectivos y revocar el reconocimiento del incentivo económico a favor del actor popular. 26 2.5. Análisis de la Sala. Caso concreto De conformidad con los argumentos expuestos por la parte demandante y la parte demandada en sus escritos de apelación, el presente asunto se circunscribe a determinar si la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial es administrativa y patrimonialmente responsable por el presunto daño causado a la parte demandante consistente en la pérdida de oportunidad de obtener el reconocimiento y pago del incentivo económico consagrado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, derogado por la Ley 1425 de 2010 derivado del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia en que incurrieron los operadores judiciales al no decidir la acción popular de radicado 2004-03456-00 dentro de los términos perentorios establecidos para su trámite y, si en consecuencia, se debe condenar al pago de los daños y perjuicios causados.

En ese sentido, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de este instituto jurídico depende de la sumatoria condicional de los componentes que lo conforman. Por ende, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y ii) su imputación frente al Estado.

Lo anterior, más allá de 22 Expediente digital, actuación 25, índice SAMAI, link one drive, archivo 066, folio 4. 23 Expediente digital, actuación 25, índice SAMAI, link one drive, archivo 066, folio 22 24 Expediente digital, actuación 25, índice SAMAI, link one drive, archivo 066, folio 35. 25 Expediente digital, actuación 25, índice SAMAI, link one drive, archivo 066, folio 197 a 214. 26 Expediente digital, actuación 25, índice SAMAI, link one drive, archivo 066, folio 283 A 292.

En el caso sub examine, se acusa a la Nación, Rama Judicial, DEAJ por haber incurrido en un defectuoso funcionamiento de administración al no haber resuelto el proceso de acción popular radicado 2004-3456 en los términos perentorios previstos en la Ley 472 de 1998 lo que conllevó la pérdida de oportunidad del reconocimiento del incentivo económico a favor del demandante en su calidad de actor popular.

En ese sentido, para la Sala resulta relevante poner de relieve que el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 consagraba el incentivo en los siguientes términos: «Artículo 39. El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos».

El referido incentivo fue derogado por el artículo 1 de la Ley 1425 de 2010,27 norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencias C 630 de 2011, C 730 de 2011 y C 902 de 2011. Al respecto la Corte Constitucional28 consideró: «La principal finalidad del incentivo individual era la de promover las acciones populares, mediante el otorgamiento de una suma a quienes las adelantaran con éxito.

El incentivo era fijado en la sentencia que declara la vulneración de los derechos e intereses colectivos y, por ende, acoja las pretensiones de la demanda. (Art. 34). Este estímulo era distinto a otras condenas dinerarias que se impusieran en razón del fallo, entre ellos el pago de los perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho e interés colectivo, a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo.

Se trata de un incentivo que funciona como estímulo por actuar a favor del interés colectivo, no como contraprestación a los daños causados o a los costos que represente el proceso. El incentivo económico derogado por la Ley objeto de análisis era un medio que se orientaba a premiar y promover la defensa de los derechos e intereses colectivos.

Es decir, es una medida que no se justifica en sí misma, sino por el hecho de ser un medio para lograr un fin determinado, promover y estimular el ejercicio de la acción popular. Es decir, era un medio legal que se consideraba adecuado para garantizar el goce efectivo de un derecho político concreto: interponer acciones populares, con lo cual, se buscaba a su vez, otra finalidad: garantizar el goce efectivo de los derechos colectivos […]» En ese sentido, se evidencia que el incentivo establecido en favor de los actores populares se constituía en una herramienta para estimular el ejercicio de estas acciones en procura de propender la protección de derechos e intereses 27 «Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo» 28 C 630 de 2011.

Aunado a lo anterior, resulta preciso traer a colación lo dispuesto por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 3 de septiembre de 201329 a través de la cual se unificó la jurisprudencia en relación con la derogatoria del incentivo económico y la improcedencia de su reconocimiento incluso en aquellos casos promovidos con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010.

En palabras del Consejo de Estado: «[…] Por virtud de la decisión del legislador el incentivo económico desapareció del ordenamiento jurídico y, con ello, la posibilidad legal de seguir reconociéndolo dentro de las decisiones judiciales en aquellos asuntos iniciados antes de la promulgación de la Ley 1425 de 2010. El incentivo no puede considerarse como un derecho adquirido en cabeza del actor popular por el solo hecho de presentar la demanda, como quiera que tal instituto solo sería determinado y, por ende, llamado a consolidarse, una vez el juez de la acción popular abordare el estudio del tema, actuación que únicamente podría producirse después de trabada la Litis y del agotamiento de unas fases del proceso, esto es, una vez culminada la audiencia de pacto de cumplimiento en cuanto se profiera sentencia aprobatoria de la misma o, de manera definitiva, en la sentencia que pusiere fin al litigio.

Se trata entonces de una mera expectativa en los procesos judiciales que aún están en curso, porque en ellos no se ha producido una sentencia definitiva en la que las pretensiones de la demanda resulten estimadas y por medio de la cual se hubiere reconocido el incentivo económico como un derecho adquirido o como una obligación consolidada.

Así, aunque la derogatoria del incentivo produce efectos ex - nunc, la abolición de las normas sustanciales que lo consagraban si así se las considerara obliga a concluir que tal circunstancia afectó y dejó sin fundamento la mera expectativa que tenían los actores populares dentro de aquellos procesos iniciados antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010, justamente porque no se trataba de derechos adquiridos reconocidos en una sentencia judicial ejecutoriada».

Corolario de lo expuesto, es posible concluir que el referido incentivo se constituyó en el caso del demandante —quien fungió como actor dentro del proceso de protección de derecho e intereses colectivos de radicado 2004- 03456-00— en una mera expectativa de derecho y no en un derecho adquirido o expectativa legítima, puesto que para la fecha en que se expidió la Ley 1425 de 2010 no se había obtenido decisión de fondo en el citado expediente.

Aunado a lo anterior, de la lectura del artículo 3430 en concordancia con el 39 de la Ley 472 de 1998, se evidencia que el derecho al incentivo no surge con la 29 Sección Segunda, consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicado: 11001- 33-31-019-2007-00735-01. 30 «ARTICULO 34. SENTENCIA. Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.

La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración judicial Radicado: 680013333005-2015-00002-01 14 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander presentación de la demanda, sino con la respectiva decisión de fondo que acoja las pretensiones de la demanda, constituyéndose este en el momento en que nace el derecho del actor popular al reconocimiento por la labor diligente, oportuna y permanente, que desplegó durante el desarrollo del proceso.

Sobre este aspecto, debe atenderse lo dispuesto por el Consejo de Estado en la ya citada sentencia del 3 de septiembre de 2013,31 atinente a que las posibilidades de consolidación del incentivo económico, no dependían del paso del tiempo y/o de la voluntad del interesado, en tanto que la única opción de que el referido estímulo transcendiera al campo de los derechos del actor dependía de la existencia del pronunciamiento judicial definitivo que concluyera el proceso, declarara la amenaza o vulneración de los derechos colectivos cuya protección se perseguía con el ejercicio de la respectiva acción y reconociera el incentivo.

Luego, se dilucida que al depender el reconocimiento del incentivo de la prosperidad de la acción, dicha prerrogativa no constituía más que una mera expectativa en las acciones populares hasta tanto se contara con la respectiva sentencia que lo reconociera. Aunado a lo anterior, si bien la Sala observa que las sentencias de primera instancia y segunda instancia fueron proferidas el 11 de junio de 2010 y el 14 de marzo de 2013, respectivamente, esto es, por fuera de los términos que consagra la Ley 472 de 1998, no resulta posible afirmar que por tal circunstancia se frustró la posibilidad de adquirir el incentivo económico, por cuanto en todo caso se trató de una mera expectativa de lograr su reconocimiento y no de una posibilidad real de obtener tal beneficio.

En virtud de lo expuesto se evidencia que contrario a lo alegado por la parte demandante, en el caso concreto no existió la razonable certeza, en grado de probabilidad alta y significativa, de que las pretensiones de la acción popular por él instaurada se despacharan favorablemente, y que en consecuencia hubiese lugar a reconocer con toda seguridad el incentivo económico.

Incluso, advierte la Sala que de aceptarse la existencia de la pérdida de oportunidad deprecada, lo cierto es que ello devendría de la derogatoria de la norma que consagraba el derecho al reconocimiento del incentivo y no de la alegada mora judicial, toda vez que, de no haberse expedido la Ley 1425 de 2010, pese al tiempo que llevaba tramitándose la acción popular, los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 conservarían su vigencia, constituyéndose la voluntad del legislador en lo que impidió al actor popular mantener la alegada expectativa de reconocimiento del incentivo económico.

De otra parte, frente a la vulneración del principio de confianza legítima invocada por el apelante, resulta pertinente precisar que dicho principio no puede cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante.

Igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular.» 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicado: 11001-33-31-019-2007-00735-01. Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración judicial Radicado: 680013333005-2015-00002-01 15 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander advertirse desconocido si se tiene en cuenta que la imposibilidad de acceder al reconocimiento del incentivo económico —previa prosperidad de las pretensiones de la acción popular— se deriva del ejercicio legítimo de la facultad del legislador de derogar las normas que consagraban dicho estímulo.

En ese orden de ideas, la Sala concluye que el demandante dentro del presente asunto no puede aducir como expectativa legítima ni como un derecho adquirido el reconocimiento al incentivo económico de que trataba el artículo 39 de la Ley 472 de 1988, con ocasión de la interposición de la acción popular de radicado 2004-03456-00. Bajo este hilo conductor, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, no resulta necesario continuar con el análisis de los demás elementos de la responsabilidad del Estado.

En consecuencia, la Sala confirmará en su integridad la sentencia del 26 de mayo de 2017 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga a través de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. 2.6. De la condena en costas Se precisa que el artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso de un proceso y por las agencias en derecho.

De conformidad con el artículo 188 del CPACA «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

Conforme a lo anterior, en razón a que no se observa en las partes un proceder incurso en los presupuestos anteriores, toda vez que la Sala observa que la demanda se sustentó en fundamentos jurídicos serios que se encuentran razonables, no es procedente revocar el numeral 2° de la sentencia de primera instancia. En consecuencia, no se condenará en costas en ninguna de las dos instancias. 3.

Conclusión Con sustento en la valoración de los argumentos expuestos y los medios de prueba obrantes en el expediente en consonancia con las pautas jurisprudenciales invocadas, la Sala confirmará la sentencia del 26 de mayo de 2017 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga al encontrar que el incentivo de que trataba el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 se constituyó en el caso del demandante —quien fungió como actor dentro del proceso de protección de derechos e intereses colectivos de radicado 2004-03456-00— en una mera expectativa de derecho y no en un Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Daniel Villamizar Basto Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración judicial Radicado: 680013333005-2015-00002-01 16 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander derecho adquirido o expectativa legítima, motivo por el cual caso no existía una certeza o posibilidad real de obtener dicho beneficio y, por tanto, una pérdida de oportunidad.

No habrá lugar a la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política y la Ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia del 26 de mayo de 2017 proferida por el Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, a través de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda promovida por el señor Daniel Villamizar Basto en contra de la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala de Decisión virtual acta 62 de 2024 [Firma electrónica] MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada ponente [Firma electrónica] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada [ausente con permiso] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado