SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Córdoba

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, ocho (8) de octubre del año dos mil veinticinco (2025) FALLO SEGUNDA INSTANCIA Asunto: Acción de Tutela Radicación: 23001333300420250027901 Accionante(s): Eliseo Rodríguez García Accionado(s): Vinculado(s): Banco Agrario de Colombia S.A., Fundación Horizonte Social, y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Juzgado Segundo Civil Especializado en Restitución de Tierras de Montería y Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir sobre la impugnación presentada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en contra de la Sentencia de Primera instancia proferida el 1° de septiembre de 2025, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se ampararon derechos fundamentales del accionante.

II.

ANTECEDENTES a). Hechos1. En el libelo de tutela se narran los siguientes hechos: El señor Eliseo Rodríguez García es víctima del conflicto armado interno por el hecho victimizante de desplazamiento forzado, circunstancia por la que se encuentra inscrito en el Registro Único de Víctimas (RUV). Mediante Acta nro. 040, el Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Montería le hizo entrega material del predio denominado Parcela 50 Cedro Cocido, identificado con matrícula inmobiliaria nro. 140-108996, ubicado en la vereda el Tronco, corregimiento de Leticia, municipio de Montería- Córdoba.

En desarrollo de medidas de reparación, señaló que mediante Acta nro. 35 de 2016, resultó beneficiario de un subsidio de vivienda de interés social rural (VISR), y que el 25 de febrero de 2021 el Banco Agrario lo incluyó formalmente en la lista de favorecidos dentro del proyecto «Construcción de Vivienda Nueva Montería – Córdoba VISR Gerencia 63», bajo la coordinación de la Fundación Horizonte Social.

Sin embargo, indicó que a pesar de haber transcurrido más de cuatro años desde la adjudicación y viabilidad del subsidio –2016 y 2021–, el proyecto no se ha materializado, toda vez que la vivienda no ha sido construida. En ese sentido, expresó que esta demora ha lesionado gravemente los principios de buena fe y confianza legítima, al generarle la expectativa de resolver el problema habitacional de su núcleo familiar, la ciertamente se ha visto frustrada ante la persistente mora en la entrega del inmueble.

Frente a esta realidad, relató que entre los años 2021 y 2025 ha elevado varias peticiones ante el Banco Agrario, la Fundación Horizonte Social, el Ministerio de Vivienda y el Ministerio de Agricultura, en procura de obtener explicaciones del por qué a la fecha aún no se ha ejecutado tal proyecto ni brindado soluciones concretas. Afirmó que las respuestas han resultado evasivas, contradictorias y carentes de respaldo probatorio, sin ofrecer medidas inmediatas que garanticen, lo que a su juicio, prolonga de manera injustificada el sufrimiento y la incertidumbre de su hogar beneficiario.

Puso de presente, que el Banco Agrario respondió atribuyendo la falta de ejecución a factores como la inviabilidad inicial del predio, la pandemia, el alza de costos de los materiales, la falta de cierre financiero, y los presuntos incumplimientos de la Fundación 1 PDF nro. 01 (págs.2,3 y 4) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.

Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23001333300420250027901 2 Horizonte Social por la no suscripción de prórroga contractual y la no obtención de póliza de cumplimiento. Ante esto, manifestó que tales justificaciones no lo eximen de responsabilidad, dado que el Banco Agrario, en su condición de entidad otorgante y supervisora, tenía el deber de garantizar la correcta ejecución del subsidio asignado.

Finalmente, sostuvo que actualmente habita en el predio restituido en condiciones precarias, en una vivienda improvisada, sin servicios públicos básicos, con riesgo estructural e insalubridad, lo cual compromete su salud, su seguridad y la dignidad de su núcleo familiar. En virtud de lo anterior, el señor Eliseo Rodríguez García considera que la omisión descrita vulnera sus derechos fundamentales a la vivienda digna, vida en condiciones dignas, dignidad humana, integridad personal y confianza legítima, máxime cuando ostenta la calidad de adulto mayor y de sujeto de especial protección constitucional. b).

Petición2. En el escrito de tutela, se hicieron las siguientes peticiones: • Que se tutelen los derechos fundamentales a la vivienda digna, dignidad humana, reparación integral y confianza legítima. • Que se ordene al Banco Agrario de Colombia S.A., en su calidad de entidad otorgante y responsable del Programa VISR, que adopte de manera inmediata las medidas administrativas, contractuales y presupuestales necesarias para garantizar el cierre financiero y la ejecución efectiva del subsidio VISR, radicado bajo el nro. 4616102011, adjudicado al suscrito mediante Acta 35 de 2016 y viabilizado mediante concepto GV-805 de 2021. • Que se ordene al Banco Agrario de Colombia que elabore y me remita un cronograma oficial, preciso y verificable de ejecución del proyecto «CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA NUEVA MONTERÍA – CÓRDOBA VISR GERENCIA 63», con fechas definidas para cada fase de avance, y garantice el seguimiento de este hasta su culminación. • Que se ordene al Banco Agrario adoptar medidas provisionales y transitorias a favor de su hogar, mientras se materializa la solución definitiva de vivienda, tales como subsidios temporales, apoyos de alojamiento o cualquier otra medida de protección material. • Que se exhorte al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, para que, en el marco de sus competencias, adopten acciones que garanticen el cierre de este proyecto y el cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo en relación con la atención a hogares víctimas del conflicto armado. • Que se ordene remitir copia del fallo a la Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo y al Juzgado Segundo Civil de Restitución de Tierras de Montería, para que realicen el seguimiento de cumplimiento de lo ordenado y adopten las medidas preventivas correspondientes frente a la omisión sistemática evidenciada. c).

Informes de las entidades accionadas • Juzgado Segundo Civil Especializado en Restitución de Tierras de Montería3 La juez titular del Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Montería expuso que el señor Eliseo Rodríguez García fungió ante dicha dependencia como solicitante del predio denominado «Parcela 50 Cedro Cocido», junto con otras víctimas del conflicto que reclamaban sus derechos sobre sus tierras ubicadas en la 2 PDF nro.01 (pag.21) Cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 3 PDF nro. 08 (Págs. 3-4) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.

Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23001333300420250027901 3 vereda El Tronco, corregimiento Leticia, municipio Montería, departamento de Córdoba, dentro del proceso que se identificó bajo el radicado nro. 23001 31 21 00220130000900. Expuso que dicho proceso fue instruido en debida forma hasta la instancia probatoria y, en virtud de lo dispuesto en el artículo 79 de la Ley 1448 de 2011, fue remitido a la Secretaría del Tribunal Superior de Antioquia –Sala Primera de Decisión Civil Especializada en Restitución de Tierras–, para que, conforme a su competencia, dictara sentencia de única instancia. En virtud de ello, el Tribunal Superior de Antioquia – Sala Primera de Decisión Civil Especializada en Restitución de Tierras, mediante sentencia de única instancia nro. 004 del 9 de junio de 2016, reconoció y protegió el derecho fundamental a la restitución de tierras del señor Eliseo Rodríguez García y de otros reclamantes, ordenando la restitución jurídica y material de los predios solicitados, así como la adopción de las demás medidas contempladas en la Ley de Víctimas en favor de los beneficiarios.

Para el cumplimiento de lo ordenado, el Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Montería fue comisionado mediante despacho comisorio nro. 015, con el fin de realizar la entrega efectiva del inmueble objeto de restitución. En desarrollo de lo anterior, practicó la diligencia de entrega el 18 de julio de 2016 y se devolvió debidamente diligenciado el despacho comisorio mediante auto nro. 258 del 2 de agosto de 2016 al Tribunal Superior de Antioquia.

En ese sentido, expuso que quien mantiene la competencia para realizar seguimiento al cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia corresponde al Tribunal Superior de Antioquia –Sala Primera de Decisión Civil Especializada en Restitución de Tierras–, de conformidad a lo previsto en el artículo 102 de la Ley 1448 de 2011. Finalmente, solicitó la desvinculación del Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Montería, por falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la autoridad competente para garantizar el uso y goce efectivo de los bienes restituidos es el mencionado Tribunal Superior de Antioquia. • Ministerio De Vivienda, Ciudad y Territorio4 El apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio señaló en primer lugar, que las obligaciones relacionadas con el caso corresponden al Banco Agrario de Colombia y a la Fundación Horizonte Social, entidades responsables de la asignación y ejecución del subsidio de vivienda rural.

Seguidamente, añadió que, a la fecha, el contrato se encuentra vigente, de acuerdo con el comunicado GV-002791. De igual manera, informó que revisado el caso puntual del señor Rodríguez García, identificado con cédula de ciudadanía nro. 6.888.335, en los aplicativos de dicha entidad, se evidenció que el hogar conformado por el accionante registra con estado «NO POSTULADO».

En ese orden, precisó que no se encontraron datos de postulación en ninguno de los programas de vivienda ofertados por el Gobierno Nacional, lo cual significa que el hogar del accionante no se ha postulado en ninguna de las convocatorias adelantadas por Fonvivienda, para acceder a programas de vivienda, con el objetivo de aplicar la política de vivienda, dirigidos a favorecer a la población más vulnerable del territorio nacional.

Bajo esa perspectiva, advirtió que las postulaciones de los hogares aspirantes se efectúan según el programa a través de los oferentes de proyectos de vivienda, entidades otorgantes de crédito u otros operadores que designe la entidad otorgante. Asimismo, precisó que la asignación de subsidios familiares de vivienda constituye un proceso reglado y regulado, que únicamente se materializa mediante resoluciones de asignación expedidas por el Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA–, las cuales son otorgadas a los postulados que cumplen con los requisitos legales y publicadas en la página 4 PDF nro. 09 Cuaderno de primera instancia. Expediente digital Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23001333300420250027901 4 web del Ministerio de Vivienda, para efectos de verificación y consulta del público en general.

De otra parte, reiteró que el subsidio de vivienda mencionado por el accionante fue priorizado y asignado por el Banco Agrario de Colombia, entidad distinta al Ministerio de Vivienda, y ejecutado en el marco de un programa del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con recursos del Presupuesto General de la Nación hasta la vigencia fiscal 2019.

En virtud de lo anterior, solicitó su desvinculación de la acción de tutela, al considerar configurada la falta de legitimación en la causa por pasiva. Igualmente, manifestó que, en relación con la petición elevada por el actor, esta fue trasladada al Banco Agrario de Colombia, como entidad competente. • Banco Agrario de Colombia S.A.5 La representante legal para asuntos Judiciales del Banco Agrario de Colombia indicó que el señor Eliseo Rodríguez García es beneficiario de un subsidio de vivienda de interés social rural (VISR), adjudicado mediante Acta nro. 35 de 2016, bajo la modalidad de vivienda nueva dentro del programa de restitución de tierras en Montería -Córdoba.

En ese sentido, señaló que la ejecución del subsidio se encomendó a la Gerencia Integral 63 – Fundación Horizonte Social (GI 63), con radicado de proyecto nro. 4616102011, bajo contrato de administración C-GV2013-007 celebrado con el Banco Agrario de Colombia. En relación con la viabilidad del predio, expuso que en el año 2017, el Municipio de Montería informó que este se encontraba en zona de inundación, lo cual lo hacía inicialmente inviable.

Sin embargo, indicó que en 2019, la Alcaldía expidió un nuevo estudio técnico en el que se determinó la reducción del riesgo a nivel «bajo», comprometiéndose, además, a ejecutar obras de mitigación. Con fundamento en tales resultados, el Banco Agrario otorgó la viabilidad del proyecto mediante comunicación GV 805 el 25 de febrero de 2021, solicitando a la Gerencia Integral la constitución de póliza.

No obstante, indicó que para la fecha en que la Alcaldía informó que el predio podía ser apto, ya habían transcurrido tres años desde la adjudicación, a lo que se sumó la declaratoria de la pandemia de COVID-19, que restringió la movilidad y afectó el desarrollo de este proyecto hasta el año 2021, cuando finalmente se otorgó la viabilidad.

En consecuencia, expuso que al corresponder el subsidio a la vigencia 2016, en la actualidad se encuentra desfinanciado, toda vez que no se ejecutó oportunamente debido a la inviabilidad técnica inicial, las restricciones derivadas de la emergencia sanitaria y, posteriormente, el incremento en los costos de materiales, transporte y factores de orden público, circunstancias que han impedido el cierre financiero del proyecto, y han imposibilitado la ejecución de la vivienda desde el punto de vista financiero.

De otra parte, sostuvo que mediante oficio GV 3777 del 4 de septiembre de 2023, el Banco Agrario aplicó un descuento monetario por incumplimiento en los Acuerdos de Niveles de Servicio, ante la falta de respuesta de la Gerencia Integral a lo solicitado en el oficio GV 3646 del 28 de agosto de 2023, mediante el cual se requirió el cumplimiento de las obligaciones, la actualización del cronograma, la presentación de un plan de acción para la ejecución de las viviendas restantes y, adicionalmente, se mencionó la necesidad de ajustar las pólizas o, en su defecto, evaluar la posibilidad de liquidar la Gerencia Integral.

Agregó, que pese a haberse otorgado la viabilidad, la Gerencia no adelantó las actuaciones necesarias para solicitar el primer desembolso, en particular la actualización de las pólizas que garantizan los recursos, y tampoco presentó plan de acción alguno, alegando el alto costo de la prima. Por ello, se determinó la no reanudación del contrato, que venció el 7 de septiembre de 2023.

De igual manera, refirió que ante los reiterados incumplimientos, el Banco Agrario aplicó sanciones contractuales, mediante los oficios GV 3646, 3768 y 3777 de 2023, y dio por terminado el contrato el 7 de septiembre de 2023, iniciando la reclamación de pólizas ante la aseguradora Seguros Confianza S.A. en abril de 2025, así como acciones legales contra 5 PDF nro. 10 cuaderno de primera instancia. Expediente digital Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23001333300420250027901 5 la GI 63 para liquidar el contrato y desvincular a los beneficiarios, con el fin de reasignarlos a otra entidad operadora.

Por otro lado, en lo relativo a la implementación efectiva del subsidio y con el propósito de superar el desfinanciamiento originado en circunstancias no atribuibles a esta Entidad, así como de garantizar la disponibilidad de los recursos necesarios, se ha identificado un mecanismo adicional previsto en la Ley 2294 de 2023. Dicha normativa establece el procedimiento para la ejecución y actualización de los recursos correspondientes al subsidio adjudicado, el cual se soporta en los resultados de la auditoría dispuesta en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 «Colombia Potencia Mundial de la Vida», particularmente en lo que concierne al cierre del Programa de Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural, conforme a lo dispuesto en los artículos 295 y 300 de la citada Ley.

En virtud de lo anterior, expuso que en la actualidad el Banco Agrario se encuentra a la espera de los resultados de la auditoría contratada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en el marco de la Ley 2294 de 2023, la cual definirá el mecanismo de indexación y cierre financiero para reactivar la ejecución del subsidio adjudicado al señor Rodríguez.

Precisó que mediante Resolución nro. 000282 del 1 de agosto de 2025, la cartera ministerial adjudicó al Consorcio AUDIVIV el proceso de méritos MADR-CM-001- 2025, cuyo objeto es la auditoría al Programa de Vivienda de Interés Social Rural, etapa previa, para establecer la forma en que se procederá al cierre financiero y materialización del subsidio en cuestión. En ese sentido, manifestó que en lo relativo a la fecha probable de inicio de construcción y entrega de la vivienda, esta se encuentra en proceso de determinación, habida cuenta de que la no ejecución del subsidio obedeció a circunstancias ajenas al Banco Agrario.

Aseguró que la indexación y cierre financiero del beneficio asignado al accionante constituye una prioridad, de modo que, una vez se obtengan los recursos necesarios, se adelantará el trámite para la implementación efectiva del subsidio. Finalmente, sostuvo que el Banco Agrario no ha vulnerado derechos fundamentales, por cuanto cumplió con la adjudicación, respondió de manera oportuna los derechos de petición, ejerció la supervisión contractual e inició las acciones administrativas y legales correspondientes contra la entidad operadora incumplida. • Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural6 La apoderada del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural manifestó que si bien al momento de radicar la tutela no se le había dado respuesta a la petición, a la fecha, ya se le ha dado atención, por lo que solicita declarar la carencia actual de objeto por hecho superado.

En atención a lo dispuesto en el Auto del 25 de agosto de 20257, mediante el cual el Juzgado Cuarto Administrativo de Montería decretó práctica de prueba, el día 27 de agosto de 20258, la apoderada del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural remitió memorial sobre el estado actual del proceso de auditoría interna previsto en el artículo 295 de la Ley 2294 de 2023 del Plan Nacional de Desarrollo, en relación con los subsidios VISR adjudicados entre los años 2000 y 2019.

En dicho memorial señaló que conforme a la información de la Dirección de Bienes Rurales, el 15 de agosto de 2025 se dio inicio formal a la auditoría de las vigencias 2000 a 2017, conforme a lo dispuesto en la citada norma. Asimismo, precisó que el Banco Agrario de Colombia S.A., mediante oficio GV-3372 del 8 de agosto de 2025, consolidó los subsidios otorgados en dicho periodo que se encuentran sin ejecución, dentro de los cuales se halla el adjudicado al señor Eliseo Rodríguez García, mediante Acta nro. 35 de 2016.

Aunado a lo anterior, indicó que según lo manifestado por la Dirección de Bienes Rurales, en virtud del Plan Nacional de Desarrollo, todos los subsidios VISR otorgados antes de 2019 deben ser objeto de auditoría técnica y financiera con el propósito de determinar si 6 PDF nro. 11 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 7 PDF nro. 13 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 8 PDF nro. 24 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.

Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23001333300420250027901 6 requieren cierre financiero y/o indexación, toda vez que muchos de ellos —entre ellos, el del señor Rodríguez García— presentan asignaciones presupuestales desactualizadas. Señaló que el cierre financiero busca identificar los recursos adicionales necesarios para culminar las obras sin desfinanciación, mientras que la indexación consiste en ajustar los valores a precios actuales, conforme a los parámetros del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

En consecuencia, consideró indispensable aplicar ambos mecanismos para garantizar la idónea materialización del subsidio. En relación con las acciones o estrategias institucionales orientadas a garantizar la ejecución de los subsidios a favor del accionante, indicó que, conforme a lo previsto en el Plan Nacional de Desarrollo – Ley 2294 de 2023, resulta indispensable adelantar la auditoría técnica y financiera para conocer el valor que debe ser actualizado e indexado.

Ante ello, señaló que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público abstenerse de aplicar Circular 002 de 2025 respecto del programa VISR, al considerar que los contratos fiduciarios vigentes mantienen respaldo presupuestal y ejecución activa. Sin embargo, no se ha obtenido respuesta formal, y la cartera de hacienda manifestó en reuniones técnicas de febrero y marzo de 2025, que los rezagos del programa deberán atenderse únicamente con los $40.000 millones apropiados para la vigencia actual, de los cuales $28.191 millones se destinarán a la indexación y cierre financiero de subsidios adjudicados entre 2000 y 2019.

Frente a esta situación, informó que la Dirección de Bienes Públicos Rurales gestionó ante el Departamento Nacional de Planeación (DNP), la modificación de la ficha de inversión del programa y, posteriormente, en la sesión nro. 88 de la Comisión Intersectorial de Vivienda Rural, celebrada el 21 de marzo de 2025, se acordó remitir comunicación al Ministro de Hacienda y Crédito Público, solicitando desestimar la aplicación de la Circular 002 de 2025, con el fin de evitar la parálisis del programa y garantizar la continuidad de las obras.

Finalmente, reiteró que en atención a que el referido subsidio fue reconocido mediante el Acta nro. 35 de 2016, el Banco Agrario de Colombia S.A. es la entidad con potestad para contratar a la operadora responsable, -en este caso, la Fundación Horizonte Social-, siendo además, la llamada a controlar y verificar el estado actual del proyecto, la existencia del cronograma de ejecución y la presentación de la documentación o gestiones necesarias para avanzar en la construcción de las viviendas, mientras que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, únicamente puede efectuar cierres presupuestales cuando existan recursos disponibles dentro del Marco Fiscal y de Gasto de Mediano Plazo. • Fundación Horizonte Social Guardó silencio en esta oportunidad procesal. d).

Fallo impugnado9 El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante fallo de fecha 1° de septiembre del 2025, resolvió lo siguiente:

PRIMERO: Amparar los derechos fundamentales a la vivienda digna, a la dignidad humana, a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital, y a la confianza legítima, invocados por el señor Eliseo Rodríguez García.

SEGUNDO: Negar las pretensiones específicas relacionadas con la ejecución inmediata del subsidio VISR adjudicado bajo el radicado 4616102011, así como la orden de entrega de un cronograma preciso o medidas transitorias de alojamiento, por cuanto se acredita una imposibilidad jurídica y presupuestal actual que impide su cumplimiento efectivo, conforme al análisis desarrollado en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: Ordenar al MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, que en el término de quince (15) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta providencia, adopte las siguientes acciones afirmativas: • Verifique, dentro del proceso de auditoría previsto en el artículo 295 del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 2294 de 2023), si el subsidio identificado con el número 4616102011 se encuentra incluido y determine su estado actual. 9 PDF nro. 26 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.

Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23001333300420250027901 7 • Evalúe, con carácter prioritario y diferencial, si dicho subsidio requiere cierre financiero o indexación presupuestal conforme al artículo 300 ibídem. • Coordine con el Banco Agrario de Colombia y con la entidad auditora designada, la eventual reubicación del accionante en un proyecto VISR vigente y ejecutable. • Informe al accionante y a este Juzgado, de manera clara y completa, el resultado de las anteriores gestiones.

CUARTO: Ordenar al BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A., que en el mismo término de quince (15) días hábiles, y dentro del marco de sus funciones como entidad otorgante y operadora del Programa VISR: • Remita al Ministerio de Agricultura la información completa relacionada con el caso del señor Eliseo Rodríguez García, incluyendo la liquidación del contrato suscrito con la Fundación Horizonte Social. • Informe si existen proyectos VISR vigentes con cierre financiero, en los que sea viable reubicar al accionante voluntariamente. • Designe un funcionario enlace que facilite el seguimiento del caso, garantice el derecho de petición y remita al accionante información clara, comprensible y verificable sobre el estado actual de su subsidio y las gestiones adelantadas.

QUINTO: Exhortar al MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO para que, en el ámbito de sus competencias de formulación de políticas públicas, valore la inclusión de hogares como el del señor Eliseo Rodríguez García en programas complementarios de atención habitacional con enfoque diferencial.

SEXTO: Remitir copia de esta sentencia a la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, para que, en el marco de sus competencias, hagan seguimiento al cumplimiento de las medidas aquí ordenadas y adopten acciones preventivas frente a omisiones estructurales en la ejecución del Programa VISR. ( ) El a quo fundamentó la anterior decisión, sosteniendo que del análisis del acervo probatorio y de las respuestas allegadas por las entidades accionadas, se concluye, que si bien el señor Eliseo Rodríguez García fue reconocido como beneficiario del subsidio VISR y el proyecto obtuvo viabilidad inicial, su ejecución no ha sido posible debido a una serie de circunstancias de orden técnico, contractual, financiero y administrativo.

En ese contexto, precisó, que aunque se reconoce la especial situación del accionante, quien es adulto mayor, víctima del conflicto armado y persona en condición de vulnerabilidad socioeconómica, debe igualmente observarse el principio de legalidad del gasto público, así como el marco constitucional que regula la acción de tutela como mecanismo subsidiario, excepcional y residual.

De esa manera, el a quo señaló que no es jurídicamente posible acceder a la pretensión principal del accionante, consistente en ordenar la ejecución inmediata del subsidio VISR identificado con el nro. 4616102011, adjudicado mediante Acta 35 de 2016 y vinculado al proyecto «Construcción de Vivienda Nueva Montería – Córdoba VISR Gerencia 63», por cuanto se encontró acreditado en el expediente la imposibilidad material y jurídica actual de su ejecución, debido a la ausencia de cierre financiero, la liquidación del contrato original, y la inexistencia de apropiación presupuestal vigente para tal efecto.

En igual sentido, expuso que este juez constitucional no puede imponer a las entidades accionadas cargas que desborden sus competencias normativas o sustituyan los procesos administrativos, técnicos y fiscales actualmente en curso, que exigen una actuación coordinada, planificada y dependiente de recursos públicos sometidos al principio de sostenibilidad fiscal.

En tal sentido, advirtió que ordenar la ejecución del proyecto específico, excedería los límites propios del juez de tutela, y desconocería los condicionamientos legales aplicables a los derechos de desarrollo Progresivo. Igualmente, frente a la solicitud del accionante encaminada a que adopten medidas provisionales o transitorias en favor de su núcleo familiar, como subsidios temporales, apoyos de alojamiento u otras formas de atención material, consideró que la pretensión es improcedente en sede de tutela, en tanto involucra decisiones de naturaleza presupuestal, asistencial o programática que deben canalizarse a través de los mecanismos administrativos ordinarios previstos en la normativa.

No obstante a lo anterior, el a quo subrayó que no puede pasar por alto el deber constitucional y convencional de brindar una protección reforzada al señor Eliseo Rodríguez García, quien, en su calidad de adulto mayor, víctima del conflicto armado y persona en situación de vulnerabilidad socioeconómica, se encuentra en una posición que demanda un Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23001333300420250027901 8 tratamiento diferenciado, en virtud del artículo 13 de la Constitución Política, los tratados internacionales sobre derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

En armonía con lo anterior, precisó que la imposibilidad jurídica o presupuestal de ejecutar de manera inmediata un derecho económico, social o cultural, no exonera al Estado del deber de adoptar todas las medidas razonables, necesarias, proporcionales y adecuadas para avanzar en su garantía progresiva, bajo principios de justicia material, razonabilidad y no discriminación. En este sentido, indicó que aunque no resulte jurídicamente viable ordenar la ejecución inmediata del subsidio, sí es exigible constitucionalmente una actuación administrativa estructurada, planificada y continua, dirigida a evitar la consolidación de un estado de indefensión injustificado. e).

La impugnación10 Inconforme con la decisión de primera instancia, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio interpuso impugnación, señalando que si bien el exhorto impartido por el a quo no constituye una orden de obligatorio cumplimiento, su inclusión en el fallo de tutela representa una injerencia en la esfera competencial del Poder Ejecutivo, particularmente en el diseño, formulación y ejecución de políticas públicas en materia habitacional, funciones que corresponden exclusivamente a dicha cartera ministerial conforme a la Constitución y la ley.

En su criterio, la decisión impugnada carece de motivación suficiente y de un análisis riguroso que justifique la necesidad de emitir dicho exhorto. Lo anterior, por cuanto no se establece que el señor Rodríguez García cumpla con los requisitos exigidos por la normativa vigente para acceder a los programas habitacionales ni se evidencia una vulneración directa atribuible a dicho Ministerio.

Por el contrario, indicó que la sentencia de tutela y de la respuesta emitida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras se desprende que el accionante posee una propiedad. De igual modo, precisó que el señor Eliseo Rodríguez García fue priorizado y beneficiario de un subsidio de vivienda dentro del proyecto «Construcción de Vivienda Nueva Montería», administrado por el Banco Agrario de Colombia, entidad encargada de su ejecución. No obstante, enfatizó que, de acuerdo con el comunicado GV-002791, el hogar conformado por el accionante presenta el estado «NO POSTULADO» en los registros del Ministerio, y que el contrato correspondiente continúa vigente, por lo que no resulta procedente su inclusión en programas complementarios de atención habitacional con enfoque diferencial.

En consecuencia, señaló que la acción de tutela está concebida exclusivamente para la protección inmediata de derechos fundamentales ante una amenaza o vulneración cierta e inminente. En el caso concreto, no se configura ninguna omisión ni actuación atribuible al Ministerio de Vivienda que justifique su vinculación al trámite, ni mucho menos un exhorto dirigido a modificar o ampliar las condiciones de acceso a las políticas públicas generales en materia de vivienda.

En esa misma línea, adujo que aceptar exhortos como el proferido en el fallo de primera instancia, podría generar expectativas de tratamiento preferencial carentes de fundamento normativo o técnico, con lo cual se pondrían en riesgo los principios de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, equidad y focalización que rigen la asignación de subsidios de vivienda.

Finalmente, solicitó que se aclare de que la orden impartida no tiene efectos vinculantes, toda vez que la entidad ha cumplido los lineamientos legales aplicables; que se revoque parcialmente la sentencia de tutela de primera instancia en lo relativo al numeral quinto de la parte resolutiva, excluyendo el exhorto formulado o, en su defecto, que se precise expresamente que su alcance no compromete la autonomía técnica y funcional del 10 PDF nro. 30 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.

Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23001333300420250027901 9 Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, ni implica una modificación de los criterios legales y técnicos vigentes en materia de política habitacional. f). Memorial de cumplimiento11 El día 23 de septiembre de 2025, en cumplimiento de la sentencia del 1° de septiembre de 2025, el Banco Agrario de Colombia S.A., a través de su representante legal para asuntos judiciales, informó al a quo que remitió al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la comunicación GV 3888 del 19 de septiembre del 2025, en la que expuso de manera detallada el caso del señor Eliseo Rodríguez García. En dicho informe incluyó la liquidación del contrato suscrito con la Fundación Horizonte Social – GI 63, así como la solicitud de asignación del cierre financiero y la priorización del beneficiario dentro del proceso de auditoría del PVISR. De igual forma, puso en conocimiento la existencia de proyectos VISR vigentes en los que eventualmente podría ser reubicado el accionante, una vez se lleve a cabo la indexación del subsidio de conformidad con lo informado y requerido al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

No obstante, precisó que los mismos aún no cuentan con cierre financiero, pero con el fin de avanzar en las gestiones, el Banco solicitó cotizaciones a entidades operadoras con contrato vigente con el Banco Agrario, obteniendo como respuesta que el valor requerido para la ejecución de la vivienda del accionante asciende a $80.140.580 por parte de la Corporación Ayuda Humanitaria y a $80.730.000 por parte de la Federación Nacional de Tabaco – FEDETABACO.

Finalmente, el Banco Agrario designó como funcionario enlace al Gerente de Vivienda, Pablo Ariel Gómez Martínez, encargado de facilitar el seguimiento del caso, garantizar el ejercicio del derecho de petición y remitir al accionante información clara y verificable sobre el estado actual de su subsidio, para lo cual se suministraron datos de contacto institucional. g).

Trámite de segunda instancia Por auto de fecha 26 de septiembre del 202512, se admitió la impugnación presentada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio contra el fallo del 1° de septiembre de 2025, proferido en primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Montería. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA a).

De la competencia Este Tribunal Administrativo es competente para conocer de la impugnación presentada por el Ministerio de vivienda, Ciudad y Territorio, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por ser el superior funcional, al haber sido proferida la providencia impugnada por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Montería. b).

Problema jurídico Para resolver la presente causa constitucional, deberá la Sala determinar, si en el sub examine se cumplen los presupuestos generales para la procedencia de la acción de tutela. En caso de así encontrarse, se procederá a establecer si las entidades accionadas están vulnerando los derechos fundamentales a la vivienda digna, igualdad, dignidad humana y confianza legítima del accionante.

Previo a resolver el asunto planteado, con el objeto de extraer premisas jurídicas útiles para su solución, la Sala procederá a estudiar los siguientes aspectos: i). Generalidades de la acción de tutela, ii). Derechos fundamentales invocados como vulnerados. 11 PDF nro. 04 del cuaderno de segunda instancia. Expediente digital. 12 PDF nro. 06 del cuaderno de segunda instancia. Expediente digital Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23001333300420250027901 10 i).

Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela se define como un mecanismo de defensa judicial al cual puede acudir toda persona para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale la ley.

La acción de tutela tiene un carácter subsidiario y residual, en tanto ella sólo procede en el evento en el que el afectado no cuente con otro medio de defensa judicial, o cuando existiendo éste, sea presentada como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, art. 86 de la Constitución Política. La Corte Constitucional13 ha indicado que la acción de tutela es un verdadero mecanismo a través del cual se garantiza la protección de los derechos fundamentales, los cuales, sin ella, comprometerían su eficacia, la cual se caracteriza por ser un instrumento i) subsidiario; ii) inmediato; iii) sencillo; iv) específico; y v) eficaz; y se rige por los principios de informalidad y de oficiosidad. ii).

Derechos fundamentales invocados como vulnerados Respecto al derecho fundamental a una vivienda digna, la Constitución Política14 en el artículo 51 establece: «todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda».

La jurisprudencia constitucional15 establece que el mencionado derecho supone que: El derecho fundamental a la vivienda digna supone para el Estado el cumplimiento de obligaciones prestacionales. En ese contexto, por mandato constitucional es deber de las autoridades promover beneficios y estímulos de acceso a la vivienda para que las personas con menos recursos puedan desarrollar su proyecto de vida.

En concreto, la jurisprudencia ha identificado que el Estado tiene las siguientes obligaciones: “(i) diseñar los planes y programas de vivienda, con un énfasis prioritario en atender las especiales necesidades de dicha población; (ii) brindar asesoría clara y efectiva a estas personas sobre los trámites y requisitos para acceder a los programas de vivienda;

(iii) eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de asistencia social del Estado y (iv) proveerles soluciones de vivienda asequibles, con gastos de mantenimiento soportables y dotadas de protección jurídica. En cuanto al derecho a la igualdad, de acuerdo a lo establecido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, éste ofrece dos dimensiones normativas, la interna, dispuesta en la Constitución Política, y la internacional, que involucra los tratados en los que Colombia es Estado parte, las declaraciones de principios respecto de los cuales Colombia es Estado suscriptor, y además los tratados, convenciones y principios alrededor de los cuales el sistema internacional de protección viene construyendo obligaciones concretas de respeto y garantía. En ese orden, el derecho a la igualdad fue establecido en el artículo 13 de la Constitución Política de 1991, por ello, la igualdad como derecho subjetivo está relacionada con la identificación de los límites que tiene el legislador respecto de los derechos de las personas.

En tal sentido, la igualdad es una obligación constitucionalmente impuesta a las ramas y órganos del poder público, obligación consistente en tratar de igual forma a cuantos se encuentran en iguales situaciones de hecho. Desde esta perspectiva, la igualdad mantiene su carácter de derecho subjetivo, pero lo proyecta, además, como una obligación de los 13 Corte Constitucional.

Sentencia C-483 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil, Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil ocho (2008). 14 «ARTICULO 51. Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.» 15 Corte Constitucional.

Sentencia C-191 de 2021, M.P. José Fernando Reyes Cuartas, Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiuno (2021). Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23001333300420250027901 11 poderes públicos que guarda una estrecha relación con la imparcialidad de que trata el artículo 209 superior.16 En cuanto al derecho a la dignidad humana, la Corte en sentencia T-291-1617 ha mencionado lo siguiente: Entendido como derecho fundamental autónomo, la Corte ha determinado que la dignidad humana equivale: (i) al merecimiento de un trato especial que tiene toda persona por el hecho de ser tal; y (ii) a la facultad que tiene toda persona de exigir de los demás un trato acorde con su condición humana.

Por tanto, la dignidad humana se erige como un derecho fundamental, de eficacia directa, cuyo reconocimiento general compromete el fundamento político del Estado. Así como también, en esa misma sentencia, la Corporación ha establecido tres lineamientos claros y distintivos, los cuales son: (i) La dignidad humana entendida como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características;

(ii) la dignidad humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia; y (iii) la dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, integridad física e integridad moral o, en otras palabras, que los ciudadanos puedan vivir sin ser sometidos a cualquier forma de humillación o tortura.

Frente a la funcionalidad de la norma, este Tribunal ha puntualizado tres expresiones de la dignidad humana entendida como: (i) principio fundante del ordenamiento jurídico y por tanto del Estado, y en este sentido la dignidad como valor; (ii) principio constitucional; y (iii) derecho fundamental autónomo. ii). Principio de confianza legítima Como en reiteradas ocasiones lo ha resaltado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el principio de buena fe es parte fundamental del Estado Social de Derecho y del ordenamiento jurídico, que tiene como premisa principal, brindar garantías a la relación entre los ciudadanos y la administración. Al respecto, el alto tribunal constitucional ha determinado que la buena fe debe estar presente en todas las actuaciones y procedimientos de las entidades públicas, con el fin de garantizar que las expectativas que legalmente le surgen al particular se concreten de manera efectiva y adecuada.18 En esa medida, una de sus manifestaciones es el principio de confianza legítima, abordado por la Corte Constitucional en múltiples ocasiones en donde se ha dicho que «El principio de confianza legítima funciona entonces como un límite a las actividades de las autoridades, que pretende hacerle frente a eventuales modificaciones intempestivas en su manera tradicional de proceder, situación que además puede poner en riesgo el principio de seguridad jurídica.

Se trata pues, de un ideal ético que es jurídicamente exigible. Por lo tanto, esa confianza que los ciudadanos tienen frente a la estabilidad que se espera de los entes estatales, debe ser respetada y protegida por el juez constitucional»19. Bajo ese orden, el mencionado principio no es únicamente un ideal ético, sino que es jurídicamente exigible.

En consecuencia, la confianza que el administrado deposita en la seriedad y la estabilidad de las actuaciones desplegadas por los entes departamentales, merece ser protegida y respetada. En ese sentido, la administración no debe hacer uso de sus potestades para defraudar la confianza depositada en los particulares, ni tampoco a los particulares se les permite incumplir con sus deberes ante la administración. Por tanto, ambos extremos deben regir sus actuaciones por la coherencia y los compromisos adquiridos, garantizando así, la estabilidad de las situaciones generadas.

En efecto, el ciudadano debe actuar en todo momento de buena fe; el actuar inicial de las autoridades presupone la existencia de 16 Corte Constitucional, Sentencia C-586 de 2016, M. P. Alberto Rojas Ríos, Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre dos mil dieciséis (2016). 17 Sentencia T de 291 de 2016. M. P: Alberto Rojas Ríos. Bogotá D.C, dos (2) de junio de dos mil dieciséis (2016). 18 Corte Constitucional.

Sentencia T-722 de 2012, M.P Luis Ernesto Vargas Silva, Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil doce (2012) 19 Corte Constitucional. Sentencia T-453 de 2018, M.P Diana Fajardo Rivera, Bogotá, D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil dieciocho (2018). Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23001333300420250027901 12 expectativas serias y fundadas que generan convicción del objetivo esperado, las que se pueden ver afectadas por un cambio intempestivo e inesperado de la administración evidenciando la vulneración de derechos fundamentales20.

(Negrilla y subrayado fuera de texto) c). Consideraciones del caso en concreto Visto lo precedente, para afrontar la solución del asunto, la Sala procede a verificar los presupuestos generales de procedencia de toda tutela, así: • Legitimación en la causa por activa y por pasiva De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces para procurar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular.

En el caso sub examine, la acción tutela fue presentada por el señor Eliseo Rodríguez García alegando se le están vulnerando sus derechos fundamentales a la vivienda digna, igualdad y confianza legítima, como consecuencia de la no ejecución efectiva del proyecto «Construcción de Vivienda Nueva Montería – Córdoba VISR Gerencia 63», respecto del cual es beneficiario en virtud del subsidio de vivienda de interés social rural (VISR) adjudicado mediante Acta nro. 35 de 2016.

Así las cosas, la Sala considera que en el sub lite está acreditada la legitimación en la causa por activa para la interposición de la presente acción de tutela. De igual forma, también se encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva, pues, la presente acción de tutela está dirigida contra el Banco Agrario de Colombia S.A., Fundación Horizonte Social, Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural, entidades que tienen injerencia directa en la administración, supervisión y ejecución del subsidio de vivienda de interés social rural (VISR) objeto de la controversia.

Asimismo, al menos formalmente, les asiste legitimación en la causa por pasiva para estar vinculadas al Juzgado Segundo Civil Especializado en Restitución de Tierras de Montería y Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por cuanto dichas entidades, conforme a sus funciones y competencias, en principio, se encuentran relacionadas con los hechos que fundamentaron la presente acción constitucional, sin perjuicio de lo que materialmente se termine definiendo al estudiar el fondo del asunto. • Inmediatez La Corte Constitucional ha señalado reiteradamente que la acción de tutela se debe interponer en un tiempo oportuno y justo, a partir del momento en que ocurre la situación que presuntamente vulnera o amenaza el derecho fundamental.

Ello, porque la acción de tutela es un mecanismo de protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales21. No obstante, la Jurisprudencia Constitucional ha reconocido la posibilidad de flexibilizar el estudio de la configuración del presupuesto de inmediatez, cuando: (i) evidencie que la vulneración se ha prolongado indefinidamente o es continuada, independientemente de que el hecho a partir del cual se inició la aludida vulneración sea lejano en el tiempo, o (ii) cuando atendiendo a la situación de la persona no sea posible exigirle que acuda a un juez, so pena de imponerle una carga desproporcionada22.

En el presente caso, la Sala advierte que se satisface el requisito de inmediatez, habida cuenta que los hechos que plantean violación ius fundamental se han mantenido en el tiempo y han generado un perjuicio actual e inminente, dado que el accionante se encuentra a la espera de una solución a su problemática por parte de las entidades accionadas, en tanto no han iniciado la ejecución material del proyecto «construcción de 20 Al respecto, ver sentencias SU-360 de 1999, T-021 de 2008, T-566 de 2009, T-698 de 2010, T-164 de 2012 y T-717 de 2012, entre otras 21 Corte Constitucional, Sentencia T-250 de 2022, M. P. José Fernando Reyes Cuartas, Bogotá, D. C., cinco (5) de julio de dos mil veintidós (2022). 22 Corte Constitucional, Sentencia T-161 de 2019, M. P. Cristina Pardo Schlesinger, Bogotá D.C., Nueve (9) de abril de dos mil diecinueve (2019).

Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23001333300420250027901 13 Vivienda Nueva Montería – Córdoba VISR Gerencia 63». Adicionalmente, la última respuesta sobre el estado del mencionado proyecto, en la que se le manifestó que el proyecto esa desfinanciado y que su ejecución depende de los resultados de la auditoría ordenada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural es del 31 de julio de 202523, y el accionante interpuso la presente acción el 6 de agosto del corriente año24, es decir, la acción se promovió dentro de un lapso prudencial, por lo que sin duda, se entiende satisfecho el mencionado requisito. • Subsidiariedad En lo que atañe al principio de subsidiariedad, conviene recordar que la acción de tutela es un mecanismo judicial de consagración constitucional, orientado a la defensa judicial de los derechos fundamentales, que puedan resultar vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, e incluso de los particulares.

Su utilización es excepcional y su interposición solo es jurídicamente viable, cuando una vez examinado el sistema de acciones judiciales, no se encuentre un medio ordinario idóneo y eficaz para la protección de los derechos y, por lo tanto, no haya mecanismo judicial más que la acción de tutela, para lograr una protección oportuna y para evitar una afectación grave e irreversible de las garantías constitucionales, como lo ha reiterado la Corte Constitucional en sus pronunciamientos25.

En ese sentido, sobre la procedencia de la acción para la protección del derecho a la vivienda digna, la Corte Constitucional en un momento inicial de la jurisprudencia constitucional, sostuvo que este derecho solo podía protegerse por la vía de la tutela por conexidad (es decir, cuando su desconocimiento implicara el de otros derechos, como la salud o la vida); con posterioridad admitió la procedencia directa para personas vulnerables y, en especial, para la población que fue víctima de desplazamiento forzado.

De manera reciente, a raíz de la constatación según la cual todos los derechos constitucionales son fundamentales, y tienen facetas positivas o negativas, el examen se dirige principalmente a evaluar la eficacia de los otros medios de defensa.26 En el caso sub examine, el accionante es adulto mayor, quien junto con su núcleo familiar son víctimas del conflicto armado por el hecho victimizante del desplazamiento forzado, debidamente acreditado en el Registro Único de Victimas (RUV)27, beneficiarios del proyecto construcción de vivienda nueva Montería- Gerencia 63, circunstancia que lo convierte en sujeto de especial protección constitucional por su condición de desplazamiento y por su estado de vulnerabilidad, lo que permite inferir limitaciones en su capacidad de acceso a mecanismos judiciales ordinarios. • Solución del asunto Una vez verificados los presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela, la Sala pasa a abordar en concreto la solución constitucional de su causa, así: En cuanto al derecho a una vivienda digna, la Constitución Política en el artículo 51 establece: «todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna.

El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda», de ese modo, dicha garantía fundamental comprende diversos elementos, entre los cuales se destaca el servicio público de energía eléctrica, que constituye un componente esencial del derecho a una vivienda digna, siendo que, su ausencia afecta directamente la habitabilidad del inmueble y compromete la calidad de vida de sus ocupantes, al limitar el acceso a condiciones básicas de seguridad y salubridad.

En la presente causa constitucional, se advierten las siguientes situaciones fácticas: 23 PDF nro. 01 (Págs.76 a77) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 24 PDF nro. 02 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 25 Al respecto ver: Corte Constitucional, Sentencia T-247 de 2021, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, Bogotá, D. C., veintinueve (29) de julio de dos mil veintiuno (2021). 26 Sentencia T-266 del 2022 Corte constitucional.

M.P: Diana Fajardo Rivera. Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veintidós (2022). 27 PDF nro. 01 (Págs. 18 a 21 y 46 a 48) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23001333300420250027901 14 i). El 16 de octubre de 201328, el Gerente de Vivienda del Banco Agrario de Colombia y el Representante Legal de la Fundación Horizonte Social identificada con NIT 817.006.162- 6, en calidad de contratista, suscribieron el contrato C-GV2013, mediante el cual se acordaron la formulación y administración de los recursos de los subsidios asignados para atender los proyectos de Vivienda de Interés Social Rural (VISR) en el marco de los programas estratégicos de atención integral 2013. ii).

El 9 de junio de 201629, la Sala Primera del Tribunal Superior Distrito Judicial de Antioquia Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras, mediante sentencia con radicado nro. 23001-31-21-002-2013-00009-00, resolvió, entre otros aspectos, lo siguiente: ( )

CUARTO: RECONOCER Y PROTEGER el derecho fundamental a la restitución y formalización de tierras de los solicitantes MANUEL ESTEBAN GAVIRIA CORDERO; PABLO JOSÉ NAVARRO PÉREZ; SEVERIANO ÁNGEL BELLO MORENO; NELLY DEL CARMEN MADRID DE PÉREZ; ELISEO RODRÍGUEZ GARCÍA; GLADYS DEL SOCORRO PERNETT FERNÁNDEZ; ANTONIO CARLOS ARGUMEDO ARIZ; ISAEL ANTONIO BORJA ORTIZ;

JERÓNIMO MANUEL JIMÉNEZ PAYAREZ; ELADINO JOSÉ FLÓREZ GÓMEZ; MANUEL ANTONIO SÁNCHEZ SÁNCHEZ; ELSA DEL CARMEN GALARCIO FLÓREZ; JOSÉ VELÁSQUEZ GARCÍA y ARGEMIRO JOSÉ MESTRA PETRO; y a sus cónyuges y/o compañeros (as) permanentes por ser víctimas, conforme a los presupuestos del artículo 3 y en concordancia a lo dispuesto en el artículo 118 de la Ley 1448 de 2011 y de conformidad con lo considerado en la parte motiva de esta providencia. Como se relaciona a continuación: ( )

DÉCIMO QUINTO: ORDENAR la entrega efectiva de los inmuebles anteriormente referidos a los solicitantes, con la presencia de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas - Dirección Territorial Córdoba, dentro de los tres (3) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia. Si no se realiza la entrega voluntaria, deberá practicarse la diligencia de desalojo en un término perentorio de cinco (5) días, para lo cual se comisionará al Juez Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Montería (Reparto), quien deberá levantar el acta respectiva verificando la identidad del predio y sin aceptar oposición de ninguna clase.

Por secretaría líbrese despacho comisorio. ( ) iii). Dando cumplimiento a lo anterior, mediante Despacho Comisorio nro. 015, el día 18 de julio de 2016, a las 8:00.a.m30, el Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Montería, conforme conta en Acta nro. 040, efectuó entrega material del predio objeto de restitución, denominado Parcela 50 Cedro Cocido ubicado en la vereda El Tronco, Corregimiento Leticia del Municipio de Montería-Córdoba. iv).

Copia del Reglamento Operativo Programa de Vivienda de Interés Social Rural31, (código SV-EX-001, versión 2.0, expedido el 22 de noviembre de 2016 por la Gerencia de Vivienda del Banco Agrario de Colombia), documento en el que se establecen los lineamientos y procedimientos aplicables para la administración de los subsidios VISR. v).

El 21 de febrero de 201732, el Gerente del Banco Agrario de Colombia presentó ante el secretario de Planeación de la Alcaldía de Montería solicitud de expedición de certificados de condiciones ambientales a fin de definir la viabilidad de la implementación de la vivienda en el predio restituido con el fin de definir la viabilidad para la implementación de viviendas en el predio restituido, dentro del marco del programa de Vivienda de Interés Social Rural (VISR) correspondiente al Proyecto de Restitución de Tierras – GI 63. vi).

En atención a la solicitud elevada por el Banco Agrario, el 3 de enero de 201733, el secretario de Planeación Municipal de Montería Córdoba expidió certificado sobre el predio Parcela 50- Cedro Cocido de propiedad del señor Eliseo Rodríguez García, en la cual señaló que dicho terreno no cumplía con las características requeridas conforme a lo 28 PDF nro. 10 (Págs. 22 a 53) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 29 PDF nro. 08 (págs. 5 a 118) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 30 PDF nro. 01 (Págs. 25 a 28) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 31 PDF nro. 10 (Págs. 63 a 120) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 32 PDF nro. 10 (Págs. 121 a 122) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 33 PDF nro. 10 (Pág. 123) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.

Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23001333300420250027901 15 previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial- POT del Municipio de Montería. En la parte final de la constancia se dejó consignado lo siguiente: ( ) Nota 1: La secretaría de planeación municipal, atendiendo el estudio detallado de este predio y por sus características geomorfológicas, no recomienda la construcción de vivienda en esta parcela, teniendo en cuenta que la condición natural del sector es sujeto de inundaciones continuas o periódicas que no lo hace apto para la localización de asentamientos humanos. ( ) vii).

Sin embargo, pese a las conclusiones iniciales, en febrero de 2019 la Alcaldía de Montería informó que, con fundamento en un nuevo estudio técnico realizado, se evidenció una variación en las condiciones del terreno, pasando de riesgo alto a riesgo bajo. En virtud de ello, el día 25 de febrero de 202134, el Jefe de Vivienda y el Jefe de Gestión Técnica de Proyectos del Banco Agrario de Colombia comunicaron al Representante legal de Fundación Horizonte Social la viabilidad del proyecto de VISR denominado «Construcción de Vivienda Nueva Montería - Córdoba VISR Gerencia 63».

En dicho documento se indicó lo siguiente: Informamos que previa evaluación de las condiciones técnicas, económicas, financieras, jurídicas y sociales, esta Gerencia le otorga validez a UN (1) hogar, por haber superado la etapa de revisión, por lo cual se considera procedente el inicio de la ejecución de los recursos asignados al proyecto.

De acuerdo con el Formato SV-FT-008- Formulario 8- Listado de Hogares Postulantes, remitido por ustedes, mediante correo electrónico infraestructura@fundhorizonte.org del 8 de febrero de 2021, a continuación, se relaciona listado de beneficiarios aprobados: No. No. Hogar Tipo Doc. No. Documento Nombre Completo Departament o Municipio 1 1 CC 6.688.335 RODRÍGUEZ GARCÍA ELISEO CÓRDOBA MONTERÍ A Es necesario anotar, que una vez se comience la materialización de la construcción del proyecto en campo y para poder realizarles el Primer Desembolso, la Gerencia Integral deberá remitir a la Gerencia de Vivienda del BAC la siguiente información actualizada y en original de los hogares viabilizados. viii).

Seguidamente, el día 1° de marzo de 202135, mediante comunicación GV 0841, el profesional del Área de Gestión Jurídica remitió comunicación al representante legal de la Fundación Horizonte Social, mediante la cual solicitó la constitución de Póliza de garantía correspondiente al proyecto «Construcción de vivienda Nueva Montería Córdoba VISR Gerencia 63», identificado con radicado nro. 4616102011 y vinculado al Contrato (C- GV2013-007), suscrito entre el Banco Agrario de Colombia S.A y Fundación Horizonte Social – GI 63 en el que le informó lo siguiente: Solicitamos ajustar la póliza en mención de conformidad con el plazo de ejecución según la cláusula octava “vigencia y plazo de ejecución”, para GARANTIZAR PRIMER DESEMBOLSO, con las siguientes condiciones: RADICADO: NOMBRE DEL PROYECTO TOTAL SUBSIDIO: PRIMER DESEMBOLSO 50% 4616102011 Construcción de Vivienda Nueva Montería – Córdoba VISR Gerencia 63 $41.367.240,00 $20.683.620,00 ( ) 34 PDF nro. 01 (Págs. 23 a 24 y 49 a 50) y PDF nro. 10 (Págs. 54 a 55) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 35 PDF nro. 10 (Pág. 124) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.

Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23001333300420250027901 16 Lo anterior, teniendo en cuenta el GV00805 del 25 de febrero de 2021 que informa la viabilidad del proyecto, se requiere la constitución de la póliza a la mayor brevedad. Una vez se gestione la expedición de la garantía le agradecemos remitirnos la respectiva póliza, al igual que el comprobante de pago de prima si el cobro aplica y se incluya en texto aclaratorio la siguiente anotación: “La presente póliza garantiza el primer desembolso del proyecto de vivienda denominado ‘CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA NUEVA MONTERÍA CÓRDOBA VISR GERENCIA 63’ con radicado N° 4616102011.

Igualmente, se deja constancia que los valores amparados se encuentran asegurados según lo estipulado en la condición particular GARANTÍAS del contrato (C-GV2013-007).” El presente oficio se constituye en soporte oficial del Banco en cumplimiento de la obligación a cargo de la Gerencia Integral en mantener vigentes los amparos y coberturas de los recursos desembolsados, así como para que la aseguradora se allane a cumplir la gestión y tramite lo requerido por la Gerencia Integral en su condición de contratante de la póliza respectiva. x).

Posteriormente, el día 5 de mayo de 202336, el accionante presentó petición ante el Área de Gestión Técnica de Proyectos del Banco Agrario de Colombia solicitando información sobre razones de hecho de derecho sobre por las cuales, el proyecto de vivienda VISR «Construcción de Vivienda Nueva Montería – Córdoba VISR Gerencia 63», ubicado en el municipio de Montería, no se ha ejecutado hasta la fecha. xi).

En respuesta, el día 18 de mayo de 202337, mediante oficio GV-01631, la Gerente de vivienda del Banco Agrario de Colombia a la letra le indicó al actor que: ( ) me permito indicar que una vez consultadas las bases de datos, se puedo verificar que usted, cuenta con subsidio de vivienda de interés social rural, adjudicado a través de acta 35 de 2016, para el municipio de Montería, Córdoba, en la modalidad de vivienda nueva, bajo el programa de Restitución de Tierras, cuya gerencia integral a cargo es la No. 63 – Fundación Horizonte Social, proyecto con radicado No. 4616102011.

No Docum ento Nombre Completo Radicado o Proyecto actual Gerencia Integral actual Acta Solución de Vivienda Progr ama C.C. 688833 5 Eliseo Rodríguez García 4616102011 No. 63 – Fundación Horizonte Social 35- 201 6 Vivienda Nueva Restit ución Actualmente, el proyecto de vivienda en el que se encuentra incluido el señor Eliseo Rodríguez García, cuenta con viabilidad proferida por el Banco Agrario, a través de GV 805 del 25 de febrero de 2021, lo anterior, teniendo en cuenta que el predio inicialmente era inviable y cuando la Alcaldía de Montería informó en febrero de 2019 que, realizó el estudio donde se evidenció que los predios pasaban de riesgo alto a riego bajo, la secretaria se comprometió a emitir nuevamente los certificados de condiciones ambientales donde se evidencie la viabilidad para la ejecución de las viviendas, adicionalmente se comprometió a realizar las obras de mitigación evidenciadas en el estudio.

De igual manera, se debe reiterar que el subsidio corresponde a la vigencia 2016 y actualmente se encuentra desfinanciado, ya que no se logró ejecutar por cuanto inicialmente existía la inviabilidad técnica del predio y una vez se realizaron las obras de mitigación se decretó pandemia (COVID-19) lo que impidió la ejecución de los proyectos debido a las restricciones existentes en el momento, por lo que hoy día no cuenta con cierre financiero, consecuencia del alza en los costos de transporte y de materiales, resultado de las dinámicas de la economía mundial, paros y orden público a nivel local, situación que en este momento imposibilita la ejecución de la vivienda desde el punto de vista financiero.

Aunado a lo anterior, el proyecto presenta algunos desafíos a nivel administrativo, que se están concertando con la entidad operadora en diferentes mesas de trabajo, dentro de las cuales, se está analizando la posibilidad de realizar una modificación al prototipo de la vivienda para que sea cambiado por uno que tenga cierre financiero, donde se eliminarían 36 PDF nro. 01 (págs. 29 a 33, 42 a 44, 55 a 56 y 57 a 59) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 37 PDF nro. 01 (págs. 34 a 40, 38 a 40, 60 a 61 y 62 a 63) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.

Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23001333300420250027901 17 algunos detalles de la vivienda que no afectan la funcionalidad de la vivienda, pero se mantiene los 55m2 de área de la vivienda. Siendo así, desde el Banco Agrario se están realizando todas las gestiones necesarias para materializar el proyecto de vivienda y dar continuidad a la ejecución del subsidio de vivienda de interés social rural.

( ) (Negrilla fuera del texto) xii). Por otra parte, en atención a la solicitud de información elevada por el Banco Agrario de Colombia respecto del proceso de auditoría ordenado por el artículo 295 de la Ley 2294 de 2023, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, mediante comunicación del 20 de diciembre de 202438, informó que debido al aplazamiento presupuestal de más de 50 mil millones de pesos para la vigencia 2024, no fue posible adelantar la contratación de la auditoría; no obstante, expuso que desde la Dirección de Gestión de Bienes Públicos Rurales se había estructurado la ficha de inversión para la vigencia 2025 y que se habían iniciado los trámites precontractuales, incluyendo dos eventos de cotización en SECOP II, los cuales evidenciaron costos variables entre 6 mil y 52 mil millones de pesos.

Finalmente, precisó que el mecanismo de selección previsto sería el concurso de méritos abierto y que el cronograma estimado proyectaba la celebración del contrato en mayo de 2025 y su ejecución entre junio y diciembre del mismo año. xiii). Posteriormente, el día 4 de junio de 202539, el accionante presentó nueva petición ante la Gerencia de Vivienda- Área de Gestión Técnica de Proyectos del Banco Agrario de Colombia, mediante la cual solicitó información sobre el estado actual y la fecha de ejecución del proyecto VISR – Gerencia 63, las razones de su atraso y las acciones adelantadas para garantizar el cumplimiento del subsidio otorgado. xiv).

En respuesta, el día 18 de junio de 202540, mediante comunicado GV-002791, el Jefe de Gestión Técnica de proyectos del Banco Agrario de Colombia le informó al accionante, lo siguiente: De conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.1.1.11. del Decreto 1071 de 2015, el BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A., ostentó la calidad de Entidad Otorgante de los recursos destinados al subsidio de Vivienda de interés Social Rural, cuya condición se mantuvo hasta la distribución y adjudicación de recursos correspondientes a la Vigencia 2017.

Según lo señaló el artículo 2.2.1.10.6 del Decreto 1071 de 2015, así como el respectivo Reglamento Operativo del Programa de Vivienda de interés Social Rural, el BANCO requirió de la contratación de entidades operadoras para que actuaran como Gerencias Integrales con el ánimo de administrar eficientemente los recursos del subsidio de vivienda de interés social rural.

Los proyectos se suscriben, para desarrollarse en tres fases, correspondientes a: • Fase I, Diagnóstico, etapa en la cual se revisa el cumplimiento documental, administrativo y jurídico de los beneficiarios y predios a intervenir, acorde a lo estipulado en el Reglamento Operativo del Programa de Vivienda de Interés Social Rural. • Fase II, Estructuración, etapa en la cual la Gerencia Integral formula la estructura de costos del proyecto y se presenta a la entidad para su viabilidad. • Fase III, Ejecución, una vez se viabiliza el proyecto y se reúnen los requisitos previos, se realiza el primer desembolso; se inicia la ejecución de las obras necesarias para la construcción de los mejoramientos asignados.

En cuanto al proyecto con radicado 4616102011 denominado como CONSTRUCCION DE VIVIENDA NUEVA MONTERIA - CORDOBA VISR GERENCIA 63", el cual beneficia a 1 hogar en la modalidad de vivienda nueva, en el municipio de Montería en el departamento de Córdoba dentro del alcance del contrato No. C-GV2013-007 Gerencia Integral No. 63, suscrito entre el Banco Agrario de Colombia S.A. y la Fundación Horizonte Social, nos permitimos informar que, una vez culminadas las fases I y II del desarrollo del proyecto, el Banco Agrario de Colombia cumpliendo con sus obligaciones coma Entidad Otorgante aún no se ha realizado el primer desembolso 1 del proyecto denominado "CONSTRUCCION DE VIVIENDA NUEVA MONTERIA - CORDOBA VISR GERENCIA 63" para la 38 PDF nro. 10 (Págs. 56 a 60) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 39 PDF nro. 01 (págs. 42 a 44 y 73 a 75) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 40 PDF nro. 01 (Pág. 67 a 69) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.

Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23001333300420250027901 18 materialización de 1 unidad de vivienda, con el fin de ejercer la fase III del proyecto, sin embargo, a la fecha, la Entidad Operadora, en este caso la Gerencia Integral 63 Fundación Horizonte Social, no ha realizado la entrega de las viviendas amortizando el recursos girado, requisito fundamental de conformidad con lo establecido en el Reglamento Operativo para continuar con el desarrollo del proyecto y lograr la ejecución total de los hogares asignados.

Dicho lo anterior, y en consideración a la vigencia del contrato No. C-GV2013-007 la cual databa hasta el 07 de julio de 2021, la Gerencia Integral solicitó una prórroga al contrato, la cual fue debidamente tramitada par el Banco Agrario, sin embargo, la Gerencia Integral no la suscribió y remitió una nueva solitud de modificación. En consideración que actualmente el contrato y proyectos están en liquidación, no hay un reinicio del contrato, sin embargo, frente al hogar no ejecutado, se realizan acercamientos con la Gerencia Integral con el fin de buscar la liquidación parcial de los contratos, sin perjuicio de lo anterior, estos serán analizados en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "COLOMBIA POTENCIA MUNDIAL DE LA VIDA" Ley 2294 de 2023, referente al cierre del programa de subsidio familiar de vivienda de interés social rural, donde, se dispuso los artículos 295 y 300, en los cuales se establecieron criterios para dar cierre y materializar los subsidios pendientes del Programa de VISR, ya sea a través de una reinversión de recursos de los rendimientos financieros, excedentes del programa y subsidios retirados o a través de una Indexación ( ) A continuación se relaciona el estado actual del proyecto: Radicado Municipi o Localid ad Hog.

Moda lidad Fecha Viabili dad Fecha primer desem bolso Fech a segu ndo dese mbol so Estad o del proye cto Vivie ndas termi nadas 4616102011 MONTE RÍA CONST RUCCI ÓN DE VIVIEN DA NUEVA MONTE RÍA – CÓRDO BA VISR GEREN CIA 63 1 B GV 00805 – 25/02/2 021 NO DESE MBOL SADO NO DESE MBO LSAD O Fase III, sin cierre financi ero. 0 Con relación al reinicio del proyecto, y a la auditoría indicada en el Articulo 295 del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "COLOMBIA POTENCIA MUNDIAL DE LA VIDA" Ley 2294 de 2023, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), expresó que la contratación de la auditoria se llevara a cabo en el primer semestre del 2025 y la ejecución contractual de la misma se realizara en el segundo semestre del 2025.

Así pues, una vez realizada la auditoría por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), se determinará el procedimiento para efectuar el cierre financiero de los Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural (VISR) y la continuidad de los proyectos. xv). Al persistir la incertidumbre sobre la ejecución del proyecto, el día 7 de julio de 202541, el accionante presentó petición ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la cual solicitó información detallada sobre el estado del proyecto VISR, la viabilidad técnica, la existencia de cronograma, el respectivo cierre financiero y así como la aclaración del rol del Ministerio de Agricultura y de la Fundación Horizonte Social en su calidad de entidad ejecutora. 41 PDF nro. 01 (Pág. 64 a 66 y 84 a 85) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.

Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23001333300420250027901 19 xvi). Frente a dicha petición, el 4 de agosto de 202542, la directora de Gestión de Bienes Públicos Rurales del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Social que, tras verificar en las bases de datos de esa cartera, identificó que el accionante se encuentra vinculado al proceso adelantado por el operador Banco Agrario de Colombia S.A. En consecuencia, mediante radicado nro. 2025-440-014966-1, informó que había trasladado la solicitud a dicha entidad, requiriendo información específica sobre el estado del subsidio de Vivienda de Interés Social Rural (VISR) asignado a su nombre.

En esa misma comunicación, la Directora informó que la Gerente del Banco Agrario de Colombia, ya había dado respuesta a la solicitud el día 31 de julio de 202543, mediante radicado nro. GV 3271, en su calidad de entidad responsable de la ejecución y culminación del subsidio, en la cual le indicó lo siguiente: Ahora bien, respecto a la ejecución del proyecto es preciso indicar que la Gerencia integral no realizó el trámite respectivo para el otorgamiento de la póliza de cumplimiento, requisito indispensable para el trámite del primer desembolso, en consecuencia, de lo anterior se adelantaron las acciones legales correspondientes contra la Gerencia Integral.

De igual manera es pertinente indicar que al tratarse de un proyecto cuya vigencia fue en el año 2016, en la actualidad el proyecto se encuentra dentro del marco de subsidios con desfinanciamiento, en consecuencia, con el objetivo de superar el desfinanciamiento de los recursos causado por el tiempo transcurrido y por causas no atribuibles a Nuestra Entidad, se tiene el mecanismo adicional para la ejecución y actualización de los recursos del subsidio adjudicado, mediante los resultados de la auditoría establecida en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "COLOMBIA POTENCIA MUNDIAL DE LA VIDA", Ley 2294 de 2023, en relación con el cierre del programa de Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural, según lo dispuesto en los artículos 295 y 300.

Así las cosas, una vez celebrada la auditoría contratada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - MADR y concluida esta etapa, se establecerá la manera por la cual se procederá con el cierre de financiero del subsidio VISR adjudicado al beneficiario con el fin de lograr la materialización de su hogar. Ahora bien, respecto a su inquietud de la entidad responsable y a quien debe dirigirse para solicitar información relacionada al subsidio que le fue adjudicado, le informamos que puede solicitar información al Banco Agrario de Colombia S.A, usando su número de identificación el cual se encuentra relacionado con el subsidio otorgado.

(negrilla fuera del texto) xvii.) De igual manera, en repuesta a la petición, el día 14 de agosto de 202544, la Coordinadora del Grupo de Prevención del Daño Antijurídico y Litigio Estratégico del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural señaló entre otras consideraciones, que la petición fue remitida al Banco Agrario de Colombia, mediante el oficio con radicado 2025- 440-016205-145, por considerarlo que el asunto era de su competencia, en virtud de lo establecido en el artículo 21 de la Ley 1755 del 2015.

Sin embargo, precisó que resultaba necesario aclarar la competencia del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural respecto del subsidio de vivienda que le fue adjudicado al accionante, con el propósito de determinar el alcance de las funciones que dicha entidad cumple frente a la ejecución de ese beneficio. xviii.) Finalmente, con ocasión a la admisión de la acción de tutela, el 13 de agosto de 202546, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio aportó la respuesta a la petición presentada por el accionante, en la cual dio traslado por competencia al Banco Agrario de Colombia.

Pues bien, conforme los hechos previamente expuestos, la Sala encuentra probada la vulneración de los derechos fundamentales a la vivienda digna, vida digna, dignidad humana, reparación integral y confianza legítima del accionante; razón por la cual se confirmará el fallo de primera instancia por las razones que se expondrán subsiguientemente. 42 PDF nro. 01 (Págs. 78 a 79) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 43 PDF nro. 01 (Págs. 76 a 77 y 80) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 44 PDF nro. 11 (Págs. 14 a 17) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 45 PDF nro. 11 (Págs. 18 a 19) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 46 PDF nro. 09 (Págs. 11 a 13) y PDF nro. 28 (Págs. 11 a 13) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.

Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23001333300420250027901 20 Ahora bien, con ocasión de la orden de amparo, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio se duele del fallo de primera instancia, en virtud del cual lo exhortó a formular políticas públicas encaminadas a la inclusión de hogares en condiciones análogas que la del accionante con enfoque diferencial, debido a que, a su juicio, representa una injerencia en la esfera competencial del Poder Ejecutivo, en la medida en que el diseño, formulación y ejecución de las políticas públicas en materia habitacional corresponde de manera exclusiva a dicha cartera ministerial.

Sobre este tópico, la Sala considera que carece de fundamento los argumentos expuestos en la impugnación, en la medida que el exhorto no constituye una orden de obligatorio cumplimiento, por tanto, si no recae sobre materias dentro de su competencia directa, carece de sentido práctico útil cuestionar su inclusión dentro del fallo. En ese sentido, es menester recordar que los exhortos judiciales tienen una naturaleza meramente preventiva y orientadora, sin generar efectos vinculantes ni alterar la distribución constitucional de competencias.

Por tanto, no resulta necesario aclarar su falta de obligatoriedad, pues, ello es inherente a su propia naturaleza jurídica, en ese sentido, se advierte que no puede considerarse el solo exhorto implique una intromisión en las funciones del Poder Ejecutivo, máxime cuando el propósito de dicha recomendación es promover la necesidad de adoptar medidas que fortalezcan la garantía de derechos fundamentales en el marco de las políticas públicas de vivienda47.

Ahora bien, en el sub lite, el señor Rodríguez García solicita el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, que se ordene al Banco Agrario de Colombia, en su calidad de otorgante y responsable del programa VISR, adoptar de manera inmediata las medidas administrativas y contractuales necesarias para garantizar el cierre financiero y la ejecución efectiva del subsidio VISR identificado con el número 4616102011, adjudicado mediante Acta 35 de 2016 y viabilizado a través del concepto GV-805 de 2021.

Asimismo, solicita que se le remita un cronograma oficial y verificable de ejecución del proyecto denominado «Construcción de vivienda nueva Montería – Córdoba VISR Gerencia 63», con fechas definidas para cada fase de avance, y que se asegure el seguimiento hasta su culminación. Al respecto, la Sala observa que, la principal causa del retraso en la ejecución del proyecto «Construcción de vivienda nueva Montería – Córdoba VISR Gerencia 63», es la falta de disponibilidad inmediata de recursos financieros para materializar el subsidio mencionado.

Dicha situación obedece principalmente a las limitaciones presupuestales del Estado, reconocidas expresamente por las entidades responsables, las cuales han señalado que los recursos resultan insuficientes por medidas fiscales como el reintegro al Tesoro Nacional de saldos no ejecutados, lo que ha llevado a la suspensión del proyecto, la reducción de metas de ejecución y, en consecuencia, la afectación directa del accionante.

En ese orden, la Sala observa que si bien el mencionado proyecto se encuentra en la fase III de ejecución, no cuenta con cierre financiero, y sin que hasta la fecha se haya definido un cronograma concreto de inicio; situación de la que se advierte una vulneración actual de los derechos fundamentales del accionante, en especial a la vivienda digna, ello, por cuanto aunque fue reconocido como beneficiario del subsidio de vivienda de interés social (VIRS) y, adicionalmente, fue adjudicatario de un predio por parte del Tribunal Superior de Antioquia Sala Primera de Decisión Civil Especializada en Restitución de Tierras, sin que a la fecha se haya materializado la solución habitacional prometida.

En efecto, se resalta que la definición, financiación y ejecución de los programas de vivienda rural es competencia del Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme a las funciones que la Constitución y la Ley les asignan. 47 Frente al punto, la Corte Constitucional, mediante el Auto 560 de 2016 M.P Luis Guillermo Guerrero Pérez, Bogotá DC, veintitrés (23) de noviembre de dos mil dieciséis (2016). 6.- De lo anterior se desprende que, en tanto la figura del exhorto no constituye una orden judicial, resulta imposible fáctica y jurídicamente efectuar procesos de seguimiento frente al cumplimiento de la acción que la Corte insta a cumplir, comoquiera que, como ya se dijo, esta figura consiste en un llamamiento o apremio para que el legislador ejecute un mandato constitucional, a través de la expedición de una ley, sin que exista un instrumento que lo haga exigible coercitivamente.

Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23001333300420250027901 21 Bajo ese contexto, la Sala considera que disponer el juez constitucional la ejecución de los subsidios de vivienda sin que exista apropiación presupuestal previa ni se hayan agotado los trámites administrativos indispensables, implicaría desconocer la cláusula de legalidad del gasto consagrada en el artículo 345 de la Constitución Política, así como el principio de sostenibilidad fiscal previsto en su artículo 334 y las reglas establecidas en la Ley Orgánica de Presupuesto.

Tal proceder supondría, además, exceder el ámbito funcional del juez de tutela, quien, en principio, no está facultado para impartir órdenes que impliquen reasignaciones directas de recursos públicos ni la ejecución inmediata de proyectos de inversión a cargo de entidades como el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, cuya materialización depende de procesos administrativos complejos y de la disponibilidad presupuestal.

En ese sentido, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-296 del 202348, señala que resulta improcedente que el juez constitucional imparta órdenes relacionadas a la asignación presupuestal, la fijación de cronogramas de desembolso o la creación de mecanismos de seguimiento administrativo sobre programas de cobertura general, por cuantos tales decisiones son atribuciones exclusivas del Gobierno Nacional y de las entidades ejecutoras encargadas de la política pública correspondiente.

Por consiguiente, disponer mediante acción de tutela que se garantice la ejecución inmediata del subsidio de vivienda de interés social rural, excedería el marco competencial del juez constitucional, en tanto implicaría sustituir decisiones reservadas al ejecutivo encargado de la planeación y gestión del gasto estatal. Finalmente, se advierte que el juez de primera instancia, aunque no podía impartir órdenes directas relacionadas con la ejecución presupuestal o la asignación de recursos públicos, por resultar improcedente, se observa adoptó una decisión encaminada a proteger de manera efectiva los derechos fundamentales del accionante mediante la implementación de medidas afirmativas.

Tales determinaciones no implican una intromisión en la gestión presupuestal del Estado, sino que constituyen acciones mínimas de garantía frente a la situación de vulnerabilidad del accionante. En consecuencia, la Sala considera que dichas medidas resultan proporcionales y ajustadas a la finalidad constitucional de la acción de tutela, razón por la cual deben mantenerse y cumplirse en los términos dispuestos por el a quo.

Así las cosas, conforme lo previamente expuesto, la Sala procederá a confirmar el fallo de primera instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley: FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de Primera Instancia proferido el primero (1°) de septiembre de dos mil veinticinco (2025), por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Montería mediante el cual amparó los derechos fundamentales del accionante.

SEGUNDO: COMUNICAR a las partes y al Juez de Primera Instancia lo aquí resuelto por este Tribunal. 48 Corte Constitucional Sentencia SU-296 de 2023, M.P: Jorge Enrique Ibáñez Najar. Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de dos mil veintitrés (2023). Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23001333300420250027901 22 TERCERO: Ejecutoriada esta sentencia, ENVÍESE a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que el anterior proyecto de sentencia fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

CÓPIESE,

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los honorables magistrados, EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE NADIA PATRICIA BENITEZ VEGA MARÍA VIRGINIA LORDUY VILLARREAL