NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FACTURACIÓN DEL SERVICIO DE ALCANTERILLADO Síntesis del caso: La controversia se originó con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Empresas Públicas de Medellín – EPM contra la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, con vinculación de la sociedad Productos Familia S.A., en relación con la facturación del servicio público de alcantarillado correspondiente al período comprendido entre el 14 de julio y el 11 de agosto de 2015.
La sociedad Productos Familia S.A., clasificada como gran consumidor, solicitó la corrección de la factura al considerar que el cobro del alcantarillado debía realizarse con base en el aforo real de los vertimientos y no en función del consumo del servicio de acueducto. EPM negó la solicitud, decisión que fue recurrida y posteriormente modificada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la cual ordenó reliquidar la factura con fundamento en el aforo de vertimientos.
EPM demandó dicho acto administrativo al estimar que la Superintendencia carecía de competencia para ordenar una forma de medición distinta a la prevista por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA. En primera instancia, el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Medellín accedió parcialmente a las pretensiones y declaró la nulidad del acto administrativo.
Extracto: […] Entre los temas que reviste mayor trascendencia en materia de servicios públicos domiciliarios se encuentra el referente al cálculo de las tarifas y el cobro del precio del servicio. Se trata de un asunto álgido y de suma complejidad, como quiera que comprende de manera simultánea la necesidad de garantizar la suficiencia financiera y los derechos de los consumidores y usuarios de los servicios; además, en lo que tiene que ver con el régimen tarifario del servicio de alcantarillado, la dificultad se presenta porque no todos los usuarios se encuentran en la misma situación. En todo caso, tanto la ley 142 de 1994, como sus decretos reglamentarios y las resoluciones expedidas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico han desarrollado una normatividad encaminada a procurar que el consumo sea efectivamente medido y que ese factor sea el criterio determinante para fijar el precio del servicio, tal como lo ordena la citada ley 142. […] Se afirma que no es procedente aplicarles esta previsión, pues, al no verter a las redes de alcantarillado la misma cantidad de agua que consumen, el consumo del servicio y el cobro de la tarifa de alcantarillado no puede derivarse directamente del consumo del servicio de acueducto.
De lo contrario, la empresa de servicios públicos se estaría enriqueciendo o empobreciendo de forma injusta, pues si el agua vertida al sistema de alcantarillado es menor o mayor al ingreso registrado en el acueducto, incluyendo las fuentes propias, alternas o adicionales, el cobro no guarda correspondencia con el servicio utilizado. […] En efecto, de conformidad con el análisis normativo expuesto en el acápite precedente, en virtud de lo dispuesto expresamente en los artículos 9.1. y 146 de la ley 142 de 1994, los usuarios de los servicios públicos domiciliarios tienen derecho a que sus consumos sean medidos con los instrumentos apropiados y a que el consumo sea el factor determinante para establecer el cobro del servicio.
Ha sido precisamente esta previsión que se constituye en un principio, la que ha llevado a reconocer la existencia de categorías como la de “grandes consumidores”, a quienes, según lo previsto en el artículo 17 del decreto 302 de 2000 se les reconoce, también de manera expresa, el derecho a instalar medidores. […] De lo anterior, se sigue como conclusión, que, al expedir la resolución SSPD 20168300003465, de 25 de febrero de 2016, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no actuó por fuera de sus competencias o modificó los parámetros para estimar el consumo del servicio de alcantarillado, sino que simplemente aplicó lo previsto en las normas que se acaban de referir, especialmente, los mandatos contenidos en la ley 142 de 1994 y las disposiciones particulares del contrato de servicios públicos celebrado entre las partes. […] Lo anteriormente señalado no quiere decir que las condiciones especiales pactadas entre las empresas prestadoras de servicios públicos y los usuarios deben permanecer incólumes bajo cualquier circunstancia; sin embargo, cuando dichas estipulaciones especiales se ajustan a lo dispuesto en la ley, como ocurre en el caso sub judice, el prestador del servicio no puede desconocerlas de manera intempestiva y unilateral.
Decisión: La Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia revocó la sentencia de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda. Consideró que los grandes consumidores del servicio de alcantarillado tienen derecho a que el cobro se realice con base en la medición real de los vertimientos, conforme a los artículos 9.1 y 146 de la Ley 142 de 1994, el artículo 17 del Decreto 302 de 2000 y las resoluciones CRA 151 de 2001 y 271 de 2003.
La Sala concluyó que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no excedió sus competencias ni modificó el régimen tarifario, sino que aplicó las normas vigentes para proteger el derecho del usuario a que el consumo real sea el elemento principal del precio del servicio. Asimismo, destacó que EPM había avalado durante años el sistema de aforo instalado por Productos Familia S.A., por lo que no podía desconocer de manera unilateral esas condiciones especiales, sin vulnerar los principios de buena fe, confianza legítima y actos propios.
En consecuencia, se negaron las pretensiones y se condenó en costas a la parte demandante. Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA Magistrado Ponente: Daniel Montero Betancur Medellín, D.E., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado 05001 33 33 012 2016 00431 01 Demandante Empresas públicas de Medellín – EPM Demandado Vinculada Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Sociedad Productos Familia S.A. Naturaleza Nulidad y restablecimiento del derecho- no laboral Instancia Segunda Providencia Sentencia 195 de 2025 Temas y subtemas Facturación del servicio público de alcantarillado – medición de vertimientos – establecimientos gran consumidores del servicio de acueducto Decisión Revoca sentencia Aprobado en acta 105 de 2025 Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto1 por el tercero interviniente2 y el recurso de apelación adhesiva interpuesto por la parte demandada3 contra la sentencia emitida el 16 de octubre de 2019 por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Medellín4, la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.- ANTECEDENTES. 1. - La demanda. - Mediante escrito radicado el 19 de mayo de 20165, Empresas Públicas de Medellín – EPM, por conducto de apoderada judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso 1 La presente providencia fue revisada en su gramática y ortografía mediante el programa Copilot, incluido en el paquete de Microsoft contratado por la Rama Judicial, conforme a la sentencia T-323 de 2024 y al acuerdo PCSJA24-12243 de 2024, “Por el cual se adoptan lineamientos para el uso y aprovechamiento respetuoso, responsable, seguro y ético de la inteligencia artificial en la Rama Judicial”. 2 Folios 582 a 596. 3 Folios 599 a 614. 4 Folios 512 a 541. 5 Folios 1 a 37.
Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 3 Administrativo, contra la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, teniendo como tercero interviniente a la sociedad Productos Familia S.A., con el fin de obtener pronunciamiento respecto de las siguientes pretensiones6: 1.1.- Que se declare la nulidad de la resolución SSPD 20168300003465, de 25 de febrero de 2016, expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante la cual se dispuso la reliquidación de la facturación correspondiente al período comprendido entre el 14 de julio y 11 de agosto de 2015, correspondientes a la suscripción del contrato 4682307 del predio ubicado en la carrera 50 #8 sur 117 de Medellín. 1.2.- A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios reconocer y pagar la suma de treinta y seis millones cincuenta mil setenta y un pesos con cincuenta y nueve centavos ($36’050.071,59), correspondientes al monto del restablecimiento de la factura mencionada. 1.3.- Que las sumas a pagar sean debidamente indexadas y se reconozcan y paguen los intereses legales, comerciales y moratorios, que legalmente se hayan causado sobre la suma reclamada. 1.4.- Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, además, que se condene en costas a la parte demandada. 2. - Hechos. - Los fundamentos fácticos de las pretensiones7, en síntesis, son los siguientes: 2.1.- Juan Felipe Hoyos Botero, en calidad de representante legal de la sociedad Productos Familia S.A., mediante escrito radicado ante Empresas Públicas de Medellín, bajo el número 201520179010, de 13 de octubre de 2015, solicitó la corrección de la factura con referente de pago 448363737-12-07, por el período comprendido entre el 14 de julio y 11 de agosto de 2015, facturación de septiembre de 2015 del contrato 4682307. 6 Folio 12. 7 Folios 4 vto a 12.
Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 4 2.2.- Empresas Públicas de Medellín, mediante escrito 156SE-201530134162, de 30 de octubre de 2015, dio respuesta a la solicitud radicada por Juan Felipe Hoyos Botero, representante legal de Productos Familia S.A. en el sentido que no era procedente resolver favorablemente su pretensión de revisar y modificar los cobros facturados para el servicio de alcantarillado en el estado de cuenta de septiembre de 2015, así como tampoco el descuento de los intereses solicitados y la medición de los vertimientos según al aforo y no con relación al consumo de acueducto, porque que los mismos fueron liquidados con base al ordenamiento jurídico vigente, los pronunciamientos jurisprudenciales y de los organismos control del sector. 2.3.- La sociedad Productos Familia S.A., mediante escrito 201520207075, de 13 de noviembre de 2015, interpuso y sustentó el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación contra la decisión descrita en el numeral anterior. 2.4.- Empresas Públicas de Medellín, mediante oficio 0156ER-201530145063, de 26 de noviembre de 2015, resolvió el recurso de reposición, en el sentido de confirmar lo decidido a través del oficio 0156SE-201530134162, de 30 de octubre de 2015 y, en consecuencia, concedió el recurso de apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 2.5.- La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante resolución SSPD 20168300003465, de 25 de febrero de 2016, modificó la decisión adoptada por Empresas Públicas de Medellín en oficio 0156SE-201530134162, de 30 de octubre de 2015, en el sentido de reliquidar la factura del período comprendido entre el 14 de julio y 11 de agosto de 2015, con base en el aforo de vertimientos que se venía aplicando. 2.6.- En cumplimiento de lo anterior, Empresas Públicas de Medellín mediante oficio 156SE-201630036291, de 15 de marzo de 2016, comunicó a la sociedad Productos Familia S.A. la forma en que quedaría el estado de cuentas y la modificación en el aplicativo de facturación. 2.7.- Conforme al sistema de liquidación y facturación de Empresas Públicas de Medellín, el estado de cuentas es acumulativo mes por mes, razón por la cual en la factura que contiene el valor reconocido y devuelto a la sociedad Productos Familia S.A., por la facturación correspondiente a septiembre de 2015, se especifica que el valor reconocido y liquidado es la suma de treinta y seis millones cincuenta mil setenta y un pesos con cincuenta y nueve centavos ($36’050.071,59).
Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 5 2.8.- En sentir del demandante, la decisión adoptada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no se ajusta a derecho, comoquiera que impone una interpretación de la regulación normativa que difiere de lo señalado por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, por cuanto esta entidad reguló lo señalado en el artículo 146 de la ley 142 de 1994, al definir que el consumo del servicio de alcantarillado se mide con base en el servicio de acueducto y no ha regulado los casos excepcionales que ameriten la medición de vertimientos y la manera como se debe calcular la tarifa del servicio cuando ello ocurra. 3.- Normas violadas y concepto de violación. - La parte actora invocó como fundamento de sus pretensiones el artículo 230 de la Constitución Política de 1991; los artículos 42 y 44 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; artículos 9.1, 73.11, 73.12, 88 y 146 de la ley 142 de 1994; parágrafo del artículo 3.2.3.6 de la resolución CRA 151 de 2001; artículo 1 de la resolución CRA 271 de 2003; resolución CRA 287 de 2004 y decreto 302, de 4 de octubre de 2011.
Manifestó que los hechos que tuvo en cuenta la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios fueron apreciados en una dimensión equivocada, porque no están conformes con la legislación que rige la materia, por lo que se presenta una errónea interpretación y aplicación de la norma. Adujo que la CRA no ha regulado los casos excepcionales de facturación por medición de vertimientos, así como tampoco la forma en que se debe calcular la tarifa del servicio cuando ello ocurra, de manera que, la imposición de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios trasgrede lo dispuesto en el artículo 146 de la ley 142 de 1994.
Señaló que no es válido afirmar que el cobro del servicio de alcantarillado debe realizarse con base en la medición de los vertimientos puntuales de los usuarios, pues ello desconoce las disposiciones vigentes y, aunque la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios hace alusión a alguna de las normas con que Empresas Públicas de Medellín sustenta su decisión, se considera que no apreció y aplicó en debida y legal forma dichas prescripciones normativas.
Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 6 Indicó que los servicios de saneamiento se encuentran sujetos a la regulación que expida la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA y, en consecuencia, el cobro del servicio de alcantarillado por parte de Empresas Públicas de Medellín a sus usuarios debe, en todo caso, sujetarse a las disposiciones que expida esta entidad estatal.
Refirió que hay una falta de competencia por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para fijar los parámetros de la medición de consumo del servicio de saneamiento básico y el sistema tarifario, comoquiera que la competencia para fijar los parámetros de medición de los consumos del servicio de saneamiento básico y el sistema tarifario está exclusivamente asignado a la CRA, autoridad que ha expedido los parámetros para la medición de consumos a través de las resoluciones 151 de 2001, 271 de 2003 y 287 de 2004. 4.- La actuación procesal de primera instancia. - La demanda fue admitida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Medellín, mediante auto de 23 de mayo de 20168, providencia que se notificó9 en debida forma al Ministerio Público.
Por su parte, la demandada y el tercero interviniente fueron notificados por conducta concluyente10 el 5 y 16 de agosto de 2016, respectivamente. Ambos, dentro del término legal, contestaron la demanda de la siguiente manera: 4.1.- La tercera vinculada, sociedad Productos Familia S.A., se opuso a las pretensiones de la demanda11 y, en cuanto a los hechos, indicó que unos eran ciertos y otros no. Manifestó que no le asiste legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que las pretensiones no están dirigidas en su contra.
De hecho, los actos cuestionados fueron expedidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de manera que es dicha entidad la que debe responder por la decisión que se adopte en la sentencia. Además, la vinculación de terceros en este tipo de procesos exige que exista un interés directo, es decir, que el tercero se vea jurídicamente afectado ante un fallo condenatorio. 8 Folios 212 a 213. 9 Folios 294 a 296. 10 Folio 379. 11 Folios 237 a 284.
Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 7 Señaló que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios actuó dentro del marco de sus competencias legales y constitucionales al expedir la resolución cuestionada, pues su intervención no implicó una modificación de la metodología tarifaria establecida por la CRA, así como tampoco implicó una modificación en la tarifa del servicio o de la medición del consumo del servicio, en tanto la Superintendencia se limitó a garantizar la correcta aplicación de las normas vigentes y a proteger los derechos de los usuarios frente al cobro del servicio de alcantarillado, sin irrumpir las funciones regulatorias exclusivas de la CRA.
Precisó que la Superintendencia no vulneró el principio de legalidad y, además, no excedió sus atribuciones, pues su actuación obedeció a la facultad de inspección, vigilancia y control que le otorgan los artículos 75, 77 y 79 de la ley 142 de 1994, así como a la función de verificar la legalidad de los actos en sede de apelación, establecida en los artículos 152, 154 y 159 ibidem.
Indicó que admitir la nulidad del acto administrativo demandado implicaría avalar prácticas empresariales abusivas contrarias al interés general y al equilibrio entre usuarios y prestadores del servicio. Por tanto, sostuvo que la resolución demandada constituye un ejercicio legítimo y necesario de la potestad administrativa para asegurar la correcta prestación de los servicios públicos y la protección efectiva de los consumidores.
Refirió que el artículo 130 de la ley 142, modificado por el artículo 18 de la ley 689 de 2001, dispone la existencia de una igualdad de posición contractual en cuanto al derecho de que el consumo real y efectivo sea la base de tarifación para el cobro en la respectiva factura y a la utilización de instrumentos de medición para ello. Adujo que el acto administrativo demandado no se encuentra viciado de falsa motivación, por cuanto la sustentación fáctica, por una parte, es veraz y corresponde a lo afirmado en las razones de hecho contenidas en el expediente y antecedentes administrativos y, la sustentación jurídica, por otra parte, corresponde a la aplicación de la normatividad legal, reglamentaria y regulatoria en la materia por parte de la Superintendencia. Explicó que, de conformidad con los artículos 9.1, 14.2, 144 y 146 de la ley 142 de 1994, los usuarios de servicios públicos domiciliarios, particularmente las sociedades comerciales y los grandes consumidores, tienen derecho a que su facturación Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 8 corresponda a la realidad del consumo, esto es, al consumo real y efectivo directamente prestado al usuario, para lo cual se requiere que la medición se efectúe a través de los medios tecnológicos adecuados, entre ellos, medidores o contadores individuales.
Manifestó que la CRA dispuso que las condiciones con las que deben cumplir los medidores instalados por los usuarios y las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios podrían ser establecidas en el contrato de servicios públicos, de manera que el medidor instalado para efectuar la medición de los vertimientos de la sociedad Productos Familia S.A. cumple con los parámetros tecnológicos que estipula la regulación aplicable, pues cumple con las exigencias que estableció Empresas Públicas de Medellín. Propuso las excepciones que denominó: i) “LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO CONTENIDO EN LA RESOLUCIÓN DEMANDADA”; ii) “INEPTA DEMANDA”; iii) “COMPETENCIA DE LA CRA;
IMPOSIBILIDAD DE SOBREPASAR EL CONTENIDO DE LA LEY”; iv) “PRONUNCIAMIENTOS JUDICIALES CITADOS POR EL DEMANDANTE”; v) “DESCONOCIMIENTO DEL PRONUNCIAMIENTO ADMINISTRATIVO PREVIO”; vi) “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA”; vii) “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA”; viii) “IMPROCEDENCIA DE LA VINCULACIÓN DE PRODUCTOS FAMILIA S.A.”; ix) “IMPROCEDENCIA ESPECÍFICA DE LA VINCULACIÓN DE TERCEROS (NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO)”; x) “TRANSGRESIÓN AL PRINCIPIO DE LA BUENA FE ADMINISTRATIVA: RESPECTO DEL ACTO PROPIO Y LA CONFIANZA LEGITIMA”; xi)” ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA” y xii) “MALA FE Y ABUSO DEL DERECHO DE DEMANDAR”. 4.2.- La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se opuso a las pretensiones de la demanda12 y, en cuanto a los hechos, indicó que unos eran ciertos y otros no. Señaló que, según lo dispuesto el artículo 79 de la ley 142 de 1994, le asiste competencia para vigilar y controlar el cumplimiento de las disposiciones legales a quienes presten servicios públicos domiciliarios y sancionar sus violaciones.
Indicó que en el régimen de los servicios públicos la medición de los consumos con instrumentos precisos es uno de los principales derechos, tanto para las empresas, como para los consumidores y, que, con base en ello, la regla general es facturar el alcantarillado en relación con el consumo del acueducto; sin embargo, dicha 12 Folios 297 a 323.
Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 9 regla general tiene una excepción cuando el usuario es un gran consumidor o se abastece de fuentes hídricas alternas. Adujo que el acto administrativo acusado cumplió con todos los requisitos establecidos para su expedición y se encuentra ajustado a la ley, pues se recaudaron pruebas, se efectuó su respectiva valoración y no se omitió el cumplimiento de deberes o vulneró algún derecho o normatividad.
Refirió que existen disposiciones de carácter legal que regulan la materia y que por esa razón se ordenó que el consumo a facturar por la prestación del servicio de alcantarillado se obtenga con base en la diferencia de lecturas que registra el medidor ultrasónico de alcantarillado y el aforo de vertimientos que se venía aplicando, comoquiera que, además, la sociedad Productos Familia S.A. es catalogada como gran consumidor.
Manifestó que su actuación se limitó al ejercicio de sus potestades y que no estableció parámetros de estimación del consumo del servicio de alcantarillado, sino que, por el contrario, examinó la procedencia y legalidad de la forma en que la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios pretendió facturar el consumo del servicio de alcantarillado al usuario, en el marco del recurso de apelación interpuesto por la sociedad Productos Familia S.A. y en calidad de superior administrativo de Empresas Públicas de Medellín. 5.- La sentencia. - El Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante sentencia de 16 de octubre de 2019, concedió parcialmente las pretensiones de la demanda13.
Para tal efecto, indicó que la competencia para fijar los criterios de medición y los parámetros tarifarios del servicio de alcantarillado corresponde exclusivamente a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, según lo establecido en los artículos 73 y 146 de la ley 142 de 1994; por consiguiente, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios excedió sus facultades al ordenar la reliquidación de la factura con fundamento en una interpretación propia de la metodología de cobro, lo que configuró una violación del principio de legalidad y de la competencia reglada. 13 Folios 512 a 542.
Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 10 Precisó que, aunque los grandes consumidores pueden instalar equipos de medición, estos solo son válidos si se ajustan a los lineamientos fijados por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, única entidad autorizada para determinar metodologías y fórmulas tarifarias, así como sus eventuales modificaciones.
En ausencia de parámetros distintos a los previstos por la CRA, no es posible avalar sistemas de medición pactados entre el prestador y el usuario. Afirmó que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no podía desconocer la metodología establecida por la CRA a través las resoluciones 151 de 2001, 271 de 2003 y 287 de 2004, las cuales determinan que el consumo de alcantarillado debe estimarse con base en el volumen de agua consumido del servicio de acueducto, más las fuentes alternas, incluso, aquellas situaciones en las que el suscriptor del servicio es un gran consumidor, pues, para estos, las normas regulatorias no distinguen un parámetro de facturación distinto al ya señalado.
Por tanto, la reliquidación realizada por la Superintendencia carece de sustento normativo, porque implica la aplicación de un esquema de medición no previsto por la autoridad reguladora competente. Advirtió que los contratos de servicios públicos son consensuales, uniformes y de adhesión, pero se encuentran limitados por la reserva legal y por la prevalencia del interés público sobre la autonomía de la voluntad, de manera que, aunque Empresas Públicas de Medellín y la sociedad Productos Familia S.A. hubieran convenido en su momento un sistema de medición particular, dicho acuerdo no podía prevalecer sobre la regulación expedida por la autoridad competente y justificar una intervención de la Superintendencia fuera de su ámbito funcional.
Ahora, en lo que respecta al contenido del contrato de condiciones uniformes, mediante el cual se instaló un equipo de medición para determinar los metros cúbicos vertidos al alcantarillado por parte de la sociedad Productos Familia S.A., la juez de primera instancia dijo que Empresas Públicas de Medellín tenía la obligación de ajustar la facturación del servicio de alcantarillado a la normativa vigente sobre servicios públicos domiciliarios, particularmente a las disposiciones expedidas por la CRA.
Adujo que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la aplicación del parámetro previsto en la resolución CRA 151 de 2001 evita un detrimento patrimonial para las empresas prestadoras de servicios públicos, pues el hecho de que el agua se utilice en procesos industriales o se incorpore a los productos no Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 11 elimina la existencia de vertimientos que generan costos de tratamiento, de manera que tales costos deben ser asumidos por el usuario correspondiente.
Por anterior, declaró la nulidad de la resolución SSPD 20168300003465, de 25 de febrero de 2016, por medio de la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios modificó la decisión 0156SE-201530134162, de 30 de octubre de 2015. 6.- Recursos de apelación. - 6.1.- La tercera vinculada, sociedad Productos Familia S.A., interpuso recurso de apelación14 contra a la sentencia de primera instancia con el objeto de que esta sea revocada y, en su lugar, se declaren probadas las excepciones propuestas.
Arguyó que la sentencia de primera instancia carece de fundamento, pues la CRA no prohibió el uso de métodos particulares de medición para grandes consumidores; además, la ley 142 de 1994, como los decretos 302 de 2000 y 1077 de 2015, facultan a los prestadores de servicios a instalar o exigir estructuras de aforo cuando el usuario dispone de fuentes alternas de agua.
Sostuvo que la ley y las resoluciones de la CRA no exigen una habilitación especial del usuario para implementar sistemas tecnológicos de medición, como lo entendió equivocadamente el a quo. Reiteró que la actuación de Empresas Públicas de Medellín resulta contradictoria, pues durante años autorizó la utilización del medidor instalado por la sociedad Productos Familia S.A. y, con base en este, facturó el consumo.
Ahora desconoce el método que aplicó en su momento y cuestiona dicha actuación, lo que vulnera el principio de los actos propios y evidencia un comportamiento de mala fe, porque se benefició económicamente de una metodología que hoy rechaza, con el propósito de mantener cobros que no corresponden al consumo real. Esta conducta contraría el principio de realidad del consumo previsto en el artículo 146 de la ley 142 de 1994.
Señaló que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es el superior administrativo de las empresas prestadoras de los servicios públicos de Medellín, por lo que esta última carece de legitimación en la causa por activa para cuestionar los actos que emite la Superintendencia, a través de los cuales resuelve los recursos 14 Folios 582 a 596.
Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 12 de apelación que interponen los usuarios, por tanto, solo el usuario o un tercero afectado tiene legitimación para acudir a la jurisdicción. Precisó que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es la única autoridad competente para atender las pretensiones de la demanda, pues fue la entidad que los emitió en sede administrativa.
En consecuencia, la sociedad Productos Familia S.A., como tercero interesado, no es un litisconsorte necesario, pues no existe una relación jurídica directa entre el prestador del servicio y el superior administrativo. Señaló que el único supuesto en el que EPM podría tener la legitimación en la causa para demandar a la Superintendencia es a través del medio de control de lesividad o de reparación directa, en caso de que considere que sus derechos fueron lesionados con la expedición del acto cuestionado.
Indicó que la resolución de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se ajusta plenamente al ordenamiento jurídico, en la medida en que reconoce el derecho del usuario a la medición real de sus vertimientos, conforme a los artículos 9 y 146 de la ley 142 de 1994. En tal sentido, consideró equivocada la premisa según la cual el consumo de acueducto equivale necesariamente al de alcantarillado, pues el ordenamiento jurídico permite diferentes tipos de mediciones para los grandes consumidores, quienes por razones técnicas pueden verter menos agua al alcantarillado que la que consumen del acueducto.
Destacó que los conceptos técnicos y jurídicos emitidos por la CRA, entre ellos los conceptos 12511 de 2007 y 2013401222471 de 2012, confirman la posibilidad de aplicar mediciones diferenciadas para grandes consumidores. Además, precisó que dichos pronunciamientos permiten el uso de aforos y mediciones especiales cuando las condiciones particulares del usuario así lo exigen, lo que desvirtúa el argumento de Empresas Públicas de Medellín sobre la supuesta ausencia de regulación para estos casos.
Manifestó que el artículo 132 de la ley 142 de 1994 dispone que las condiciones particulares del servicio para un usuario deben estar por encima de las condiciones uniformes y se entenderá como parte del contrato, siendo imposible, legítimamente, para el prestador del servicio desconocer su propio acto para Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 13 acoger regulaciones del servicio que no son aplicables al caso de grandes consumidores.
Por otra parte, indicó que carece de legitimación por pasiva respecto de sí misma, porque no existe una relación jurídica sustancial que haga necesaria su comparecencia, pues el acto administrativo acusado fue expedido por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en sede de apelación, en virtud del artículo 154 de la ley 142 de 1994, y es dicha entidad quien debe resistir las pretensiones de nulidad y eventual restablecimiento.
Señaló que actúa únicamente como usuario o consumidor y que no puede ser considerada litisconsorte necesario, dado que el restablecimiento del derecho corresponde exclusivamente frente a la entidad que emitió el acto. Afirmó que el acto cuestionado constituye una decisión autónoma de la autoridad de control que modifica la actuación surtida en primera instancia administrativa ante EPM, por lo cual los efectos económicos y jurídicos derivados de su expedición no pueden ser trasladados al usuario reclamante, que únicamente ejerció sus derechos de contradicción y debido proceso dentro de la actuación administrativa. 6.2.- La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios interpuso recurso de apelación adhesiva15 contra la sentencia de primera instancia con el objeto de que esta sea revocada y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda.
Sostuvo que no usurpó funciones de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, puesto que su actuación se limitó al ejercicio de las funciones conferidas en el artículo 79 (numeral 29) de la ley 142 de 1994, la cual le asignó la competencia para resolver los recursos de apelación interpuestos por los usuarios contra las decisiones emitidas por las empresas de servicios públicos, de manera que su intervención obedeció al deber de proteger los derechos de los usuarios frente a la negativa del prestador a medir el consumo real.
Indicó que su decisión se fundamentó en el régimen vigente para grandes consumidores establecido en el artículo 17 del decreto 302 de 2000 y las resoluciones CRA 138 de 2000, 151 de 2001 y 271 de 2003, que reconocen la posibilidad de medir los vertimientos de manera diferenciada a través de aforos o instrumentos especializados, cuando las condiciones técnicas lo permiten.
En consecuencia, el acto administrativo no estableció una nueva metodología 15 Folios 599 a 614. Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 14 tarifaria, sino que aplicó las normas existentes para garantizar la medición real del consumo. Señaló que existen dispositivos técnicos adecuados para medir vertimientos, avalados por normas ambientales, como la resolución SDA 3956 de 2009, la cual impone a los usuarios industriales la obligación de instalar medidores de caudales.
Por tanto, no había impedimento técnico o legal para utilizar tales equipos. Adujo que Empresas Públicas de Medellín vulneró la confianza legítima del usuario al modificar de manera abrupta el método de facturación, que durante años se basó en medición por aforo, sin permitir un periodo de transición o una justificación técnica válida, para lo cual citó jurisprudencia constitucional que protege al administrado frente a cambios sorpresivos de las autoridades.
Resaltó que los conceptos técnicos y jurídicos, tanto propios como de la CRA, reconocen que en casos de usuarios industriales y grandes consumidores con fuentes alternas de agua, puede realizarse el cobro del alcantarillado con base en el aforo de vertimientos reales. Por tanto, la medición por aforo de la sociedad Productos Familia S.A. era legítima y compatible con el ordenamiento jurídico.
Indicó que artículo 144 de la ley 142 de 1994 faculta a las empresas de servicios públicos, tanto de acueducto como de alcantarillado, para definir en el contrato de condiciones uniformes las especificaciones técnicas y el mantenimiento de los medidores, disposición que tiene especial importancia en este asunto, debido a que Empresas Públicas de Medellín había avalado el medidor instalado por parte de la sociedad Productos Familia S.A. Afirmó que el método de medición por aforo no afecta los principios de solidaridad y redistribución del régimen tarifario, por cuanto estos pueden garantizarse mediante otros mecanismos, sin que sea necesario uniformar la medición de todos los usuarios.
Argumentó que, en caso de declararse la nulidad del acto administrativo, no debe ser condenada a asumir el valor del restablecimiento, pues actuó únicamente como autoridad funcional superior de Empresas Públicas de Medellín al resolver el recurso de apelación, sin ser prestadora del servicio o beneficiaria de los consumos. Finalmente solicitó que no se condene en costas y agencias en derecho, por cuanto su actuación se desarrolló de buena fe y conforme a la ley.
Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 15 7.- Alegatos de conclusión de segunda instancia. - 7.1.- La parte demandante16 solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia. Sostuvo que la Superintendencia de Servicios Públicos excedió sus competencias legales al ordenar la reliquidación de facturas con base en mediciones directas de vertimientos, pues dicha entidad no tiene facultades regulatorias y, según los artículos 370 de la Constitución y 75 y 79 de la ley 142 de 1994, sus funciones son de vigilancia, inspección y control, mientras que la regulación técnica y tarifaria corresponde exclusivamente a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA.
Señaló que el cobro del servicio de alcantarillado, en virtud de la metodología tarifaria adoptada por la CRA, es equivalente al servicio de acueducto y busca garantizar la recuperación de los costos eficientes de operación e inversión del servicio, de manera que la decisión de la Superintendencia altera el equilibrio económico y rompe la coherencia del sistema tarifario, lo que haría inviable la prestación del servicio en condiciones de sostenibilidad.
Indicó que, aunque los usuarios tienen derecho a que sus consumos sean medidos y que con esta se determine el precio del servicio, la medición debe realizarse conforme a los lineamientos y la metodología fijada por la CRA y que las empresas prestadoras, como Empresas Públicas de Medellín, deben sujetarse estrictamente al marco regulatorio vigente expedido por la CRA, sin aplicar criterios o métodos de medición no contemplados por dicha autoridad.
Precisó que si bien existe un contrato de servicios públicos domiciliarios entre Empresas Públicas de Medellín y la sociedad Productos Familia S.A., este no es un contrato de libre negociación, sino un contrato de condiciones uniformes, de carácter legal y reglamentario. En consecuencia, sus cláusulas se rigen por lo dispuesto en la ley 142 de 1994, las resoluciones de la CRA y las demás normas que regulan la prestación de los servicios públicos, por lo que no modificó o desconoció dicho contrato, sino que actuó conforme a la normatividad vigente, ajustando su facturación del servicio de alcantarillado a las disposiciones legales y regulatorias aplicables. 16 Archivo digital “003.1 AlegatosSegundaInstanciaEPM.pdf”.
Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 16 Por último, enfatizó que no existen lineamientos o parámetros técnicos expedidos por la CRA para la medición individual de los vertimientos de grandes consumidores, por consiguiente, cualquier medición mediante equipos especiales, como los usados por la sociedad Productos Familia S.A., carece de sustento normativo y no puede servir de base para la facturación del servicio de alcantarillado.
En este sentido, afirmó que la Superintendencia fundamentó su decisión en una práctica no reglamentada, lo cual afecta el acto cuestionado de falsa motivación. 7.2.- La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios17 solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación adhesiva interpuesto.
Resaltó que, para los grandes consumidores, el ordenamiento prevé la instalación de equipos de aforo y que la competencia regulatoria de la CRA solo se activa cuando no exista medición individual, situación que no se presenta en este caso, pues el usuario contaba con un sistema de medición validado por EPM durante varios años, razón por la cual el prestador está obligado a aceptar y facturar con base en dichos registros, dada la disponibilidad técnica para medir los vertimientos.
Indicó que su decisión no constituye la fijación de una metodología tarifaria, pues esta es una función exclusiva de la CRA, sino la aplicación del régimen vigente (ley 142 de 1994, decreto 302 de 2000 y resolución CRA 138 de 2000) para grandes consumidores, que permite cobrar el alcantarillado conforme al aforo cuando existan estructuras de medición instaladas.
Esta regla no vulnera del principio de igualdad, porque el tratamiento diferenciado responde a la naturaleza del usuario y a la normativa específica que lo regula. Indicó que actuó dentro de su competencia al resolver el recurso presentado por Productos Familia S.A y que su intervención obedeció a su deber deproteger el derecho del usuario a que el consumo sea el elemento principal del precio del servicio.
Finalmente, indicó que la sentencia de primera instancia desconoce el alcance del artículo 146 de la ley 142 de 1994, pues quien se apartó del ordenamiento fue EPM al negarse a facturar con base en la medición real. 17 Archivo digital “004.1 AlegatosSegundaInstanciaSuperintendencia.pdf”. Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 17 7.3.- La tercera vinculada, la sociedad Productos Familia S.A.18, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación interpuesto.
Reiteró que el consumo de acueducto no puede ser la base tarifaria para el servicio de alcantarillado, puesto que los vertimientos a las redes de alcantarillado se encuentran debidamente aforados, como resultado de la negociación realizada directamente con Empresas Públicas de Medellín. Señaló que, conforme a las disposiciones de la CRA, pueden presentarse situaciones particulares que ameriten un tratamiento diferenciado, como es el caso de las entidades prestadoras de los servicios públicos que se abastecen de aguas provenientes de fuentes alternas, pero que utilizan el servicio de alcantarillado y que, en estos casos, dichas entidades cuentan con la posibilidad de instalar medidores o estructuras de aforo de aguas residuales.
Adujo, además, que el cambio en la metodología tarifaria implementada por Empresas Públicas de Medellín desconoce la teoría de los actos propios, el principio de la confianza legitima y los derechos de los usuarios, en especial, de los grandes consumidores a que el consumo sea el principal factor de cobro. Resaltó que la CRA no es entidad encargada de definir las tarifas de los prestadores, pues son estos últimos quienes, al aplicar las fórmulas o metodologías tarifarias, deben calcular los costos de referencia y las tarifas, sin perjuicio de las acciones de control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Por último, indicó que no puede ser condenada en el proceso, pues no es autora del acto demandado y no tiene responsabilidad en su expedición; su papel fue el de usuario beneficiario del pronunciamiento de la Superintendencia. 7.3.- El Ministerio público guardó silencio. II. -CONSIDERACIONES. - 1.- Competencia. - La Sala es competente para conocer recurso de apelación interpuesto por el 18 Archivo digital “005.1 AlegatosSegundaInstanciaProductosFamilia.pdf”.
Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 18 tercero interviniente y el recurso de apelación adhesiva interpuesto por la parte demandada contra la sentencia emitida el 16 de octubre de 2019 por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Medellín, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.- Cuestión previa. - Se advierte que el artículo 18 de la ley 446 de 1998 impone a los jueces la obligación de emitir sentencias en el orden en que cada uno de los procesos que han venido tramitando hayan pasado al despacho para tal efecto, sin que hubiere lugar a alterarse dicho orden.
No obstante, el legislador, mediante la ley Estatutaria de Administración de Justicia 2430 de 2024, reformó el artículo 63A de la ley 270 de 1996, para establecer la posibilidad de que los tribunales sometieran a estudio y aprobación los proyectos de sentencia con carácter preferente, esto es, sin atender el estricto orden de entrada al despacho, cuando la decisión adoptada entrañe únicamente reiteración del precedente.
Esta Sala mayoritaria es de la tesis que los usuarios denominados como los grandes consumidores tienen derecho a que el servicio de alcantarillado se facture con base en el aforo real de sus vertimientos y no según el consumo de acueducto, pues cobrar más de lo efectivamente vertido resulta desproporcionado y constituye un enriquecimiento sin causa para la empresa prestadora del servicio público, de modo que reiterará el precedente que se ha consolidado y, por lo mismo, lo hará sin atender el orden estricto de entrada al despacho para fallo.
Por otra parte, es de precisar que la magistrada Martha Cecilia Madrid Roldán, integrante de la Sala cuarta, no participó en la discusión de esta providencia, comoquiera que, mediante auto de 6 de octubre de 202319, se declaró fundado el impedimento manifestado el 11 de abril de 202320 y fue separada del conocimiento de este asunto. 3.- Oportunidad de la acción. - 19 Archivo digital “AutoAceptaImpedimento.pdf” 20 Archivo digital "impedimentoDraMartha.pdf”.
Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 19 De conformidad con el artículo 164 (numeral 2, literal d) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.
En este caso, la notificación personal del acto administrativo acusado, esto es, la resolución SSPD 20168300003465, de 25 de febrero de 2016, se surtió el 29 de febrero de 201621, razón por la cual la parte actora tenía hasta el 30 de junio de 2016 para presentar la demanda. El 19 de mayo de 2016, la parte demandante radicó la demanda ante la oficina de apoyo de los Juzgados Administrativos del Circuito de Medellín22; por consiguiente, la demanda fue interpuesta oportunamente. 4.- Problema jurídico. - De conformidad con los argumentos expuestos en los recursos de apelación, corresponde a la Sala resolver, en primer lugar, sobre la legitimación en la causa por activa de Empresas Públicas de Medellín EPM y por pasiva de la sociedad Productos Familia S.A., respectivamente.
En caso de que la legitimación en la causa por activa no prospere, se procederá a determinar si la sentencia de primera instancia debe confirmarse, revocarse o modificarse, para lo cual se requiere analizar: i) Si procede la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en la SSPD 20168300003465, de 25 de febrero de 2016, expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante la cual se dispuso la reliquidación de la facturación correspondiente al período comprendido entre el 14 de julio y 11 de agosto de 2015, asociada a la suscripción del contrato 4682307 y al cliente de Empresas Públicas de Medellín, la sociedad Productos Familia S.A. Para dar respuesta a lo anterior, la Sala deberá establecer si al tratarse de un gran consumidor como lo es la sociedad Productos Familia S.A., el cobro del servicio de alcantarillado debe hacerse con base al consumo del servicio de acueducto o mediante el sistema de aforo, esto es, conforme al vertimiento que registre un sistema técnico de medición. 21 Folio 102. 22 Folio 211.
Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 20 ii) Si por estar vinculada en el proceso como tercera interesada, la sociedad Productos Familia S.A. no debe ser sujeto de la condena que se impuso mediante la sentencia de primera instancia. iii) Finalmente, deberá determinase si es procedente la condena en costas iy a cargo de quien. 5.- Legitimación en la causa. - La legitimación en la causa es la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”23, en otras palabras, consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular u oponerse determinadas pretensiones.
Así, es evidente que cuando la legitimación en la causa falte en el demandante o en el demandado, la sentencia debe ser desestimatoria de las pretensiones. 5.1. Legitimación en la causa por activa. - La Sociedad Productos Familia sostiene que Empresas Públicas de Medellín carece de la legitimación en la causa por activa para cuestionar el acto administrativo, al señalar que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ostenta la calidad de superior funcional de las empresas prestadoras de servicios públicos.
Sobre este aspecto, es pertinente señalar que la ley 142 de 1994 regula los servicios públicos en Colombia y los artículos 152 a 159 establecen el procedimiento del que disponen los usuarios para garantizar su derecho de defensa frente a las decisiones emitidas por las empresas de servicios públicos domiciliarios. Dicho procedimiento incluye la interposición del recurso de apelación, cuya resolución corresponde al organismo de vigilancia y control, esto es, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, tal y como lo establece el artículo 7924 (numeral 29) de la ley 142 de 1994. 23 Corte Constitucional.
Sentencia C- 965 de 2003 24 ARTÍCULO
79. FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA. Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujetos de aplicación de las Leyes 142 y 143 de 1994, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos. Son funciones de esta las siguientes: […] 29.
Resolver los recursos de apelación que interpongan los usuarios conforme a lo establecido en el Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 21 El artículo 17 de la ley 142 de 1994 dispone que las empresas de servicios públicos domiciliarios son sociedades por acciones que prestan ese tipo de servicios y, de manera excepcional, empresas industriales y comerciales del Estado.
Estas entidades poseen personalidad jurídica, distinta de los entes territoriales y otras entidades, incluyendo la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Por su parte, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es un organismo de carácter técnico, con personería jurídica y autonomía administrativa y patrimonial, cuyas funciones consisten en ejercer la inspección, vigilancia y control de las empresas de servicios públicos domiciliarios (artículos 76 y siguientes de la ley 142 de 1994 y los decretos 990 de 2002, 2590 de 2007 y 1369 de 2020).
Según lo anterior, las empresas de servicios públicos domiciliarios no forman parte de la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, ni esta última ejerce como representante legal o judicial de aquellas. De hecho, cuando la superintendencia resuelve los recursos de apelación interpuestos contra los actos administrativos emitidos por las empresas de servicios públicos domiciliarios, ejerce una función estrictamente administrativa y no judicial, de conformidad con la competencia atribuida por los artículos 154 y 159 de la ley 142 de 1994.
En ese contexto, la superintendencia actúa como superior administrativo para efectos de la decisión del recurso, pero tal función no configura una relación de subordinación jerárquica en términos de mando y dirección, máxime cuando ambas entidades son de naturaleza descentralizada. En ese sentido, las resoluciones que emite la superintendencia constituyen actos administrativos particulares y definitivos, en cuanto expresan manifestaciones unilaterales de la administración que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas respecto de los usuarios o de las empresas prestadoras del servicio.
Tales actos son susceptibles de control judicial mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual puede ser promovido por las personas naturales o jurídicas que consideren que dichos actos vulneran sus derechos, conforme al artículo 138 del CPACA. Así, las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, en su calidad de personas jurídicas, pueden cuestionar las decisiones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios cuando estimen que estas vulneran algún derecho subjetivo, como ocurre en el presente asunto. artículo 159 de la Ley 142 de 1994.
Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 22 En consecuencia, es claro que Empresas Públicas de Medellín, a través de su representante legal, tiene la legitimación en la causa para cuestionar la resolución SSPD 20168300003465, de 25 de febrero de 2016, emitida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en tanto considera que dicho acto administrativo afecta sus intereses. 5.2.
Legitimación en la causa por pasiva de la sociedad Productos Familia S.A. - La figura del litisconsorcio necesario25 se relaciona con la necesidad de vincular a uno o varios sujetos a un proceso judicial, pues sin su comparecencia el juez no puede definir la controversia, so pena de transgredir el debido proceso y el derecho de contradicción y de defensa, pues la decisión o la sentencia que defina la controversia recae sobre esos sujetos que se definen como litisconsortes necesarios.
Al respecto, el artículo 161 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 206 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que el litisconsorte necesario se predica cuando la cuestión litigiosa no puede resolverse sin la imprescindible comparecencia de todas las personas que estén vinculadas por una relación jurídica de carácter legal o contractual, a quienes se extienden los efectos de la decisión judicial.
En este asunto, el acto administrativo cuestionado, expedido por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, creó una situación jurídica individual y concreta respecto de la sociedad Productos Familia S.A., en calidad de usuario, y de Empresas Públicas de Medellín, en calidad de empresa prestadora de los servicio públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado.
En ese sentido, la decisión administrativa no solo impone obligaciones a la empresa prestadora de servicios públicos, sino que reconoce la devolución de unas sumas a favor de usuario, de manera que, ante una eventual declaratoria de nulidad del acto cuestionado, se generaría modificación de la situación jurídica individual y concreta, no solo respecto a la parte demandante, sino de la sociedad Productos Familia S.A. Tampoco es acertado afirmar que solo la entidad administrativa deba responder en el marco del proceso, pues la comparecencia de la sociedad Productos Familia 25 Consejo de Estado.
Sección primera. Providencia de 15 de febrero de 2018. Radicado 11001-03-24-000- 2014-00573-00 Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 23 S.A. no obedece a su calidad de emisora del acto administrativo, sino a su condición de usuario del servicio cuya facturación se cuestiona. Por tanto, su vinculación es imprescindible porque existe una relación jurídica de carácter contractual, lo que implica que los efectos de la decisión judicial le sean extensivos.
Por lo anterior, la sociedad Productos Familia S.A. tiene la legitimación en la causa en relación con las pretensiones, dado que el acto administrativo cuestionado definió una situación jurídica individual que la afecta directamente y cuyos efectos se modificarían en caso de declararse su nulidad, de manera que la controversia no puede resolverse sin su comparecencia, pues existe una relación jurídica contractual cuyos efectos se extienden a ambas partes. 6.- De la facturación del servicio público de alcantarillado. - Uno de los aspectos medulares de la Constitución Política de 1991 es el atinente a la prestación de los servicios públicos, los cuales, según lo previsto en el artículo 365 “son inherentes a la finalidad social del Estado”, por lo cual es deber de este “asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”.
A su vez, por voluntad del constituyente, en la misma norma se dispuso que los servicios públicos estarían sometidos al régimen jurídico fijado en la ley, podrían ser prestados por el Estado directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares; pero, en todo caso, el Estado mantendría la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.
Respecto a los servicios públicos domiciliarios, la regulación se encuentra contenida en la ley 142 de 1994, la cual, de conformidad con lo previsto en su artículo 1, se aplica a los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible y alcantarillado26. Este último fue definido en el artículo 14.23 de la ley, como “la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos”.
A su vez, la citada ley regula de manera detallada lo concerniente a los principios generales que rigen la prestación de los servicios públicos domiciliarios, sus prestadores, el régimen de sus actos y contratos, el ejercicio de la regulación, control y vigilancia por parte del 26 Inicialmente la ley 142 de 1994 también se aplicaba a los servicios públicos domiciliarios de telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural; sin embargo, con la entrada en vigencia de la ley 1341 de 2009, tales servicios dejaron de considerarse servicios públicos domiciliarios, y el artículo 73 de la misma señaló expresamente que no les sería aplicable la Ley 142 de 1994, salvo, lo establecido en los artículo 4° sobre carácter esencial, 17 sobre naturaleza jurídica de las empresas, 24 sobre el régimen tributario, y el Título Tercero, artículos 41, 42 y 43 sobre el régimen laboral.
Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 24 Estado, el régimen tarifario, las características del contrato de servicios públicos, entre otros aspectos. Entre los temas que reviste mayor trascendencia en materia de servicios públicos domiciliarios se encuentra el referente al cálculo de las tarifas y el cobro del precio del servicio.
Se trata de un asunto álgido y de suma complejidad, como quiera que comprende de manera simultánea la necesidad de garantizar la suficiencia financiera27 y los derechos de los consumidores y usuarios de los servicios; además, en lo que tiene que ver con el régimen tarifario del servicio de alcantarillado, la dificultad se presenta porque no todos los usuarios se encuentran en la misma situación. En todo caso, tanto la ley 142 de 1994, como sus decretos reglamentarios y las resoluciones expedidas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico han desarrollado una normatividad encaminada a procurar que el consumo sea efectivamente medido y que ese factor sea el criterio determinante para fijar el precio del servicio, tal como lo ordena la citada ley 142.
Es así como el artículo 9 Ibidem consagra en el numeral 9.1, el derecho de los consumidores de “obtener de las empresas [prestadoras] la medición de sus consumos reales mediante instrumentos tecnológicos apropiados, dentro de plazos y términos que para los efectos fije la comisión reguladora, con atención a la capacidad técnica y financiera de las empresas o las categorías de los municipios establecida por la ley”.
Esta previsión guarda consonancia con lo dispuesto en el artículo 146 de la misma ley, que para mayor claridad y por su importancia, se transcribe en sus apartes pertinentes para el caso sub judice:
ARTÍCULO 146. LA MEDICIÓN DEL CONSUMO, Y EL PRECIO EN EL CONTRATO. La empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario – negrilla fuera del texto original-. […] En cuanto a los servicios de saneamiento básico y aquellos en que por razones de tipo técnico, de seguridad o de interés social, no exista medición individual, la comisión de regulación respectiva definirá los parámetros adecuados para estimar el consumo. 27 De conformidad con el numeral 87.4 de la ley 142 de 1994, la suficiencia financiera se refiere a que “que las fórmulas de tarifas garantizarán la recuperación de los costos y gastos propios de operación, incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimiento; permitirán remunerar el patrimonio de los accionistas en la misma forma en la que lo habría remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo comparable; y permitirán utilizar las tecnologías y sistemas administrativos que garanticen la mejor calidad, continuidad y seguridad a sus usuarios”.
Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 25 […]
PARÁGRAFO. La Comisión de Regulación respectiva, en un plazo no superior a tres años a partir de la vigencia de la presente Ley, reglamentará los aspectos relativos a este artículo con el fin de evitar traumatismos en la prestación de los servicios objeto de esta Ley. De conformidad con las disposiciones citadas en precedencia, se tiene que, tanto la empresa prestadora, como los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, entre los cuales se encuentra el de alcantarillado, tienen derecho a que los consumos se midan mediante los instrumentos tecnológicos apropiados e igualmente, a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobra al usuario.
De igual forma, se advierte que el artículo 146 (inciso sexto) de la ley 142 de 1994 señaló que los parámetros para determinar el consumo del servicio de alcantarillado serían fijados por la comisión de regulación correspondiente, que para el caso es la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, creada mediante el artículo 69.1 de la citada ley28.
A su turno, el artículo 73 de la ley 142 de 1994, que contempla las funciones de las comisiones de regulación y señala lo siguiente en sus numerales 73.11 y 73.11:
ARTÍCULO 73. FUNCIONES Y FACULTADES GENERALES. Las comisiones de regulación tienen la función de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad.
Para ello tendrán las siguientes funciones y facultades especiales: […] 73.11. Establecer fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos, cuando ello corresponda según lo previsto en el artículo 88; y señalar cuándo hay suficiente competencia como para que la fijación de las tarifas sea libre. 73.12. Determinar para cada bien o servicio público las unidades de medida y de tiempo que deben utilizarse al definir el consumo; y definir, con bases estadísticas y de acuerdo con parámetros técnicos medibles y verificables, apropiados para cada servicio, quiénes pueden considerarse "grandes usuarios”.
Además de estas disposiciones, debe tenerse en cuenta que el gobierno nacional reglamentó la ley 142 de 1994 en materia de prestación del servicio público de acueducto y alcantarillado mediante el decreto 302 de 2000, el cual en el artículo 28 Mediante el decreto 1524 de 1994, se delegaron las funciones del presidente de la República, a las que se refieren el artículo 68, y las disposiciones concordantes de la Ley 142 de 1994, en la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y en la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, en relación con cada uno de los servicios públicos respectivos.
Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 26 17 ordenó la instalación de medidores para grandes consumidores, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 17. Modificado por el art. 6 del Decreto Nacional 229 de 2002. MEDIDORES PARA GRANDES CONSUMIDORES. En el caso de grandes consumidores deben instalarse dos (2) medidores. El primero de ellos debe ser de tipo mecánico y el segundo de ellos debe ser de tipo electrónico. En caso de necesidad, estos medidores deben ser compuestos.
Los dos medidores podrán remplazarse por un solo medidor con telemetría que cuente con un sistema de almacenamiento electrónico de datos para guardar información histórica de consumo. La disposición citada constituye una materialización del derecho de los usuarios y específicamente de los grandes consumidores a que el consumo sea medido y a que sea el factor determinante para fijar el precio del servicio.
Siguiendo esta misma teleología, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico emitió las resoluciones CRA 151 de 2 de marzo de 2001, 271 de 17 de diciembre de 2003 y 287 de 25 de mayo de 2004. La primera de ellas consagró en el artículo 1.2.1.1 la definición de “gran consumidor no residencial”, en los siguientes términos: Gran Consumidor no residencial del Servicio de Alcantarillado.
Para los efectos del artículo 17 del Decreto 302 de 2000 será gran consumidor del servicio de alcantarillado el suscriptor que se considere como tal en el servicio de acueducto. También se considerará gran consumidor, el usuario con fuentes propias de agua tales como pozos para extracción de aguas subterráneas o abastecimiento propio de aguas superficiales o proveídas por un tercero, cuando por aforo del suministro de estas fuentes se obtengan valores que permitirían considerarlo gran consumidor de acueducto.
Sin embargo, si el usuario lo considera pertinente, podrá solicitar el aforo de sus vertimientos y, con base en ese resultado, se determinará el nivel real de estos y su inclusión o no como gran consumidor del servicio de alcantarillado. En consecuencia, será gran consumidor del servicio de alcantarillado todo usuario que vierta a la red ochocientos (800) o más metros cúbicos mensuales.
La incorporación de la categoría de “gran consumidor no residencial” reviste especial relevancia, pues como ya se señaló, no todos los usuarios del servicio de alcantarillado se encuentran en las mismas condiciones, en tanto existen algunos que poseen fuentes adicionales de agua que descargan parcialmente en el sistema de alcantarillado.
Por esta razón, a esta clase de usuarios no resulta procedente aplicarles la previsión contenida en el parágrafo único del artículo 3.2.3.6 de la resolución CRA 151 de 2003, según el cual “la cuenta de alcantarillado de los usuarios que no lo sean del servicio de acueducto o que siéndolo posean fuentes adicionales de agua que descarguen en el sistema de alcantarillado, se liquidará con base en el aforo del total de agua consumida”.
Se afirma que no es procedente aplicarles esta previsión, pues, al no verter a las redes de alcantarillado la misma cantidad de agua que consumen, el consumo Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 27 del servicio y el cobro de la tarifa de alcantarillado no puede derivarse directamente del consumo del servicio de acueducto.
De lo contrario, la empresa de servicios públicos se estaría enriqueciendo o empobreciendo de forma injusta, pues si el agua vertida al sistema de alcantarillado es menor o mayor al ingreso registrado en el acueducto, incluyendo las fuentes propias, alternas o adicionales, el cobro no guarda correspondencia con el servicio utilizado. El artículo 1.2.1.1 de la resolución CRA 151 de 2001 fue modificado por la resolución CRA 271 de 2003, por lo cual la definición de “gran consumidor” fue establecida en los siguientes términos: Gran consumidor no residencial del Servicio de Alcantarillado.
Para los efectos del artículo 17 del decreto 302 de 2000 será gran consumidor del servicio del servicio de alcantarillado el suscriptor que se considere como tal en el servicio de acueducto29. También se considerará gran consumidor, el usuario con fuentes propias de agua tales como pozos para extracción de aguas subterráneas o abastecimiento propio de aguas superficiales o proveídas por un tercero cuando por aforo del suministro de estas fuentes se obtengan valores que permitirían considerarlo gran consumidor de acueducto; sin embargo, si el usuario lo considera pertinente, podrá solicitar el aforo de sus vertimientos y, con base en ese resultado, se determinará el nivel real de estos y su inclusión o no como gran consumidor del servicio de alcantarillado.
En consecuencia, será gran consumidor del servicio de alcantarillado todo usuario que vierta a la red ochocientos (800) o más metros cúbicos mensuales. Finalmente, mediante la resolución 287 de 2004, la CRA estableció la metodología tarifaria para regular el cálculo de los costos de prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado y, en el artículo 13, la siguiente fórmula para calcular el costo del servicio de alcantarillado y precisó que el factor Aval es igual a “la sumatoria de vertimientos facturados por el prestador, asociados al consumo de acueducto y fuentes alternas, correspondiente al consumo base”; no obstante, la resolución CRA 287 no modificó o derogó las disposiciones de la resolución CRA 271 de 2003 sobre los grandes consumidores no residenciales (artículo 1.2.1.1.).
De conformidad con las disposiciones que se acaban de analizar, se concluye lo siguiente: i) Los usuarios del servicio público de alcantarillado tienen derecho a que el consumo sea medido y a que sea esa la base para determinar el precio del servicio. 29 Según la misma resolución, se considera gran consumidor no residencial del Servicio de Acueducto, “todo aquel usuario o suscriptor que durante seis (6) meses continuos supere el consumo de los mil (1.000) metros cúbicos mensuales”.
Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 28 ii) Una de las manifestaciones de este derecho es la existencia de la categoría de “grandes consumidores”, quienes por las circunstancias especiales en las que hacen uso del servicio, tienen derecho a que el consumo sea medido con base en el aforo de los vertimientos que efectivamente realizan a la red de alcantarillado, para lo cual pueden hacer uso de los instrumentos de medición idóneos, como lo prevé el artículo 17 del decreto 302 de 2000 y la resolución CRA 271 de 2003.
La interpretación que aquí se señala se ciñe a la lógica, comoquiera que, si según el artículo 14.23 de la ley 142 de 1994, el servicio público de alcantarillado es “la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos”, carecería de sentido que a los grandes consumidores se les cobrara más de lo que efectivamente han vertido en la red. No tendría sentido, por ejemplo, que una empresa embotelladora de líquidos deba pagar por concepto de alcantarillado el mismo aforo registrado por concepto de acueducto, pues, como es obvio, la mayor parte del agua aforada es utilizada en la producción de sus bebidas y, por ende, no salen por los alcantarillados de la prestadora del servicio público.
Ahora, podría pensarse, en principio, que al margen de que el agua que se utiliza en la transformación de elementos para elaborar un producto no sea vertida por las redes de alcantarillado de la empresa prestadora del servicio público, como sucede, por ejemplo, en una empresa embotelladora de líquidos, sí lo sea cuando el producto sea consumido por el usuario final, de modo que podría hablarse de la responsabilidad extendida del productor y, por consiguiente, se justificaría cobrar el aforo del alcantarillado en igual proporción que el aforo de acueducto; pero tal argumento resulta débil, porque si el producto final es exportado del país o vertido en lugar distinto al lugar de cobertura de la empresa prestadora del servicio público de acueducto y alcantarillado ¿se justificaría que la empresa cobrara por un vertimiento que jamás se realizó en su redes?, ¿no habría un claro enriquecimiento sin causa por parte de la empresa prestadora del servicio público? La Sección Primera del Consejo de Estado se pronunció sobre el tema en sentencia de 22 de noviembre de 200230, en la cual señaló que “la tarifa para el cobro del servicio de alcantarillado debe determinarse con base en el aforo de los vertimientos, cuando el usuario no residencial ha solicitado su medición” y además, que “no hay razón válida para sostener que existen impedimentos técnicos que impiden aforar los vertimientos de grandes consumidores no residenciales, máxime 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de noviembre de 2002, expediente 6572, C.P. Camilo Arciniegas Andrade.
Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 29 cuando la normativa que en desarrollo de la Ley 142 ha expedido la CRA contempla para estos el derecho de solicitar su medición”. Así mismo, la Corte Constitucional ha sostenido que los usuarios de los servicios públicos domiciliarios tienen derecho “a no ser afectados con cobros que no corresponde a los consumos de servicios”31.
La Sección Primera del H. Consejo de Estado en sentencia de 19 de marzo de 2015 (exp. 2013-00416) que, a su turno, cita otra de 15 de mayo de 2014 (exp. 2005-01399- 01) dijo que: […] el suscriptor del servicio y la empresa tienen el derecho y el deber a que se midan los consumos y (sic) que se empleen para ello instrumentos de medida técnicamente diseñados para el efecto, a fin que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario.
Sin embargo, la citada ley estipula la posibilidad del cobro del servicio a partir de parámetros que estimen la producción de residuos (líquidos para el alcantarillado y sólidos para el servicio de aseo), señalando para el efecto: “En cuanto a los servicios de saneamiento básico y aquellos que por razones de tipo técnico, de seguridad o de interés social, no exista medición individual, la comisión de regulación respectiva definirá los parámetros adecuados para estimar el consumo.
En tal virtud, la CRA por razones técnicas y económicas estableció, a través de la normas técnicas de regulación, el criterio general de que el consumo del servicio público domiciliario de acueducto es el parámetro que se debe utilizar para el cobro del consumo del alcantarillado; pero debe tenerse en cuenta que esa es una regla general, pero no una obligación, ni la única posibilidad que plantea el ordenamiento jurídico.
Pero, al margen de todo lo anterior, dicha discusión quedó zanjada con la expedición de la resolución CRA 800 de 2017, pues en dicho acto de regulación, la comisión, atendiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado y de los diferentes tribunales administrativos del país, adoptó el procedimiento para viabilizar la medición de vertimientos de alcantarillado a través de instrumentos de medición técnica como pilar fundamental para facturar el servicio de alcantarillado, atendiendo a que clientes industriales que usan el agua de distintas fuentes, como insumo de sus productos finales, se hallan en situaciones particulares que ameritan un tratamiento diferenciado respecto de los demás usuarios, en torno al cobro del servicio de alcantarillado, todo lo cual concreta el derecho del usuario a que se cobre únicamente el consumo real del servicio prestado. 31 Corte Constitucional, sentencia SU-1010 de 16 de octubre de 2008, C.P. Rodrigo Escobar Gil.
Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 30 No obstante, el hecho de que a través de la citada resolución se haya concretado de una forma más precisa el mandato legal contenido en los artículos 9.1 y 146 de la ley 142 de 1994 no significa que antes no hubiera sido posible aplicar dichas normas legales, pues, precisamente, por esa razón la misma ley 142 autorizó a las empresas prestadoras de servicios públicos para que pactaran, de consuno con el usuario, en los contratos de servicios públicos, algunas condiciones particulares o específicas atendiendo a situaciones que escapan del marco de las condiciones uniformes de la generalidad de los usuarios y, en tal virtud, esa posibilidad se hallaba contemplada en la resolución CRA 151 de 2001 y más específicamente en la resolución CRA 271 de 2003 (artículo 1.2.1.1.), como se dijo anteriormente.
Cosa distinta es que existiera discusión en cuanto a la fórmula tarifaria que se debía adoptar en esos casos particulares en los cuales se factura con base en la medición técnica del vertimiento, pero esa no es una situación que, por una parte, deba trasladarse al usuario final del servicio y, por otra parte, tal supuesto se hallaba regulado desde la resolución CRA 151 de 2001, contentiva de la “Regulación integral de los servicios públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo”, modificada parcialmente por la resolución CRA 271 de 2003, pues así lo reafirmó la comisión en la citada resolución CRA 800 de 2017. 7.- De lo probado en el proceso. - 7.1.- En oficio de 26 de octubre de 198932, la ingeniera del “Departamento De Diseño Saneamiento” de Empresas Públicas de Medellín – EPM le comunicó al gerente del área de ingeniería de la sociedad Productos Familia S.A. lo siguiente (se transcribe textualmente): […] En reuniones con los ingenieros de Productos Familia Héctor Osorno L., el 10 de mayo de 1.989, y con Juan Guillermo Gallón R., el 13 de octubre de 1.989, funcionarios de Empresas Públicas de Medellín presentaron las obras que actualmente están adelantando relacionadas con la construcción del sistema de recolección y transporte de las aguas residuales del Valle de Aburrá, enmarcado dentro del Programa de Saneamiento del río Medellín y sus quebradas afluentes.
Los Interceptores paralelos al río Medellín forman parte de esta sistema: la construcción del Interceptor occidental por el sector donde está ubicada la industria Productos Familia está programada para el cuatrienio 1.992 - 1.996. Para conectar las descargas de aguas residuales al futuro Interceptor, Productos Familia deberá tener en cuenta las siguientes condiciones: 1.
Separar las aguas lluvias de las aguas residuales domésticas e industriales. 32 Archivo digital “Productos Familia expediente”. Páginas 226 a 227. Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 31 2. Las descargas de aguas residuales domésticas e industriales se podrán descargar conjuntamente, preferentemente en una sola descarga. 3.
Presentar a las Empresas Públicas un anteproyecto donde se planteen las modificaciones del sistema actual de descargas de las aguas residuales que posea la industria, con el objetivo de satisfacer lo expresado en los dos anteriores numerales. 4. En el lugar donde la descarga de las aguas residuales de la industria se vaya a conectar al Interceptor se deberá construir una cámara en el exterior de la industria, en un sitio de fácil acceso para las Empresas, que será usada como estructura de control y estará dotada de un vertedero para la medición de caudales. 5.
Presentar a las Empresas en un plazo de tres (3) meses a partir de la fecha, un plan de trabajo donde se indiquen las medidas a implementar necesarias para cumplir con los requerimientos establecidos por las Empresas Públicas 7.2.- A través de correo electrónico, de 19 de septiembre de 200033, la “Asistente de Ventas-Áreas Industrias” de la “Subgerencia Grandes Clientes” de Empresas Públicas de Medellín – EPM solicitó coordinar una visita a la sociedad Productos Familia S.A. con el fin de homologar el vertedero instalado, señalando que el cliente informaba disponer ya de los equipos y de la canaleta Parshall necesarios (se transcribe textualmente): […] De acuerdo con lo conversado telefónicamente, le solicitamos que por favor coordine una visita a Productos Familia, en la carrera 50 8Sur-117, contactare al doctor Oscar Mauricio Gómez J., tel 2859500, con el fin de homologar su vertidor, el cliente nos informa que ya tiene equipos y canaleta parchal (dispositivo de caudal y descarga).
Amablemente le solicitamos mantenernos al tanto de esta visita y sus resultados. 7.3.- En correo electrónico de 8 de octubre de 200134, el ingeniero del Área de Ingeniería Sistema Interconectado y Equipo Electrónica e instrumentación de Empresas Públicas de Medellín – EPM señaló que recientemente se había instalado un equipo electrónico en la canaleta Parshall de 9“ por parte de la sociedad Productos Familia S.A., con el propósito de registrar el caudal de las aguas vertidas (se transcribe textualmente): […] Les informo que en el día de hoy se logró la comunicación remota con el medidor de caudal instalado en Papeles Familia.
Como ustedes saben hace algunos días se instaló un equipo electrónico, en la canaleta Parshall de 9" de este gran cliente, con el fin de registrar el caudal de las aguas vertidas. La comunicación por modem, facilita la programación, diagnóstico y descarga de datos (valores máximos, mínimos y puntuales de flujo y temperatura; acumulados etc) desde un computador remoto en Nueva Sede o en oficinas del cliente. 33 Archivo digital “Productos Familia expediente”.
Página 118. 34 Ibidem página 100. Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 32 7.4.- Mediante el oficio 1797962, de 11 de noviembre de 201135, el “Gerente Metropolitana Aguas” de Empresas Públicas de Medellín le comunicó a la sociedad Productos Familia S.A. que se vio en la obligación de efectuar el cobro del servicio de alcantarillado con base en la suma del consumo de acueducto más el consumo de las fuentes de aguas alternas o adicionales, con el fin de acatar recientes pronunciamientos de las autoridades competentes que regulan la materia. 7.5.- A través del oficio 201520179010, de 13 de octubre de 201536, el representante legal de la sociedad Productos Familia S.A. solicitó la corrección de la factura 448363737-12 correspondiente al período comprendido entre el 14 de julio y 11 de agosto de 2015, como quiera que “… se ha facturado un consumo de alcantarillado sobre 63.899 m³, cuando en realidad el volumen de vertimiento fue de 43.694 m³”. 7.6.- Empresas Públicas de Medellín, mediante el oficio 0156SE, de 30 de octubre de 201537, dio respuesta a la sociedad Productos Familia S.A. informándole que no es posible acceder a lo solicitado, en el sentido de “[…] descontar en la factura del mes siguiente el valor que se pagó en exceso, factura septiembre de 2015” y “[…] que la medición de los vertimientos sea, de ahora en adelante, según el aforo con el que cuenta Productos Familia S.A. y no con relación al consumo del acueducto”. 7.7.- Mediante el escrito 201520207075, de 13 de noviembre de 201538, la sociedad Productos Familia S.A. interpuso y sustentó el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, contra la decisión adoptada en el oficio descrito en el numeral anterior, solicitando el descuento en la factura del mes siguiente, el valor que se pagó en exceso correspondiente al periodo de facturación de septiembre de 2015 y se tenga como base el aforo de los vertimientos efectivamente realizados y no con referencia al consumo o ingreso de agua. 7.8.- En el oficio 0156ER-201530145063, de 26 de noviembre de 201539, Empresas Públicas de Medellín resolvió el recurso de reposición interpuesto, confirmando lo decidido en el oficio 0156SE-201530134162, de 30 de octubre de 2015.
En consecuencia, concedió el recurso de apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 35 Folios 65 a 66. 36 Folios 68 a 70. 37 Folios 71 a 73. 38 Folios 78 a 82. 39 Folios 83 a 90. Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 33 7.9.- A través del oficio SSPD 20168300003465, de 25 de febrero de 201640, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolvió el recurso de apelación interpuesto, ordenando la reliquidación de la factura correspondiente al período comprendido entre el 14 de julio y 11 de agosto de 2015, con base en el aforo de vertimientos que se venía aplicando. 7.- Del asunto sub examine. - La Sala no comparte el razonamiento expuesto por el juez de primera instancia, según el cual, la razón por la que el cobro del servicio de alcantarillado se debe realizar con base en el aforo de acueducto proveniente de la prestadora de servicios públicos y de sus fuentes adicionales -en el caso de los grandes consumidores- es por el hecho de que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico no ha ejercido la facultad de regulación respecto del cobro del alcantarillado de este tipo de usuarios y no es de recibo ese argumento por tres razones fundamentales: En primer lugar, porque no es cierto que no haya desarrollo regulatorio en tal sentido, como quedó visto en precedencia. En segundo lugar, porque una solución como la propuesta por la parte demandante desconoce abiertamente los derechos de los usuarios consagrados en la ley 142 de 1994 y, en tercer lugar, porque bajo el mismo razonamiento podría decirse que si no existiera regulación por parte de la comisión de regulación respectiva no se podría cobrar el servicio, lo cual es incorrecto, como incorrecto es afirmar que pueda cobrarse el servicio con igual rasero para los usuarios residenciales como para los grandes consumidores, pese a las diferencias existentes entre el consumo de agua y de alcantarillado por parte de estos últimos.
La solución al problema que se presenta debe darse a la luz de los principios que consagra la ley de servicios públicos y a la normatividad regulatoria expedida por la CRA. En efecto, de conformidad con el análisis normativo expuesto en el acápite precedente, en virtud de lo dispuesto expresamente en los artículos 9.1. y 146 de la ley 142 de 1994, los usuarios de los servicios públicos domiciliarios tienen derecho a que sus consumos sean medidos con los instrumentos apropiados y a que el consumo sea el factor determinante para establecer el cobro del servicio.
Ha sido 40 Folios 96 a 101. Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 34 precisamente esta previsión que se constituye en un principio, la que ha llevado a reconocer la existencia de categorías como la de “grandes consumidores”, a quienes, según lo previsto en el artículo 17 del decreto 302 de 2000 se les reconoce, también de manera expresa, el derecho a instalar medidores.
Ahora bien, como ya se expuso, la categoría de “grandes consumidores no residenciales” fue definida en la resolución CRA 151 de 2001, que fue modificada por la resolución CRA 271 de 2003. Posteriormente, la CRA expidió la resolución CRA 287 de 2004, por la cual estableció la metodología tarifaria para regular el costo de los servicios de acueducto y alcantarillado; si bien, dicha regulación no se hizo alusión a los “grandes consumidores” de esa circunstancia no puede inferirse que dicha categoría dejara de existir y que el precio del servicio de alcantarillado deba calcularse de la misma manera en todos los casos.
A esta conclusión se arriba, por cuanto la resolución 287 en parte alguna derogó el artículo 1° de la resolución 271 de 2003, que consagra la definición “gran consumidor no residencial del Servicio de Alcantarillado” y, además, porque el artículo 17 del decreto 302 de 2000, que consagró el derecho a instalar medidores para los grandes consumidores, también continúa vigente.
Ahora, el hecho de que en la resolución 287 de 2004 no se haya establecido de manera explícita una metodología o fórmula para calcular el cobro del servicio en el caso de los grandes consumidores, no es un impedimento para que el consumo se mida con base en el aforo de los vertimientos efectivamente realizados, pues las reglas son claras: los grandes consumidores tienen derecho a instalar medidores para medir el consumo del servicio de alcantarillado –art. 17 del decreto 302 de 2000- y el usuario tiene derecho a que el consumo se mida y esa sea la base para determinar el precio del servicio – arts. 9.1 y 146 de la ley 142 de 1994.
De lo anterior, se sigue como conclusión, que, al expedir la resolución SSPD 20168300003465, de 25 de febrero de 2016, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no actuó por fuera de sus competencias o modificó los parámetros para estimar el consumo del servicio de alcantarillado, sino que simplemente aplicó lo previsto en las normas que se acaban de referir, especialmente, los mandatos contenidos en la ley 142 de 1994 y las disposiciones particulares del contrato de servicios públicos celebrado entre las partes.
Además de lo anterior, en el caso sub judice se acreditó que para inicio del año 2000 la sociedad Productos Familia S.A. instaló un sistema de aforo para medir el Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 35 volumen de los vertimientos al sistema de alcantarillado, el cual fue avalado por EPM, como se infiere de las pruebas relacionadas en los numerales 7.1., 7.2. y 7.3.
Esto quiere decir, que si bien, la relación entre EPM y la usuaria se regía por un contrato de condiciones uniformes, las partes acordaron una serie de condiciones especiales o particulares para medir el consumo del servicio de alcantarillado y cobrar dicho servicio, acuerdo que es válido, de conformidad con lo previsto en los artículos 128 y 132 de la ley 142 de 1994, que, en su orden, prescriben lo siguiente:
ARTÍCULO 128. CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS. Es un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados. Hacen parte del contrato no solo sus estipulaciones escritas, sino todas las que la empresa aplica de manera uniforme en la prestación del servicio.
Existe contrato de servicios públicos aún cuando algunas de las estipulaciones sean objeto de acuerdo especial con uno o algunos usuarios. […]
ARTÍCULO 132. RÉGIMEN LEGAL DEL CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS. El contrato de servicios públicos se regirá por lo dispuesto en esta Ley, por las condiciones especiales que se pacten con los usuarios, por las condiciones uniformes que señalen las empresas de servicios públicos, y por las normas del Código de Comercio y del Código Civil.
Cuando haya conflicto entre las condiciones uniformes y las condiciones especiales, se preferirán éstas. Al definir los efectos fiscales del contrato de servicios públicos, se tendrá en cuenta que, a pesar de tener condiciones uniformes, resulta celebrado con cada usuario en particular. Según las disposiciones en comento, las partes pueden celebrar acuerdos especiales sobre algunas estipulaciones del contrato de servicios públicos, de tal forma que, estas estipulaciones particulares rigen el contrato junto con las condiciones uniformes y la ley.
Es tal la importancia que esta última les asigna a las condiciones especiales, que señala expresamente que “cuando haya conflicto entre las condiciones uniformes y las condiciones especiales, se preferirán éstas”41. Por consiguiente, Empresas Públicas de Medellín no podía desconocer el acuerdo al que había llegado con la sociedad Productos Familia S.A., y menos aún de forma unilateral, como acá lo hizo, máxime cuando el mismo se ajustaba a lo previsto en 41 En sentencia del 5 de julio de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado, reiteró que, “la relación estatutaria y contractual que dispone el citado artículo 132 atribuye una regla hermenéutica tendiente a la armonización jerárquica de esta ley con las condiciones especiales que se pacten con los usuarios, con las condiciones uniformes que señalen las empresas de servicios públicos y con las normas de los códigos de comercio y civil, poniéndose de relieve el carácter mixto o, si se quiere, especial del contrato de servicios públicos, de suyo uniforme, consensual, de tracto sucesivo, oneroso, de adhesión y típico, dado que cuenta con una regulación sustancial en la ley” (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicado 08001-23-31-000-2003- 01881-01).
Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 36 la ley 142 de 1994, a las condiciones especiales de contrato de prestación de servicios públicos, al decreto 302 de 2000 y a las resoluciones CRA 151 de 2001, 271 de 2003 y 287 de 2004 sobre los derechos de los usuarios, particularmente de los grandes consumidores.
Tal proceder constituye un desconocimiento de los actos propios y de los principios de buena fe y confianza legítima, en virtud de los cuales, las autoridades públicas tienen prohibido “contravenir sus actuaciones precedentes y [d]efraudar las expectativas que generan en los demás, a la vez que compelen a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de estabilidad y durabilidad de las situaciones que objetivamente permitan esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico”42.
Lo anteriormente señalado no quiere decir que las condiciones especiales pactadas entre las empresas prestadoras de servicios públicos y los usuarios deben permanecer incólumes bajo cualquier circunstancia; sin embargo, cuando dichas estipulaciones especiales se ajustan a lo dispuesto en la ley, como ocurre en el caso sub judice, el prestador del servicio no puede desconocerlas de manera intempestiva y unilateral.
En consecuencia, habida consideración de lo expuesto, la Sala concluye que les asiste la razón a las apelantes; por consiguiente, se revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda. 8.- De la condena en costas en segunda instancia. - Sobre la condena en costas, el artículo 188 del CPACA disponía lo siguiente: “Artículo 188.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. En razón a que el Código de Procedimiento Civil fue derogado por el Código General del Proceso, debe entenderse que la remisión que hace el CPACA, es a la normativa procesal vigente de aplicación inmediata y que para el asunto que nos ocupa es el artículo 365, disposición que introdujo un criterio eminentemente objetivo para determinar la procedencia de la condena en costas. 42 Corte Constitucional, sentencia T-248 de 2008, citada en: Corte Constitucional, sentencia T-675 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa.
Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 37 Sin embargo, el artículo 188 del CPACA fue adicionado por el artículo 47 de la ley 2080 de 2021, en los siguientes términos “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Lo anterior supone que se mantuvo el criterio objetivo que pregonaba la ley 1437 de 2011 para su imposición en procesos distintos a aquellos en los que se ventile un interés público y previó un criterio subjetivo en relación con estos últimos para su condena. Teniendo en cuenta que la sentencia de primera instancia se revocará en su totalidad, por la prosperidad del recurso de apelación, se condenará en costas en ambas instancias a la parte demandante.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA CUARTA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. - REVÓCASE la sentencia emitida el 16 de octubre de 2019 por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO. – NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
TERCERO. - CONDÉNASE en costas en ambas instancias a la parte demandante, incluidas las agencias en derecho que serán fijadas por el a quo.
CUARTO. - NOTÍFIQUESE la presente providencia de conformidad con lo previsto en el artículo 203 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO. - EJECUTORIADA la presente decisión, DEVUÉLVASE el expediente híbrido al juzgado de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 012 2016 00431 01 38 Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en acta de la fecha. LOS MAGISTRADOS, DANIEL MONTERO BETANCUR CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ Esta providencia podrá consultarse en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, para lo cual deberá indicar el número de radicación del proceso.