NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CESANTIAS DE DOCENTE Síntesis del caso: El señor J. A. M. B., docente adscrito al servicio educativo estatal, solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales el 18 de junio de 2021 ante la Secretaría de Educación del departamento de Antioquia. Dichas cesantías fueron reconocidas mediante la Resolución 2021060088552 del 30 de agosto de 2021, notificada personalmente el 7 de septiembre de 2021, y finalmente puestas a disposición del interesado el 30 de octubre de 2021.
Al considerar que el pago se efectuó de manera extemporánea, el docente solicitó el 26 de febrero de 2022 el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006. Ante el silencio de la administración, se configuró un acto administrativo ficto negativo, lo que dio lugar a la presentación de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Antioquia.
En primera instancia, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Turbo accedió parcialmente a las pretensiones y declaró que existió mora por 59 días, exonerando al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por falta de legitimación en la causa por pasiva. Extracto: […] Con las reglas jurisprudenciales sentadas por el H. Consejo de Estado, es claro que a los docentes oficiales les son aplicables las reglas contenidas en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, las cuales contemplan la procedencia de la sanción moratoria por la falta de pago oportuno de las cesantías. […] En cuanto a la liquidación de la sanción moratoria por la falta de pago oportuno del auxilio de cesantías, en la sentencia de unificación se establecieron los lineamientos para ello, en el sentido que, en el evento en que la entidad resolvía la solicitud de reconocimiento de las cesantías de manera tardía o no la resolvía, a partir de la radicación de la petición se cuentan 15 días para la expedición del acto administrativo que apruebe o impruebe el reconocimiento, de conformidad con el artículo 4 de la ley 1071 de 2006. […] En conclusión, el H. Consejo de Estado aclara que el término con el que cuenta la entidad para notificar, en debida forma, el acto administrativo a través del cual se reconoce el pago de las cesantías, no puede tenerse en cuenta para efectos de computar la sanción moratoria, razón por la cual el término de los cuarenta y cinco (45) días con que cuenta la entidad para realizar el pago efectivo de la obligación solo empieza a correr una vez verificada la ejecutoria del acto administrativo de reconocimiento. […] Al respecto la sentencia de unificación precisó que el salario base para liquidar el monto de la sanción moratoria varía dependiendo de si la solicitud se realizó para el reconocimiento de las cesantías parciales o el reconocimiento de cesantías definitivas, pues en el primero de los casos será la asignación básica diaria devengada por el servidor público al momento en que se causó la mora, mientras que en el segundo de los casos será la asignación básica diaria percibida al momento de finalizar el vínculo laboral. […] Conforme lo anterior, se tiene que la entidad demandada incurrió en mora por el período comprendido entre el 30 de septiembre de 2021 (día siguiente al vencimiento del término de cuarenta y cinco días que tenía para consignar las cesantías) al 29 de octubre de 2021 (día anterior al que estuvo a disposición el dinero), es decir, 30 días.
Decisión: La Sala Cuarta modificó la sentencia apelada. Con fundamento en la Ley 1071 de 2006, la Ley 1955 de 2019 y la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018, concluyó que: i) La sanción por mora en el pago de cesantías sí es aplicable al personal docente, en su condición de servidores públicos. ii) El cómputo del término debe realizarse sumando 15 días para la expedición del acto, 10 días de ejecutoria y 45 días para el pago, para un total de 70 días hábiles desde la radicación de la solicitud. iii) En el caso concreto, la mora se configuró únicamente por 30 días, comprendidos entre el 30 de septiembre y el 29 de octubre de 2021, y no por 59 días como lo señaló el juez de primera instancia. iv) La responsabilidad por el pago de la sanción recae en el departamento de Antioquia y en la Fiduprevisora S.A., esta última con sus propios recursos y no como vocera del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. v) No procede la indexación de la sanción moratoria ni la condena en costas en segunda instancia. En consecuencia, el Tribunal revocó parcialmente la decisión inicial y confirmó lo demás. 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA Magistrado Ponente: Daniel Montero Betancur.
Medellín, D.E., veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Radicado 05837 33 33 002 2023 00037 01 Demandante Jaime Alberto Mejía Betancur Demandado Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Antioquia Naturaleza Nulidad y restablecimiento del derecho - laboral Instancia Segunda Providencia Sentencia 30 de 2025 Tema Sanción por mora en el pago de cesantías Decisión Modifica sentencia Acta de Sala 16 de 2025 Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada departamento de Antioquia contra la sentencia proferida el 30 de agosto de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Turbo, el cual concedió parcialmente las pretensiones.
ANTECEDENTES. 1.- La demanda. Mediante escrito radicado el 1 de febrero de 20231, Jaime Alberto Mejía Betancur formuló demanda2, por conducto de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones 1 Carpeta “Primera Instancia”, documento en pdf “01CorreoElectronico” 2 Carpeta “Primera Instancia”, documento en pdf “02.
DEMANDA _ JAIME ALBERTO MEJÍA BETANCUR_ SANCION MORA” 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 3 Sociales del Magisterio, con el fin de obtener pronunciamiento respecto de las siguientes pretensiones: 1.1.- Que se declare la nulidad del acto administrativo ficto o presunto configurado el 26 de mayo de 2022, frente a la petición formulada el 26 de febrero de 2022, mediante la cual se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción por mora contenida en la ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo. 1.2.- A título de restablecimiento solicitó lo siguiente: - Condenar a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de Magisterio a reconocer y pagar la sanción por mora establecida en la ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los 45 días hábiles siguientes al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías. - Ordenar al departamento de Antioquia y a la a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de Magisterio dar cumplimiento al fallo en el término de 30 días contados desde la comunicación, como lo dispone el articulo 192 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. - Condenar al departamento de Antioquia y a la Nación – Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de Magisterio a reconocer y pagar los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la suma correspondiente a la sanción moratoria, de conformidad con el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. - Condenar al departamento de Antioquia y a la Nación – Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de Magisterio a reconocer y pagar los intereses moratorios a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria de la sentencia y hasta el pago de la sanción moratoria y la condena en costas conforme al artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.- Los hechos. 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 4 Los fundamentos fácticos de las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1.- Jaime Alberto Mejía Betancur, en calidad de docente adscrito a los servicios educativos estatales, el “18 de mayo de 2021” (sic), presentó solicitud de reconocimiento y pago de cesantías ante el departamento de Antioquia, petición que fue resuelta a través de la resolución 2021060088552, de 30 de agosto de 2021, siendo pagada al demandante, el día “30 de octubre de 2022” (sic). 2.2.- El 26 de febrero de 2022, Jaime Alberto Mejía Betancur solicitó ante la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Antioquia el reconocimiento y pago de la sanción por mora debido al retardo en el pago de las cesantías, petición que a la fecha no ha sido resuelta, con lo cual se configuró el acto administrativo ficto o presunto objeto de demanda. 3.- Normas violadas y concepto de violación. - La parte actora invocó, como fundamento de sus pretensiones, los artículos 5 y 15 de la ley 91 de 1989, artículos 1 y 2 de la ley 244 de 1995, los artículos 4 y 5 de la ley 1071 de 2006 y el artículo 57 de la ley 1955 de 2019.
Como concepto de violación, manifestó que los plazos previstos para la expedición y notificación del acto administrativo son de 15 días, además, de que se debe evaluar si la notificación se realizó en debida forma y si el docente renuncia o no a los términos de ejecutoria, porque dicha situación varía el conteo de los términos de la sanción por mora, tal como se estableció el 18 de Julio de 2018, en sentencia de unificación CE-SUJSII-012-2018- SUJ-012-S2, emitida por el consejo de Estado. 4.- La actuación procesal de primera instancia. La demanda fue admitida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Turbo, mediante auto de 15 de junio de 20233, providencia que se notificó en debida forma a la parte demandada y al Ministerio Público. 3 Carpeta “Primera Instancia”, documento en pdf “04.
AutoAdmite2023-00037” 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 5 En auto de 9 de mayo de 20244, se prescindió de la audiencia inicial, la audiencia de pruebas y de alegaciones y juzgamiento, se agotaron las etapas de decreto de pruebas, fijación del litigio y se concedió traslado para alegar de conclusión. En auto de 19 de septiembre de 20245, el juzgado de primera instancia concedió el recurso de apelación presentado por la demandada. 4.1.- La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, dentro de la oportunidad legal, se opuso a las pretensiones de la demanda6, para lo cual señaló que, conforme a lo establecido en el artículo 57 de la ley 1955 de 2019 y el decreto 942 de 2022, el ente territorial debe asumir la condena en el pago de la sanción moratoria causada a partir del 1 de enero de 2020.
Anunció que el decreto 1272 de 2018 ajustó los términos del trámite de reconocimiento de las cesantías a los quince días previstos en la ley 1071 de 2006; sin embargo, el trámite dispuesto en el decreto 2831 de 2005 sigue igual, pero acortado en los términos para que la entidad territorial envíe a la sociedad Fiduciaria el proyecto de resolución para que esta lo apruebe o no. Precisó que conforme al artículo 56 de la ley 962 de 2005, en la actualidad, el procedimiento para reconocer una prestación, incluyendo el pago de cesantías, es complejo porque involucra a la entidad territorial y a la Fiduprevisora S.A.; sin embargo, el 25 de mayo de 2019, dicho artículo fue derogado por el artículo 336 de la ley 1955, y a su vez el artículo 57 reguló lo relacionado con la eficiencia en la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y prohibió que con cargo a los recursos de dicho fondo se paguen las sanciones derivadas de la mora e impuso responsabilidad directa a la Secretaría de Educación del ente territorial por la mora en el pago de las cesantías.
Advirtió que la solicitud de reconocimiento de prestaciones económicas debe presentarse ante la última entidad territorial que haya ejercido como autoridad nominadora del afiliado. Las Secretarías de Educación respectivas deben recibir y radicar las solicitudes, expedir las certificaciones y tienen 5 días para subir a la plataforma los proyectos de acto administrativo y remitirlo a la fiduciaria; a su vez, esta última entidad cuenta con 5 días para expedirlo y aprobarlo u objetarlo y, 4 Carpeta “Primera Instancia”, documento en pdf “12.
AutoCorreTraslado” 5 Carpeta “Primera Instancia”, documento en pdf “18. AutoConcedeRecursp” 6 Carpeta “Primera Instancia”, documento en pdf “07. ContestacionDemandaFomagYPoder” 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 6 finalmente, la entidad territorial cuenta con otros 5 días para suscribir los actos administrativos de reconocimiento y remitir a la sociedad fiduciaria copia de los actos administrativos con la constancia de ejecutoria.
Lo anterior en virtud de los 15 días que prevé la ley 1071 de 2006. Indicó que pueden surgir varias circunstancias por las cuales la moratoria resulta configurada a favor del accionante: i) en la expedición del acto administrativo, fruto de una demora de la entidad territorial en enviar el proyecto de acto administrativo o en expedirlo luego de recibida la aprobación por parte de la sociedad fiduciaria, ii) en la expedición del acto administrativo, producto de la demora de la sociedad fiduciaria en hacer la revisión respectiva; iii) una vez expedido y notificado el acto administrativo, por demoras por causas de falta de disponibilidad presupuestal.
Explicó que tratándose de sanción moratoria derivada del pago extemporáneo de la cesantía parcial o definitiva, causadas hasta el 31 de diciembre de 2019, el pago de la sanción moratoria corre a cargo del FOMAG, a pesar que la mora haya sido causada por la entidad territorial. Situación diferente acontece en tratándose de sanción moratoria derivada del pago extemporáneo de la cesantía parcial o definitiva, causadas desde el 1 de enero de 2020, pues, en cualquiera de estos casos, el pago de la sanción moratoria corre a cargo del ente territorial, por expresa disposición legal.
Adujo que en el presente caso la sanción moratoria se causó en el año 2020 y se prolongó hasta el día antes de pago de la prestación, así que el responsable de los días de mora sería el ente territorial por expreso mandato del artículo 57 de la ley 1955 de 2019. Refirió que según la jurisprudencia la fecha hasta la cual debe contabilizarse la sanción moratoria causada en el pago extemporáneo de las cesantías docentes parciales o definitivas, debe ser aquella en la cual la entidad consignó el valor de la obligación en la cuenta del titular (fecha de puesta a disposición) y no la fecha en que son retirados por el titular, pues en ocasiones, no son reclamados por este, por lo que dicho pago es reprogramado.
Expuso que no procede el reconocimiento de indexación o actualización de la indemnización moratoria ni la condena en costas. 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 7 En virtud de lo anterior, propuso las excepciones que denominó: “i) inexistencia actual de la obligación en cabeza de las entidades que represento, y a favor del demandante”;
“ii) ausencia actual de objeto litigioso, frente a mis representadas, por pago de la obligación.”; iii) “cobro de lo no debido, frente a mis representadas, porque la moratoria se generó con posterioridad al 01 de enro de 2020” (sic); “iv) inexistencia actual de la obligación”; “v) ausencia de objeto litigioso”, “vi) cobro de lo no debido frente a las entidades que represento” y “vii) falta de legitimación en la causa por pasiva” 4.2.- El departamento de Antioquia, dentro de la oportunidad legal, se opuso a las pretensiones de la demanda7 y, en cuanto a los hechos, admitió unos como ciertos y frente a otros indicó que no lo eran.
Expresó que la resolución que otorgó las cesantías fue expedida a nombre de la Nación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; en consecuencia, en el evento de haberse configurado la sanción por mora, es dicha entidad quien debe pagarla con sus propios recursos. Solicitó la aplicación del artículo 324 de la ley 2294 de 2023, que proporcionó una solución al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para que asuma la responsabilidad de la sanción por mora en caso de que esta se haya consolidado antes de diciembre de 2022.
Advirtió que la ley 1071 de 2006 regula el supuesto de la sanción por mora; incluso, la le ordena a la entidad iniciar, si es necesario, una acción de repetición contra el funcionario que causó el retardo en el pago. 5.- La sentencia. Mediante sentencia proferida el 30 de agosto de 2024, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Turbo accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Manifestó que el demandante presentó solicitud de reconocimiento de pago de cesantías el 18 de mayo de 2021, así que la Secretaría de Educación del departamento de Antioquia tenía hasta el 9 de junio de 2021 como fecha máxima para expedir el acto administrativo de reconocimiento, según lo dispone el artículo 7 Carpeta “Primera Instancia”, documento en pdf “09.
ContestacionDemandaGobernacionAntioquia” 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 8 4 de la ley 1071 de 2006; sin embargo, el acto se expidió el 30 de agosto de 2021 y se notificó el 7 de septiembre de 2021. Por lo anterior, expresó que el computo de los 45 días de que trata el artículo 5 de la ley 1071 de 2006, se contará a partir del vencimiento de los 15 días hábiles desde la presentación de la solicitud, a los cuales se les adicionan 10 días hábiles que corresponden a la ejecutoria del acto administrativo, por haberse radicado la petición en vigencia de la Ley 1437 de 2011, es decir, 70 días hábiles a partir de la solicitud de las cesantías.
Anunció que la fecha máxima para el pago de las cesantías en el asunto objeto de análisis venció el 31 de agosto de 2021; sin embargo, fueron puestos a su disposición el 30 de octubre de 2021. Luego entonces, la sanción moratoria a que se refiere el parágrafo del artículo 5 de la comentada ley, es aplicable al lapso de tiempo comprendido entre el 1 de septiembre de 2021 y el 29 de octubre de 2021, así que transcurrió 59 días de mora.
Mencionó que en lo que respecta a la responsabilidad del FOMAG, la entidad no incurrió en mora, porque los dineros que constituyen el pago de las cesantías fueron puestos a disposición en la entidad bancaria dentro de los 45 días siguientes a la ejecutoria del acto de reconocimiento de las cesantías por parte de la Secretaría de Educación (7 de septiembre de 2021); en consecuencia, declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva.
Añadió que no accedía a la pretensión de reajuste del valor de acuerdo al Índice de Precios del Consumidor, porque la indemnización ordenada constituía una sanción que resulta superior a la actualización monetaria, criterio que se adoptó en la sentencia de unificación antes mencionada. Finalmente, no se condenó en costas. 6.- El recurso de apelación. El departamento de Antioquia interpuso recurso de apelación8 frente al fallo de primera instancia 9, en virtud del cual solicitó revocar la sentencia. 8 Carpeta “Primera Instancia”, documentos en pdf “035Comunicacion” y “036RecursoApelacionDepartamentoAntioquia” 9 Carpeta “Primera Instancia”, documento en pdf “17.1 RecursoApelacion” 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 9 Para lo anterior, reiteró los argumentos de la contestación y añadió que es reiterado el criterio de no aplicar el artículo 57 de la ley 1955 de 2019, pues ambas entidades compartían responsabilidad, en el evento de que las peticiones de las cesantías surgieran antes de su vigencia (25 de mayo de 2019), porque la línea jurisprudencial consideraba que el único legitimado en la causa era el FOMAG.
Explicó que, si en gracia de discusión, se establece que el ente territorial profirió la resolución de reconocimiento de la cesantía por fuera del término de los 15 días que establece la ley 1071 de 2006, no sería razón suficiente para considerar que el ente territorial es el responsable del pago total o parcial, porque el pago de la sanción por mora en la que pudiera incurrirse se debe cargar a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, porque las entidades territoriales no administran los recursos correspondientes a esas cesantías, sus pagos parciales, ni sus intereses.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA. 1.- Competencia. La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 30 de agosto de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Turbo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 de la ley 1437 de 2011, en armonía con lo consagrado en el numeral 2 del artículo 155 ibídem pues, al estimar razonadamente la cuantía, la pretensión de mayor valor no excedió los 50 salarios mínimos legales mensuales10. 1.2.- Cuestión previa.
Se advierte que el artículo 18 de la ley 446 de 1998 impone a los jueces la obligación de proferir sentencias en el orden en que cada uno de los procesos que han venido tramitando hayan pasado al despacho para tal efecto, sin que hubiere lugar a alterarse dicho orden. No obstante, lo anterior, el legislador mediante la ley 1285, de 22 de enero de 2009, por la cual se reformó la ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, en su artículo 16 estableció la posibilidad de que el Consejo de Estado, en sus Salas 10 Carpeta “Primera Instancia”, documento en pdf “02.
DEMANDA _ JAIME ALBERTO MEJÍA BETANCUR_ SANCION MORA” página 14 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 10 o Secciones, sometieran a estudio y aprobación los proyectos de sentencia con carácter preferente, esto es, sin atender el estricto orden de entrada al despacho, cuando la decisión adoptada carezca de antecedentes jurisprudenciales.
Teniendo en cuenta que el Consejo de Estado, en sentencia de 18 de julio de 2018, unificó la jurisprudencia frente a la aplicación de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías al personal docente de que trata la ley 244 de 1995 subrogado por la ley 1071 de 2006, se entrará a resolver el recurso de apelación sin atender el orden y fecha en que el presente asunto entró para fallo al despacho. 2.- El problema jurídico. - De conformidad con los argumentos esbozados en el recurso de apelación, la Sala considera que el debate de segunda instancia se reduce a determinar, en primer lugar, quien es la entidad responsable de pagar a favor de la parte actora la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006, en segundo lugar, determinar el período bajo el cual se debe realizar el pago por dicho concepto.
Para la solución del problema jurídico propuesto, la Sala desarrollará los siguientes temas: i) régimen jurídico aplicable, ii) solución al caso concreto, iii) decisión y iv) costas. 3.- Marco jurídico aplicable. 3.1.- Cesantías de docentes. La ley 91 de 1989, en relación con las cesantías de los docentes, establece: “Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: “3. Cesantías: “A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. “B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 11 cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional”. Ahora, el decreto 2831 de 2005 regula todo lo relativo al reconocimiento de las prestaciones que se encuentran a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, señalando que: (i) la solicitud se eleva ante la entidad territorial a cuya planta docente pertenezca o haya pertenecido el docente, (ii) la entidad territorial elabora y remite el proyecto de acto administrativo dentro de los quince (15) días siguientes a la radicación de la solicitud a la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y (iii) dentro de los quince (15) días siguientes al recibo del proyecto de resolución la sociedad fiduciaria deberá impartir su aprobación o indicar de manera precisa las razones para no hacerlo.
La normativa que regula la materia establece: “Artículo 2. Radicación de solicitudes. Las solicitudes de reconocimiento de prestaciones sociales, deberán ser radicadas en la secretaría de educación, o la dependencia o entidad que haga sus veces, de la respectiva entidad territorial certificada a cuya planta docente pertenezca o haya pertenecido el solicitante o causahabiente, de acuerdo con el formulario adoptado para el efecto por la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
“La sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo, implementará un sistema de radicación único, que registre las solicitudes de reconocimiento de prestaciones económicas que deba pagar el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en forma simultánea en la respectiva entidad territorial certificada y en la sociedad fiduciaria y que permita a los solicitantes conocer electrónicamente el estado de su trámite.
“Artículo 3. Gestión a cargo de las secretarías de educación. De acuerdo con lo establecido en el artículo 3° de la Ley 91 de 1989 y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, la atención de las solicitudes relacionadas con las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, será efectuada a través de las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, o la dependencia que haga sus veces.
“Para tal efecto, la secretaría de educación de la entidad territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente deberá: “1. Recibir y radicar en estricto orden cronológico, las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de prestaciones sociales a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de acuerdo con los formularios que adopte la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos de dicho Fondo.
“2, Expedir con destino a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo y conforme a los formatos únicos adoptados, certificación 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 12 de tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional, del docente peticionario o causahabiente, de acuerdo con la normatividad vigente.
“3. Elaborar y remitir el proyecto de acto administrativo de reconocimiento, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud, a la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para su aprobación, junto con la certificación descrita en el numeral anterior del presente artículo, “4.
Previa aprobación por parte de la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio suscribir el acto administrativo de reconocimiento de prestaciones económicas a cargo de dicho Fondo, de acuerdo con las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005 y las normas que las adicionen o modifiquen, y surtir los trámites administrativos a que haya lugar, en los términos y con las formalidades y efectos previstos en la Ley.
“5. Remitir a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, copia de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones sociales a cargo de éste, junto con la respectiva constancia de ejecutoria para efectos de pago y dentro de los tres días siguientes a que éstos se encuentren en firme.
“Parágrafo primero: Igual trámite se surtirá para resolver los recursos que sean interpuestos contra las decisiones adoptadas de conformidad con el procedimiento aquí establecido y aquellas que modifiquen decisiones que con anterioridad se hayan adoptado respecto del reconocimiento de prestaciones a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
“Parágrafo segundo: Sin perjuicio de la responsabilidad administrativa, disciplinaria, fiscal y penal a que pueda haber lugar, las resoluciones que se expidan por parte de la autoridad territorial, que reconozcan prestaciones sociales que deba pagar el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin la previa aprobación de la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos de tal Fondo, carecerán de efectos legales y no prestarán mérito ejecutivo.
“Artículo 4. Trámite de solicitudes. El proyecto de acto administrativo de reconocimiento de prestaciones que elabore la secretaría de educación, o la entidad que haga sus veces, de la entidad territorial certificada a cuya planta docente pertenezca o haya pertenecido el solicitante, será remitido a la sociedad fiduciaria que se encargue del manejo de los recursos del Fondo para su aprobación. “Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al recibo del proyecto de resolución, la sociedad fiduciaria deberá impartir su aprobación o indicar de manera precisa las razones de su decisión de no hacerlo, e informar de ello a la respectiva secretaría de educación. “Artículo 5.
Reconocimiento. Aprobado el proyecto de resolución por la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo, deberá ser suscrito por el secretario de educación del ente territorial certificado y notificado en los términos y con las formalidades y efectos previstos en la Ley”. 3.2. - Sanción por mora – Régimen general.
El artículo 2 de la ley 244 de 1995, el cual fue subrogado por el artículo 5 de la ley 1071 de 2006, señaló que el plazo máximo con el cual cuenta la entidad para 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 13 pagar las cesantías, es de cuarenta y cinco (45) días contados a partir del día en que quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación parcial o definitiva de la prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
De igual forma, en cuanto a la mora en el pago de dicha prestación, el parágrafo del artículo 5 de la ley 1071 de 2006 señaló lo siguiente (se transcribe de forma textual como aparece en la norma en cita): “Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste”. Respecto de lo anterior, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reiteradamente ha señalado, en los procesos en que es parte que la ley 91 de 1989, el artículo 56 de la ley 962 de 2005 y el decreto 2831 de 2005 son normas de carácter especial que contemplan un procedimiento para el trámite de las solicitudes de reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, disposiciones que no consagran y, tampoco tipifican, la sanción por mora en el pago de las cesantías, razón por la cual la sanción dispuesta en el artículo 5 de la ley 1071 de 2006 no puede ser aplicada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Frente a este argumento, si bien es claro que existió discusión respecto de la aplicación de la sanción por mora contenida en la ley 1071 de 2006 al personal docente, esta Sala, desde hace ya tiempo, sentó su posición al respecto, en el sentido que, si bien, en principio, pudiera considerarse improcedente el reconocimiento de la sanción en mención a los docentes cuya situación prestacional se encuentra especialmente regulada en la ley 91 de 1989 y el decreto 2831 de 2005, en razón de los principios de igualdad y de favorabilidad resulta viable aplicar lo consagrado en la ley 1071 de 2006, pues no puede dársele un trato desigual al sector docente, negándoles un beneficio reconocido a los servidores públicos (calidad que ostentan los docentes), so pretexto de no estar regulada en una norma especial su situación prestacional; además, no podría prohijarse la tesis que, en relación con los docentes, el pago con mora de una prestación social no tiene una consecuencia jurídica, como lo da a entender la entidad demandada. 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 14 Por otra parte, también es cierto que existía discusión en torno a si, para efectos de contabilizar desde cuándo debía ser reconocida la sanción moratoria debía darse aplicación a lo contenido en los artículos 3 a 5 del decreto 2831 de 2005, los cuales contenían una regulación especial en el trámite de reconocimiento de las cesantías para el personal docente o si, por el contrario, debía darse aplicación a las reglas dispuestas en la ley 1071 de 2006.
No obstante, en la actualidad no hay discusión en torno a la aplicación de la sanción moratoria contenida en la ley 1071 de 2006 para el personal docente, ni tampoco sobre la contabilización del término a partir del cual debe ser reconocida esta sanción, pues el H. Consejo de Estado en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, zanjó estas y otras discusiones, tal como se expondrá a continuación. 3.3.- De la sentencia de unificación de 18 de julio de 2018.
Dada la relevancia jurídica del tema, el H. Consejo de Estado11, en sentencia de unificación de la fecha señalada, definió la procedencia de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías al personal docente y aclaró la manera en que debe realizarse su cómputo, cuando exista mora en el pago (se transcribe como aparece en la providencia en cita): “Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías.
“Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
“Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. “De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 18 de julio de 2018, expediente 73001 23 33 000 2014 00580 01 (4961-2015). 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 15 que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. “Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo.
“Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria. Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA” (subrayas intencionales de la Sala). A partir de los argumentos esbozados por el H. Consejo de Estado en la jurisprudencia en cita, puede darse respuesta a los siguientes interrogantes, que otrora, eran objeto de discusión, por consiguiente, problemas jurídicos respecto de los cuales no había unidad de criterio. - ¿Es procedente el reconocimiento de la sanción moratoria al personal docente? Con las reglas jurisprudenciales sentadas por el H. Consejo de Estado, es claro que a los docentes oficiales les son aplicables las reglas contenidas en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, las cuales contemplan la procedencia de la sanción moratoria por la falta de pago oportuno de las cesantías. - ¿Cómo debe realizarse el cómputo de los días en que la entidad haya incurrido en mora, cuando se reconozcan tardíamente las cesantías? En cuanto a la liquidación de la sanción moratoria por la falta de pago oportuno del auxilio de cesantías, en la sentencia de unificación se establecieron los lineamientos para ello, en el sentido que, en el evento en que la entidad resolvía la solicitud de reconocimiento de las cesantías de manera tardía o no la resolvía, a partir de la radicación de la petición se cuentan 15 días para la expedición del acto administrativo que apruebe o impruebe el reconocimiento, de conformidad con el artículo 4 de la ley 1071 de 2006.
A partir del vencimiento de dicho término, se cuenta el término de ejecutoria de la decisión, término varía dependiendo si la solicitud se formuló en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo o en vigencia del Código Contencioso Administrativo, pues, en el primero de los casos, el término de ejecutoria es de diez (10) días, mientras que, en el segundo, es de cinco (5) días. 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 16 Finalmente, una vez ejecutoriada la decisión, la entidad cuenta con cuarenta y cinco (45) días para hacer efectivo el pago de la prestación. Lo anterior en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, da un total de setenta (70) días, de modo que, al día siguiente del vencimiento de dicho término, se comenzará a causar la sanción moratoria y cesará en el momento en que se realice el pago. - ¿Cómo debe realizarse el cómputo de los días en que la entidad haya incurrido en mora, cuando se expide oportunamente el acto de reconocimiento de cesantías? En este supuesto, el H. Consejo de Estado precisó que también debe contabilizarse el término con el que cuenta la entidad para realizar la notificación del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, y distinguió si la notificación se realizó: i) personalmente, mediante mensaje dirigido al buzón de correo electrónico, ii) personalmente, conforme lo dispone el artículo 67 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o iii) por aviso.
En el primero de los supuestos, esto es, cuando la notificación se realiza personalmente, a través de mensaje enviado al buzón de correo electrónico, el término de ejecutoria iniciará a partir del día siguiente en que se realice la recepción efectiva del contenido del acto administrativo que resolvió la solicitud de reconocimiento de cesantías, lo cual deberá hacerse, a más tardar, dentro de los doce (12) días siguientes a la fecha en que se haya proferido el acto administrativo.
Cuando se pretenda la notificación personal de conformidad con lo dispuesto en el artículo 67 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la entidad deberá remitir citación al interesado dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto administrativo que reconoce la prestación y, surtida dicha notificación, el término de ejecutoria empezará a contarse a partir del día siguiente.
Por último, cuando el interesado no concurra a notificarse personalmente, dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción de la citación, deberá realizarse la notificación por aviso, de conformidad con lo consagrado en el artículo 69 ibídem, situación en la cual se entenderá notificado el acto administrativo al día siguiente 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 17 del recibo de la notificación por aviso y, desde dicho momento iniciara el cómputo del término de ejecutoria del acto administrativo.
En conclusión, el H. Consejo de Estado aclara que el término con el que cuenta la entidad para notificar, en debida forma, el acto administrativo a través del cual se reconoce el pago de las cesantías, no puede tenerse en cuenta para efectos de computar la sanción moratoria, razón por la cual el término de los cuarenta y cinco (45) días con que cuenta la entidad para realizar el pago efectivo de la obligación solo empieza a correr una vez verificada la ejecutoria del acto administrativo de reconocimiento. - ¿Cómo debe realizarse el cómputo de los días en que la entidad haya incurrido en mora, cuando no se notifica, en debida forma, el acto de reconocimiento de cesantías? El término de ejecutoria del acto administrativo de reconocimiento solo iniciará a correr después de transcurridos doce (12) días, contados a partir de la expedición del mismo, como quiera que la entidad cuenta con cinco (5) días para citar al interesado (artículo 68 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), cinco (5) días para que comparezca a recibir notificación personal (artículo 69 ibídem), un (1) día para entregar el aviso (ibídem) y, un (1) día para perfeccionarse la notificación por este medio (ibídem). - ¿Cómo debe realizarse el cómputo de los días en que la entidad haya incurrido en mora, cuando el interesado renuncia expresamente a los términos de notificación y de ejecutoria del acto administrativo de reconocimiento? El acto administrativo que reconoce el pago de las cesantías adquiere firmeza a partir de la fecha en que se haga la manifestación expresa de la renuncia a los términos de notificación y ejecutoria, de manera que al día siguiente inicia el cómputo de los cuarenta y cinco (45) días para el pago de las cesantías. - ¿Qué salario debe tomarse para la liquidación de la sanción moratoria? Al respecto la sentencia de unificación precisó que el salario base para liquidar el monto de la sanción moratoria varía dependiendo de si la solicitud se realizó para el reconocimiento de las cesantías parciales o el reconocimiento de cesantías definitivas, pues en el primero de los casos será la asignación básica diaria 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 18 devengada por el servidor público al momento en que se causó la mora, mientras que en el segundo de los casos será la asignación básica diaria percibida al momento de finalizar el vínculo laboral. - ¿Procede el reconocimiento de la indexación de la sanción moratoria? En lo que concierne a este tema, el H. Consejo de Estado concluyó que dicho reconocimiento no es procedente, como quiera que el monto a reconocer por concepto de sanción moratoria sobrepasa el valor del reajuste monetario, con lo cual se entiende que la indexación de la suma se encuentra contemplada dentro de lo reconocido por concepto de sanción moratoria.
Al respecto, el H. Consejo de Estado en la sentencia de unificación que se viene comentando precisó (se transcribe como aparece en la providencia en cita): “Es evidente, que la jurisprudencia de la Sección Segunda se inclinó por descartar la procedencia de la indexación de la sanción moratoria, porque ésta penaliza la negligencia del empleador en la obligación de reconocer y pagar oportunamente las cesantías a sus empleados, que en términos monetarios constituyen sumas de dinero mayores a la actualización a valor presente. … “De este modo, la jurisprudencia del Consejo de Estado igualmente ha caracterizado la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías como una multa a favor del trabajador y en contra del empleador estatuida con el objeto de reparar los daños causados al primero por el incumplimiento en el plazo para el pago. … “En tal sentido, al no tratarse de un derecho laboral, sino de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, no es procedente ordenar su ajuste a valor presente, pues, se trata de valores monetarios que no tienen intención de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo. ….
“En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido”. 3.4.- De la aplicación de la ley 1955 de 2019.
El 25 de mayo de 2019, se expidió la ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 pacto por Colombia, pacto por la equidad” y en su articulo 57 dispuso lo siguiente: “ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 19 parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Parágrafo modificado modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. (Subraya intencional) Se aclara que el parágrafo original de la ley 1955 de 2019 indicaba: “PARÁGRAFO TRANSITORIO.
Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención.” 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 20 En atención a lo expuesto la entidad territorial será responsable patrimonialmente cuando no realicé dentro de los términos previstos la entrega del acto administrativo al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, evento el cual no se podría hacer el pago de la sanción moratoria con cargo a los recursos de dicho Fondo.
Por su parte, el decreto 940 de 202212 dispone: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.22. Término de la Entidad Territorial Certificada en Educación para resolver las solicitudes de reconocimiento y pago de cesantías y su gestión. La solicitud del reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas deberá contener los documentos requeridos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la sociedad fiduciaria que lo administra, de acuerdo con el formulario que adopte para el efecto a través de la herramienta tecnológica. ‘La Entidad Territorial Certificada en Educación deberá resolver la solicitud de reconocimiento mediante acto administrativo, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación completa de la solicitud de reconocimiento por parte del peticionario, a través de la herramienta tecnológica. … ‘ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.27.
Pago de los reconocimientos de cesantías. Dentro de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la ejecutoria del acto administrativo que reconoce las cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deberá efectuar el pago correspondiente.
En todo caso, todo el procedimiento de reconocimiento y pago de las cesantías parciales y definitivas no podrá exceder los tiempos establecidos en la Ley 1071 de 2006.
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya. ‘Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere. ‘PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del 12 Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 21 Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. ‘En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad”. 3.5.- La prescripción extintiva del derecho. - El término de prescripción para las obligaciones derivadas de la relación laboral, bien sean salariales o de carácter prestacional, es de tres (3) años, según lo previsto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, el cual establece (se transcribe textual, como aparece en la norma en cita): “Artículo 151.
Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contaran desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o una prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción, pero solo por un lapso igual”.
Por su parte, el artículo 41 del decreto 3135 de 1968, “Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales”, establece que el término de la prescripción trienal se interrumpe por un lapso igual, con la reclamación que haga el interesado ante la administración (se transcribe textual, como aparece en la norma en cita).
“Artículo 41. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual”.
En relación con el término de prescripción de los derechos laborales, la H. Corte Constitucional13 señaló (se transcribe de forma textual como aparece en la providencia en cita): “En efecto, la interpretación que, en reiteradas oportunidades, ha realizado el Consejo de Estado, también sostiene que el término de prescripción para el cobro de salarios e indemnizaciones por accidentes de trabajo para los trabajadores al servicio del Estado es el que consagran los artículos 488 del CST, 151 del CPL y 41 del Decreto 3135 de 1968, esto es, un término de tres años para todos los casos, pues ‘la prescripción establecida en el citado artículo 151 [del Código de Procedimiento Laboral] se refiere a las acciones 13 Corte Constitucional.
Sentencia C – 745 de 1999. 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 22 que emanen de las leyes sociales, en un sentido general, lo que quiere decir que comprende no sólo las acciones que se refieren a los trabajadores particulares sino también a los que amparan a los servidores oficiales”. Ahora bien, es de señalar que la presentación de la reclamación administrativa ante el empleador interrumpe la prescripción y, a partir de ese momento, el interesado cuenta con tres años para su reclamación en sede judicial, al cabo de los cuales su inactividad implicaría la extinción de su derecho y, por ende, no sería posible acceder al restablecimiento del derecho14. 4.- De lo probado en el expediente. 4.1.- Mediante resolución 2021060088552, de 30 de agosto de 2021, se ordenó el reconocimiento y pago de “una cesantía parcia para estudio” a favor de Jaime Alberto Mejía Betancur15, la cual se notificó personalmente el 7 de septiembre de 202116. 4.2.- Las cesantías parciales reconocidas fueron puestas a disposición del accionante el 30 de octubre 2021, según el certificado de la fiduprevisoria17. 4.3.- El 26 de febrero de 2022, el demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por la falta de pago oportuno de sus cesantías18. 5.- El caso concreto.
De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, la Sala encuentra acreditado que en el trámite administrativo de reconocimiento del auxilio de las cesantías del demandante se desconocieron los términos dispuestos en la ley 244 de 1995, adicionada por la ley 1071 de 2006, y la ley 1955 de 2019. Para lo anterior se tiene que el 18 de junio de 202119, se presentó la solicitud de reconocimiento de las cesantías parciales, así que los 15 días con los que contaba 14 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso, Sección Segunda, providencia del 25 de septiembre de 2017, expediente 13001 23 31 000 2008 00283 01 (0043-13). 15 Carpeta “Primera Instancia”, documento en pdf “02.
DEMANDA _ JAIME ALBERTO MEJÍA BETANCUR_ SANCION MORA” páginas 25 a 29 y en “09. ContestacionDemandaGobernacionAntioquia” páginas 39 a 43 16 Carpeta “Primera Instancia”, documento en pdf “02. DEMANDA _ JAIME ALBERTO MEJÍA BETANCUR_ SANCION MORA” página 30 y en “09. ContestacionDemandaGobernacionAntioquia” página 44 17 Carpeta “Primera Instancia”, documento en pdf “02.
DEMANDA _ JAIME ALBERTO MEJÍA BETANCUR_ SANCION MORA” página 17 18Carpeta “Primera Instancia”, documento en pdf “02. DEMANDA _ JAIME ALBERTO MEJÍA BETANCUR_ SANCION MORA” páginas 20 y 21 19 Carpeta “Primera Instancia”, documento en pdf “02. DEMANDA _ JAIME ALBERTO MEJÍA BETANCUR_ SANCION MORA” página 27 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 23 la entidad para elaborar y remitir el proyecto de acto administrativo ante la Fiduciaria20 vencieron el 12 de julio de 2021; sin embargo, el acto administrativo se expidió el 30 de agosto de 202121, y su notificación personal se surtió el 7 de septiembre de 202122.
La anterior situación prueba que transcurrieron más de los quince (15) días que prevé el artículo 3 del decreto 2831 de 2005. Se advierte, además, que el a quo debió estudiar el caso concreto a la luz de la ley 1955 de 2019 (artículo 57) y del decreto 942 de 2022 para concluir que los responsables del pago fue tanto la entidad territorial, como el FOMAG, porque la primera expidió el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías fuera del término (después de los 15 días) y la segunda pagó luego del término para hacerlo (después de los 45 días), siendo entonces los responsables del pago el departamento de Antioquia y la Fiduprevisora con sus propios recursos y no como vocera del patrimonio del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En esa medida, la Sala se procede a realizar el siguiente cuadro comparativo donde se relacionan los términos consagrados en la ley para el trámite administrativo de reconocimiento de cesantías y los términos que transcurrieron para el caso concreto: Término Fecha Reclamación de las cesantías 18/06/2021 Vencimiento del término para reconocimiento (15 días) 12/07/2021 Vencimiento del término de ejecutoria (10 días) 27/07/2021 Vencimiento del término para el pago (45 días) 29/09/2021 Disposición de las cesantías 30/10/2021 Sanción por mora: 30/09/2021 al 29/10/2021= 30 días De modo que, la regla a aplicar es que los 45 días con que cuenta la entidad para realizar el pago efectivo de la obligación solo empieza a correr después de vencido el término de ejecutoria, lo cual ocurrió el 27 de julio de 2021.
Conforme lo anterior, se tiene que la entidad demandada incurrió en mora por el período comprendido entre el 30 de septiembre de 2021 (día siguiente al 20 “Artículo 3°. Gestión a cargo de las secretarías de educación… 3. Elaborar y remitir el proyecto de acto administrativo de reconocimiento, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud, a la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para su aprobación, junto con la certificación descrita en el numeral anterior del presente artículo”. 21 Carpeta “Primera Instancia”, documento en pdf “Carpeta “Primera Instancia”, documento en pdf “02.
DEMANDA _ JAIME ALBERTO MEJÍA BETANCUR_ SANCION MORA” página 25 22 Carpeta “Primera Instancia”, documento en pdf “Carpeta “Primera Instancia”, documento en pdf “02. DEMANDA _ JAIME ALBERTO MEJÍA BETANCUR_ SANCION MORA” página 30 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 24 vencimiento del término de cuarenta y cinco días que tenía para consignar las cesantías) al 29 de octubre de 2021 (día anterior al que estuvo a disposición el dinero), es decir, 30 días.
La Sala advierte que no puede tomar como fecha de interposición de la solicitud de reconocimiento de las cesantías el 18 de mayo de 202123, por cuanto la resolución 2021060088552 de 30 de agosto de 2021 dice que la fecha en que se presentó fue el 18 de junio de 2021, radicado 2021CES-046654 y frente a dicho acto no se solicitó la corrección, aclaración y no se interpuso recurso alguno y dentro del proceso no se halla prueba efectiva que permita corroborar que la petición se haya interpuesto en fechas distintas.
Es de anotar que el a quo se equivocó al indicar que la entidad demandada incurrió en mora de la prestación entre el 1 de septiembre de 2021 hasta el 29 de octubre de 2021, por ende, la Sala modificará la condena, en cuanto al conteo de los días de mora. Además de lo anterior, se debe tener en cuenta lo dispuesto por el artículo 57 de la ley 1955 de 2019, pues allí se indicó i) que la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y ii) la norma empezaría a regir a partir de su publicación, es decir, después del 25 de mayo de 2019, de modo que dicha norma rige el trámite de las cesantías y la causación de la sanción moratoria que aquí se reclama.
En síntesis, la entidad responsable del pago es la Fiduprevisora con sus propios recursos y no como vocera del patrimonio del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como se dirá en la parte resolutiva. En consecuencia, se modificará el fallo de primera instancia, en el sentido de: i) revocar el ordinal primero, mediante el cual se declaró la falta de legitimación en la causa de la Nación Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y ii) 23 Carpeta “Primera” documento en pdf ““02.
DEMANDA _ JAIME ALBERTO MEJÍA BETANCUR_ SANCION MORA” página 24 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 25 de modificar el ordinal cuarto, en cuanto a las fechas y días de mora que se causaron. 6.- La condena en costas. - Sobre la condena en costas, el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo disponía lo siguiente: “Artículo 188.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. En razón a que el Código de Procedimiento Civil fue derogado por el Código General del Proceso, debe entenderse que la remisión que hace el C.P.A.C.A., es a la normativa procesal vigente de aplicación inmediata y que para el asunto que nos ocupa es el artículo 365, disposición que introdujo un criterio eminentemente objetivo para determinar la procedencia de la condena en costas24.
Sin embargo, el artículo 188 del C.P.A.C.A. fue adicionado por el artículo 47 de la ley 2080 de 2021, en los siguientes términos: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Lo anterior supone que se mantuvo el criterio objetivo que pregonaba la ley 1437 de 2011 para su imposición en procesos distintos a aquellos en lo que se ventile un interés público y previó un criterio subjetivo en relación con estos últimos para su condena.
Teniendo en cuenta que la sentencia de primera instancia se modificará, por la prosperidad parcial del recurso de apelación, no se condenará en costas en esta instancia. 24 ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. … 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4.
Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 26 En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA CUARTA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA. – PRIMERO. REVÓCASE el ordinal primero de la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Turbo, por las razones expuestas en precedencia SEGUNDO. MODIFÍCASE el ordinal cuarto de la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Turbo, por las razones expuestas en precedencia, mediante la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda, el cual quedará de la siguiente manera: “SEGUNDO: CONDÉNESE al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA y a la FIDUPREVISORA S.A, quien responderá con sus propios recursos y no como vocera del patrimonio del FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reconocer y pagar a favor del señor JAIME ALBERTO MEJIA BETANCUR, identificado con cédula de ciudadanía número 98.697.702, la sanción moratoria consagrada en el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, que es aplicable al lapso comprendido desde el 29 de septiembre de 2021 hasta el 29 de octubre de 2021, es decir, 30 días de mora por el no pago oportuno de las cesantías parciales.
Para efectos de la liquidación del concepto que se está ordenando reconocer a favor del demandante, se deberá aplicar la asignación básica devengada para el año 2021, esto por tratarse del reconocimiento de una cesantías pacial”.
TERCERO. CONFÍRMASE en lo demás el fallo de primera instancia.
CUARTO. SIN CONDENA en costas en esta instancia.
QUINTO. Ejecutoriada la presente providencia, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en acta de la fecha. LOS MAGISTRADOS, 05837 33 33 002 2023 00037 01 Nulidad y restablecimiento del derecho 27 DANIEL MONTERO BETANCUR MARTHA CECILIA MADRÍD ROLDÁN CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ