SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Nadia Patricia Benítez Vega Montería, veintisiete (27) de marzo de dos mil veintiséis (2026) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación 23001333300720240031401 Demandante NERGI MARGOTH PÉREZ ORTIZ Demandado NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA Tipo de providencia SENTENCIA Tema Diferencia incremento salarial docente – Niveles 2A y 2BM Decisión Confirma El tribunal decide el recurso de apelación formulado por la parte actora contra la sentencia de fecha 27 de junio de 2025, emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería1.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Hechos La parte actora manifiesta que, mediante los Decretos Nacionales 1313 de 2005, 596 de 2006 y 634 de 2007, se establecieron incrementos salariales iguales para todos los docentes oficiales pertenecientes al nuevo escalafón docente. No obstante, para los años 2008 y 2009 se fijaron incrementos salariales diferenciados, como ocurrió entre los docentes clasificados en la categoría 2B2 frente aquellos ubicados en la categoría 2A3.
Sostiene que dicha variación resulta contraria a la Constitución Política, a la Ley 4 de 1992 y al Decreto Ley 1278 de 2002, y que puede generar efectos en los salarios futuros, en la medida en que el incremento aplicado en cada vigencia sirve de base para el cálculo del año siguiente. Afirma que, en los años subsiguientes, los incrementos salariales fueron decretados en igualdad para los docentes ubicados en las categorías 2A y 2B, de modo que los aumentos diferenciados aplicados en los años 2008 y 2009 generaron una disminución progresiva de la base salarial a partir de 2009.
Sostiene que ello ocasionó una diferencia injustificada y un perjuicio en la asignación salarial correspondiente a la categoría del escalafón a la que pertenece. 1La presente sentencia se profiere alterando el orden de los expedientes que se encuentra para fallo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 115 de las Leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, toda vez que el tema debatido ha sido decantado por esta Corporación. 2 Incremento del 5,69% para el año 2008 y un 7,67% para el año 2009. 3 Incremento del 14,11% para el año 2008 y un 15.61% para el año 2009.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420240037601 2 CO-SC5780-99 Indica, además, que presentó reclamación administrativa ante el Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Córdoba, las cuales resolvieron la solicitud de manera desfavorable. 1.2. Pretensiones Solicita se acceda a las siguientes pretensiones: i) Inaplicar por ilegal el Decreto Nacional 284 de 2024; ii) Se declare la nulidad de los actos administrativos identificados como Oficio No. 2024-EE-054642 de fecha 27 de febrero de 2024, SAC No. COR2024EE005931 y Oficio No. AF-2024-0182 de fecha 21 de febrero de 2024, mediante los cuales se negó el reconocimiento de la diferencia en el incremento salarial derivado del ajuste efectuado por el Gobierno Nacional en los años 2008 y 2009 respecto de los docentes ubicados en el escalafón 2B frente a los del escalafón 2A.
A título de restablecimiento del derecho, solicita se condene a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas y las que se causen en el futuro, así como de las prestaciones sociales y demás emolumentos laborales correspondientes, junto con los ajustes a que haya lugar por concepto de pérdida del poder adquisitivo y los intereses moratorios en los términos previstos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
Finalmente, solicita que se condene a las entidades demandadas al cumplimiento de la sentencia en los términos previstos en el artículo 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, así como al pago de las costas procesales conforme a lo dispuesto en el artículo 188 ibídem. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación Como normas violadas se citan las siguientes: Constitucionales: Artículos 13 y 53.
Legales: Artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, artículos 1, 3, 4 y 6 de la Ley 4 de 1992, y artículos 46 y 49 del Decreto Ley 1278 de 2002. Argumenta que las entidades demandadas vulneran los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, en la medida en que desconocen el derecho a la igualdad de los docentes oficiales desde el año 2009, por cuanto el incremento salarial anual no fue fijado de manera unificada, como sí ocurrió en los años 2005, 2006 y 2007, generándose una diferencia que se ha prolongado en el tiempo, aun cuando en vigencias posteriores se hayan aplicado incrementos iguales.
Indica que se desconocieron los criterios establecidos en la Ley 4 de 1992, lo que dio lugar a incrementos desproporcionados e injustificados en perjuicio de determinadas categorías. Resalta que el Decreto Ley 1278 de 2002, al establecer el nuevo estatuto de profesionalización docente, creó en cada grado del escalafón las ubicaciones A, B, C y D, así como los respectivos mejoramientos salariales en función de los títulos académicos y la evaluación de desempeño. En ese sentido, afirma que la parte actora, al ostentar una especialización y haber superado la evaluación diagnóstica, logró reubicarse en la categoría 2B, circunstancia que la hace merecedora de una mejor asignación salarial frente a un docente ubicado en la categoría 2A.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420240037601 3 CO-SC5780-99 Explica que la ilegalidad de los actos administrativos radica en que, tratándose de un docente clasificado en la categoría 2B —para la cual se exigen mayores requisitos—, cualquier incremento salarial debía observar los principios de igualdad, transparencia, objetividad, mérito y buen servicio, lo cual, a su juicio, no ocurrió, al haberse dispuesto incrementos salariales sin justificación suficiente.
Finalmente, sustenta su solicitud de excepción de inconstitucionalidad en que no existen razones de orden constitucional que justifiquen que a los docentes oficiales regidos por el Decreto Ley 1278 de 2002 no se les reconozcan sus salarios debidamente ajustados, debido a los yerros cometidos en las anualidades 2008, 2009 y 2011, con lo cual se vulneran disposiciones tanto legales como constitucionales. 1.4.
La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 27 de junio de 2025, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería declaró probada la excepción de “presunción de legalidad de los actos administrativos”, propuesta por el Ministerio de Educación Nacional; y negó las pretensiones de la demanda. El a quo sostuvo que la parte demandante se encuentra ubicada en el grado y nivel 2BM del escalafón docente, situación que consta como vigente para el año 2024.
En ese sentido, consideró que no le asiste razón al actor al pretender una equiparación salarial retroactiva entre grados distintos respecto de los años 2008 y 2009, por cuanto no se acreditó que para dichas vigencias ostentara el grado 2B. En consecuencia, no puede configurarse una afectación o desigualdad a partir de una comparación inválida en el tiempo entre categorías escalafonarias que no le eran aplicables en la época de los hechos alegados como lesivos.
Asimismo, precisó que la fijación de las escalas salariales del magisterio se realiza anualmente mediante decreto expedido por el Gobierno Nacional, en ejercicio de la competencia atribuida por la Ley 4ª de 1992, normativa que no impone una obligación constitucional ni legal de aplicar incrementos salariales uniformes entre los distintos grados del escalafón docente.
En ese contexto, el grado 2B, al corresponder a un nivel superior, devenga una asignación básica mensual mayor que la del grado 2A, mientras que el grado 2BM comporta una remuneración aún más elevada que las categorías comparadas. 1.5. Del recurso de apelación Mediante memorial allegado en término, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia. La recurrente cita un pronunciamiento del Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín que, al resolver un caso similar, accedió a las pretensiones al considerar acreditado un trato desigual en los incrementos salariales, lo cual vulneraba derechos fundamentales y principios laborales.
En dicha decisión se concluyó que los aumentos salariales de 2008 y 2009 favorecieron de manera desproporcionada a docentes de niveles inferiores, pese a que quienes ocupan niveles superiores cumplen requisitos más estrictos y, por ende, deberían recibir iguales o mejores beneficios. La parte actora sostiene que la sentencia de primera instancia incurre en cuatro imprecisiones: (i) inexistencia de una justificación razonable entre los requisitos de ascenso y la retribución económica, al otorgar incrementos superiores a niveles inferiores;
(ii) Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420240037601 4 CO-SC5780-99 afectación del principio de progresividad, debido al detrimento patrimonial acumulativo de los docentes mejor calificados; (iii) vulneración del bloque de constitucionalidad; y (iv) ausencia de justificación objetiva por parte de las entidades demandadas.
Reitera que en el presente asunto existe un tratamiento desigual, en tanto los incrementos porcentuales de los años 2005, 2006, 2007, 2010 y 2012 en adelante fueron uniformes para todo el escalafón docente, mientras que, en 2008, 2009 y 2011 se presentaron diferencias significativas entre grados y niveles, pese a que todos se rigen por el Decreto Ley 1278 de 2002.
A su juicio, tales incrementos injustificados afectaron la base salarial para los años posteriores, generando que los docentes perciban un salario inferior al que correspondería de haberse aplicado un incremento uniforme. Finalmente, solicita revocar la sentencia del 27 de junio de 2025 y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. 1.6.
Trámite de segunda instancia El 16 de marzo de 2026, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, sin que previo a ingresar al despacho para fallo las partes y el Ministerio Público intervinieran en esta instancia. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación de la sentencia emitida por un juzgado administrativo del circuito judicial de Montería. 2.2.
Problema jurídico Determinar si procede revocar, confirmar o modificar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, corresponde establecer si es procedente inaplicar el Decreto 284 de 2024 y declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, en razón a que, durante los años 2008 y 2009, los salarios de los docentes ubicados en los escalafones 2A y 2B no fueron incrementados en el mismo porcentaje, circunstancia que, presuntamente, vulnera el principio de igualdad.
Para resolver el recurso de apelación interpuesto, resulta necesario analizar los siguientes aspectos: i) El sistema de escalafón docente; ii) La competencia para fijar el régimen salarial de los docentes al servicio del Estado; iii) El régimen salarial docente; iv) El principio de a trabajo igual, salario igual; y v) El caso concreto. 2.2.1.
El sistema de escalafón docente Mediante el Decreto No. 2277 de 1979 se estableció el régimen especial destinado a regular las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de los docentes que integran el Sistema Educativo Nacional4. En el Capítulo III de dicha norma se consagró el Escalafón Nacional Docente, definido como un sistema de clasificación de los educadores 4 Artículo 1 del Decreto 2277 de 1979.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420240037601 5 CO-SC5780-99 de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y méritos reconocidos5, el cual se encuentra constituido por catorce (14) grados en orden ascendente6. Posteriormente, a través de Decreto 1278 de 2002 se expidió el Estatuto de Profesionalización Docente, mediante el cual se regulan las relaciones del Estado con los educadores a su servicio, con propósito garantizar una educación idónea, teniendo en cuenta la formación, experiencia, desempeño y competencias de los docentes.
Tales criterios deben ser considerados para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del docente, con el fin de asegurar la calidad de la educación y promover el desarrollo y crecimiento profesional del magisterio7. Dicha normativa se aplica a quienes hayan sido vinculados a partir de su vigencia como docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) o media, así como a quienes sean asimilados en los términos del citado decreto.
Asimismo, se establece que los educadores estatales deberán ingresar primero al servicio y, una vez superado satisfactoriamente el periodo de prueba, serán inscritos en el escalafón docente8. El Decreto 1278 de 2002 entiende por Escalafón Docente el sistema de clasificación de los docentes y directivos docentes estadas de acuerdo con su formación académica, experiencia, responsabilidad, desempeño y competencias, el cual comprende los grados y niveles que pueden alcanzar durante su vida laboral.
Este sistema garantiza la permanencia en la carrera docente con base a la idoneidad demostrada en el ejercicio de sus funciones y permite asignar la correspondiente remuneración profesional9. Ahora bien, el artículo 20 del precitado decreto dispone que el Escalafón Docente estará conformado por tres (3) grados; definidos con base en la formación académica; y cada uno estará integrado por cuatro (4) niveles salariales (A - B - C - D).
En ese sentido, quienes superen el período de prueba se ubicarán en el Nivel Salarial “A” del correspondiente grado, de acuerdo con el título académico que acrediten, pudiendo posteriormente ser reubicados en el nivel siguiente o ascender de grado después de tres (3) años de servicio, siempre que obtengan en la respectiva evaluación de competencias el puntaje indicado para ello, conforme a lo previsto en el artículo 36 del mismo decreto.
En cuanto a la inscripción y el ascenso en el escalafón, el artículo 23 ibidem establece que en cada entidad territorial certificada existirá una repartición organizacional encargada de llevar el registro de inscripción y ascenso en el Escalafón de los docentes y directivos docentes estatales, junto con las correspondientes evaluaciones y los documentos de soporte para cada grado y nivel salarial.
Asimismo, se deberá comunicar a la dependencia que encargada de las novedades de nómina cada vez que se presente una modificación en estos. Además, en el inciso final de la citada disposición señala: « Los ascensos en el Escalafón y la reubicación en un nivel salarial superior procederán cuando la entidad territorial certificada convoque a evaluación de competencias y se obtenga el puntaje establecido en el artículo 36 de este decreto.
Dicha convocatoria establecerá el monto de la disponibilidad presupuestal para efectos de ascenso y reubicación salarial. No podrán realizarse ascensos y reubicación que superen dicha disponibilidad ». 5 Artículo 8 del Decreto 2277 de 1979. 6 Artículo 9 del Decreto 2277 de 1979. 7 Artículo 1 del Decreto 1278 de 2002. 8 Artículo 2 del Decreto 1278 de 2002. 9 Artículo 19 del Decreto 1278 de 2002.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420240037601 6 CO-SC5780-99 El numeral 2.º del artículo 36 del mismo decreto regula lo relativo a la evaluación de competencias, en el cual se establece lo siguiente: «[…] 2. Evaluación de competencias: Serán candidatos a ser reubicados en un nivel salarial superior, o a ascender en el escalafón docente, si reúnen los requisitos para ello, quienes obtengan más de 80% en la evaluación de competencias.
Para las reubicaciones y ascensos se procederá en estricto orden de puntaje hasta el monto de las disponibilidades presupuestales anuales…». (Negrilla de la Sala). Finalmente, el Decreto 171 de 2014, modificado por el Decreto nacional 742 de 2014, estableció que, a partir del 1 de enero de 2014, la asignación básica mensual correspondiente a los distintos grados y niveles del escalafón nacional docente para los empleos de docentes y directivos docentes al servicio del Estado, regidos por el Decreto Ley 1278 de 2002, será la siguiente: Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420240037601 7 CO-SC5780-99 2.2.2.
La competencia para fijar el régimen salarial de los docentes al servicio del Estado La Constitución Política, en su artículo 150, numeral 19, literal e) dispone que, le corresponde al Congreso dictar normas generales y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para, entre otras materias, fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
En ese sentido, el Congreso establece los marcos generales y lineamientos que delimitan la actuación del ejecutivo, correspondiéndole al Gobierno Nacional definir directamente los salarios y prestaciones sociales de los empleados públicos, con fundamento en los criterios que fije el legislador. En desarrollo de dicha disposición constitucional, se expidió la Ley 4 de 1992, mediante la cual se reguló lo previsto en los literales e) y f) del artículo 150 de la Constitución Política.
En esta norma se establece que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos previstos en dicha ley, razón por la cual las corporaciones públicas territoriales no pueden arrogarse dicha facultad10. En ese sentido, corresponde al Gobierno Nacional establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial, el cual debe expedirse con sujeción al marco que fijado por el Congreso de la República.
Asimismo, debe determinar el límite máximo salarial de estos empleados públicos, guardando equivalencias con cargos similares del orden nacional11. Igualmente, se dispuso que el Gobierno Nacional modificará cada año el sistema salarial de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico12. 2.2.3.
El régimen salarial docente Mediante la Ley 91 de 1989 se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. En su artículo 1 se establece lo siguiente: «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» En ese sentido, la norma en mención señala que los docentes se clasificaban como nacionales, nacionalizados y territoriales.
Se entiende por docentes nacionalizados aquellos nombrados por una entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 o a partir de dicha fecha conforme lo dispuesto de la Ley 43 de 1975; mientras que los docentes territoriales eran aquellos vinculados a establecimientos educativos administrados por una 10 Artículo 12 de la Ley 4 de 1992. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, sentencia del 6 de mayo de 2021 110010325000201700791 00 (4203-2017). 12 Ver artículos 1 y 4 de la Ley 4 de 1992.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420240037601 8 CO-SC5780-99 entidad territorial a partir del 1.º de enero de 1976 sin el cumplimiento de los requisitos legales. Por su parte, el artículo 15 de la ley referida preceptúa que: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1.
Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes. Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. […]» De esta forma, los efectos salariales y prestacionales de la Ley 91 de 1989 comenzaron a aplicarse a partir del 1° de enero de 1990, estableciendo que las disposiciones posteriores se aplicarían únicamente a los docentes nacionales, es decir, aquellos nombrados directamente por la Nación. Posteriormente, se expide la Ley 60 de 1993, cuyo artículo 6 dispuso que el régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes del servicio educativo estatal, quienes tendrían en adelante la calidad de servidores públicos de régimen especial del orden departamental, distrital o municipal, se regirían por el Decreto-ley 2277 de 1979 y por las demás normas que lo modifiquen o adicionen.
Asimismo, se estableció que sus reajustes salariales se definirían de conformidad con lo previsto en la Ley 4 de 1992. En esa misma línea, la Ley 115 de 1994 dispuso en su artículo 115 que el régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en las Leyes 91 de 1989, 60 de 1993 y en la propia Ley 115. Asu vez, el parágrafo del artículo 175 de dicha norma precisó que el régimen salarial del personal docente de los órdenes departamental, distrital o municipal se regiría por el Decreto Ley 2277 de 1979 y la Ley 4.ª de 1992.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, en providencia de fecha 6 de mayo de 2021, señaló lo siguiente: «55. No obstante, lo cierto es que el mencionado Decreto Ley 2277, por el cual se adoptaron normas sobre el ejercicio de la profesión docente, no reguló de ninguna manera los factores salariales a los cuales los docentes tenían derecho, situación que tampoco se solucionó en la Ley 4.ª de 1992, pues aunque esta se refirió al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva, tan solo estableció lineamientos generales que debían concretarse por el Gobierno Nacional mediante la expedición de otras normas. […] 57.
En esta línea, conviene señalar que el Decreto Ley 1278 de 2002, por el cual se expidió el Estatuto de Profesionalización Docente, regló en su artículo 46 que «[…] El Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, establecerá la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados […]» 58.
Por último, el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, por la cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, dispuso que el régimen salarial de los docentes vinculados a partir de su vigencia sería el decretado por el Gobierno Nacional «[…] garantizando la equivalencia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420240037601 9 CO-SC5780-99 entre el Estatuto de Profesionalización Docente establecido en el Decreto 1278 de 2002, los beneficios prestacionales vigentes a la expedición de la presente ley y la remuneración de los docentes actuales frente a lo que se desprende de lo ordenado en el presente artículo […]». 59.
De conformidad con el anterior recuento, el régimen de los educadores estatales vinculados a partir del 1 de enero de 1990 se encuentra contenido en la Ley 91 de 1989, que a su vez, remite a los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 para determinar cuáles son los beneficios adicionales al salario a los que este grupo de servidores tiene derecho.
Por su parte, el Gobierno Nacional se ocupa de definir anualmente la remuneración de estos servidores públicos, con base en los lineamientos de la Ley 4.ª de 1992.» De manera que, en ejercicio de las facultades conferidas al Gobierno Nacional para establecer el régimen salarial y prestacional de los educadores, este ha venido regulando la remuneración salarial y ha reglamentado el escalafón de los docentes mediante decretos tales como: Decretos No. 768 de 2004, 1315 de 2005, 596 de 2006, 634 de 2007, 624 de 2008, 714 de 2008, 702 de 2009, 1238 de 2009, 1367 de 2010, 1027 de 2011, 826 de 2012, 1001 de 2013, 742 de 2014, 1116 de 2015, 120 de 2016, 890 de 2017, 316 de 2018, 1016 de 2019, 319 de 2020, 965 de 2021, 449 de 2022, 887 de 2023, 284 de 2024 y 596 de 2025. 2.2.4.
El principio de “a trabajo igual, salario igual” El artículo 13 de la Constitución Política consagra el derecho a la igualdad, al establecer que todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, deben recibir la misma protección y trato por parte de las autoridades y gozar de los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin discriminación. Asimismo, impone al Estado el deber de promover condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados y brindar especial protección a quienes se encuentren en situación de debilidad manifiesta.
Por su parte, el artículo 53 constitucional dispone que el Congreso expedirá el estatuto del trabajo teniendo en cuenta, entre otros, los principios mínimos fundamentales de igualdad de oportunidades para los trabajadores y remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo. La Corte Constitucional, en la sentencia T – 833 de 2012, señaló que de los contenidos que trata la norma mencionada se estructura la protección del principio de “a trabajo igual, salario igual”, tradicional en el derecho laboral colombiano. Este principio implica que la remuneración asignada debe responder a criterios objetivos y razonables, relacionados con la cantidad y calidad de trabajo, así como con los requisitos de capacitación exigidos y otros factores que compartan esa naturaleza objetiva.
Asimismo, sostuvo que la jurisprudencia constitucional ha delimitado el alcance de dicho principio al precisar que no toda desigualdad o diferencia salarial constituye una vulneración a la constitución, pues solo adquiere carácter discriminatorio cuando no obedece a causas objetivas y razonables. En ese sentido, se ha indicado que “no toda diferencia salarial entre trabajadores que desempeñan el mismo cargo vulnera el principio “a trabajo igual salario igual”, como quiera que es posible encontrar razones objetivas que autorizan el trato diferente.” Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420240037601 10 CO-SC5780-99 La jurisprudencia constitucional ha señalado que la diferenciación salarial es admisible cuando se fundamenta en criterios objetivos, tales como la evaluación del desempeño13, las diferencias en la estructura institucional de las entidades públicas en las que se desempeñan cargos aparentemente análogos14 y la distinta clasificación de los empleos públicos15, que da lugar a escalas salariales diferenciadas según las cualificaciones exigidas para su acceso.
El Consejo de Estado, en sentencia del 25 de agosto de 2022, precisó que el principio de a trabajo igual, salario igual constituye un criterio relacional propio del juicio de igualdad, de modo que su vulneración se configura cuando servidores que desempeñan las mismas funciones, bajo el mismo régimen jurídico y con iguales exigencias de cualificación, reciben una remuneración diferente sin una justificación objetiva y razonable.
Asimismo, indicó que la diferenciación salarial puede justificarse en criterios como la evaluación del desempeño, las diferencias en la estructura institucional o la distinta clasificación de los empleos públicos. La Corte Constitucional, en la sentencia C-037 de 2025, reiteró que el principio de igualdad implica la obligación de otorgar el mismo trato a quienes se encuentran en situaciones equivalentes, salvo que exista una razón suficiente para establecer una diferenciación, así como dispensar un trato distinto a quienes se encuentran en situaciones diferentes.
De estos mandatos se derivan criterios de aplicación que permiten determinar cuándo procede un trato idéntico, paritario o diferenciado, según el grado de similitud o diferencia entre los supuestos de hecho comparados. De manera que, el principio de igualdad se materializa, en primer lugar, en otorgar un mismo trato a circunstancias equivalentes, siempre que no existan razones suficientes para establecer un trato diferente; y, en segundo lugar, en dar un trato desigual a situaciones fácticas distintas.
A partir de estos postulados surgen cuatro mandatos: i) dar un trato igual a destinatarios que se encuentren en las mismas circunstancias; ii) dar un trato diferenciado a quienes se hallen en situaciones fácticas distintas; iii) dar un trato igual a los destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, siempre que las similitudes resulten más relevantes que las diferencias; y iv) dar un trato diferente a aquellos cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, cuando las diferencias resulten más relevantes que las similitudes. 2.2.5.
El caso concreto El juez de primera instancia negó las pretensiones de la demanda al considerar que la parte demandante se encuentra ubicada en el grado y nivel 2BM del escalafón docente, situación vigente para el año 2024. En ese sentido, concluyó que no es posible pretender una equiparación salarial retroactiva entre grados distintos respecto de los años 2008 y 2009, por cuanto no se acreditó que para dichas vigencias ostentara el grado 2B.
Además, sostuvo que la Ley 4ª de 1992 no impone al Gobierno Nacional la obligación de aplicar incrementos salariales uniformes entre los distintos grados del escalafón docente. Por su parte, la parte demandante sostiene que la sentencia de primera instancia incurre en cuatro imprecisiones en relación con los incrementos salariales efectuados en los años 2008, 2009 y 2011, al considerar que estos carecen de una justificación razonable, por 13 Cita de la providencia: Corte Constitucional, sentencia T-1075/00. 14 Cita de la providencia: Corte Constitucional, sentencias T-1098/00 y T-545A/07. 15 Cita de la providencia: Corte Constitucional, sentencia T-105/02.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420240037601 11 CO-SC5780-99 cuanto: (i) otorgaron incrementos superiores a niveles inferiores; (ii) afectan el principio de progresividad al generar un detrimento en el patrimonio acumulado de los docentes con mayor nivel de cualificación;
(iii) vulneran el bloque de constitucionalidad; y (iv) carecen de una justificación objetiva por parte de las entidades demandadas. De los elementos probatorios arrimados al expediente se tiene que: - Según los certificados de nómina aportados al expediente, la señora Nergi Margoth Pérez Ortiz ostenta el cargo de docente de aula grado 2BM16. - La parte demandante presentó el día 31 de enero de 2024, ante las entidades demandadas, reclamación administrativa donde solicita el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas y las que se causen en el futuro, así como de las prestaciones sociales y demás emolumentos laborales correspondientes17. - Mediante Oficios No. 2024-EE-054642 del 27 de febrero de 2024 y AF-2024-0182 del 20 de febrero de 2024, el Ministerio de Educación y el departamento de Córdoba, respectivamente, negaron la reclamación administrativa impetrada por la parte demandante18.
En primer lugar, la parte actora fundamentó su recurso de apelación en la decisión emitida por el Juzgado 23 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín dentro del proceso identificado con el radicado 05001-33-33-023-2024-00171-00, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido que no toda decisión judicial tiene carácter vinculante, en la medida en que los jueces de la República gozan del principio de autonomía judicial, sin perjuicio de los límites derivados del precedente horizontal —relativo a providencias emitidas por el mismo operador judicial— y del precedente vertical —proveniente del superior funcional—.
En consecuencia, para esta Corporación no tiene carácter obligatorio la decisión referenciada por la parte actora, toda vez que fue proferida por un despacho de inferior jerarquía y perteneciente a un distrito judicial distinto. Ahora bien, debe precisarse que el régimen normativo aplicable al caso es el previsto en el Decreto 1278 de 2002, habida cuenta de que la una constancia de vinculación con la entidad que fue aportada fueron los certificados de nómina fechados del 2 de agosto de 2024.
En tal sentido, la parte demandante se encuentra sujeta a las reglas relativas a los grados y niveles salariales establecidas en los artículos 20 y 36 del referido decreto. Asimismo, debe reiterarse que la Ley 4 de 1992 dispone que corresponde al Gobierno Nacional fijar la remuneración de los servidores públicos, teniendo en cuenta diversos objetivos y criterios, entre ellos: el no desmejoramiento de los salarios y prestaciones sociales, la garantía de la competencia, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales, y la adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o específicas.
En virtud de lo anterior, el Decreto 1278 de 2002 implementó un sistema remuneratorio que incorpora mecanismos de evaluación y promoción basados en la valoración de competencias, a través de la evaluación periódica de desempeño anual y la evaluación de 16 Ver folio 87 del archivo 01DEMANDA 2024-00314.pdf del expediente digital. 17 Ver folios 42 a 66 del archivo 01DEMANDA 2024-00314.pdf del expediente digital. 18 Ver folios 53 a 64 del archivo 01DEMANDA 2024-00314.pdf del expediente digital.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420240037601 12 CO-SC5780-99 competencias19. Este sistema permite al docente su reubicación en un nivel salarial superior o el ascenso dentro del escalafón, siempre que cumpla con los requisitos académicos y las condiciones exigidas por la ley.
De esta manera, se encuentra debidamente razonada y justificada la existencia de diferencias salariales entre los grados y los niveles A, B, C y D del escalafón docente, puesto que el ascenso de grado supone una mayor cualificación académica, mientras que la reubicación en un nivel superior depende de la obtención de un puntaje igual o superior al 80% en la evaluación de competencias y del cumplimiento de un período mínimo de tres años de servicio en el nivel salarial previamente ocupado.
Bajo tales circunstancias, aunque en los años 2008 y 2009 se evidenciaron diferencias en la determinación de los ajustes salariales de los docentes —en la medida en que para el año 2008 quienes se encontraban en el nivel 2B recibieron un incremento del 5,69%, mientras que los ubicados en el nivel 2A obtuvieron un aumento del 14,11%, y para el año 2009 los docentes del nivel 2B recibieron un incremento del 7,67% frente al 15,61% otorgado a los del nivel 2A—, no es posible afirmar que se desconocieron los criterios de ascenso o de retribución económica.
Lo anterior, por cuanto, a pesar de que los docentes del nivel 2A recibieron un mayor incremento porcentual, los docentes del nivel 2B continuaron percibiendo una asignación salarial superior. En efecto, el artículo 1 del Decreto 714 de 2008 fijó para la vigencia 2008 una remuneración equivalente a $1.013.132 para los docentes ubicados en el nivel 2A del escalafón docente y de $1.421.428 para los del nivel 2B, evidenciándose una diferencia de $408.296.
De igual manera, para la vigencia 2009, el Decreto 1238 de 2009 estableció un salario de $1.171.300 para el nivel 2A y de $1.530.452 para el nivel 2B, lo que representó una diferencia de $359.152. En ese sentido, si bien los incrementos no fueron equivalentes en términos porcentuales, el servidor ubicado en el nivel 2B continuó percibiendo una remuneración superior a la del nivel 2A, lo que evidencia una correlación entre el mayor nivel de exigencia para acceder al escalafón y la correspondiente retribución económica.
Por otra parte, uno de los principios consagrados en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992 es el de progresividad, en virtud del cual el Gobierno Nacional no puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los empleados públicos. Al respecto, el Consejo de Estado ha indicado que la progresividad implica que, una vez alcanzado un determinado nivel de protección de un derecho social, existe prima facie una presunción de inconstitucionalidad frente a cualquier retroceso20.
En ese contexto, no se advierte que el Gobierno Nacional haya vulnerado dicho principio ni que se haya configurado el alegado detrimento patrimonial. Al consultar la página oficial del DANE respecto de la variación del Índice de Precios al Consumidor, la Sala verificó que para el año 2007 esta ascendió al 5,69% y para el año 2008 al 7,67%, porcentajes que coinciden con los incrementos salariales aplicados a los docentes del nivel 2B del escalafón docente en los años 2008 y 2009, respectivamente: Año Grado de escalafón y nivel salarial Porcentaje aumento salarial IPC 19 Artículo 36 del Decreto 1278 de 2002. 20 Sentencia del 8 de junio de 2017, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, rad: 11001-03-25-000-2010-00065-00(0686-10).
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420240037601 13 CO-SC5780-99 2008 Licenciado o profesional no licenciado sin especialización 2B 5,69% 5,69%21 2009 Licenciado o profesional no licenciado sin especialización 2B 7,67% 7,67%22 Bajo tal entendido, los docentes ubicados en el nivel 2B del escalafón no sufrieron detrimento patrimonial, toda vez que el ajuste salarial efectuado en los años 2008 y 2009 se realizó dentro de los límites y criterios establecidos en el artículo 2 de la Ley 4 de 1992, en la medida en que el salario fue ajustado en proporción al Índice de Precios al Consumidor (IPC) del año inmediatamente anterior.
Lo anterior permitió que la remuneración correspondiente a dichas vigencias no perdiera poder adquisitivo, por lo que no se vulneró el derecho a una remuneración mínima vital y móvil, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política. Por otra parte, teniendo en cuenta el marco normativo previamente citado, no resulta posible realizar un juicio de igualdad entre los docentes ubicados en el nivel 2BM y aquellos pertenecientes al nivel 2A del escalafón docente, en la medida en que no comparten las mismas exigencias de cualificación del empleo.
En efecto, los docentes licenciados y los profesionales no licenciados sin especialización, adscritos al nivel 2A, se ubican en el nivel salarial inicial, teniendo como condición de acceso la superación del período de prueba, conforme a lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 1278 de 2002. Por su parte, los docentes incorporados en el nivel 2BM deben cumplir exigencias adicionales de trayectoria y mérito, puesto que deben ser poseedores de un título de maestría, haber permanecido previamente en el nivel 2A durante un período mínimo de tres (3) años, así como acreditar la aprobación de la evaluación de competencias con un puntaje igual o superior al 80%, de conformidad con los artículos 20 y 36 ibidem, En ese sentido, existen diferencias estructurales en los requisitos y cualificaciones exigidos para los niveles 2A y 2BM, circunstancia que impide la aplicación de un test de igualdad en los términos planteados por la parte demandante.
Respecto de la alegada ausencia de justificación objetiva y razonable de los criterios diferenciadores empleados para fijar los ajustes salariales, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-1017 de 2003, señaló que el Gobierno Nacional cuenta con un margen de discrecionalidad para ajustar los salarios de los empleados públicos. Al respecto indicó que: «La Corte subraya que en la presente providencia no se establece una fórmula específica para el cálculo de los reajustes salariales prescritos por la Constitución, puesto que esta atribución no está comprendida dentro de las funciones del juez constitucional, sino que corresponde al Gobierno y al Congreso de la República; lo que se ha hecho es fijar, ante el silencio del legislador en la materia, y dada la ausencia de argumentos específicos sobre el particular en las intervenciones de las autoridades competentes en el contexto del presente caso, ciertos límites en los extremos superior e inferior del rango posible de reajustes salariales, que permitan evitar afectaciones desproporcionadas o excesivas del derecho constitucional que tienen los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo de su salario.
Dentro de estos márgenes superior e inferior, el Gobierno tiene discrecionalidad para fijar las distintas escalas salariales y determinar el aumento correspondiente a cada una, siempre y cuando se d[é] 21 Ver el comunicado de prensa publicado por el DANE el 2 de enero de 2009 en el siguiente enlace: https://www.dane.gov.co/files/comunicados/cp_ipc_dic08.pdf#:~:text=diciembre%20de%202008%20El%20pro medio%20de%20las,anterior%20cuando%20alcanz%C3%B3%20el%205%2C69%20por%20ciento. 22 Ver el comunicado de prensa publicado por el DANE el 2 de enero de 2009 en el siguiente enlace: https://www.dane.gov.co/files/comunicados/cp_ipc_dic08.pdf#:~:text=diciembre%20de%202008%20El%20pro medio%20de%20las,anterior%20cuando%20alcanz%C3%B3%20el%205%2C69%20por%20ciento.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420240037601 14 CO-SC5780-99 cumplimiento a los parámetros constitucionales sentados en esta providencia sobre el particular para la vigencia fiscal de 2003.» De manera que el juez no puede invadir las competencias del Gobierno Nacional en materia de ajustes salariales de los empleados públicos, pues este goza de un margen de discrecionalidad, limitado por los parámetros fijados en el artículo 2 de la Ley 4 de 1992, de tal forma que las decisiones adoptadas deben ser adecuadas a los fines que la norma autoriza y proporcionales a los hechos que les sirven de fundamento23.
Así mismo, en la citada providencia se indicó que el poder adquisitivo del salario no es un derecho absoluto, pues puede ser limitado para promover fines constitucionalmente imperiosos, como la preservación de la estabilidad macroeconómica, mediante la reducción del gasto en contextos de déficit fiscal o elevado endeudamiento, con el fin de no afectar el gasto público social.
No obstante, en el presente asunto no se evidencia que los docentes ubicados en los niveles 2A y 2B hayan sufrido una limitación en el ajuste salarial durante los años 2008 y 2009, en la medida en que los incrementos se efectuaron dentro de los criterios y objetivos previstos en la Ley 4 de 1992. En ese sentido, dado que el Gobierno Nacional no está obligado a fijar el mismo porcentaje de incremento salarial para todos los grados y niveles del escalafón docente, no resulta exigible una justificación específica frente a las diferencias porcentuales en los ajustes, pues estas se encuentran amparadas dentro del marco normativo que regula la materia.
Por otra parte, la parte demandante cuestionó la supuesta falta de razones técnicas y normativas para los incrementos salariales efectuados en los años 2008, 2009 y 2011. Frente a ello, el artículo 167 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 211 de la Ley 1437 de 2011, establece que la carga de la prueba corresponde a quien pretende acreditar los hechos que pone en conocimiento del juez.
Sin embargo, la parte demandante no solicitó ni allegó prueba alguna en el escrito de la demanda, ni requirió a las entidades demandadas24 para que aportaran información que permitiera demostrar las razones por las cuales los incrementos salariales de los años 2008 y 2009 no se fijaron en el mismo porcentaje. En consecuencia, siendo la parte interesada en demostrar tales circunstancias, le correspondía aportar los elementos probatorios que sustentaran su postura.
En ese orden de ideas, se concluye que los ajustes salariales correspondientes a las vigencias 2008 y 2009 para los docentes ubicados en los niveles 2A y 2B del escalafón docente fueron efectuados dentro de los criterios y objetivos establecidos en la Ley 4 de 1992 y no resultaron inferiores al Índice de Precios al Consumidor, conforme a lo dispuesto por la jurisprudencia constitucional.
Bajo tales circunstancias, la sentencia de fecha 27 de junio de 2025, emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Montería, será confirmada en su integridad. 23 Artículo 44 de la Ley 1437 de 2011. 24 Artículo 78 del Código General del Proceso. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420240037601 15 CO-SC5780-99 2.3.
Costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18825 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 36526 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, toda vez que no hubo intervención de la parte demandada en la alzada.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de fecha 27 de junio de 2025, emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, en virtud de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, en razón a las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente Firmado electrónicamente MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ Magistrada 25 Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: <En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.> 26 <Artículo 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes normas: 1.Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, cesación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4.Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las cosas de ambas instancias. 5.En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en cosas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. …>> Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300420240037601 16 CO-SC5780-99 Firmado electrónicamente MARÍA VIRGINIA LORDUY VILLARREAL Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento al escanear el siguiente código QR: