REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Providencia Sentencia N.º 41 Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes EDUARDO GARCÍA VEGA, AURA INÉS CONTO DE SUÁREZ y MARCO GUIO LEDEZMA Demandados LA NACIÓN - CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Radicado 27001 23 33 003 2013 00297 00 Instancia Primera Temas y subtemas Responsabilidad fiscal por detrimento del erario público.
Decisión Niega pretensiones MAGISTRADA PONENTE: ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Procede la Sala Primera de decisión del Tribunal Administrativo del Chocó a proferir sentencia de primera instancia en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, promovido por los señores EDUARDO GARCÍA VEGA, AURA INÉS CONTO DE SUÁREZ y MARCO GUIO LEDEZMA, en contra de la NACIÓN - CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
I.
ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial los señores EDUARDO GARCÍA VEGA, AURA INÉS CONTO DE SUÁREZ y MARCO GUIO LEDEZMA, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA instauraron demanda contra la NACIÓN - CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA para que, con audiencia y citación del Agente del Ministerio Público, previo los trámites de un proceso ordinario, se pronuncie mediante sentencia sobre las siguientes: 1.1.
PRETENSIONES. En la demanda1 se formulan las siguientes pretensiones: PRIMERA: Que se declare la nulidad del acto administrativo compuesto por las siguientes providencias: a) Fallo con responsabilidad fiscal Nro. 80273-004, de primera instancia, de fecha 28 de febrero de 2013. b) Auto Nro. 80273-006 del 30 de abril de 2013 por medio del cual se resuelve el recurso de reposición proferido por la Gerencia Departamental Colegiada Chocó. c) Auto Nro. 000409 del 15 de mayo de 2013 por medio del cual se resuelve recurso de apelación, providencia proferida por la Dirección de Juicios Fiscales. 1 Visible a índice 00148 SAMAI, Cuaderno 1, páginas 1 a
39. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 23 33 000 2013 00297 00 DEMANDANTE: EDUARDO GARCÍA VEGA Y OTROS DEMANDADO: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 2 de 19 […] SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, una vez se restablezcan los derechos de mis poderdantes, ordénesele a la entidad demandada el reintegro de los dineros que estos han cancelado y los que se llegaren a cancelar producto del proceso de Jurisdicción Coactiva que se adelanta en su contra.
TERCERA: Una vez se produzca el fallo definitivo que ponga fin al proceso ordénesele a la entidad demandada, que comunique a la oficina de juicios fiscales de la Contraloría General de la República, al igual que a la Procuraduría General de la Nación, para que el nombre de todos y cada uno de los demandantes sean excluidos de los boletines de responsables fiscales y de antecedentes disciplinarios.
CUARTA: La Contraloría General de la República dará cumplimiento de la sentencia conforme lo ordena el articulo 192 CPACA. 1.2.
HECHOS Como fundamento fáctico de sus pretensiones, el apoderado de la parte demandante hizo el relato de los siguientes hechos, los cuales se trascriben de manera literal incluso con errores: 1.2.1. El Sindicato único de trabajadores de la Universidad Tecnológica del Chocó, agremiados en la asociación sindical de trabajadores SINTRAUNICOL, elevaron ante la administración de la Universidad, distintas solicitudes lo que originó un Pliego de Peticiones el cual se sustentaba fundamentalmente en los siguientes aspectos: Mejora en las condiciones salariales y prestacionales de los servidores públicos de la Universidad y afiliados al mencionado sindicato, dichas mejoras se concretaban en unas primas extralegales y en un aumento salarial por encima del estipulado por el Gobierno Nacional. 1.2.2.
Como consecuencia del Pliego de Peticiones presentado por parte de los trabajadores administrativos de la Universidad, el señor Rector Dr. EDUARDO ANTONIO GARCIA y VEGA, designa una comisión accidental conformada por los Dres. DORALBA MORENO GAMBOA (Vicerrectora Administrativa de la época), AURA INES CONTO DE SUAREZ (Jefa de la Oficina de Planeación de entonces) y MARCO AURELIO GUIO LEDEZMA (Auditor interno de entonces) como sus conciliadores ante la comisión de negociación escogida por el sindicato de trabajadores, esto bajo el acompañamiento de la delegación de la Oficina del Trabajo Regional Chocó, del anterior Ministerio de la Protección Social, la cual tenía como fin último lograr que se llegara a un acuerdo satisfactorio entre las partes. 1.2.3.
Producto de lo anterior, la administración de la Universidad en desarrollo de su política de Bienestar Universitario, suscribió una convención colectiva de trabajo con el sindicato mixto de trabajadores SINTRAUNICOL, realizando una actualización de las peticiones prestacionales que fueron invocadas en el pliego de peticiones, las cuales provenían de convenciones anteriores, y las actualiza en términos de valor de acuerdo a las realidades financieras y presupuestales de la Universidad, esto de conformidad a lo normado en la ley 30 de 1992. 1.2.4.
En virtud de lo anterior y teniendo en cuenta un análisis previo acorde con las políticas de Bienestar Universitario, la Administración de la Universidad y el Sindicato único de Trabajadores SINTRAUNICOL, con el acompañamiento de la Delegación del Ministerio de la Protección Social, deciden llegar a puntos de acuerdos que se materializaron en la convención colectiva vigencia 2004, 2005 y 2006, los cuales se materializaron en los siguientes Aumentos Salariales: Prima MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 23 33 000 2013 00297 00 DEMANDANTE: EDUARDO GARCÍA VEGA Y OTROS DEMANDADO: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 3 de 19 de Alimentos, Prima de Transporte, Prima de Costo de Vida, Prima de Clima, Vacaciones en un periodo de 20 días, todas estas prerrogativas que estaban definidas en la ley, la Administración de la Universidad, lo que hizo fue incrementar en suma adicional el valor de dichas prestaciones, esto atendiendo, se insiste a su disponibilidad financiera en materia de recursos propios que posee la Institución. 1.2.5.
Producto de una auditoria, llevada a cabo por la Contraloría General de la República-Gerencia Departamental Chocó, se encontraron algunos hallazgos que a juicio de dicho ente, violaban las normas legales, en especial el Código Sustantivo del Trabajo, ya que en el pliego de peticiones y en la convención colectiva de trabajo fueron incluidos funcionarios públicos como trabajadores oficiales. 1.2.6.
Como se desprende de lo anterior, a raíz de la auditoría integral realizada a la Universidad, el ente fiscal da inicio a un proceso con responsabilidad fiscal, cuyos presuntos implicados aparecen el señor Rector como representante legal de la entidad y todos los miembros designados por este dentro de la comisión negociadora. 1.2.7.
En desarrollo del proceso con responsabilidad fiscal, la Contraloría General de la República- Gerencia Departamental Colegiada Chocó, mediante Fallo Nro. 80273 — 004 de fecha 28 de febrero de 2013 decide declarar responsables fiscales a mis prohijados, fallo este que fue recurrido y mediante Auto Nro. 80273-006 de fecha 30 de abril del año 2013 se resuelve el recurso de reposición de forma negativa y en consecuencia se concede el de apelación el cual fue resuelto mediante Auto Nro. 000409, del 15 de mayo de 2013, en virtud del cual se resuelve recurso de apelación confirmando en todas sus partes el fallo con responsabilidad fiscal N.º 80273-004 del 28 de febrero de 2013, pese a presentar algunas irregularidades sustanciales (…). 1.2.8.
(…) La Contraloría General de la Republica - Gerencia Departamental Chocó, violó el debido proceso de las personas que represento, en cuanto se les nombró abogado de oficio, en especial a los señores MARCOS GUIO LEDEZMA, AURA INES CONTO DE SUAREZ, ya que terminó con fallo de responsabilidad fiscal, y respeto a estos responsables fiscales, el ente de control no elevó el mismo al grado de consulta, tal como lo ordena el artículo 18 de la ley 610 del año 2000 (…) 1.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO. La parte demandante citó como normas vulneradas los artículos 29, 69, 209 y 267 de la Constitución Política; el artículo 43 de la Ley 610 de 2000; la Ley 1474 de 2011; el Decreto 111 de 1996; la Ley 179 de 1994; el artículo 28 de la Ley 30 de 1992; la Ley 267 de 2000 y el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil.
Como concepto de violación, sostiene, en síntesis, que las decisiones adoptadas dentro del proceso de responsabilidad fiscal desconocen disposiciones constitucionales y legales al vulnerar el debido proceso y el derecho de defensa. En particular, afirma que se presentaron inconsistencias en la defensa oficiosa y en actuaciones de citación y notificación, en la medida en que, en el expediente del proceso fiscal se advierte la designación del estudiante JESÚS ÁLVARO OLAVE como apoderado de oficio de MARCO GUÍO LEDEZMA y DORALBA MORENO GAMBOA, pero, aun así, se habría cursado citación para notificación a ALEX ÁLVAREZ RUMF, lo cual, a su juicio, afectó el debido proceso y el derecho de defensa.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 23 33 000 2013 00297 00 DEMANDANTE: EDUARDO GARCÍA VEGA Y OTROS DEMANDADO: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 4 de 19 De otro lado, cuestiona la aplicación del artículo 119 de la Ley 1474 de 2011 como sustento de la declaratoria de responsabilidad solidaria, al considerar que dicha disposición no podía aplicarse a hechos ocurridos con anterioridad a su vigencia. La parte actora también plantea reparos relacionados con la configuración del daño patrimonial y la claridad del título derivado del fallo con responsabilidad fiscal.
Finalmente, adicionó la demanda para incorporar como cargo específico la omisión del grado de consulta previsto en el artículo 18 de la Ley 610 de 2000 respecto de los implicados que estuvieron representados por apoderado de oficio.
1.4. DE LA DEFENSA O RESISTENCIA. La NACIÓN – CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, por intermedio de apoderado judicial, presentó escrito de contestación de la demanda2, en el cual se opuso a la prosperidad de las declaraciones y condenas solicitadas por la parte actora, al estimar que carecían de fundamento fáctico y jurídico, y que los demandantes debían soportar las consecuencias derivadas del fallo con responsabilidad fiscal proferido en su contra.
En cuanto a las pretensiones, la entidad demandada manifestó oposición integral, sosteniendo que los actos acusados se expidieron dentro del marco de la legalidad y con respeto de las garantías procesales. Respecto de los hechos, la Contraloría indicó que algunos no le constaban, aceptó los relativo a la designación del equipo negociador y la existencia de la convención colectiva y negó aquellos en los que se afirmaba que la actuación fiscal carecía de sustento o que los pagos se encontraban amparados por políticas institucionales.
En particular, resaltó que el reproche fiscal se relacionó con pagos reconocidos a empleados públicos en el marco de una convención colectiva, pese a la prohibición legal invocada por la administración fiscal en el proceso. La entidad sostuvo que la declaratoria de responsabilidad fiscal se apoyó en un análisis probatorio suficiente dentro del proceso administrativo correspondiente, que no se vulneró el debido proceso, y que se garantizó a los implicados el ejercicio de sus derechos de defensa y contradicción mediante notificaciones, actuaciones probatorias y recursos.
Asimismo, indicó que el proceso de responsabilidad fiscal se originó en la verificación de un daño patrimonial al Estado, derivado de pagos efectuados en contravía de la normatividad aplicable, y defendió que los elementos de conducta y nexo de causalidad fueron acreditados dentro de la actuación administrativa que culminó con el fallo fiscal.
Propuso las excepciones que denominó: a) Demanda inepta por (i) falta de claridad de los postulados de la demanda; (ii) falta de relación entre la pretensión de nulidad y el concepto de violación; (iii) falta de identidad entre los argumentos planteados en agotamiento de la vía gubernativa y los expuestos en la demanda; (iv) falta de identidad entre las pretensiones expuestas en agotamiento de conciliación prejudicial y las planteadas en la demanda. b) Cobro de lo no debido.
1.5. TRÁMITE PROCESAL Por auto interlocutorio N.º 1285 del 07 de noviembre de 20133 se admitió la demanda y se dispuso la notificación de los sujetos procesales. 2 Visible a índice 00148 SAMAI, Cuaderno 4, páginas 150 a 204. 3 Visible a índice 00148 SAMAI, Cuaderno 3, página 337. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 23 33 000 2013 00297 00 DEMANDANTE: EDUARDO GARCÍA VEGA Y OTROS DEMANDADO: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 5 de 19 La Contraloría General de la República contestó la demanda el 25 de febrero de 2013, el 30 de mayo de 2014 se corrió traslado de las excepciones y mediante auto interlocutorio N.º 869 del 17 de junio de 2014 se admitió la reforma a la demanda.
Mediante Auto interlocutorio N.º 1458 del 5 de diciembre de 20134, se negó la solicitud de suspensión provisional, al considerar que los cargos planteados requerían un examen profundo del expediente administrativo, propio de la sentencia, y que no se configuraban los presupuestos exigidos por los artículos 229 y 231 del CPACA. Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de súplica.
La Sala del Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, mediante auto interlocutorio N.º 102 del 27 de febrero de 20145, revocó el auto que negó la medida cautelar y, en su lugar, decretó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, al estimar acreditados, de manera sumaria, el fumus boni iuris y el periculum in mora, principalmente por posibles vulneraciones al debido proceso, precisando que dicha decisión no implicaba prejuzgamiento.
La Contraloría General de la República promovió incidente de nulidad contra la decisión anterior. El Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, mediante auto interlocutorio N.º 209 del 30 de abril de 20146, rechazó de plano la solicitud de nulidad, al concluir que no se configuraba ninguna de las causales taxativas de nulidad procesal previstas en la ley.
La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra el auto N.º 209 de 2014 y mediante auto interlocutorio N.º 780 del 30 de mayo de 2014, el Tribunal concedió el recurso en el efecto suspensivo ante el H. Consejo de Estado. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante auto del 3 de febrero de 20157, rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó de plano la solicitud de nulidad procesal, al considerar que dicha providencia no se encontraba dentro de las decisiones apelables conforme al artículo 243 del CPACA cuando es proferida por un tribunal administrativo.
La Contraloría General de la República interpuso recurso de súplica contra el auto del 3 de febrero de 2015. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante providencia del 19 de mayo de 20168, confirmó el auto suplicado, reiterando la improcedencia del recurso de apelación contra providencias que rechazan solicitudes de nulidad procesal, cuando estas son proferidas por tribunales administrativos.
Por auto del 28 de enero de 2015 se resolvió una solicitud de devolución de arancel judicial y se reprogramó fecha para audiencia inicial, la cual se celebró el día 9 de febrero de 2015, en la cual se evacuaron las etapas de saneamiento, resolución de excepciones previas, fijación del litigio, conciliación y decreto probatorio. Contra la decisión de excepciones previas se presentó recurso de apelación, el cual fue concedido ante el H. consejo de Estado.
Mediante providencia del 1.º de febrero de 2021, el Consejo de Estado, Sección Primera9, revocó la decisión adoptada en audiencia inicial del 9 de febrero de 2015, declaró probada la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, al estimar que el auto 80273-007 del 18 de febrero de 2011 no era pasible de control judicial; y 4 Índice 00148 SAMAI, Cuaderno 8, páginas 77 a 89 5 Índice 00148 SAMAI, Cuaderno 8, páginas 114 a 125 6 Índice 00148 SAMAI, Cuaderno 6, páginas 49 a 55 7 Índice 00148 SAMAI, Cuaderno 6, páginas 159 a 162 8 Índice 00148 SAMAI, Cuaderno 6, páginas 173 a 180 9 Índice 00148 SAMAI, Cuaderno 5, páginas 28 a 41 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 23 33 000 2013 00297 00 DEMANDANTE: EDUARDO GARCÍA VEGA Y OTROS DEMANDADO: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 6 de 19 ordenó continuar el proceso únicamente respecto del fallo fiscal 80273-004 del 28 de febrero de 2013, el auto 80273-006 del 30 de abril de 2013 y el auto 000409 del 15 de mayo de 2013.
Por auto interlocutorio N.º 245 del 8 de junio del 2022, se dispuso a dar cumplimiento a lo resuelto por el Honorable Consejo de Estado. La audiencia de pruebas se celebró el 2 de agosto de 2022, evacuando el recaudo probatorio, se concedió traslado para alegar. El apoderado de la parte demandante solicitó la nulidad de que trata el numeral 8º del artículo 133 del Código General del Proceso, debido a que no existe constancia en el expediente de que se le haya notificado el auto de obedézcase y cúmplase y el auto que citó a las partes a la audiencia de pruebas.
Por auto interlocutorio N.º 711 del 17 de noviembre de 2022 se declaró la nulidad a partir de la notificación del auto interlocutorio número 245 del 8 de junio del 2022, seguidamente, por auto del 4 de agosto de 2023 se programó fecha de audiencia de pruebas, que fue celebrada el 17 de agosto de 2023, donde se declaró precluido el periodo probatorio y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para emitir concepto, por el término de diez (10) días.
1.6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Vencido el término probatorio y corrido el traslado para alegar de conclusión, las partes presentaron sus respectivos escritos dentro del término legal concedido por el despacho.
1.6.1. PARTE DEMANDANTE La parte demandante, por conducto de su apoderado judicial, solicitó que se acceda a las pretensiones de la demanda y se declare la nulidad de los actos administrativos que conforman el acto compuesto mediante el cual se declaró la responsabilidad fiscal, así como el consecuente restablecimiento del derecho. En sustento de su solicitud, reiteró, en síntesis, que la responsabilidad fiscal solidaria declarada en el fallo resulta contraria al debido proceso, por haberse fundamentado en la aplicación del artículo 119 de la Ley 1474 de 2011, norma que no se encontraba vigente para la época de los hechos investigados (2004–2006), lo que configuraría una aplicación retroactiva de la ley.
Alegó que la solidaridad fue aplicada de manera generalizada, sin individualizar la conducta ni el grado de participación de cada implicado, pese a que la normativa presupuestal solo permite predicar solidaridad en cabeza del ordenador del gasto y del pagador. Insistió en la vulneración del derecho al debido proceso y al derecho de defensa, derivada de irregularidades en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal, particularmente en lo relacionado con la defensa técnica obligatoria, la notificación de las decisiones y el manejo de las solicitudes de nulidad procesal.
Afirmó la inexistencia de daño patrimonial al Estado, al considerar que la Contraloría no demostró de manera clara y específica el menoscabo del patrimonio público ni individualizó los pagos presuntamente ilegales, desconociendo el principio de investigación exhaustiva. Finalmente, solicitó que se accediera integralmente al petitum de la demanda.
1.6.2. PARTE DEMANDADA – CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA La Contraloría General de la República, por intermedio de su apoderada judicial, solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda, al considerar que los actos administrativos acusados se ajustan a la Constitución y a la ley. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 23 33 000 2013 00297 00 DEMANDANTE: EDUARDO GARCÍA VEGA Y OTROS DEMANDADO: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 7 de 19 Como fundamentos de su oposición, expuso, que el proceso de responsabilidad fiscal se inició y tramitó conforme a la Ley 610 de 2000, bajo el presupuesto de la existencia de daño patrimonial y de la identificación de los presuntos responsables, con respeto del principio de legalidad.
Rechazó la supuesta vulneración del derecho de defensa, indicando que no existe en la Ley 610 de 2000 un procedimiento especial para la designación de defensores de oficio y que, en todo caso, los implicados ejercieron defensa material y técnica, presentaron solicitudes, pidieron pruebas y formularon los recursos procedentes. En relación con los señores Marco Aurelio Guio Ledezma y Aura Inés Conto de Suárez, afirmó que no se configuraba la obligación de surtir el grado de consulta, bien porque actuaron con apoderado de confianza o porque no se daban los supuestos previstos en el artículo 18 de la Ley 610 de 2000.
Defendió la aplicación del principio de solidaridad, sosteniendo que no se trata de una norma procesal sino sustancial, orientada al resarcimiento del daño patrimonial, y que, además, la responsabilidad fiscal es esencialmente patrimonial y resarcitoria, por lo cual resulta aplicable el principio general de solidaridad. Afirmó que el daño patrimonial se configuró con ocasión del reconocimiento y pago de beneficios derivados de una convención colectiva a empleados públicos, en contravía de la prohibición contenida en el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, lo cual dio lugar a pagos ilegales y al consecuente detrimento del patrimonio público.
Concluyó que la demanda carece de rigor probatorio y jurídico, se apoya en supuestos no demostrados y plantea argumentos nuevos que no fueron objeto de debate en sede administrativa, por lo que solicitó negar las pretensiones.
1.6.3. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO: No emitió concepto. II. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer en primera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Eduardo Antonio García Vega, Aura Inés Conto de Suárez y Marcos Guio Ledezma contra la Nación – Contraloría General de la República, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, vigente para la época de presentación de la demanda, según el cual: “ARTÍCULO 152.
Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y, sin atención a la cuantía, de los actos que se expidan en ejercicio del poder disciplinario asignado a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador General de la Nación.” Lo anterior, por tratarse de un proceso dirigido contra un fallo que impone responsabilidad fiscal por cuantía de $1.963.325.572, suma que supera el tope de los 300 salarios mínimos establecidos en la norma vigente para la época de presentación de la demanda.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 23 33 000 2013 00297 00 DEMANDANTE: EDUARDO GARCÍA VEGA Y OTROS DEMANDADO: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 8 de 19
2.2. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra regulado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que establece la posibilidad de solicitar la nulidad de actos administrativos de carácter particular y el restablecimiento del derecho presuntamente vulnerado.
Por su parte, el artículo 164, numeral 2, literal d), del CPACA dispone que dicho medio de control debe ejercerse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, so pena de que opere la caducidad. En el presente asunto, el acto administrativo definitivo que puso fin al proceso de responsabilidad fiscal fue el auto N.º 000409 del 15 de mayo de 2013, proferido por la Dirección de Juicios Fiscales de la Contraloría General de la República, mediante el cual se resolvió el recurso de apelación y se confirmó el fallo con responsabilidad fiscal.
Dicho acto quedó ejecutoriado el 20 de mayo de 2013, como consta en el expediente administrativo10, de manera que el término de cuatro (4) meses para ejercer el medio de control corría a partir del día siguiente, esto es, hasta el 21 de septiembre de 2013. No obstante, con la radicación de la solicitud de conciliación prejudicial el 11 de septiembre de 2013, el término de caducidad se suspendió, cuando aún restaban diez (10) días para su vencimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001.
La constancia de no acuerdo fue expedida el 15 de octubre de 201311, razón por la cual el término de caducidad se reanudó al día siguiente, contando la parte demandante hasta el 25 de octubre de 2013 para presentar la demanda. Esta fue radicada el 21 de octubre de 2013, según se desprende del sello de la Oficina de Apoyo Judicial, esto es, dentro del término legal, por lo que se concluye que el ejercicio del medio de control fue oportuno.
2.3. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA La legitimación en la causa por activa se encuentra debidamente acreditada, toda vez que los señores Eduardo Antonio García Vega, Aura Inés Conto de Suárez y Marcos Guio Ledezma fueron declarados responsables fiscales dentro del proceso de responsabilidad fiscal N.º 2215-250-299, razón por la cual ostentan un interés directo y actual en la legalidad de los actos administrativos demandados.
De igual forma, se encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva de la NACIÓN – CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, en cuanto fue la entidad que adelantó el proceso de responsabilidad fiscal y profirió los actos administrativos cuya nulidad se pretende, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales de control fiscal.
2.4. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar si los actos administrativos proferidos dentro del proceso de responsabilidad fiscal N.º 2215 250 299, esto es, el Fallo con Responsabilidad Fiscal N.º 80273 004 del 28 de febrero de 2013, el Auto N.º 80273 006 del 30 de abril de 2013 y el auto N.º 000409 del 15 de mayo de 2013, mediante los cuales se declaró la responsabilidad fiscal de los demandantes, se ajustan o no al ordenamiento jurídico, o si, por el contrario, se encuentran viciados por las causales de nulidad alegadas, 10 Índice 00148 SAMAI, Cuaderno 12, página 110 11 Índice 00148 SAMAI, Cuaderno 03, página 293 a 296 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 23 33 000 2013 00297 00 DEMANDANTE: EDUARDO GARCÍA VEGA Y OTROS DEMANDADO: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 9 de 19 particularmente por la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso, la indebida aplicación del principio de solidaridad y la supuesta inexistencia de daño patrimonial al Estado, con las consecuentes pretensiones de restablecimiento del derecho.
Para dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala analizará las pruebas allegadas al plenario y los argumentos expuestos por las partes, a fin de determinar, i) si dentro del trámite del proceso de responsabilidad fiscal se vulneraron el derecho fundamental al debido proceso y el derecho de defensa de los demandantes; ii) si resultaba jurídicamente procedente la aplicación del principio de solidaridad en la declaratoria de responsabilidad fiscal, a la luz del marco normativo vigente para la época de los hechos investigados; y iii) si se acreditó la existencia de un daño patrimonial al Estado, así como el nexo causal y la imputación fiscal a los demandantes, y, en consecuencia, si hay lugar o no al restablecimiento del derecho solicitado.
2.5. EL MATERIAL PROBATORIO RECOPILADO Y SU VALORACIÓN. Establece el artículo 176 del Código General del Proceso que las pruebas deben ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, determinando, así mismo, que el juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada una de ellas. Para el presente caso, fueron oportunamente aportadas y recaudadas en el expediente las siguientes pruebas: Convención Colectiva de los años 2004–2006. Indagación preliminar adelantada por la Contraloría. Auto 0003 del 31 de mayo de 2007, mediante el cual se ordena la apertura de la indagación preliminar N.º 25-0003-2007, para ser adelantada en las dependencias de la Universidad Tecnológica del Chocó. Auto 008 del 6 de diciembre de 2007, por medio del cual se dispone el cierre de la indagación preliminar N.º 25-0003-2007, y se sugiere la apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Auto N.º 80273-005 del 20 de mayo de 2008 mediante el cual se ordena la apertura del proceso de responsabilidad fiscal N.º 2215-250-299. Auto N.º 80273-027 del 3 de diciembre de 2008, mediante el cual se decreta la práctica de pruebas. Auto N.º 80273-010 del 13 de febrero de 2009 mediante el cual se corre traslado del dictamen pericial. Auto N.º 80273-007 del 27 de octubre de 2009, por medio del cual se ordena la cesación de la acción fiscal y el archivo del proceso, y se ordena la remisión de la referida decisión a la Dirección de Juicios Fiscales para surtir el grado de consulta. Auto N.º 001443 del 9 de diciembre de 2009, por medio del cual se resuelve el grado de consulta dentro del proceso de responsabilidad fiscal N.º 2215-250-299 y se decide revocar el Auto N.º 80273-007 de 2009. Auto N.º 80273-010 del 18 de marzo de 2010, mediante el cual se acata la decisión de la Dirección de Juicios Fiscales, se continúa con el proceso de responsabilidad fiscal y se ordena la práctica de pruebas. Auto N.º 80273-015 del 11 de octubre de 2010, por medio del cual se imputa responsabilidad fiscal a EDUARDO ANTONIO GARCÍA VEGA, DORABLA MORENO GAMBOA, AURA INÉS CONTO DE SUÁREZ y MARCO AURELIO GUIDO LEDEZMA por la suma de $1.550.003.087 por el daño patrimonial producido al erario público, y se informa a los imputados que de conformidad con la Sentencia C-131 del 26 de febrero de 2002 de la Corte Constitucional, en el proceso de responsabilidad fiscal es obligatoria la defensa técnica del investigado a partir del auto de imputación de responsabilidad fiscal, en consecuencia, con el fin de garantizar su derecho de defensa deben designar un abogado de confianza que le represente en lo que resta del referido proceso, de lo contrario se les nombrará un apoderado de oficio. Fallo con Responsabilidad Fiscal N.º 80273-004 del 28 de febrero de 2013, dictado por la Gerencia Departamental Colegiada Chocó de la Contraloría General de la MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 23 33 000 2013 00297 00 DEMANDANTE: EDUARDO GARCÍA VEGA Y OTROS DEMANDADO: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 10 de 19 República, contra EDUARDO ANTONIO GARCÍA VEGA, DORABLA MORENO GAMBOA, AURA INÉS CONTO DE SUÁREZ y MARCO AURELIO GUIDO LEDEZMA, por la suma de $1.963.325.572 por el daño patrimonial producido al erario público. Auto 80273-006 del 30 de abril de 2013, por medio del cual se resuelve el recurso de reposición y se concede el recurso de apelación. Auto 00409 del 15 de mayo de 2013 por medio del cual se resuelve el recurso de apelación contra el fallo de responsabilidad fiscal y se confirma la decisión.
3. DEL CASO CONCRETO. En el marco de una auditoría practicada por la Contraloría General de la República, a la Universidad Tecnológica del Chocó “Diego Luis Córdoba”, se reportó un hallazgo relacionado con la suscripción por parte del Sindicato SINTRAUNICOL y la UTCH, de una convención colectiva para las vigencias 2004–2006, cuyos beneficios se extendieron a empleados públicos, situación que se relacionó con la limitación del artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo:
ARTICULO 416. LIMITACION DE LAS FUNCIONES. <Texto subrayado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, aún cuando no puedan declarar o hacer huelga.
Como consecuencia de lo anterior, se adelantó una indagación preliminar, la cual, fue iniciada mediante auto N.º 003 del 31 de mayo de 2007 y cerrada mediante auto N.º 008 del 6 de diciembre de 2007, sugiriéndose la apertura de proceso de responsabilidad fiscal. Posteriormente se profirió el auto de apertura N.º 80273-005 del 20 de mayo de 2008 del Proceso de Responsabilidad Fiscal N.º 2215-250-299, determinándose como presuntos responsables, a: Eduardo Antonio García Vega (Rector), Doralba Moreno Gamboa (Vicerrectora Administrativa), Aura Inés Conto de Suárez (Jefe de Oficina de Planeación) y Marco Aurelio Guido Ledezma (Auditor).
De acuerdo con las piezas obrantes en el expediente administrativo del proceso de responsabilidad fiscal N.º 2215‑250‑299, se advierte que en el curso de dicha actuación la Contraloría General de la República, mediante auto N.º 80273‑007 del 27 de octubre de 2009, dispuso la cesación de la acción fiscal y el consecuente archivo del proceso, decisión que fue remitida a la Dirección de Juicios Fiscales para efectos de surtir el grado de consulta.
Posteriormente, a través del auto N.º 001443 del 9 de diciembre de 2009, proferido en sede de consulta, se decidió revocar la anterior determinación, al considerarse que no era procedente el archivo de la actuación, razón por la cual se ordenó continuar con el trámite del proceso de responsabilidad fiscal. En cumplimiento de dicha decisión, mediante auto N.º 80273‑010 del 18 de marzo de 2010, la autoridad de primera instancia acató lo dispuesto por el superior funcional y dispuso la continuación de la actuación fiscal, ordenando la práctica de pruebas pertinentes.
La Gerencia Departamental Colegiada del Chocó profirió el Fallo con Responsabilidad Fiscal N.º 80273-004 del 28 de febrero de 2013 dentro del PRF 2215-250-299. En el auto 000409 se reseña que el fallador de primera instancia elevó a peritazgo el apoyo técnico para precisar el monto del detrimento y estableció el detrimento patrimonial en $1.550.003.087, discriminando pagos derivados de la extensión de beneficios convencionales durante 2004–2006, y haciendo referencia a prerrogativas laborales asociadas a dicha extensión. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 23 33 000 2013 00297 00 DEMANDANTE: EDUARDO GARCÍA VEGA Y OTROS DEMANDADO: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 11 de 19 Contra el fallo fiscal, Aura Inés Conto de Suárez en nombre propio, Eduardo Antonio García Vega y Marco Aurelio Guido Ledezma por conducto de sus apoderados, interpusieron recursos de reposición y en subsidio apelación; además, el expediente fue remitido a la Dirección de Juicios Fiscales para resolver la apelación y el grado de consulta.
La Dirección de Juicios Fiscales profirió el auto N.º 000409 del 15 de mayo de 2013, “por medio del cual se resuelve un recurso de apelación”, y en su parte resolutiva decidió confirmar en todas sus partes el fallo fiscal N.º 80273-004 del 28 de febrero de 2013, declarando responsabilidad solidaria en cuantía indexada de $1.963.325.572. 3.1.
Análisis del cargo por vulneración del debido proceso y del derecho de defensa. El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso, el cual resulta aplicable no solo a las actuaciones judiciales, sino también a las actuaciones administrativas, entre ellas, los procesos de responsabilidad fiscal adelantados por las contralorías.
En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha precisado que, si bien el legislador goza de un amplio margen de configuración para diseñar el trámite del proceso de responsabilidad fiscal, dicho margen se encuentra limitado por la necesidad de garantizar las formas propias del juicio y las garantías mínimas del debido proceso. En particular, la Corte Constitucional ha señalado que en este tipo de actuaciones deben observarse el derecho de defensa, la contradicción, la doble instancia y la legalidad de las actuaciones12, sin perjuicio de que el procedimiento pueda tener características propias acordes con su naturaleza administrativa.
Así mismo, ha precisado que dicho margen de configuración no puede desconocer el núcleo esencial del derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución, el cual resulta plenamente aplicable a los procesos de responsabilidad fiscal. La parte demandante sostiene que dentro del proceso de responsabilidad fiscal se vulneró su derecho de defensa técnica, en particular, por presuntas irregularidades en la designación y actuación de los apoderados de oficio, lo cual, a su juicio, habría generado un estado de indefensión material.
Al respecto, del expediente administrativo se desprende que, una vez proferido el auto de imputación de responsabilidad fiscal, los implicados contaron con asistencia letrada, bien a través de apoderados de oficio o de apoderados de confianza, quienes intervinieron activamente en el trámite, solicitaron copias, pidieron pruebas, formularon los recursos procedentes contra las decisiones adoptadas e incluso, la Sala observa que se presentaron solicitudes de nulidad las que fueron tramitadas y resueltas por la autoridad competente, y las decisiones adoptadas fueron objeto de los recursos previstos en la ley, sin que se advierta la omisión de oportunidades procesales esenciales.
En particular, frente al señor Marco Aurelio Guio Ledezma, se advierte que estuvo representado por apoderado de oficio durante etapas relevantes del proceso, sin que se evidencie que dicha representación haya sido meramente formal o carente de actuaciones sustanciales en defensa de sus intereses. 12 Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia SU‑620 de 1996 señaló: “En tal virtud, la norma del art. 29 de la Constitución, es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de las siguientes garantías sustanciales y procesales: legalidad, juez natural o legal (autoridad administrativa competente), favorabilidad, presunción de inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, directamente o a través de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las autoridades con violación del debido proceso, y a interponer recursos contra la decisión condenatoria), debido proceso público sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.” MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 23 33 000 2013 00297 00 DEMANDANTE: EDUARDO GARCÍA VEGA Y OTROS DEMANDADO: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 12 de 19 Por su parte, respecto de la señora Aura Inés Conto de Suárez, obra prueba de que tuvo conocimiento del proceso, rindió versión libre y espontánea y ejerció defensa material, interponiendo los recursos de reposición y apelación contra el fallo con responsabilidad fiscal, lo cual descarta la configuración de una situación de indefensión real y efectiva.
En este punto, la Sala advierte que el debido proceso no se satisface exclusivamente con la designación formal de un apoderado, sino con la posibilidad real y efectiva de ejercer el derecho de defensa, circunstancia que, en el presente caso, se encuentra acreditada en el trámite administrativo. De manera adicional, sostiene la parte demandante que el fallo con responsabilidad fiscal debía ser sometido al grado de consulta, en aplicación del artículo 18 de la Ley 610 de 2000, por cuanto algunos implicados habrían estado representados por apoderado de oficio.
Dice la norma: Artículo 18. Grado de consulta. Se establece el grado de consulta en defensa del interés público, del ordenamiento jurídico y de los derechos y garantías fundamentales. Procederá la consulta cuando se dicte auto de archivo, cuando el fallo sea sin responsabilidad fiscal o cuando el fallo sea con responsabilidad fiscal y el responsabilizado hubiere estado representado por un apoderado de oficio.
Para efectos de la consulta, el funcionario que haya proferido la decisión, deberá enviar el expediente dentro de los tres (3) días siguientes a su superior funcional o jerárquico, según la estructura y manual de funciones de cada órgano fiscalizador. Si transcurrido un mes de recibido el expediente por el superior no se hubiere proferido la respectiva providencia, quedará en firme el fallo o auto materia de la consulta, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria del funcionario moroso.
En efecto, del expediente administrativo se evidencia que, una vez resuelto el recurso de reposición mediante auto N.º 80273‑006 del 30 de abril de 2013, la Gerencia Departamental Colegiada del Chocó remitió el expediente del proceso de responsabilidad fiscal N.º 2215‑250‑299 a la Dirección de Juicios Fiscales, con el fin expreso de que se resolviera el recurso de apelación y adicionalmente se surtiera el respectivo grado de consulta, tal como consta en el oficio de remisión de fecha 6 de mayo de 201313.
En consecuencia, la Dirección de Juicios Fiscales conoció del expediente en su doble condición de superior funcional y jerárquico, lo cual resulta compatible con el diseño legal del proceso de responsabilidad fiscal y descarta la omisión del grado de consulta alegada por la parte demandante. Aun bajo el supuesto de que se hubiese presentado alguna dilación en el trámite de la consulta, ello no tendría la virtualidad de afectar la validez del acto administrativo demandado ni de configurar una vulneración del debido proceso.
Adicionalmente, se advierte que el propio planteamiento de la parte demandante resulta internamente contradictorio, en la medida en que, por un lado, afirma que no se garantizó la defensa técnica, y por otro, sostiene que el fallo debía ser consultado por haber existido representación por apoderado de oficio, lo cual supone el reconocimiento de dicha defensa.
Por lo tanto, no se acredita la omisión del grado de consulta como una irregularidad sustancial capaz de afectar la validez del acto administrativo demandado. 13 Obrante en el cuaderno 12 página 85 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 23 33 000 2013 00297 00 DEMANDANTE: EDUARDO GARCÍA VEGA Y OTROS DEMANDADO: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 13 de 19 3.2.
Análisis del cargo relativo a la aplicación del principio de solidaridad en la responsabilidad fiscal. La parte demandante sostiene que la declaratoria de responsabilidad fiscal solidaria vulnera el derecho al debido proceso, por cuanto se fundamentó en la aplicación del artículo 119 de la Ley 1474 de 2011, norma que no se encontraba vigente para la época de los hechos investigados (2004‑2006), lo que implicaría una aplicación retroactiva de la ley.
Adicionalmente, afirma que la solidaridad fue aplicada de manera generalizada, sin individualizar la conducta ni el grado de participación de cada uno de los implicados, y que, conforme al Estatuto Orgánico del Presupuesto, dicha solidaridad solo podría predicarse respecto del ordenador del gasto y el pagador. Al respecto, debe decirse que conforme a los artículos 267 y 268 de la Constitución Política y a la Ley 610 de 2000, la responsabilidad fiscal tiene naturaleza patrimonial y resarcitoria, y su finalidad es la reparación integral del daño patrimonial causado al Estado.
Desde esta perspectiva, la solidaridad no constituye una sanción, sino un mecanismo de garantía del resarcimiento, aplicable cuando varias personas, mediante acción u omisión, concurren a la producción del daño. En efecto, con anterioridad a la expedición de la Ley 1474 de 2011, el ordenamiento jurídico ya contemplaba la solidaridad como regla general en materia de responsabilidad patrimonial, particularmente a través del artículo 2344 del Código Civil, aplicable por remisión y por analogía en materia de responsabilidad fiscal, según el cual quienes concurren en la causación de un daño están obligados solidariamente a su reparación. De hecho, en el auto 80273-015 Por medio del cual imputa responsabilidad Fiscal, la Contraloría señaló que el estatuto del presupuesto, contenido en el Decreto N.º 111 de 1996 preveía que los ordenadores y pagadores serán solidariamente responsables de los pago que efectúen sin el lleno de los requisitos legales, lo cual también encontraba respaldo en la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado14, al señalar que “cuando el hecho perjudicial ha sido causado por dos o más personas, no se produce una división de responsabilidad, como si cada una llevara apenas una parte de la culpa, sino que por mandato legal surge una obligación solidaria a responder” En ese sentido, el artículo 119 de la Ley 1474 de 2011 no introdujo ex novo el principio de solidaridad en la responsabilidad fiscal, sino que reforzó y precisó un criterio que ya era consustancial a la naturaleza resarcitoria de esta clase de responsabilidad.
Contrario a lo sostenido por la parte demandante, la Sala observa que la invocación del artículo 119 de la Ley 1474 de 2011 en el fallo fiscal no comporta una aplicación retroactiva de la ley, en la medida en que la solidaridad no se aplicó como una regla sancionatoria o procesal, sino como un criterio sustancial de imputación patrimonial, orientado a garantizar el resarcimiento del daño. Así, aun prescindiendo de la cita expresa del artículo 119 de la Ley 1474 de 2011, la declaratoria de responsabilidad solidaria resulta jurídicamente viable, siempre que se acredite la concurrencia de conductas que dieron lugar al detrimento patrimonial, aspecto que corresponde analizar en el estudio del daño y la imputación fiscal.
Del contenido del fallo con responsabilidad fiscal y del auto que resolvió el recurso de apelación se desprende que la autoridad fiscal sí efectuó un análisis individual de la actuación de cada implicado, identificando su rol dentro del proceso de negociación, suscripción y ejecución de la convención colectiva que dio lugar a los pagos cuestionados. 14 Al respecto ver el expediente digitalizado, cuaderno 11 página
48. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 23 33 000 2013 00297 00 DEMANDANTE: EDUARDO GARCÍA VEGA Y OTROS DEMANDADO: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 14 de 19 En particular, se tuvo en cuenta la condición de los demandantes como integrantes del equipo directivo y negociador de la Universidad Tecnológica del Chocó, cuyas decisiones permitieron la extensión de beneficios convencionales a empleados públicos, en contravía de las disposiciones legales aplicables.
En ese contexto, la declaratoria de solidaridad no se edificó sobre una imputación genérica o automática, sino sobre la concurrencia de actuaciones que, en conjunto, hicieron posible la producción del daño patrimonial. Por lo demás, el argumento según el cual la solidaridad solo podría predicarse del ordenador del gasto o del pagador desconoce el alcance de la responsabilidad fiscal, la cual no se limita a quienes ejecutan materialmente el pago, sino que comprende a quienes, en ejercicio de gestión fiscal, contribuyen causalmente a la producción del detrimento.
Así dispone la Ley 610 de 2000 sobre la gestión fiscal: Artículo 3°. Gestión fiscal. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales.
A partir de las consideraciones expuestas, la Sala concluye que la aplicación del principio de solidaridad en la declaratoria de responsabilidad fiscal no vulneró el derecho al debido proceso, en consecuencia, no prospera el cargo formulado por indebida aplicación del principio de solidaridad. 3.3. Análisis de la existencia del daño patrimonial, el nexo causal y la imputación fiscal.
La parte demandante sostiene que en el proceso de responsabilidad fiscal no se acreditó la existencia de un daño patrimonial al Estado, ni se individualizó de manera clara la conducta reprochada a los demandantes, afirmando que la Contraloría incurrió en una imputación genérica y carente de investigación exhaustiva. En particular, alega que los pagos efectuados por la Universidad Tecnológica del Chocó no constituyeron detrimento patrimonial, por cuanto se realizaron en desarrollo de una convención colectiva, y que la autoridad fiscal no precisó de manera suficiente la ilegalidad de cada pago ni su impacto real sobre el patrimonio público.
El artículo 5 de la Ley 610 de 2000 señala como elementos de la responsabilidad fiscal (i) Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal, (ii) Un daño patrimonial al Estado y (iii) Un nexo causal entre los dos elementos anteriores. De conformidad con el artículo 6 de la Ley 610 de 2000, el daño patrimonial al Estado se configura cuando se produce una lesión al patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio o detrimento de los bienes o recursos públicos, ocasionada por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente o inoportuna, imputable a servidores públicos o particulares que ejerzan gestión fiscal.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 23 33 000 2013 00297 00 DEMANDANTE: EDUARDO GARCÍA VEGA Y OTROS DEMANDADO: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 15 de 19 El Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto del 28 de mayo de 202015, sobre la responsabilidad fiscal sostuvo: La responsabilidad fiscal es una responsabilidad autónoma y por tanto, distinta de la responsabilidad penal y de la disciplinaria.
(…) Es importante destacar que el objeto de la responsabilidad fiscal es lograr el resarcimiento pleno de los daños ocasionados al patrimonio público por la conducta dolosa o gravemente culposa de los servidores públicos que desarrollan gestión fiscal o de servidores públicos o particulares que participan en la causación de tales daños.
(…) En síntesis, (…) la noción de daño patrimonial al Estado consiste en la lesión del patrimonio público en los términos legales mencionados, la cual constituye el objeto de la investigación del proceso junto con la responsabilidad fiscal, la cual se debe derivar de una conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal o de los servidores públicos o particulares que participaron en la causación del daño. Lo anterior, se encuentra en concordancia con lo preceptuado por los artículos 23, 53 y 54 de la Ley 610 de 2000, que establecen la procedencia legal para dictar los fallos con o sin responsabilidad fiscal, de acuerdo con el acervo probatorio que obre en el proceso.
(…) La Sala llama la atención sobre el hecho de que el citado artículo 53 prevé claramente que los fallos con responsabilidad fiscal, deben determinar “de forma precisa” la cuantía del daño causado al patrimonio público, de manera que esta constituye la suma que los órganos de control fiscal deben cobrar a los responsables fiscales. (…) En síntesis, el proceso de responsabilidad fiscal se orienta a determinar si hubo o no detrimento patrimonial del Estado y si la persona o las personas investigadas son o no responsables fiscales, de modo que si el funcionario competente del órgano de control fiscal les dicta fallo con responsabilidad fiscal, el mismo órgano debe realizar todas las gestiones y procedimientos necesarios para lograr el pago total de la suma fijada en el fallo y de esta forma, conseguir el resarcimiento integral del detrimento sufrido por el patrimonio público.
En consecuencia, no basta la sola irregularidad administrativa, sino que debe acreditarse que dicha irregularidad se tradujo efectivamente en un menoscabo del patrimonio público. En el fallo con responsabilidad fiscal y en el auto N.º 000409 de 2013, la autoridad fiscal identificó de manera expresa los conceptos reconocidos, tales como primas, incrementos salariales y otros beneficios, así como el período en el cual se efectuaron los pagos, y concluyó que dichos desembolsos carecían de respaldo legal respecto de los empleados públicos beneficiados.
Así mismo, el daño fue cuantificado mediante peritazgo16, el cual permitió establecer el monto del detrimento patrimonial, posteriormente indexado, sin que se advierta que dicha cuantificación haya sido arbitraria o carente de sustento técnico, pues el mismo artículo 53 de la Ley 610 de 2000 ordena la actualización del valor a indemnizar: Artículo 53.
Fallo con responsabilidad fiscal. El funcionario competente proferirá fallo con responsabilidad fiscal al presunto responsable fiscal cuando en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza de la existencia del daño al 15 Radicación 11001‑03‑06‑000‑2020‑00001‑00 (Consulta 2442), C.P. Édgar González López. 16 Cuaderno 10 página 22 a 26 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 23 33 000 2013 00297 00 DEMANDANTE: EDUARDO GARCÍA VEGA Y OTROS DEMANDADO: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 16 de 19 patrimonio público y de su cuantificación, de la individualización y actuación cuando menos con culpa leve17 del gestor fiscal y de la relación de causalidad entre el comportamiento del agente y el daño ocasionado al erario, y como consecuencia se establezca la obligación de pagar una suma líquida de dinero a cargo del responsable.
Los fallos con responsabilidad deberán determinar en forma precisa la cuantía del daño causado, actualizándolo a valor presente al momento de la decisión, según los índices de precios al consumidor certificados por el DANE para los períodos correspondientes. Subrayas intencionales. En la sentencia C-619 de 2002, la Sala Plena de la Corte Constitucional explicó que el daño patrimonial en responsabilidad fiscal no exige enriquecimiento del responsable, sino la existencia de un detrimento económico para el Estado.
En particular, sobre la responsabilidad fiscal, señaló: “Igual a lo que acontece con la acción de repetición, la responsabilidad fiscal tiene como finalidad o propósito específico la protección y garantía del patrimonio del Estado, buscando la reparación de los daños que éste haya podido sufrir como consecuencia de la gestión irregular de quienes tienen a su cargo el manejo de dineros o bienes públicos -incluyendo directivos de entidades públicas, personas que adoptan decisiones relacionadas con gestión fiscal o con funciones de ordenación, control, dirección y coordinación, contratistas y particulares por razón de los perjuicios causados a los intereses patrimoniales del Estado-.” En la sentencia C-832 de 2000, la misma Corte recordó que en armonía con lo postulado en la Ley 610 de 2000, la responsabilidad fiscal es resarcitoria, no sancionatoria.
Así lo expresó: “La declaración de responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal. En este sentido como lo explicó esta Corporación al declarar la exequibilidad de la expresión “mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal” contenida en el artículo 4° de la Ley 610 de 2000, el perjuicio material se repara mediante indemnización, que puede comprender tanto el daño emergente, como el lucro cesante, de modo que el afectado, es decir, el Estado, quede indemne, esto es, como si el perjuicio nunca hubiera ocurrido.
Cabe precisar sin embargo que el resarcimiento del perjuicio, debe guardar correspondencia directa con la magnitud del daño causado más no puede superar ese límite.". Y no podría ser de otro modo, pues de indemnizarse por encima del monto se produciría un enriquecimiento sin causa. Por lo mismo, la indemnización por los daños materiales sufridos debe ser integral, de tal forma que incluya el valor del bien perdido o lesionado (daño emergente), y el monto de lo que se ha dejado de percibir en virtud de tal lesión (lucro cesante), a lo cual se suma la indexación correspondiente, que para el caso de la responsabilidad fiscal, se halla prevista en el inciso segundo del artículo 53 de la ley 610 de 2000.” Igualmente, la Sección Primera del Consejo de Estado sobre el daño patrimonial en el proceso de responsabilidad fiscal, sostuvo: [E]s indispensable que se tenga una certeza absoluta con respecto a la existencia del daño patrimonial, por lo tanto es necesario que la lesión patrimonial se haya ocasionado realmente, esto es, que se trate de un daño existente, específico y objetivamente verificable, determinado o determinable y ha manifestado en diferentes oportunidades que la responsabilidad fiscal tiene una finalidad 17 Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-619 de 2002 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 23 33 000 2013 00297 00 DEMANDANTE: EDUARDO GARCÍA VEGA Y OTROS DEMANDADO: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 17 de 19 meramente resarcitoria y, por lo tanto, es independiente y autónoma, distinta de la responsabilidad penal o disciplinaria que pueda corresponder por la misma conducta, pues lo que en el proceso de responsabilidad fiscal se discute es el daño patrimonial que se causa a los dineros públicos, por conductas dolosas o culposas atribuibles a un servidor público o persona que maneje dichos dineros, lo que significa que el daño patrimonial debe ser por lo menos cuantificable en el momento en que se declare responsable fiscalmente a una persona.18 En ese contexto, la Sala observa que el daño patrimonial por el cual se imputó responsabilidad a los hoy demandantes no se fundamentó en una mera apreciación abstracta de ilegalidad, sino en la salida efectiva de recursos públicos para fines no autorizados por el ordenamiento jurídico, circunstancia que satisface el primer elemento de la responsabilidad fiscal.
Ahora, sobre el nexo causal, tenemos que el supuesto detrimento patrimonial se deriva de los pagos efectuados por la Universidad Tecnológica del Chocó en favor empleados públicos, en desarrollo de beneficios derivados de una convención colectiva. La Sala advierte que dichos recursos no fueron apropiados por los demandantes ni desviados hacia fines privados ilícitos, sino que se destinaron al pago de prestaciones laborales a terceros, no obstante, debe tenerse en cuenta que la configuración del daño patrimonial en la responsabilidad fiscal no exige necesariamente el enriquecimiento personal del agente ni la apropiación indebida de los recursos públicos, sino la existencia de un detrimento económico cierto para el Estado.
Para el caso concreto se trata de recursos que, si bien no se destinaron a fines ajenos al servicio público, sí fueron reconocidos en contravía del ordenamiento jurídico. Nótese que la autoridad fiscal no circunscribió el reproche a la ejecución material de los pagos, sino que efectuó un análisis integral de la intervención de los demandantes en las decisiones que hicieron posible la extensión de los beneficios convencionales, en su condición de directivos y de integrantes del equipo negociador y administrativo de la Universidad.
En efecto, dentro de la actuación se decretó como prueba la remisión de las actas y constancias de las reuniones previas a la suscripción de la convención colectiva 2004‑2006, con el propósito de establecer la existencia de escenarios de deliberación y verificación de la legalidad de las prerrogativas finalmente concedidas. Frente a dicho requerimiento, el rector informó inicialmente la imposibilidad de allegar tales documentos por circunstancias de orden interno de la Universidad; sin embargo, pese a que la solicitud fue reiterada mediante oficio de fecha 21 de julio de 201019, no se produjo respuesta posterior ni se aportó documentación alguna, guardándose silencio sobre el particular.
Esta circunstancia permite inferir razonablemente la inexistencia de concertaciones previas documentadas orientadas a examinar la legalidad de los beneficios pactados, aspecto que, por su naturaleza, recaía de manera directa en la esfera de responsabilidad de la mesa negociadora. En tal sentido, la obligación de verificar la conformidad jurídica de las prerrogativas reconocidas no podía ser soslayada bajo el argumento del desconocimiento normativo o de la ausencia de profesionales del derecho en el equipo negociador, pues era deber mínimo de los directivos conformar un equipo interdisciplinario que permitiera evaluar los alcances legales y presupuestales de las decisiones adoptadas. 18 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 16 de marzo de 2017, Rad. 68001-23-31-000-2010-00706-01, C.P. María Elizabeth García González. 19 Ver expediente digitalizado, cuaderno 10 página 225.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 23 33 000 2013 00297 00 DEMANDANTE: EDUARDO GARCÍA VEGA Y OTROS DEMANDADO: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 18 de 19 La omisión de dicho deber de verificación, como finalmente quedó demostrado en el proceso, contribuyó de manera directa a la adopción de decisiones contrarias al régimen jurídico aplicable, configurándose así el vínculo causal entre la actuación de los demandantes y el detrimento patrimonial declarado.
En este punto, la Sala recuerda que la responsabilidad fiscal no se circunscribe exclusivamente a quien ordena o ejecuta materialmente el pago, sino que puede extenderse a quienes, en ejercicio de funciones de gestión fiscal, contribuyen de manera decisiva a la producción del detrimento patrimonial. Por lo tanto, la imputación realizada no se presenta como genérica o automática, sino como el resultado del análisis del rol funcional desempeñado por cada demandante en la toma de decisiones que condujeron al daño. La parte demandante cuestiona que la Contraloría no hubiera diferenciado de manera individual a cada beneficiario de los pagos ni acreditado la ilegalidad de cada reconocimiento, sin embargo, la Sala observa que el objeto del proceso de responsabilidad fiscal no es juzgar la conducta de los beneficiarios de los pagos, sino determinar si, desde la gestión fiscal, se produjo un detrimento patrimonial imputable a los servidores públicos que adoptaron las decisiones que lo originaron.
De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que en el proceso de responsabilidad fiscal sí se acreditó la existencia de un daño patrimonial al Estado, consistente en la erogación de recursos públicos para el pago de beneficios laborales carentes de sustento legal. En consecuencia, no prospera el cargo formulado por inexistencia de daño patrimonial ni por ausencia de nexo causal e imputación fiscal. 3.4.
Conclusión Del análisis integral de los cargos propuestos, a la luz de las pruebas obrantes en el expediente, la normativa aplicable y la jurisprudencia pertinente, la Sala concluye que los actos administrativos demandados se expidieron con observancia del debido proceso, con aplicación válida del principio de solidaridad y con acreditación suficiente del daño patrimonial al Estado, razón por la cual no se encuentran viciados de nulidad.
En consecuencia, dado que en el análisis de fondo no se acreditó la ilegalidad alegada ni la vulneración del ordenamiento jurídico que sirvió de fundamento para decretar la medida provisional de suspensión, la Sala advierte que han desaparecido los presupuestos que justificaban su adopción. Por ello, y en coherencia con lo decidido en esta providencia, se impone negar las pretensiones de la demanda y levantar la medida cautelar decretada durante el trámite del proceso.
3.5. DE LA CONDENA EN COSTAS. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso señala que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas. Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso señala que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En este caso, y teniendo en cuenta que no se comprueban en el expediente las costas causadas y bajo la consideración que la norma no obliga a la condena, si no están acreditadas en el proceso, esta sala se abstendrá de condenar en costas. Por lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 23 33 000 2013 00297 00 DEMANDANTE: EDUARDO GARCÍA VEGA Y OTROS DEMANDADO: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 19 de 19 F A L L A:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovida por EDUARDO ANTONIO GARCÍA VEGA, AURA INÉS CONTO DE SUÁREZ Y MARCOS GUIO LEDEZMA contra la NACIÓN – CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Levantar la medida provisional de suspensión decretada mediante auto interlocutorio N.º 102 del 27 de febrero de 2014, dentro del presente proceso, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente y cancélese su radicación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue leída y discutida en Sala conforme consta en el acta de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ARIOSTO CASTRO PEREA LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.