Sentencia — Tribunal Administrativo de Cundinamarca

REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUB-SECCIÓN “B” Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Magistrado Ponente: Dr. ALBERTO ESPINOSA BOLAÑOS EXPEDIENTE 110013335010-2023-00209-01 DEMANDANTE JEYDITH YISETH CÁRDENAS MÉNDEZ DEMANDADO DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARIA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ D. C. CONTROVERSIA CONTRATO REALIDAD – INFORMADORA DE MOVILIDAD PROVIDENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala dentro del término legal, a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandada en contra de la sentencia proferida por el JUZGADO DÉCIMO (10) ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ de fecha 26 de agosto del 2025, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES. - La demanda presentada se funda en los elementos que se describen a continuación: 1.1.- La demanda. - Mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó las siguientes pretensiones: “Primera: Se declare la NULIDAD por Violación de la Ley, del Acto Administrativo Oficio No. DAC 202341004358181 del 08 de mayo de 2023 y Oficio No. DAC 202341004770761 del 29 de mayo de 2023, por medio de los cuales se NEGÓ el reconocimiento y pago de todas las prestaciones laborales y sociales dejadas de percibir tales como: cesantías e intereses, primas de navidad, prima de junio, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, pensión y en general todas las sumas a título de PRESTACIONES SOCIALES, que corresponde a la contraprestación de la labor desempeñada desde el año 2008 hasta el año 2022, y en general todas las acreencias laborales; actos proferidos por la SECRETARIA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ D.C. Segunda: Como consecuencia del restablecimiento del derecho, se declare que entre la SECRETARIA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ D.C. y mi poderdante existió un vínculo laboral desde el año 2008 hasta el año 2022.

Tercera: Como consecuencia de la anterior Nulidad y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO; igualmente se declare que la demandante, tiene pleno derecho a que la demandada SECRETARIA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ D.C., le reconozca y ordene pagar todas las prestaciones laborales y sociales dejadas de percibir tales como: cesantías e intereses, primas de navidad, prima de junio, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, pensión y en Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 2 general todas las sumas a título de PRESTACIONES SOCIALES, que corresponde a la contraprestación de la labor desempeñada desde el año 2008 hasta el año 2022 y en general todas las acreencias laborales debidamente acreditadas dentro del expediente.

Cuarta: Se condene la demandada SECRETARIA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ D.C. al reembolso de los aportes a seguridad social respecto a pensión; pagos que JEYDITH YISETH CÁRDENAS MÉNDEZ tuvo que realizar sin tener obligación de ello. Quinta: Se condene a la SECRETARIA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ D.C., al pago de las acreencias laborales, Prestaciones e indemnizaciones a las que tiene derecho un trabajador de igual o mejor nivel que preste los mismos servicios.

Sexta: Se ordene a la SECRETARIA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ D.C. a pagar sobre las diferencias adeudadas a mi poderdante las sumas necesarias para hacer los ajustes de valor, conforme al Indice de precios al consumidor o al por mayor, indexación que debe ser ordenada mes a mes por tratarse de pagos de tracto sucesivo. Séptima: Se ordene a la SECRETARIA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ D.C., a dar cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 192 del C.P.A.C.A. Octava: Se condene a la SECRETARIA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ D.C., si esta no da cumplimiento al fallo dentro del término previsto dentro del artículo 192 del C.P.A.C.A. a pagar a favor de mi mandante los intereses moratorios, conforme lo ordena el artículo 192 y 195 del С.Р.А.С.А. y conforme a la sentencia C-602 del 2012 de la Honorable Corte Constitucional.

Novena: Se condene en costas y agencias en derecho a la SECRETARIA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ D.C. conforme al artículo 188 del C.P.A.C.A. Décima: Se condene a la entidad extra y ultra petita. Décima: Se condene a la entidad extra y ultra petita.” 1.2.- Los Hechos. - De acuerdo con lo expuesto en la demanda, los hechos en que se fundan las pretensiones, en síntesis, son los siguientes: Ø La señora JEYDITH YISETH CÁRDENAS MENDEZ, a través de su apoderado, manifestó que prestó sus servicios a la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá D.C., entre los años 2008 y 2022, mediante la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios, a través de los cuales se desempeñó inicialmente como informadora de movilidad y posteriormente en labores de apoyo y asistencia en la gestión de trámites y servicios a la ciudadanía en materia de movilidad. Ø La relación no obedeció a un vínculo de carácter contractual, sino que configuró una verdadera relación laboral, en tanto la actora prestó personalmente los servicios de manera continua, recibió una remuneración mensual previamente pactada, debió cumplir horarios, utilizó elementos de trabajo proporcionados por la entidad, se sometió a reglamentos y directrices propias del ámbito laboral y estuvo bajo subordinación de superiores jerárquicos, careciendo de autonomía en la ejecución de sus funciones. Ø En desarrollo del último contrato, comprendido entre el 19 de julio de 2021 y el 28 de agosto de 2022, la demandante devengó una asignación mensual de $2.040.100, sin que durante toda la relación le fueran reconocidas prestaciones sociales.

Frente a esta Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 3 situación, mediante petición radicada el 27 de abril de 2023, la actora solicitó a la Secretaría Distrital de Movilidad el reconocimiento de la existencia de la relación laboral y el pago de las correspondientes prestaciones. Ø La entidad, mediante los oficios DAC 202341004358181 del 8 de mayo de 2023 y DAC 202341004770761 del 29 de mayo de 2023, negó la solicitud al considerar que la vinculación siempre se dio en el marco de contratos de prestación de servicios, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, descartando la existencia de subordinación y calificando la relación como meramente contractual. Ø Pese a la forma contractual utilizada, la prestación del servicio configuró en la realidad un vínculo laboral subordinado, razón por la cual solicita se declare su existencia y se ordene el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales adeudadas por el periodo comprendido entre 2008 y 2022. 1.3.- Teoría del Caso – Posición Jurídica de las Partes. - 1.3.1.- De la Parte Demandante. – Argumentó que la administración incurrió en abuso de su facultad discrecional al encubrir una relación laboral mediante la utilización indebida de la figura contractual de prestación de servicios, desconociendo con ello los derechos de la parte demandante y contrariando los postulados constitucionales y legales, en particular los artículos 6, 25, 53 y 91 de la Constitución Política.

Sostuvo que, en efecto, al omitirse la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, se desatendieron las garantías mínimas laborales y prestacionales, lo cual se materializó en la expedición de los oficios No. DAC 202341004358181 de 8 de mayo de 2023 y No. DAC 202341004770761 de 29 de mayo de 2023, mediante los cuales se desconoció sin justificación constitucional el derecho de la actora al pago de cesantías e intereses, primas legales, vacaciones, pensión y demás prestaciones sociales derivadas de la ejecución personal del servicio.

Afirmó que, de las pruebas allegadas se concluye que entre la señora Jeydith Yiseth Cárdenas Méndez y la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá D.C. se configuraron de manera concurrente los tres elementos esenciales de una relación laboral, a saber: la prestación personal del servicio, pues la actora ejecutó directamente las funciones asignadas, recibió órdenes de sus superiores y tuvo a su cargo la custodia de bienes de la entidad; la remuneración, ya que se le efectuaban pagos periódicos como contraprestación por las labores realizadas, previa presentación de informes y cumplimiento de obligaciones formales; y la subordinación, evidenciada en la sujeción a instrucciones, control jerárquico y dirección por parte de la entidad contratante, de conformidad con lo definido por la jurisprudencia constitucional.

Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 4 Así mismo, indicó que la negativa de la entidad a reconocer las prestaciones sociales derivadas de la existencia de un contrato realidad resulta contraria a los lineamientos reiterados por el Consejo de Estado, que ha considerado que el ocultamiento de una relación laboral mediante contratos de prestación de servicios constituye prueba de mala fe de la Administración, máxime cuando dicha conducta desconoce los principios superiores de buena fe, legalidad y respeto a los derechos fundamentales.

Resaltó que se evidencia que la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá D.C. suscribió sucesivos contratos de prestación de servicios con el único propósito de enmascarar una verdadera relación laboral desarrollada entre los años 2008 y 2022, lo que implica violación directa de normas constitucionales y legales, en particular los artículos 2 y 53 de la Carta Política, al desconocerse la prevalencia de la realidad sobre las formalidades contractuales.

En consecuencia, consideró que le asiste el derecho al reconocimiento y pago de todas las prestaciones sociales dejadas de percibir durante dicho periodo, debidamente indexadas, en atención a la naturaleza laboral de la relación y al mandato constitucional que impone la garantía de los derechos irrenunciables de los trabajadores. 1.3.2.- De la Parte Demandada. - La entidad demandada se opuso a todas y cada una de las pretensiones por cuanto refirió que, no se desconoció derecho alguno, particularmente el derecho al trabajo, dado que no se configuró relación laboral encubierta con la señora Jeydith Yiseth Cárdenas Méndez, quien estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios desde el año 2009 hasta 2022.

Resaltó que dichos contratos fueron celebrados de manera libre y voluntaria, cumpliendo los requisitos legales, bajo plena autonomía en la ejecución de las obligaciones pactadas y respondiendo a lo previsto en la Ley 80 de 1993, que autoriza esta modalidad cuando las actividades no pueden ser desarrolladas por personal de planta o requieren conocimientos especializados, supuesto que se demostró en el caso concreto.

Sostuvo que los contratos celebrados no tuvieron por objeto funciones permanentes de la Entidad ni configuraron subordinación laboral, en tanto la contratista disponía de independencia en la ejecución de sus labores, no se encontraba sometida a horario, acreditaba su propia afiliación al sistema de seguridad social y respondía bajo las condiciones propias de la contratación de servicios.

Las medidas de supervisión, control o verificación documental, así como la interacción con servidores de la Entidad, no constituyen por sí mismas elementos propios de una relación laboral, sino instrumentos inherentes al cumplimiento de los fines de la contratación pública. Indicó que el contrato de prestación de servicios es una modalidad excepcional prevista en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, aplicable únicamente cuando la entidad no cuenta con personal de planta suficiente o se requieren conocimientos especializados.

Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 5 Sostuvo que los contratos suscritos entre la Secretaría Distrital de Movilidad y la señora Jeydith Yiseth Cárdenas Méndez reunieron las características propias de la prestación de servicios, sin acreditarse los elementos de subordinación propios de una relación laboral, ya que la existencia de horario, informes o coordinación con el supervisor no desvirtúan la autonomía contractual.

Concluyó que no existió contrato de trabajo sino una relación contractual ajustada a la ley, razón por la cual la respuesta al derecho de petición no constituyó un acto administrativo y las pretensiones de la demanda debían ser negadas. Resaltó que los contratos de prestación de servicios celebrados con la señora Jeydith Yiseth Cárdenas Méndez no fueron continuos, pues entre ellos existió una interrupción superior a 209 días, lo cual configura la solución de continuidad prevista en el artículo 10 del Decreto 1045 de 1978.

En consecuencia, al no haberse presentado reclamaciones administrativas independientes para cada contrato, operó el fenómeno jurídico de la prescripción respecto de las acreencias reclamadas. 1.3.3.- La Sentencia de Primera Instancia. - El JUZGADO DÉCIMO (10) ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ mediante sentencia del 26 de agosto del 2025, resolvió: “PRIMERO. - DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de “Inexistencia de la relación laboral, cobro de lo no debido, cotizaciones sistema de seguridad social en salud y pensiones, inexistencia del derecho deprecado, prescripción, inexistencia de continuidad contractual – solución de continuidad, buena fe” propuestas por el Distrito Capital de Bogotá – Secretaria Distrital de Movilidad De Bogotá D. C., por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO. - DECLÁRASE la NULIDAD del acto administrativo contenido en los oficios No. DAC 202341004358181 del 08 de mayo de 2023 y el Oficio No. DAC 202341004770761 del 29 de mayo de 2023, por medio de los cuales se negó la existencia de la relación laboral y el reconocimiento y pago de las acreencias laborales y prestacionales a la señora JEYDITH YISETH CÁRDENAS MÉNDEZ identificada con cédula de ciudadanía 53.177.515; con ocasión a la labor desempeñada desde el 21 de abril de 2008 hasta el 28 de agosto de 2022, con el Distrito Capital de Bogotá – Secretaria Distrital de Movilidad De Bogotá D. C., salvo interrupciones, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO. - DECLÁRASE que entre el Distrito Capital de Bogotá – Secretaria Distrital de Movilidad De Bogotá D. C. y la señora JEYDITH YISETH CÁRDENAS MÉNDEZ identificada con cédula de ciudadanía 53.177.515, existió una relación de trabajo entre el 21 de abril de 2008 hasta el 28 de agosto de 2022, salvo interrupciones, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

CUARTO. Como consecuencia de las declaraciones anteriores, y a título de restablecimiento del derecho, CONDÉNASE al Distrito Capital de Bogotá – Secretaria Distrital de Movilidad De Bogotá D. C. a reconocer y pagar en favor la señora JEYDITH YISETH CÁRDENAS MÉNDEZ identificada con cédula de ciudadanía 53.177.515: i) La totalidad de prestaciones sociales y demás acreencias laborales legales liquidadas con base en los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 21 de abril de 2008 hasta el 28 de agosto de 2022, salvo interrupciones.

Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 6 ii) Tomar el ingreso base de cotización de la demandante, dentro de los periodos laborados por contrato de prestación de servicios, los honorarios pactados mes a mes entre el 21 de abril de 2008 hasta el 28 de agosto de 2022, salvo interrupciones, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar al sistema integral de seguridad social en pensiones, cotizar la suma faltante solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, para lo cual la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó durante sus vínculos contractuales y, en caso de no haberlas hecho o existir diferencias en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajadora, por el periodo efectivamente trabajado entre el 21 de abril de 2008 hasta el 28 de agosto de 2022, salvo interrupciones, de conformidad con la parte considerativa de esta sentencia.

QUINTO. - DECLÁRASE que el tiempo laborado por la demandante JEYDITH YISETH CÁRDENAS MÉNDEZ identificada con cédula de ciudadanía 53.177.515 bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios entre el 21 de abril de 2008 hasta el 28 de agosto de 2022, salvo interrupciones, se debe computar para efectos pensionales.

SEXTO. - CONDÉNASE al Distrito Capital de Bogotá – Secretaria Distrital de Movilidad De Bogotá D. C, a pagar la indexación de las sumas adeudadas, conforme a lo dispuesto en el artículo 192 incisos 2° y 3° de la ley 1437 de 2011.

SEPTIMO. - NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

OCTAVO. - Sin condena en costas en esta instancia. (…)” Lo anterior con fundamento en los siguientes argumentos: La instancia judicial advierte respecto del elemento de prestación personal del servicio que, los contratos suscritos entre la demandante y el Distrito Capital Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, acreditan que la demandante estuvo vinculada bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios entre el 21° de abril de 2008 y el 28 de agosto de 2022 que tuvieron por objeto cumplir con las obligaciones asistenciales y administrativas para apoyar la gestión de trámites y servicios ofrecidos a la ciudadanía en materia de movilidad.

De conformidad con las funciones descritas en los contratos de prestación de servicios, el testimonio e interrogatorio de parte recaudados, se puede establecer que las labores ejecutadas por la demandante no eran funciones transitorias o ajenas al objeto principal de la Entidad de movilidad y tampoco requerían conocimientos especializados, diferentes a los conocimientos administrativos y de atención al ciudadano en temas de movilidad, además, la labor la debía ejecutar de manera personal y sin lugar a cesión o delegación alguna, haciendo uso de los instrumentos e insumos que proveía la Secretaría Distrital de Movilidad.

En lo que tiene que ver con la contraprestación señala que no es objeto de discusión entre las partes, que en cumplimiento de las cláusulas pactadas la demandante recibía pagos mensuales por concepto de honorarios, como retribución directa por los servicios prestados, como prueba de este elemento se tienen los mismos contratos. También pudo establecer que la contratista sufragaba los aportes a seguridad social en salud y pensiones, para que posteriormente le fuera autorizado el pago de sus honorarios.

En consecuencia, se considera cumplida esta exigencia. Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 7 Respecto al requisito de la subordinación argumenta que, conforme al material probatorio recaudado, la demandante fue contratada para desarrollar actividades propias de la naturaleza y el objeto de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá. Sin que se evidencie autonomía en la ejecución de sus labores.

De otra parte, la Entidad accionada no desvirtuó lo afirmado por la accionante tanto en la demanda como en el interrogatorio de parte, en cuanto a que en desarrollo de los diferentes contratos de prestación de servicios cumplía con un horario de 7:00 a.m. a 4:00 p.m., de 6:30 a.m. a 2:00 p.m., de 6:15 a.m. a 1:30 p.m., de 1:00 p.m. a 8:00 p.m. y hasta el cierre de atención, que podía extenderse hasta las 9:00 p.m. con una pausa para tomar alimentos lo cual permite inferir al Juzgado que la accionante no gozaba de libertad para desarrollar sus tareas.

Cabe destacar que el testimonio de Edgar Román Martínez Morales da cuenta de haber trabajado en la misma área que la actora entre el noviembre de 2018 y julio de 2022, compartiendo funciones y horario con la señora Cárdenas, quien efectuaba entre otras las funciones de atención al usuario, la labor de anfitrión para registro e ingreso de personas a los cursos y la verificación de documentos y cumplía funciones permanentes y misionales, sin autonomía técnica ni administrativa, ajustándose al plan institucional y a las instrucciones de sus superiores.

Por su parte, el testigo José Raúl Gómez Morales indicó haber trabajado con la accionante desde el año 2014 hasta el año 2022, desempeñándose en la misma área, compartiendo funciones, consistentes en labores de orientación, registro de usuarios e ingreso de los infractores de tránsito a los cursos de pedagogía, bajo lineamientos e instructivos de la entidad.

Así mismo, la accionante en su interrogatorio manifestó que no gozaba de autonomía técnica ni administrativa, pues estuvo bajo la supervisión de distintos jefes y coordinadores de área, quienes controlaban la ejecución de las labores y a quienes debía presentar informes con evidencias para el pago de honorarios, anexando reportes de actividades, registros fotográficos, planillas firmadas y estadísticas de usuarios atendidos, lo cual fue corroborado por el testigo José Raúl Gómez Morales, quien señaló que la señora Cárdenas efectuaba su labor bajo lineamientos e instrucciones de la entidad.

Así las cosas, es claro que las funciones desempeñadas por la accionante eran indispensables, permanentes y de ejecución subordinada para la prestación de los servicios de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, y por la naturaleza de las funciones la contratista debía ejecutar las tareas encomendadas bajo las órdenes de sus supervisores, en cumplimiento del deber misional de esta Entidad.

Bajo las anteriores consideraciones, la instancia judicial concluye que en este asunto se configuró una relación laboral en aplicación de los principios consagrados en el artículo 13 y Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 8 53 de la Carta Política, en tanto la demandante prestó sus servicios al Hospital Central de la Policía de manera subordinada.

En consecuencia, declara la nulidad del Oficio No. DAC 202341004358181 del 08 de mayo de 2023 y el Oficio No. DAC 202341004770761 del 29 de mayo de 2023 proferido por la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, en razón a que la accionante tiene derecho, en lo que en materia prestacional se refiere, a obtener el mismo trato que su par de labor, sin que ello le otorgue la calidad de empleado público, dado que para ello es requisito sine qua non la ocurrencia de los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión. 1.3.4.- Fundamento del Recurso. - El apoderado judicial de la entidad solicita se revoque en su totalidad la sentencia recurrida y que en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: Indica que, en el caso particular de la señora JEYDITH YISETH CÁRDENAS MÉNDEZ, la ejecución de su vinculación contractual con la Secretaría Distrital de Movilidad lejos de constituirse en subordinada, se dio en un contexto de cumplimiento de obligaciones contractuales y cuyo objeto implicaba el desarrollo de actividades verificadas por parte de la supervisión del contrato requerida expresamente por la normatividad vigente y que se realiza de conformidad con las necesidades del servicio.

Adujo que, el juez de primera instancia desconoció la excepción de prescripción. De conformidad con el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, las acciones derivadas de un vínculo laboral deben reclamarse dentro de los tres años siguientes a la terminación del contrato. La reclamación administrativa de 2023 no revivía derechos anteriores al año 2020, por lo que gran parte de las acreencias reclamadas se encuentran prescritas.

La sentencia apelada desconoce que, aun en los casos en los que se declare la existencia de un contrato realidad, no procede reconocer la calidad de empleado público, pues para ello se requiere acto de nombramiento y posesión, así como disponibilidad presupuestal. La jurisprudencia unificada del Consejo de Estado (SUJ2 No.005/16) ha indicado que, en caso de condena, las prestaciones deben liquidarse únicamente con base en los honorarios pactados, sin equiparar al contratista con funcionarios de planta.

Aduce que, la valoración probatoria realizada en primera instancia resulta errada, pues los testimonios recaudados solo acreditan coordinación administrativa. La existencia de turnos o reportes no prueba subordinación laboral en los términos del artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. La carga de la prueba correspondía a la parte actora, quien no logró demostrar la subordinación permanente y real.

Con relación a los elementos de subordinación, advierte que, no existen más allá de los dichos de los demandantes que ella cumplía un horario y que esta lo hacía tal y como lo hacían el Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 9 personal de plata de la entidad, y que estos no pueden ser la base para establecer que en realidad se configuro una relación laboral como lo afirma el a-quo.

Advierte que, en los testimonios practicados, se pudo establecer la forma en la que los empleados de plata que tenían una relación reglamentaria con la entidad debían por su vinculación poner huella o código de acceso al ingreso de la entidad a las 7 am y la salida a las 4:30 pm, este hecho nunca logró probarse por la parte demandante, no aporto prueba si quiera sumaria de que a ella también se le contralaba o asignaba un horario para desarrollar su objeto contractual.

Argumenta que, del contenido de los contratos, es claro que las actividades desarrolladas por la demandante deberían hacerse de manera autónoma e independiente, es así que en el mismo objeto contractual se señaló que ”El contratista se obliga para con la Secretaria Distrital de Movilidad de manera autónoma e independiente…”, no pactándose así subordinación en el presente asunto, cumpliéndose con ello el segundo mandato de la corte para el ejercicio de la contratación por prestación de servicios (no se pacte subordinación porque el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada).

Finalmente, en lo que concierne al hecho que la labor contratada no pueda realizarse con personal de planta o se requieran conocimientos especializados, indica que desde los mismos estudios previos se estableció la necesidad de la contratación de la demandante a través de la prestación de sus servicios, por cuanto la Entidad no contaba con el personal de planta para desarrollar dichas tareas, aspecto que puede determinarse de todas y cada una de las certificaciones expedidas por quien fungía como subdirector administrativo de la Entidad, donde se indicaba “Que revisada la planta global de empleos de esta Secretaria se determina que en la actualidad no existe personal suficiente con el perfil requerido para prestar los servicios de manera autónoma e independiente, en el apoyo de los procesos de transporte público, contravencionales y de jurisdicción coactiva que se adelanten en la Dirección de Procesos Administrativos, realizando actividades asistenciales, secretariales y técnicas en todo lo relacionado con la organización y digitación de documentos, atención a usuarios, manejo y registro de correspondencia y aquellos asuntos de tipo operativo que se requieran.” Arguye que, de los contratos de prestación de servicios suscritos con el demandante, allegados como prueba, y en los que se determina su objeto contractual, así como las fechas de inicio y de terminación de los mismos, se prueba de manera fehaciente, la autonomía e independencia con la que contaba el demandante para la ejecución de las actividades contractuales, dentro de los periodos de ejecución de sus contratos, de ahí que se encontrara probada la solución de continuidad, lo cual es manifestado en la sentencia de primera instancia, al afirmar que entre la suscripción de uno y otro contrato existían más de 15 días hábiles, con lo que entonces se entraría a desvirtuar el requisito de subordinación, propio de una relación laboral, por lo que no probándose dicha subordinación, tampoco, dentro del trámite procesal, lograron probarse la concurrencia de los elementos que constituyen una relación laboral.

Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 10 Finalmente, en cuanto al pago de salario indica que este tampoco es un hecho cierto ya que lo fijado por las partes fueron unos honorarios, propios de la relación contractual entre el demandante y la Entidad enjuiciada, toda vez que la planeación contractual exige que los contratos estatales dispongan de una disponibilidad presupuestal previa, amparada en un certificado de disponibilidad presupuestal y un registro, sin los cuales no es posible suscribir el contrato.

II.- CONSIDERACIONES. - 2.1.- Problema Jurídico. - El problema jurídico por resolver, conforme al recurso de apelación, consiste en determinar si se configuran los presupuestos para declarar la existencia de una relación laboral entre las partes, y si por lo tanto se desvirtúan los contratos de prestación de servicios suscritos entre la señora JEYDITH YISETH CÁRDENAS MÉNDEZ y la SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ D.C., lo que daría ocasión al consecuente reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y acreencias laborales solicitadas en la demanda. 2.2.- Los Hechos Probados. - Ø De acuerdo con los documentos que reposan en el expediente, la señora JEYDITH YISETH CÁRDENAS MÉNDEZ suscribió los siguientes contratos de prestación de servicios con la SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ D.C. (fls.41-48 carpeta 001, exp dig): CONTRATO PLAZO DE EJECUCIÓN OBJETO DESDE HASTA Contrato No. 2008090 21/04/2008 20/02/2009 “El contratista se compromete con la Secretaría Distrital de Movilidad a prestar con plena autonomía técnica y administrativa, los servicios como Informador de Movilidad con el fin de brindar orientación e información a la ciudadanía, en temas de movilidad, y dar a conocer los servicios ofrecidos por la entidad en los diferentes puntos de servicio ubicados en el Distrito Capital.

Lo anterior, de acuerdo a la naturaleza y necesidades del servicio, los presentes estudios previos y la propuesta presentada por el contratista.” Contrato No 20090491 02/04/2009 30/06/2010 Contrato No. 20100535 08/07/2010 07/03/2011 Contrato No. 2011389 16/03/2011 15/05/2012 Contrato No. 2012864 23/05/2012 22/01/2013 “El contratista se compromete con la Secretaría Distrital de Movilidad a prestar, con autonomía técnica y administrativa, los servicios como apoyo a la gestión de la dirección de servicio al ciudadano, para orientar a la ciudadanía en temas de movilidad y brindar información sobre trámites y servicio ofrecidos por la entidad, en la RED CADE de MOVIIDAD y/o en los puntos de contacto en los que la SDM haga presencia en el Distrito Capital.

Lo anterior, de acuerdo con la naturaleza y necesidad del servicio”. Contrato No. 2013224 01/02/2013 30/04/2013 Contrato No. 20131149 08/05/2013 07/08/2014 El contratista se obliga para con la Secretaría Distrital de Movilidad de manera autónoma e independiente, a prestar con plena autonomía Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 11 Contrato No. 20141025 01/09/2014 28/02/2015 técnica y administrativa los servicios de apoyo administrativo a la gestión de la Dirección de Servicio al Ciudadano, para orientar a la ciudadanía en temas de movilidad y trámites relacionados con los servicios concesionados y demás servicios prestados de manera directa e indirecta por la Secretaría Distrital de Movilidad, conforme a las necesidades del servicio.

Contrato No. 2015488 11/03/2015 10/06/2016 El contratista se compromete con la Secretaria Distrital de Movilidad a prestar con autonomía técnica y administrativa, los servicios como apoyo a la gestión de la Dirección de Servicio al Ciudadano, para orientar a la ciudadanía en temas de movilidad y brindar información sobre los trámites y servicios ofrecidos por la entidad, en la Red CADE de Movilidad y/o en los puntos de contacto en los que la Secretaría Distrital de Movilidad haga presencia en el Distrito Capital.

Contrato No. 2016834 04/08/2016 03/03/2017 El contratista se compromete con la Secretaría Distrital de Movilidad a prestar sus servicios de apoyo a las actividades realizadas por la Dirección de Servicio al Ciudadano, en temas asociados con la prestación de servicios directos e indirectos ofrecidos por la Entidad en materia de movilidad a través de sus diferentes puntos de contacto.

Contrato No. 2017818 07/04/2017 06/06/2018 Contrato No. 2018568 18/07/2018 17/03/2019 Prestar Servicios asistenciales a la Dirección de Servicio al Ciudadano de la Secretaría Distrital de Movilidad para desarrollar las actividades de apoyo en los trámites y servicios que se ofrecen a la ciudadanía en los puntos de contacto con los que cuenta la entidad.

Contrato No. 2019656 01/04/2019 28/07/2020 Prestar los servicios de apoyo a la gestión en los diferentes puntos de contacto de la secretaría distrital de movilidad para el desarrollo de las actividades relacionadas con los trámites y servicios requeridos por la ciudadanía en materia de movilidad. Contrato No. 20201375 19/08/2020 18/02/2021 Prestar servicios asistenciales para apoyar la gestión de trámites y servicios ofrecidos a la ciudadanía en materia de movilidad, en los diferentes puntos y canales de atención de conformidad con las necesidades de la secretaría distrital de movilidad.

Contrato No. 2021923 02/03/2021 01/07/2021 Prestar servicios asistenciales en la gestión y resolución de trámites y servicios en materia de movilidad a la ciudadanía, en los diferentes puntos y canales de atención de la secretaría de movilidad Contrato No. 20212140 19/07/2021 28/08/2022 Ø La señora JEYDITH YISETH CÁRDENAS MÉNDEZ el día 27 de abril de 2023, solicitó ante la SECRETARÍA DISTRISTAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ D.C. el reconocimiento de la relación laboral entre las partes y el consecuente pago de las acreencias laborales a las que cree tener derecho (fls.22-27 carpeta 001 exp dig). Ø La SECRETARÍA DISTRISTAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ D.C. a través de los oficios No. 202341004358181 del 8 de mayo del 2023 y No. 2023410044770761 del 29 de mayo del 2023, niega el derecho solicitado por la demandante.

(fls.28-34 carpeta 002 exp dig). Ø En audiencia de pruebas celebrada el 17 de enero del 2025, se recibieron las siguientes declaraciones: Declaración de parte de la señora Jeydith Yiseth Cárdenas: “Despacho: recuerda de que fecha a Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 12 que fecha estuvo vinculada a la entidad demandada Respuesta: si señora, desde abril del 2008 hasta agosto del 2022 Despacho: que tipo de contrato tenía con la demandada Respuesta: prestación de servicios Despacho: en que área se desempeñaba Respuesta: en la dirección de servicio al ciudadano Despacho: durante todo el tiempo de su labor en la Secretaría de Movilidad siempre estuvo en la misma área o en algún momento fue transferida o trasladada de área Respuesta: no señora, siempre fue en la misma área Despacho: ¿Cuáles eran sus funciones? Respuesta: inicialmente en la certificación del contrato salíamos como orientadores, orientador de servicio, eso quería decir que nosotros estábamos prestos para servirle en todo tema en cuanto a comparendos o inmovilización de vehículos a los usuarios que lo requirieran en el punto de la Secretaría de Movilidad, entonces por ejemplo, si el cliente se acercaba al supercade de movilidad o supercade suba debíamos orientarlo de acuerdo a sus comparendos, cualquier necesidad o inquietud que tuviera, luego nos llamamos gestores de servicio pero teníamos las mismas funciones Despacho: usted tenía algún tipo de horario o de que hora a qué hora ejercía sus labores Respuesta: si, si señora, los horarios eran destinados por correo electrónico o por WhatsApp, en varios puntos en los que estuve el horario cambio, tuve horario de 7 a 4, de 6 y media a 2 de la tarde, de 6 y 15 a 1 y media de la tarde, en la tarde era de 1 a 8 o de 2 al cierre que podía ser más o menos 9 de la noche dependiendo el área donde estuviera asignada Despacho: usted recuerda si tenía algún supervisor, algún jefe, ¿a quién le debía rendir informe? Respuesta: si, nosotros teníamos un supervisor del contrato y adicional teníamos al coordinador de área, entonces al jefe de área era a quien uno debía rendirle todos los informes de lo que uno hacía Despacho: durante todos los años de labores siempre tuvo el mismo supervisor o jefe inmediato o fueron diferentes ¿recuerda el nombre de alguno de ellos? Respuesta: si señora, fueron distintos, cuando inicié, inicié con una señora que se llamaba patricia Ortiz, después con Orlando Salamanca, ellos eran jefe de área, estuve con el doctor juan Carlos Velandia, maría Eliza troya, Alicia cárdenas, tuve varios jefes y en ocasiones fueron mis supervisores, el doctor Carlos pinilla, ellos eran supervisores y muchas veces también fueron jefes Apoderado demandante: durante el tiempo que usted mencionó del 2008 al 2022, recuerda si realizando esas actividades de servicio de atención al usuario había alguien de planta que llevara a cabo esas mismas actividades Respuesta: si señora, en una ocasión tuve la oportunidad de trabajar con un compañero que se llamaba Antonio, él era el único gestor u orientador de servicio que tenía contrato de planta con la secretaría, también trabajé con los instructores pedagógicos, trabajé con 3 o 4 personas que tenían contrato de planta con la entidad y ellos hacían las labores de nosotros Apoderado demandante: y en cuanto a los turnos era lo mismo para ellos también Respuesta: si señora, eran los mismos turnos Apoderado demandante: por alguna situación, si usted tenían algún tema médico que atender y estaba asignada a determinado punto usted podía ausentarse de ese punto o debía informar que se ausentaba, como era ese manejo Respuesta: el manejo era siempre informado, entonces se debía enviar un correo electrónico al jefe directo y al supervisor donde se autorizara que yo podía asentarme, si estaba en turno debía conseguir una persona que cubriera mi turno para no dejar ese hueco, si teníamos algún tema medico ellos nos pedían que corroboráramos que efectivamente era por una cita médica, entonces debíamos enviar un pantallazo o algo donde se validara que yo me iba a ausentar por ir al médico Apoderado demandante: podía usted elegir en que punto prestar el servicio o quien decidía a que punto debía usted desplazarse Respuesta: eso lo definía el jefe de área, entonces inicialmente inicié en el super cade bosa y allá era un horario largo de 8 a 4 y media de la tarde y prestaba mis servicios por rotación en supercade suba, en palo quemao también y también en las oficinas de la secretaría de movilidad ”(…).

Declaración del señor Edgar Román Martínez: “Despacho: indique si tiene o tuvo alguna relación laboral con la secretaría de movilidad Respuesta: si, yo tuve una vinculación por prestación de servicios de noviembre del 2018 a julio del 2022 Despacho: usted conoce a la demandante Respuesta: si, la conozco como compañera de trabajo Despacho: desde hace cuánto Respuesta: la conocí desde el momento en el que entré a la secretaría de movilidad, ella ya trabajaba ahí Despacho: ¿en qué área trabajaron? Respuesta: trabajábamos en cursos de pedagogía en el área de atención al usuario Despacho: usted tiene conocimiento de que tipo de vinculación tenía la demandante Respuesta: si señora, el mismo contrato, prestación de servicios Despacho: indique si mientras trabajaron juntos tenían los mismos jefes o coordinadores Respuesta: si, teníamos los mismos jefes y coordinadores Despacho: recuerda el nombre de alguno de ellos Respuesta: María Eiza Troya, era la supervisora y coordinadora de los cursos de pedagogía Despacho: ¿Cómo era el horario en el que ustedes laboraban? Respuesta: funcionábamos en dos horarios, uno en la jornada de la mañana que iniciaba a las 6 y media hasta la 1 de la tarde y el otro de 2 a 8 de la noche que era el cierre, de lunes a viernes inclusive teníamos que ir dos sábados en el mes Despacho: siempre usted coincidía en el horario de la demandante Respuesta: como los horarios eran rotativos a veces coincidíamos y a veces no, lo mismo en las diferentes sedes porque estábamos en calle 13, que es la sede principal de super cade, también estábamos en palo quemao, con ella si coincidíamos cuando nos programaban en el super cade de suba porque pues obviamente nos quedaba cerca porque vivíamos cerca Despacho: es decir que no siempre coincidían ni en el mismo horario ni en la misma sede de trabajo Respuesta: muchas veces no, pero si Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 13 a veces coincidíamos Despacho: informe si tiene conocimiento ¿Cuáles eran las funciones que realizaba la demandante y si eran las mismas que usted realizaba? Respuesta: eran las mismas que realizábamos, que eran atención al usuario, a veces hacíamos el cargo de anfitrión que era ingresar a las personas al super cade o al cade para hacer el registro de la persona que entraba, le pedíamos número de cedula para registrarla en el computador y tomarle una foto para ingresarla al curso y ella hacía la misma función que yo hacía Despacho: informe como era el trámite que ustedes debían efectuar en caso que necesitaran algún permiso Respuesta: si, para cualquier tipo de permiso debíamos enviar un correo solicitando el permiso pero teníamos que primero buscar un compañero para que hiciéramos el cambio de turno para que así pudiéramos acceder al permiso, obviamente teníamos que justificar el permiso enviado ya sea la cita médica o enviando que tenía alguna cita con el colegio de los hijos pero tenía que enviar la evidencia solicitando el permiso y ya teniendo el compañero que le va a hacer el cambio de turno Despacho: mencione como era el trámite, que documentación debían presentar para la cancelación de sus honorarios Respuesta: teníamos que presentar un informe mensual en el cual ahí tenía que haber evidencia fotográfica junto con un programa de Excel en el que aparecía descargado todo el trámite de las personas que nosotros registrábamos e ingresábamos al curso, cuando asistíamos a capacitaciones teníamos que evidenciar la asistencia Apoderado demandante: indique, de esos turnos que usted menciona a los que debían asistir ¿existía algún control de turno, como sabían ustedes a que turno debían asistir? Respuesta: a nosotros nos hacían llegar cada ocho días el día viernes o sábado por correo o vía WhatsApp la programación de la siguiente semana y ahí sabíamos en donde nos correspondía, el horario también venía, ahí ya sabíamos si nos tocaba en las horas de la mañana o en las horas de la tarde Apoderado demandante: y para ese horario que debían cumplir existía algún tipo de planilla o algún tipo de control que debieran diligenciar Respuesta: cuando iniciábamos en la mañana tipo 6 de la mañana teníamos que enviar una foto de la evidencia de que habíamos llegado y estábamos dispuestos para el ingreso de los usuarios y en la jornada de la tarde llegábamos a la oficina, nos presentábamos directamente y entrabamos al módulo a reemplazar al compañero, en la hora de salida, en la noche debíamos enviar una foto que ya salimos del turno” (…).

Declaración del señor José Raul Gómez Morales: “Despacho: de donde conoce a la demandante y hace cuánto tiempo la conoce Respuesta: yo la conocí en el año 2014 cuando ingresé a la Secretaría Distrital de Movilidad cuando ella ya estaba trabajando con la Secretaría desde el año 2008 Despacho: ¿en qué área trabajaron? Respuesta: estábamos en el área de cursos de pedagogía Despacho: usted recuerda durante ese periodo del 2014 al 2022 de manera aproximada la demandante ¿cuantos contratos por prestación de servicios suscribió con la entidad? Respuesta: yo creería que más de 10 contratos porque a veces nos daban contratos por 3 meses, por 6 meses a veces por dos meses Despacho: usted tiene conocimiento de cuál era el jefe que tenía la demandante Respuesta: si, la última que fue Claudia que fue nuestra jefe Despacho: usted sabe si la demandante debía cumplir algún tipo de horario de trabajo Respuesta: si señora, ella debía cumplir un horario igual que nosotros, horario en turno de la mañana y en la tarde, entrando a las 6 de la mañana y saliendo a la 1 de la tarde y de 1 a 6 de la tarde, luego tuvimos horarios hasta las 9 de la noche por la afluencia tan gigante que teníamos de infractores de las normas de tránsito, precisamente porque la secretaría de movilidad habilitaba a los usuarios, a los infractores y extendía los horarios Despacho: informe cuales eran las funciones de la demandante Respuesta: ella era lo mismo que las mías que era ser informador y también debíamos ingresar a toda la ciudadanía, infractores de tránsito a los cursos de pedagogía, empezando en la puerta principal para los que estaban agendados, hacerlos seguir, registrarlos y posteriormente dejarlos en las aulas donde ellos iban a hacer su curso de pedagogía Despacho: recuerda que trámite debían adelantar para que le cancelaran sus honorarios Respuesta: cuando pasábamos la cuenta de cobro debíamos anexar el pago de la seguridad y el pago de la ARL y pago de EPS y nos pagaban en el mes todo nuestro salario Despacho: esos horarios de trabajo ustedes los podían escoger Respuesta: no, esos horarios eran asignados por la persona que teníamos de jefe Despacho: y si en algún evento ustedes debían ausentarse o tenían alguna cita médica, o debían solicitar algún permiso como debían efectuar esa solicitud Respuesta: debíamos avisar con anterioridad y la justificación Apoderada demandante: esos turnos por qué medios se los daban a conocer, los publicaban, se los enviaban, se los decían en forma verbal Respuesta: ellos nos los enviaban a nuestro correo institucional, todos teníamos un correo institucional y ahí nos enviaban los turnos y los horarios que debíamos cumplir semanal” (…). 2.3.-La Solución al Problema Jurídico. - 2.3.1.- Del régimen jurídico aplicable al caso. - Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 14 Existen tres formas de vinculación de personal con las entidades públicas a saber: (i) la vinculación legal y reglamentaria (de empleados públicos), (ii) laboral contractual (de trabajadores oficiales con esa clase de contratos) y (iii) por contratos de prestación de servicios (contratistas), cada una con su propio régimen jurídico.

Referente al tema de los contratos estatales, el numeral 3º de la Ley 80 de 1993, prevé: “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” NOTA: Las expresiones subrayadas fueron declaradas EXEQUIBLES por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-154 de 19971, salvo que se acredite la existencia de una relación laboral subordinada.

La Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones “no puedan realizarse con personal de planta o” y “En ningún caso generan relación laboral ni prestaciones sociales”, en la sentencia que se menciona en la nota que antecede, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el contrato laboral, de la siguiente forma: “(…) Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.

En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.

Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.

En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.

Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo”.

El Consejo de Estado en Sentencia de Unificación respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, analiza los puntos anteriores2: 1 Corte Constitucional, sentencia de 19 de marzo de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara 2 Consejo de Estado, sección segunda, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, sentencia de 25 de agosto de 2016, expediente: 23001-23-33- Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 15 “(…) De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.

En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales3.

De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda4 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;

(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine.(…)” 2.3.3.- Del caso en concreto. – La Sección Segunda del Consejo de Estado, en reciente jurisprudencia con ponencia del magistrado WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, hizo un análisis entre el contrato de prestación de servicios y el contrato realidad, precisando sus diferencias de las cuales se resalta que de conformidad con lo previsto en el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los contratos de prestación de servicios son los que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y solo podrán celebrarse con personas naturales en el evento en que no puedan desarrollarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, pero dicha relación no genera vínculo laboral alguno, ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable; pero que dicha figura se altera cuando se demuestra la concurrencia de los tres elementos constitutivos de la relación laboral, esto es (i) la prestación personal del servicio, (ii) la subordinación y (iii) la remuneración. El análisis lo realiza haciendo un recuento y valoración del contenido del numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y los artículos 6º y 7º del “Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos 000-2013-00260-01 (0088-15) CE-SUj2-005-16, actora: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (córdoba). 3 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01(0202-10). 4 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000-2012-00020-01 (0316-2014), actora: Magda Viviana Garrido Pinzón, demandado: Unidad Administrativa Especial de Arauca.

Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 16 económicos, sociales y culturales”, adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988; ratificado por Colombia como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos Pacto de San José de Costa Rica, que contemplan el derecho al trabajo y las condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo, de dicha sentencia conviene destacar lo siguiente5: “(…) Dicha clase de contrato, de acuerdo con la norma que la regula, tiene como propósito el de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades estatales, o para desarrollar labores especializadas que no pueden ser asumidas por el personal de planta de estas.

Por su parte, como características principales del contrato de prestación de servicios está la prohibición del elemento de subordinación continuada del contratista, en tanto que este debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual6, y estos no pueden versar sobre el ejercicio de funciones permanentes7.

De acuerdo con lo anterior, debe advertirse que la vinculación por contrato de prestación de servicios es de carácter excepcional, a través de la cual no pueden desempeñarse funciones públicas de carácter permanente o de aquellas que se encuentren previstas en la ley o el reglamento para un empleo público. Ello con el fin de evitar el abuso de dicha figura8 y como medida de protección de la relación laboral, en tanto que, a través de la misma, se pueden ocultar verdaderas relaciones laborales y la desnaturalización del contrato estatal9.

Frente a este punto, se resalta que el Estado Colombiano ha suscrito convenios internacionales que propugnan por el trabajo en condiciones dignas lo cual hace obligatoria su aplicación en el ordenamiento interno, con el fin de evitar la vulneración del derecho fundamental al trabajo”. Pues bien, a partir de lo manifestado en la demanda, en su contestación, en las pruebas enunciadas previamente y en los pronunciamientos jurisprudenciales a que se ha hecho referencia en los acápites correspondientes, se procede a hacer el análisis del caso concreto frente a los tres elementos que configuran una relación laboral, como pretende acreditar la parte actora: Remuneración o contraprestación económica por el servicio prestado: Se encuentra probada por la labor desempeñada por la señora JEYDITH YISETH CÁRDENAS en la SECRETARIA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ D.C., la cual estaba sujeta a la apropiación presupuestal.

De la misma manera, y al verificar los antecedentes administrativos allegados como pruebas y que dan cuenta del proceso contractual que se surtió para cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, se puede observar que la señora JEYDITH 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, 4 de octubre de 2018, Radicación: 23001-23-33-000-2013-00247-01 6 Ver Sentencia de Unificación de Jurisprudencia del 25 de agosto de 2016.

Consejo de Estado, Sección Segunda. Consejero Ponente Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación 23001233300020130026001(0088-15) CE-SUJ2-005-16. Lucinda María Cordero Causil contra el Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba). 7 Ver sentencia C-614 de 2009. 8 Ver sentencia del 10 de julio de 2014. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejero Ponente Gerardo Arenas Monsalve.

Radicación 05001233100020040039101 (0151-13). Francisco Zúñiga Berrio contra el Municipio de Medellín (Antioquia). 9 Corte Constitucional C-614 de 2009. Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 17 YISETH CÁRDENAS mes a mes suscribía cuentas de cobro en aras del pago de los honorarios pactados por la prestación de sus servicios como “informador de movilidad”.

Prestación personal del servicio: la señora JEYDITH YISETH CÁRDENAS prestó de forma personal sus servicios como “informador de movilidad” en la SECRETARIA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ D.C, de conformidad con las funciones asignadas en los contratos de prestación de servicios, las cuales se encuentran encaminadas a la atención de los usuarios.

En este punto, se destaca que las funciones que ejercía e la señora JEYDITH YISETH CÁRDENAS en la SECRETARIA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ D.C, como “informador de movilidad”, eran las de: “- Atención al ciudadano: • Brindar información amplia, oportuna y veraz, a los ciudadanos, que se asisten a la Red CADE de Movilidad acerca de los trámites y servicios que ofrece la entidad. • Proporcionar Información a los ciudadanos sobre los requisitos que deben llenar para la realización de trámites de tránsito, así como los procedimientos correspondientes. • Orientar de manera adecuada a los ciudadanos sobre normas de tránsito y seguridad vial. • Dar Cumplimiento a la política distrital de servicio al ciudadano para la efectiva prestación del servicio; en tal sentido debe conocer la Directiva 002 de la Alcaldía Mayor de Bogotá. • Conocer y aplicar los procedimientos y protocolos establecidos para la prestación del servicio en la red CADE de Movilidad y demás puntos de contacto. • Cumplir con los turnos asignados para la atención a la ciudadanía dispuestos por el líder de punto de contacto de la Secretaría Distrital de Movilidad conforme a los horarios de atención dispuesto por la Secretaría General para la atención a la ciudadanía. • Facilitar el desarrollo y cumplimiento de la Política Distrital de Servicio al Ciudadano y a la Figura del Defensor del Ciudadano desde el marco normativo y procedimental del Decreto Distrital. 847 de 2019, como al enfoque de servicio en el cumplimiento de los protocolos de atención, decálogo de atención, pautas del buen servicio y carta de compromiso al ciudadano en la integralidad del mejoramiento continuo. • Brindar atención a la ciudadanía sobre los trámites y servicios ofrecidos por la Secretaria Distrital de Movilidad en los diferentes puntos de servicio en el Distrito Capital, a través de los diferentes canales de atención establecidos para tal fin. • Cumplir la programación establecida para el desarrollo de las actividades de la Dirección de Atención al Ciudadano, de acuerdo con los requisitos normativos y legales de la Entidad. • Brindar apoyo a la ciudadanía a través de los canales de comunicación con los que cuenta la Secretaría Distrital de Movilidad. • Cumplir con la programación de actividades en los puntos de atención respectivos, acatando los cambios de sitio, itinerario y actividades de procedimientos de la Dirección de Atención al Ciudadano, de acuerdo con las necesidades del servicio. • Realizar las actividades asignadas dentro de las jornadas de atención establecidas para cada punto de atención. • Apoyar en la recepción, gestión y respuesta a los requerimientos presentados por la ciudadanía de manera escrita, verbal o virtual a través de los canales establecidos por la SDM, en los tiempos y bajo los criterios establecidos en la Ley, para los temas relacionados con la actualización en las plataformas dispuestas. • Cumplir con las actividades, requeridas por la Dirección de Atención al Ciudadano para dar cumplimiento a los objetivos en el marco de lo dispuesto en el Plan Maestro de Movilidad y el Direccionamiento Estratégico de la Entidad. - Gestión documental y servicios administrativos: Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 18 • Servir de apoyo en el manejo, organización y actualización del archivo documental de la Dirección de Servicio al Ciudadano. • Desarrollar actividades de archivo documental, siguiendo lo observado en las tablas de retención respectivas de acuerdo a lo asignado para cada procedimiento. • Apoyar en la recepción, gestión y respuesta a los requerimientos presentados por la ciudadanía de manera escrita, verbal o virtual a través de los canales establecidos por la SDM, en los tiempos y bajo los criterios establecidos en la Ley, para los temas relacionados con la actualización en las plataformas dispuestas. • Apoyar la realización de las acciones de tipo operativo que requiera la Dirección de Atención al Ciudadano para el cumplimiento de las actividades propias de la dependencia, a fin de lograr la satisfacción de las necesidades del servicio.” Así las cosas, se concluye que se encuentra plenamente acreditado que la señora JEYDITH YISETH CÁRDENAS prestó de forma personal sus servicios a la Secretaría Distrital de Movilidad, realizando labores secretariales y técnicas referentes a la gestión documental, atención a usuarios y aquellos asuntos de tipo operativo que se requerían por parte de la entidad, lo cual quedó plenamente demostrado en los contratos de prestación de servicios arrimados al proceso, los informes de actividades presentados en la ejecución de los mismos y la manifestación de los testigos de la actuación procesal.

Subordinación o dependencia: De conformidad con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo es el elemento esencial del contrato de trabajo, considerado como el determinante para distinguir la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, y que faculta al empleador para exigir el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al tiempo, modo o cantidad de labores, así como para imponerle reglamentos y el poder disciplinario.

La subordinación o dependencia, exige al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y le impone reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo. En lo que respecta a este elemento, el H. Consejo de Estado ha manifestado: “(…) En varias providencias se han planteado diversos criterios en relación con la vinculación por este medio contractual, a saber: En la relación laboral administrativa el empleado público no está sometido exactamente a la “subordinación” frente a un superior que impera en la relación laboral privada; aquí está obligado es a obedecer y cumplir la Constitución, las leyes y los reglamentos administrativos correspondientes, en los cuales se consagran los deberes, obligaciones, prohibiciones, etc. a que están sometidos los servidores públicos.

La relación jerárquica en los empleos públicos tiene otro alcance. En el evento que exista en la dependencia estatal uno o más empleos de igual denominación al que se ha dado a la persona vinculada por contrato de prestación de servicios, per-se no significa que en ese momento exista un “cargo vacante” de esa nomenclatura que hubiera podido ejercer y que la administración lo vinculó contractualmente para burlar la ley y sus derechos.

Si se plantea esta tesis habrá de demostrar la situación fáctica concreta del caso. El hecho que en el caso de la ejecución de los CONTRATOS DE PRESTACION DE SERVICIOS se den algunas circunstancias parecidas a las que existen respecto de los empleados públicos no puede llevar a la conclusión que por ello se encubre una RELACION LABORAL ADMINISTRATIVA.

Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 19 Además, existen diferencias entre los contratos estatales, la relación laboral privada y la relación laboral administrativa del derecho público que se deben respetar. Se debe tener en cuenta: -) El hecho que el contratista tenga una dedicación temporal suficiente (prolongada) o que se repitan contratos de prestación de servicios con una finalidad similar, cuando no existe el empleo en la planta de personal, per-se no convierte dicha relación contractual administrativa en relación legal y reglamentaria del personal contratado, más cuando la labor encomendada no haga parte de la esencia del cometido de la entidad pública. -) La circunstancia que la persona tenga un horario o unos parámetros de tiempo para su desempeño (que en ciertas actividades es necesario para cumplir el objetivo del contrato), por sí solo no puede servir para que se admita que en ese evento existió o debió existir una relación legal y reglamentaria; v.gr. una persona que presta colaboración en actividades médicas, deberá hacerlo dentro del tiempo en que es necesario cumplir esa misión. -) El suministro de local u oficina donde cumplir los servicios contratados por sí solo no es elemento transformador del tipo de relación pactado. -) El contrato de prestación de servicios indudablemente que tiene un objeto; no es posible aceptar que se realice una contratación de esta naturaleza para que el contratista realice lo que quiera, cuando quiera y como quiera, sino que tiene que estar sometido a unas pautas mínimas y esenciales relacionadas con el objeto contratado; éstas últimas no desvirtúan la clase de contratación. Así es cierto que la administración en ocasiones requiere de mayor número de personas para cumplir sus cometidos sin que en la planta de personal existan todos los empleos necesarios, a veces por problemas presupuestales; en algunos casos la administración realiza otra clase de vinculación contemplada en la ley para que la persona colabore en el cumplimiento de ciertas actividades.

En esos eventos, consideramos, no es posible que el Juez, so pretexto de interpretar la legislación, llegue a la conclusión que esa vinculación diferente a la del “empleado público” corresponde a la de éste, para hacerle derivar consecuencias en parte similares en cuanto a derechos de los servidores públicos, pues –conforme a la Constitución- debe tener en cuenta los elementos que nuestro derecho público exige para que se acepte la existencia de una relación de tal naturaleza.

La misma Jurisprudencia ha marcado la diferencia y algunas soluciones posibles (…)10.” En el caso que nos ocupa, de acuerdo con lo consignado en las cláusulas de cada uno de los contratos de prestación de servicios y que fueron relacionadas en párrafos precedentes, encuentra la Sala que todas ellas estaban relacionadas con la Dirección del Servicio al Ciudadano de la Secretaría Distrital de Movilidad.

En efecto, dentro de las actividades que debía adelantar la demandante para ejecutar el objeto contractual estaban, entre otras, brindar información amplia, oportuna y veraz, a los ciudadanos, que se asisten a la Red CADE de Movilidad acerca de los trámites y servicios que ofrece la entidad, proporcionar Información a los ciudadanos sobre los requisitos que deben llenar para la realización de trámites de tránsito, así como los procedimientos correspondientes, orientar de manera adecuada a los ciudadanos sobre normas de tránsito y seguridad vial; servir de apoyo en el manejo, organización y actualización del archivo documental de la Dirección de Servicio al Ciudadano, desarrollar actividades de archivo documental, siguiendo lo observado en las tablas de retención respectivas de acuerdo a lo asignado para cada procedimiento.

De acuerdo con las obligaciones contractuales establecidas en los diferentes contratos de prestación de servicios, es claro que debían ser adelantadas bajo continua subordinación y dependencia respecto del empleador, por cuanto, no podía la contratista determinar en donde prestar el servicio a la ciudadanía, la forma en que debía adelantar los trámites a las 10 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, consejero ponente: Tarsicio Cáceres Toro, sentencia de 28 de julio de 2005, expediente: 50001-23-31-000-2000-00262-01 (5212-03), actora: SANDRA PATRICIA REY FORERO, Demandado: DEPARTAMENTO DEL META.

Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 20 solicitudes recibidas por medio del buzón de sugerencias, la forma de cómo debía ser prestado el servicio puesto que debía ejecutarse conforme lo establecido en los procedimientos y protocolos de la entidad. Es así como, por ejemplo, en las cláusulas de los contratos se señaló que la contratista debía: Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 21 De la lectura de esas obligaciones contractuales, la demandante debía ejecutarlas o cumplirla según le fueran asignadas y encargadas, lo que evidencia que se le ordenaba lo que debía hacer e incluso cómo y cuándo debía hacerlo, atendiendo lo ordenado por el supervisor del contrato y las directrices e instrucciones fijados por la entidad contratante.

Lo consignado en los contratos de prestación de servicios fue corroborado por los testigos de la actuación procesal los señores Edgar Román Martínez y José Raúl Gómez Morales, quienes dieron cuenta de la exigencia del horario laboral de 7:00 a.m. a 4:00 p.m., de 6:30 a.m. a 2:00 p.m., de 6:15 a.m. a 1:30 p.m., de 1:00 p.m. a 8:00 p.m. y hasta el cierre de atención, así como las órdenes impartidas por parte de los supervisores y jefes inmediatos Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 22 quienes indicaban la forma, cantidad de trabajo, horario laboral, exigencia del cumplimiento estricto de los lineamientos fijados por la entidad, prestación obligatoria y presencial del servicio en el Supercade, la obligación de pedir y tramitar permisos para ausentarse del sitio de trabajo con la respectiva evidencia documental que justificara el mismo, así como los turnos de contingencia para los días sábados.

Lo anterior denota que no podía auto determinarse que labores adelantar en el día a día, pues estas le eran indicadas, cuestión que también se constata de los informes de supervisión de actividades, por ejemplo, el número de usuarios a quienes se les registró para asistir a curso pedagógico, el número de revisión de cédulas para actualización en “simit”, el número de estadísticas diarias realizadas, entre otras actividades.

En igual sentido se debe resaltar que la atención al público determinada en los contratos de prestación de servicios, dejan entrever que la demandante debía estar disponible dentro de los horarios y días de la semana fijados por la entidad para prestar sus servicios, es decir, ella no podía disponer de los tiempos en los cuales iba a desarrollar las labores asignadas, máxime si se tiene en cuenta que lo mismo ocurría para el manejo de archivo y asistencias a jornadas de “socialización”.

De conformidad a lo antes explicado, no hay dudas que la entidad desbordó la coordinación que debe existir entre contratista y contratante, generando la configuración de una relación laboral encubierta, es tan así que si se tiene en cuenta la permanencia de las actividades ejercidas por la señora la señora JEYDITH YISETH CÁRDENAS durante aproximadamente 14 años, estima la Sala que este hecho conlleva a inferir de manera fehaciente la configuración del elemento de la subordinación, toda vez que el artículo 32 numeral 3 de la Ley 80 permite a las entidades estatales la contratación por prestación de servicios cuando las “actividades no puedan realizarse con personal de planta” y “por el término estrictamente indispensable”.

De otro lado, si bien es cierto, en los contratos de prestación de servicios se pactó que los mismos no constituían relación laboral, no lo es menos que, en este caso, esa clase de estipulaciones deben tenerse como ineficaces, en la medida que desmejoran las condiciones laborales del contratado en comparación con aquellos que cumplen las mismas funciones y son de planta, quienes obtienen todos los beneficios propios de un contrato laboral.

Además, no puede desconocerse que la entidad contratante se ubica en una posición dominante respecto de la contratista. En ese orden y analizadas las pruebas en su conjunto, se concluye que: i) la señora JEYDITH YISETH CÁRDENAS prestó sus servicios personales a la Secretaría Distrital de Movilidad; ii) lo hizo de manera subordinada, toda vez que debía ajustar su actuación a las instrucciones y directrices impartidas por la entidad contratante, por ende, carecía de autonomía para ejecutar las obligaciones contractuales y además debía acudir todos los días a las instalaciones de la entidad de forma obligatoria, a fin de cumplir con la Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 23 meta asignada para ese día y (iii) percibió una contraprestación económica.

Pese a lo anterior, es necesario aclarar que, por el hecho de haber estado la señora JEYDITH YISETH CÁRDENAS vinculada laboralmente a la SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD, no se le puede otorgar el estatus de empleado público, dado que para ello es necesaria la concurrencia de los presupuestos de nombramiento o elección y la consecuente toma de posesión, como lo ha reiterado el Consejo de Estado en casos similares al que ocupa la atención de la Sala11. 2.3.4.- De la prescripción en el presente caso. - El H. Consejo de Estado en reciente jurisprudencia, se pronunció en relación con el tema de contrato realidad, así como la prescripción en esta materia, indicando12: “(…) Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “…primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.

Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.

Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales.

(…) En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA)30, y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.

(…)” Así las cosas, se colige que, frente a las prestaciones derivadas del reconocimiento de una relación laboral, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, 11 Ver entre otras sentencias C.E., Sec. Segunda, Sent. 2008-00917, feb. 23/2012 M.P. Gerardo Arenas Monsalve y C.E., Sec. Segunda, Sent. 2008- 00250, abr. 9/2014 M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de 25 de agosto de 2016, Radicación número: 23001-23- 33-000-2013-00260-01(0088-15)CE-SUJ2-005-16, C.P. Dr. Carmelo Perdomo Cuéter.

Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 24 opera el fenómeno prescriptivo si no fueron reclamadas dentro del término de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual13. No obstante, lo anterior, debe tenerse en cuenta que, si existe interrupción entre contratos, esta no podrá exceder de 30 días hábiles en aplicación a la solución de continuidad.

Al respecto la Alta Corporación de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 precisó: “(…) 150. Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.

En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral. 151.

Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: 152. Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades. 153.

Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.”-Se resalta y subraya por fuera del texto original- De otro lado, la Alta Corporación precisó frente a los efectos de la declaración de no solución de continuidad, que “…el hecho de que no hubo solución de continuidad solo lleva aparejado la no configuración de la prescripción extintiva frente a la reclamación de reconocimiento de la relación laboral encubierta, y no puede interpretarse como una obligación de la entidad pública a liquidar las prestaciones a las cuales resulte condenada, sobre los tiempos en los que se interrumpió la relación contractual.”14-Se resalta y subraya por fuera del texto original- 13 El artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968, indica: “ ART. 41.- Las acciones que emanen de los derechos y garantías establecidos a favor de los empleados oficiales prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.”(Subrayado fuera del texto) ( ).” En igual sentido, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, señala: “(…) 1º. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

(…)” 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Segunda, Subsección “A”, Rad. Radicación número: 13001-23-33-000-2013- 00639-01(1548-15), Sentencia de 18 de noviembre de 2021, C.P. Dr. William Hernández Gómez. Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 25 Dicho lo anterior, procederá la Sala a verificar si en el presente caso se configura el fenómeno jurídico de la prescripción: Contrato de prestación de servicios Vigencia Interrupción Inicio Finalización Contrato No. 2008090 21/04/2008 20/02/2009 Contrato No 20090491 02/04/2009 30/06/2010 27 días hábiles Contrato No. 20100535 08/07/2010 07/03/2011 5 días hábiles Contrato No. 2011389 16/03/2011 15/05/2012 9 días hábiles Contrato No. 2012864 23/05/2012 22/01/2013 5 días hábiles Contrato No. 2013224 01/02/2013 30/04/2013 8 días hábiles Contrato No. 20131149 08/05/2013 07/08/2014 5 días hábiles Contrato No. 20141025 01/09/2014 28/02/2015 16 días hábiles Contrato No. 2015488 11/03/2015 10/06/2016 8 días hábiles Contrato No. 2016834 04/08/2016 03/03/2017 37 días hábiles Contrato No. 2017818 07/04/2017 06/06/2018 24 días hábiles Contrato No. 2018568 18/07/2018 17/03/2019 28 días hábiles Contrato No. 2019656 01/04/2019 28/07/2020 10 días hábiles Contrato No. 20201375 19/08/2020 18/02/2021 14 días hábiles Contrato No. 2021923 02/03/2021 01/07/2021 8 días hábiles Contrato No. 20212140 19/07/2021 28/08/2022 11 días hábiles Ahora, teniendo en cuenta lo señalado en precedencia, se advierte que debían declararse prescritas las prestaciones sociales y salariales durante el periodo comprendido entre el 21 de abril del 2008 y el 10 de junio del 2016, dado que entre el contrato No. 2015488 y el contrato No. 2016834 existió solución de continuidad, en tanto entre uno y otro se superaron los 30 días hábiles de que trata la sentencia de unificación emanada del Consejo de Estado, y la reclamación se radicó tan solo hasta el 27 de abril del 2023; en ese sentido de modificará la sentencia para declarar probada parcialmente la excepción de prescripción. Se precisa que estos tiempos deberán tenerse en cuenta para efectos pensionales conforme lo ha establecido el órgano de cierre de la jurisdicción, en ese sentido se modificará la sentencia. 2.3.5.- Del restablecimiento del derecho en el presente caso. - A título de restablecimiento del derecho, se reconocerá que entre la señora JEYDITH YISETH CÁRDENAS y la SECRETARIA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ D.C existió una relación laboral legal y reglamentaria durante los periodos comprendidos entre el 21 de abril del 2008 y el 28 de agosto del 2022, salvo sus interrupciones.

Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 26 En consecuencia, la entidad demandada deberá reconocer y pagar a favor de la demandante la suma resultante de las prestaciones sociales de carácter legal que devengue un empleado de planta de la entidad, tales como vacaciones, primas, bonificaciones, cesantías y las reconocidas por el sistema integral de seguridad social, durante el tiempo laborado, esto es entre el 4 de agosto del 2016 y el 28 de agosto del 2022, salvo sus interrupciones, por prescripción trienal.

Las prestaciones extralegales no se le reconocen, en virtud de que estas constituyen un beneficio para los empleados públicos, y, se reitera, esta es una condición que la actora no ostentó. Frente al tema, el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ha manifestado15: “De otra parte, con el fin de determinar cuáles son las prestaciones sociales que se deberán reconocer a título de reparación integral del daño al declararse una relación de carácter laboral, la Sala acude a la clasificación que se ha hecho de estas prestaciones sobre la base de quien debe asumirlas.

En ese orden de ideas, se encuentran las que son asumidas por el empleador directamente y las que se prestan o se reconocen de forma dineraria por el Sistema de Seguridad Social Integral. Dentro de las prestaciones sociales que están a cargo directamente del empleador se encuentran las ordinarias o comunes como son entre otras las primas, las cesantías; y las prestaciones sociales que se encuentran a cargo del Sistema Integral de Seguridad Social son la salud, la seguridad social, los riesgos profesionales y el subsidio familiar, que para ser asumidas o reconocidas por cada sistema debe mediar una cotización.”-Se resalta y subraya por fuera del texto original-.

Y en otra oportunidad, la misma Corporación añadió16: “Reitera la Sala la posición inveterada que existe sobre el componente indemnizatoria derivado de la probanza o demostración del denominado contrato realidad, en el sentido que, el reconocimiento de la primacía de la realidad sobre la formalidades que conlleva a la declaración de existencia de una relación laboral subyacente de un contrato de prestación de servicio, no puede otorgar al accionante la calidad de empleado público, por lo que no es posible reconocer prestaciones sociales de carácter extralegal que devenguen otros funcionarios de la planta de personal del ente territorial demandado (…)”-Se resalta y subraya por fuera del texto original-.

La liquidación de estas prestaciones se deberá efectuar tomando como base los honorarios pactados en cada uno de los contratos de prestación de servicios, durante el periodo en el cual se demostró la existencia de la relación laboral, en atención a que no se probó por las partes, la existencia del cargo o empleo de planta que ejerciera las mismas funciones de la demandante tal y como fue indicado en primera instancia. Finalmente, se dispondrá que no habrá lugar a condena en costas, en esta instancia, por no reunirse los presupuestos exigidos en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia de 4 de febrero de 2016, Exp. 81001-23- 33-000-2012-00020-01, C. P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia de 6 de octubre de 2016, Rad. 660012333000201300091 01(0237-2014), C. P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 27 En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN "B", administrando justicia en nombre de la república y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. – CONFIRMAR PARCIALMENTE la Sentencia proferida el veintiséis (26) de agosto de dos mil veinticinco (2025), por el JUZGADO DÉCIMO (10°) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. En consecuencia, la parte motiva será del siguiente tenor literal: “PRIMERO. - DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de “Inexistencia de la relación laboral, cobro de lo no debido, cotizaciones sistema de seguridad social en salud y pensiones, inexistencia del derecho deprecado, prescripción, inexistencia de continuidad contractual – solución de continuidad, buena fe” propuestas por el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Movilidad De Bogotá D. C., por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. DECLARAR PROBADA PARCIALMENTE la excepción de Prescripción por las razones esbozadas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO. - DECLÁRASE la NULIDAD del acto administrativo contenido en los oficios No. DAC 202341004358181 del 08 de mayo de 2023 y el Oficio No. DAC 202341004770761 del 29 de mayo de 2023, por medio de los cuales se negó la existencia de la relación laboral y el reconocimiento y pago de las acreencias laborales y prestacionales a la señora JEYDITH YISETH CÁRDENAS MÉNDEZ identificada con cédula de ciudadanía 53.177.515; con ocasión a la labor desempeñada desde el 21 de abril de 2008 hasta el 28 de agosto de 2022, con el Distrito Capital de Bogotá – Secretaria Distrital de Movilidad De Bogotá D. C., salvo interrupciones, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO. - DECLÁRASE que entre el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Movilidad De Bogotá D. C. y la señora JEYDITH YISETH CÁRDENAS MÉNDEZ identificada con cédula de ciudadanía 53.177.515, existió una relación de trabajo entre el 21 de abril de 2008 hasta el 28 de agosto de 2022, salvo interrupciones, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

CUARTO. Como consecuencia de las declaraciones anteriores, y a título de restablecimiento del derecho, CONDÉNASE al Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Movilidad De Bogotá D. C. a reconocer y pagar en favor la señora JEYDITH YISETH CÁRDENAS MÉNDEZ identificada con cédula de ciudadanía 53.177.515: iii) La totalidad de prestaciones sociales y demás acreencias laborales legales liquidadas con base en los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 10 de junio del 2016 hasta el 28 de agosto de 2022, por haber operado el fenómeno de la prescripción, y salvo las interrupciones. iv) Tomar el ingreso base de cotización de la demandante, dentro de los periodos laborados por contrato de prestación de servicios, los honorarios pactados mes a mes entre el 21 de abril del 2008 hasta el 28 de agosto de 2022, salvo interrupciones, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar al sistema integral de seguridad social en pensiones, cotizar la suma faltante solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, para lo cual la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó durante sus vínculos contractuales y, en caso de no haberlas hecho o existir diferencias en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajadora, por el periodo efectivamente Proceso: 110013335010-2023-00209-01 Demandante: Jeydith Yiseth Cárdenas Sentencia de Segunda Instancia Página 28 trabajado entre el 21 de abril del 2008 hasta el 28 de agosto de 2022, salvo interrupciones, de conformidad con la parte considerativa de esta sentencia.

QUINTO. - DECLÁRASE que el tiempo laborado por la demandante JEYDITH YISETH CÁRDENAS MÉNDEZ identificada con cédula de ciudadanía 53.177.515 bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios entre el 21 de abril de 2008 hasta el 28 de agosto de 2022, salvo interrupciones, se debe computar para efectos pensionales.

SEXTO. - CONDÉNASE al Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Movilidad De Bogotá D. C, a pagar la indexación de las sumas adeudadas, conforme a lo dispuesto en el artículo 192 incisos 2° y 3° de la ley 1437 de 2011.

SEPTIMO. - NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

OCTAVO. - Sin condena en costas en esta instancia. (…)”

SEGUNDO. – Sin costas en la instancia.

TERCERO. - Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría de la Subsección DEVUÉLVASE DE FORMA INMEDIATA el expediente al juzgado de origen, previa las anotaciones y constancias a que haya lugar.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado según consta en acta de la fecha. Firma Electrónicamente ALBERTO ESPINOSA BOLAÑOS Magistrado Firma Electrónicamente Firma Electrónicamente LUIS GILBERTO ORTEGÓN ORTEGÓN JOSÉ RODRIGO ROMERO ROMERO Magistrado Magistrado