Auto interlocutorio con estado — Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Footnotes · 9

1. 3.La providencia apelada: Mediante auto del 21 de octubre de 2025 (a.023), el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá decidió rechazar la demanda; consideró: “De igual forma, se evidencia que la Procuraduría 90 Judicial I para Asuntos Administrativos, el 14 de marzo de 2023, resolvió declarar que el asunto no era competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ni de conocimiento de las Procuradurías Judiciales para Asuntos Administrativos, por lo que se abstuvo de dar trámite a la misma.//Así, las cosas, a juicio de esta instancia, aunque no se cuente con la constancia de notificación del acto administrativo acusado, lo cierto es que el término de caducidad de cuatro (4) meses de que trata el artículo 164 citado en precedencia, puede computarse a partir de la fecha en que la Procuraduría General de la Nación decidió no conocer de la solicitud de conciliación presentada.//En efecto, resulta innegable considerar que, para la fecha en se elevó tal solicitud de conciliación, los demandantes ya conocían el contenido del Oficio demandado. Además, debe resaltarse que no existiría un escenario más favorable que el planteado para garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia de los actores.//De conformidad con lo expuesto, se sigue que el término legal para acudir a la Jurisdicción, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, computado desde el 14 de marzo de 2023, finalizaría el 14 de julio de esa misma anualidad. No obstante, la presente demanda fue radicada ante el Juzgado Único Laboral del Circuito de Garzón (Huila) solo hasta el 3 de noviembre de 2023.//En consecuencia, se deduce que la respuesta al problema jurídico bajo estudio es la que sigue: no fue presentada la demanda de la referencia en la oportunidad legalmente prevista para ello; es decir, la misma se interpuso de manera extemporánea. Así, se rechazará la demanda por haber operado el fenómeno de caducidad del medio de control”.
2. 4.El recurso de reposición que radicó el demandante fue decidido en forma negativa el 20 de enero de 2026 (a.027), al exponer el Juzgado que “Sin embargo, es claro que la anterior actuación no se derivó del actuar de una autoridad judicial o que se produjera a partir de un cambio legal o jurisprudencial sobre la competencia jurisdiccional para conocer del asunto de la referencia; por manera que el actuar que desplegó la parte demandante como consecuencia de lo decidido por el Ministerio Público no resulta imputable a la administración de justicia.//Así, al analizar las circunstancias especiales de los demandantes, el Despacho no vislumbra procedente obviar computar el término de caducidad del 4 Proceso: 11001 3334 002 2024 00504 02 Demandante: Jesús María Beltrán medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o contabilizarlo según las reglas de la prescripción propias de la justicia ordinaria laboral”. Y concedió el recurso de apelación.
3. 5.El recurso de apelación: Los demandantes exponen (a.025): “47. Debe resaltarse que la parte demandante actuó con diligencia, prudencia y dentro de los plazos legales, presentando oportunamente la solicitud de conciliación extrajudicial el 3 de marzo de 2023 y posteriormente la demanda, conforme al entendimiento razonable que le brindaron las autoridades competentes.//48. Es claro que el error en el cómputo de la caducidad no puede ser imputado a los demandantes, sino a la confusión generada por las propias autoridades judiciales y administrativas, las cuales, de manera contradictoria, determinaron competencias diferentes sobre el mismo asunto, afectando la certeza jurídica de los actores respecto a la jurisdicción competente.//49.En tal sentido, la eventual extemporaneidad en la presentación de la demanda ante la jurisdicción contenciosa no puede generar consecuencias negativas para los accionantes, pues la incertidumbre y la demora fueron causadas por la propia jurisdicción, que emitió directrices contradictorias.//50. Aplicando los principios de confianza legítima, buena fe procesal y pro actione, debe concluirse que el retardo no puede ser valorado como caducidad, dado que no existió negligencia ni desinterés de la parte demandante, sino una actuación condicionada por los errores de la administración de justicia”.
4. 6.No procedía traslado de los recursos, pues no se ha integrado el litigio. CONSIDERACIONES
5. 1.Competencia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca es competente para resolver el recurso de apelación, pues se trata de un auto susceptible de este medio de impugnación (Artículos 153, 243.1, CPACA), se decide por la Sala (Numeral 2, literal g, del artículo 125, CPACA), y se tramita conforme lo determina el artículo 244.4, CPACA.
6. 2.Problema Jurídico Consiste en: ¿Procede revocar la providencia apelada, de conformidad con los planteamientos de la parte demandante? Se analizarán los cargos del recurso, frente al contenido y decisión del auto cuestionado, y ante el acervo probatorio aportado y la normativa y jurisprudencia aplicable.
7. 3.Caso concreto El tema puesto a consideración del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se refiere a la decisión del Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, de rechazar la demanda por considerar que no fue presentada en la oportunidad legalmente prevista para ello (Caducidad). 5 Proceso: 11001 3334 002 2024 00504 02 Demandante: Jesús María Beltrán 3.1. La parte demandante cuestiona la providencia de primera instancia, en el recurso que aquí se decide; aduce que no existió negligencia ni desinterés de su parte, sino una actuación condicionada por los errores de la administración de Justicia e incluye a la Procuraduría por la decisión en el trámite de conciliación. 3.2. Sobre el tema en discusión que involucra a Adres, el asunto en disputa se enmarca dentro del Decreto 056 de 2015 que reguló “las reglas para el funcionamiento de la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT), y las condiciones de cobertura, reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados de accidentes de tránsito, eventos catastróficos de origen natural, eventos terroristas o los demás eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social en su calidad de Consejo de Administración del Fosyga, por parte de la Subcuenta ECAT del Fosyga y de las entidades aseguradoras autorizadas para operar el SOAT” y la Resolución 1645 de 2016, que en el Capítulo IV fijó el Procedimiento de verificación y control para pago de las reclamaciones ante la Subcuenta ECAT del FOSYGA -Hoy Adres-, entre otras disposiciones aplicables. 3.3. La caducidad de la acción o del medio de control judicial. La figura jurídica de la caducidad ocurre cuando se plantea una disputa judicial –También se aplica en procesos de responsabilidad fiscal o disciplinaria- y se reclaman derechos, frente a los cuales se considera que la demanda fue tardía, es decir, se radicó por fuera del término legal. Sobre el tema, es necesario expresar que como ocurre frente a todo derecho, aquí la parte demandante tenía un plazo máximo para instaurar la demanda correspondiente, en ejercicio del derecho de acceso a la Administración de Justicia y de hacer valer los que aduce le fueron vulnerados por la entidad estatal. Si la demanda no se radica dentro del tiempo que establece la Ley, ocurre la figura jurídica de la caducidad de la acción o del medio de control, lo que trae como consecuencia inexorable, que se pierde el derecho a reclamarle en vía judicial al causante del perjuicio demandado. Por lo tanto, la caducidad de la acción o del medio de control judicial es la figura por la cual se restringe en el tiempo el derecho a demandar, es decir, de poner en movimiento el aparato jurisdiccional del Estado para que resuelva una controversia jurídica. Es la aplicación del principio en un Estado Social de Derecho en el cual, si bien se protegen los derechos de las personas, también se les exige que los ejerzan durante un determinado lapso, so pena de perderlos, por lo cual es una institución sancionatoria. Su objeto es garantizar la estabilidad y la seguridad jurídica y el interés general, y consolidar situaciones normativas para evitar incertidumbres perennes y –como también la de prescripción- propende porque en la sociedad no existan derechos sin definirse3. 3 La Corte Constitucional (Sentencia C-115/98) considera que “La caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del 6 Proceso: 11001 3334 002 2024 00504 02 Demandante: Jesús María Beltrán Esta figura jurídica judicial procesal solo tiene ocurrencia cuando se presentan los cuatro elementos que la conforman: a. Tener el derecho de acción o medio de control judicial; b. Existir un lapso para hacer uso del derecho; c. El transcurso del tiempo legal; admite suspensión, cuando se tramita el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, e interrupción cuando se radica la demanda; d. No ejercer el derecho en el tiempo legal. Si bien en principio el tema puede parecer de simple confrontación aritmética entre hechos, plazo y fechas, algunos aspectos generan amplia controversia a pesar de la regulación normativa que se ha estructurado, como es lo referente a cuándo se inicia el término de caducidad, pues existen varias circunstancias para su debida aplicación que no están totalmente definidas o hay controversia sobre las variables que pueden ser utilizadas, ya se trate de demandar actos administrativos, ya cuando se refiere a hechos, omisiones u otra situación jurídica. En el primer escenario puede requerirse de precisiones sobre fechas de notificación o publicación o comunicación y lapsos para recurrir, y por regla general se inicia el conteo del plazo a partir del día siguiente al de dicha notificación o comunicación del acto administrativo que se considera ilegal, o bien en situaciones especiales comienza cuando se ejecuta el mismo; y en el segundo, bien puede iniciar el conteo del plazo a partir del momento en que se produce un hecho dañoso, o bien en situaciones especiales, comienza cuando la víctima tiene conocimiento del daño, entre algunos aspectos controversiales, que con los demás, deben estudiarse con precisión en cada caso concreto. Es de la naturaleza jurídica de la caducidad, que se aplica de pleno derecho, pues no admite renuncia, ni conciliación, ni desistimiento, y no puede ser objeto de negociación entre las partes, y se debe declarar de oficio cuando esté probada en el expediente. En la jurisdicción contencioso administrativa, ante la cual se resuelve éste caso, el tema de la caducidad de la acción ha estado regulado entre otros, en el artículo 136 del C.C.A y hoy en el artículo 164, CPACA. Por su parte, en la jurisdicción ordinaria, el tema está regulado en el Código Civil, en el cual se utiliza la figura jurídica denominada “prescripción de acciones judiciales” (art. 2536 y ss), e igual en el Código Procesal del Trabajo “Prescripción” (Artículo 151) y el Código Sustantivo del Trabajo “Prescripción de acciones” (Artículo 488); es claro que la prescripción de derechos es distinta a la caducidad (Tiempo para demandar) y no se pueden confundir por el nombre dado en el derecho privado. Es necesario precisar que cada acción judicial tiene su propio lapso de caducidad y dentro de ellas, se requiere efectuar un análisis preciso según las particularidades de cada expediente. cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. Resaltado es del original. 7 Proceso: 11001 3334 002 2024 00504 02 Demandante: Jesús María Beltrán Así mismo, el término de caducidad de algunas acciones o medios de control judicial se puede suspender, cuando en el caso a demandar se impone el trámite obligatorio de la conciliación extrajudicial administrativa (Artículo 161.1, CPACA), o se puede interrumpir, lo que se presenta con la radicación de la demanda. De igual forma, se debe señalar que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han estructurado para la acción de reparación directa -Diferente a la que se analiza en esta providencia- varias circunstancias en las que el término de caducidad comienza a contarse a partir de hechos adicionales a los prescritos en la normativa correspondiente, como cuando se trata de casos específicos y concretos de excepciones, por tratarse de hechos relacionados con delitos de lesa humanidad. También se debe tener presente que la declaratoria de la existencia de la caducidad o la decisión de no estar probada, solo es de carácter judicial. Por ello, el hecho que pase inadvertida durante el trámite de la conciliación extrajudicial, ya para la Procuraduría General de la Nación, ya para la entidad estatal convocada, ya para la propia convocante, no impide que se decida dentro del proceso, pues se reitera es en el único escenario donde se puede declarar, ya que los demás involucrados en esa instancia previa administrativa no tienen competencia para adoptarla o negarla. En el caso del órgano conciliador y de la entidad demandada, apenas podrían plantear sus consideraciones sobre el tema si la observan, pero no tienen efecto vinculante ante el Juez como tampoco lo atan si se pronuncian advirtiéndola o negándola. Sobre el momento en el cual se debe decidir si se encuentra probada la figura jurídica de la caducidad de la acción o medio de control, existen varias oportunidades procesales en las que se puede declarar y ninguna de ellas es preclusiva; es decir, no excluyen que en la siguiente etapa se analice y se decida sobre su ocurrencia. Así mismo, es exigencia que al decidir sobre la caducidad, se tenga certeza de la existencia de sus elementos; es decir, cuando ya reposen en el expediente suficientes medios probatorios. Y ello puede ocurrir al analizar si se admite la demanda, o en la audiencia inicial, o al proferir la sentencia. El primer momento es en la admisión de la demanda, y así lo establece el numeral 1 del artículo 169, CPACA: “Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos:
8. 1.Cuando hubiere operado la caducidad”.4 Luego había una segunda posibilidad en la audiencia inicial al resolver las excepciones previas y las llamadas mixtas (Artículo 180.6), donde se establecía que si alguna de ellas prospera (Como la de caducidad) “el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar”. Ahora, con la 4 Las transcripciones (Textos entre comillas) que se incluyen en esta sentencia, así están escritas en el documento del que se tomaron; por lo tanto, los errores, imprecisiones y resaltados son del original, y con este aviso general, no se hará la advertencia específica cada vez que se amerite un (sic), para evitar su inútil y prolífica repetición; no obstante, se advierte que de algunas citas se suprimen notas de pie de página, por lo cual o no aparecen todas las del texto o las que aparecen no siempre tienen el mismo número que registra la sentencia o el documento original que se transcribe. 8 Proceso: 11001 3334 002 2024 00504 02 Demandante: Jesús María Beltrán reforma de la Ley 2080 de 2021, existe la oportunidad de declararla antes que concluya todo el trámite procesal de conformidad con el artículo 182A: “Se podrá dictar sentencia anticipada: (…)
9. 3.En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva”. Y otra oportunidad se mantiene expectante durante todo el desarrollo del proceso, lo que incluye que se pueda decidir en la sentencia en cualquier instancia, como lo consagra el artículo 187, CPACA: “CONTENIDO DE LA SENTENCIA. (…) En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus". Respecto de la decisión a adoptar en cada caso, cuando se encuentra probada la existencia de la figura jurídica extintiva del derecho (Caducidad) al momento de admitir la demanda, esta se rechazará y no continuará alguna actuación procesal; si es después del auto admisorio y antes de la sentencia, se resuelve terminar el proceso y negar las pretensiones de la demanda; y cuando es al momento de la sentencia, la decisión no es inhibirse sino de fondo negar las pretensiones de la demanda. 3.4. En el presente caso y para decidir si la demanda se presentó por fuera del plazo legal, se encuentra una situación muy particular, generada por un error de interpretación de la normativa aplicable, por parte de la Procuraduría 90 Judicial I para Asuntos Administrativos de Neiva, cuando ante la radicación correcta, certera y jurídica el 3 de marzo de 2023 de la solicitud de conciliación extrajudicial previa a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la rechazó el 14 de marzo de 2023, al considerar “Que de acuerdo al estudio realizado a la solicitud de conciliación, se concluye que el asunto no es competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa (…)” y le indicó a los demandantes que “la competencia general para dirimir esta clase de conflictos relativos a la seguridad social le corresponden a la Jurisdicción ordinaria (…)” (a.025). Dicha actuación totalmente irregular del órgano conciliador, motivó que de forma obligatoria los demandantes radicaran la demanda ante un Juzgado Laboral, como en efecto lo hicieron el 3 de noviembre de 2023, y comenzara en consecuencia, un tránsito caótico ante dos Juzgados Laborales con igual número de rechazos y remisiones subsiguientes, para asignarse luego a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para con ello sí darles la razón a los demandantes cuando radicaron su trámite inicial de conciliación extrajudicial. En este tipo de circunstancias, tiene plena aplicación con ajuste a la situación actual, del análisis de la Corte Constitucional en el Auto 1942 de 2023, cuando estableció que cuando concurren razones que justifican la no comparecencia oportuna de los accionantes a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, aquí no por cambio jurisprudencial, sino por indicación equivocada de una autoridad que se supone conocedora del tema, lo que “sin lugar a duda constituye un hecho no imputable a las partes que acceden a la administración 9 Proceso: 11001 3334 002 2024 00504 02 Demandante: Jesús María Beltrán de justicia”, de manera que el término de caducidad en ningún caso puede computárseles con base en el CPACA, como quiera que se encontraban sometidos únicamente a las reglas de caducidad de la jurisdicción ordinaria. Agregó la Corte Constitucional: “99. Se recuerda que no ha sido extraño en la jurisprudencia del Consejo de Estado y de este tribunal constitucional inaplicar el término de caducidad cuando se advierte que la no comparecencia dentro de los lapsos establecidos legalmente se encuentra cimentada en razones contundentes. Ello, porque en aplicación de los principios constitucionales se ha entendido que dicho conteo no puede aplicarse de forma inflexible o rígida, sino que en ciertas ocasiones se pueden admitir flexibilizaciones “necesarias para garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia”.//100. En los eventos conocidos en esta ocasión, si los demandantes eventualmente formularon su reclamo judicial superados cuatro meses o dos años, fue bajo la convicción dada por la [Procuraduría] de que el ordenamiento procesal fijaba la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral, como la competente para solucionar el conflicto y, por ende, que las reglas para demandar en tiempo eran las propias del procedimiento laboral y de la seguridad social, y no las de (…) nulidad y restablecimiento del derecho (CPACA). En ese sentido, si no se considerara ninguna medida para evitar que [la redirección equivocada] impacte directamente en los plazos de presentación de los medios de control como consecuencia del criterio [errado de una autoridad que se supone experta en el tema], se podría conducir a la obstrucción del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y a soluciones contrarias a principios como el pro actione”. Por lo anterior, considera la Sala que los aquí demandantes “no deben soportar la obstaculización de sus derechos por la aplicación inflexible del término de caducidad, se estima que la medida constitucional con enfoque fundado en la salvaguarda de los derechos fundamentales que se debe adoptar” para su caso debidamente justificado y demostrado, consiste en contabilizar el término de la caducidad que debió tener en cuenta el Juez laboral y de la Seguridad Social al momento de radicarse la demanda, el cual establece en el artículo 488 del CSTSS “REGLA GENERAL. Las acciones correspondientes a los derechos regulados en este Código prescriben en tres (3) años (…)”. Así, los tres años de la norma legal aplicable en este específico y excepcional caso, transcurrieron entre el 24 de diciembre de 2022, día siguiente al del oficio 202221601966681 del 23 de diciembre de 2022 y el 24 de diciembre de 2025, que por ser un día de vacancia judicial, se extiende hasta el 13 de enero de 2026. Y como quiera que la demanda se radicó el 3 de noviembre de 2023, significa que se hizo dentro del lapso legal, con lo cual no tuvo ocurrencia la figura jurídica de la caducidad del medio de control o acción judicial en este caso. Se pone de presente que además de lo que se expuso y demostró, se respalda la decisión al recurrirse a los poderes y a los deberes del Juez, artículos 42 y 43, CGP, y acuden también los principios pro personae (Preferir la interpretación que mejor proteja a la persona, humana en este caso, independiente de lo que 10 Proceso: 11001 3334 002 2024 00504 02 Demandante: Jesús María Beltrán resuelva el Juez), pro damato (Criterio restrictivo al analizar los plazos extintivos de derechos) y pro actione (El defecto no debe impedir que se decida el caso), y el derecho de acceso a la administración de Justicia (Artículo 229, C.Po). Es importante reiterar una vez más, que la demanda se interpuso ante la jurisdicción ordinaria porque así lo estableció e indujo y exigió una autoridad que se ocupa del tema, la Procuraduría 90 Judicial I para Asuntos Administrativos de Neiva, que consideraba que era la que debía resolver la disputa, y no propiamente por capricho o conveniencia o ignorancia de los demandantes. Como se expuso en otro proceso (M.P. Luis Norberto Cermeño, 5 de septiembre de 2013, rad. 81 001 3331 002 2010 00048 01), la Sala se permite dejar claro y preciso, que el criterio adoptado en esta providencia no constituye la apertura a procederes inaceptables de recurrir a la Jurisdicción que tenga plazos más largos para ejercer el derecho a demandar, cuando en la otra se ha presentado la figura jurídica de la caducidad de la acción, con la esperanza que al remitirse luego el proceso a la Jurisdicción correcta se le tenga en cuenta el término favorable de la otra. En esos casos, se hará valer el término de caducidad que corresponde, pues resalta de bulto que ahí sí se trataría de una estratagema para tratar de salvar el derecho extinguido. Como se ha expuesto, la decisión que se adopta obedece única y exclusivamente a las circunstancias especialísimas del caso concreto, por lo cual no se otorga aquí una concesión graciosa, ni es una actitud de liberalidad o generosidad, ni ilegal o injusta, sino la aplicación de circunstancias fácticas y jurídicas que tienen pleno respaldo en la Constitución Política, la Ley y la Jurisprudencia. Por lo tanto, no procedía declarar el rechazo de la demanda, porque no tuvo ocurrencia el fenómeno judicial de la caducidad del medio de control instaurado por Jesús María Beltrán y Presentación Suárez. Y así se determina que prospera el recurso de apelación que se radicó por los demandantes. 3.5. En consecuencia, ante el problema jurídico, se responde que procede revocar la providencia apelada. En su lugar, el Juzgado deberá continuar con el trámite procesal que corresponde. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR la providencia de primera instancia, proferida el 21 de octubre de 2025por el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, con la que rechazó la demanda, y la del 20 de enero de 2026 que la confirmó. En su lugar, DECLARAR que el Juzgado deberá continuar con el trámite procesal que corresponde. 11 Proceso: 11001 3334 002 2024 00504 02 Demandante: Jesús María Beltrán SEGUNDO: ORDENAR que en firme la presente providencia, se devuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica LUIS NORBERTO CERMEÑO Magistrado Firma electrónica FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado Firma electrónica ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma electrónica del Consejo de Estado denominada SAMAI, en consecuencia, se garantiza autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.