TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION TERCERA SUBSECCION B Bogotá, 27 de febrero de 2026 Magistrado Ponente: FRANKLIN PÉREZ CAMARGO Expediente: 11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Asunto: Sentencia segunda instancia Temas: Competencia para tramitar procesos de responsabilidad fiscal de aforados constitucionalmente (Art.174 CP).
REPARACIÓN DIRECTA Corresponde a la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2024, por el Juzgado 58 Administrativo de Bogotá que negó las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Lo que se pretende Los señores Constanza Peña, en nombre propio y en representación del menor Henry Villarraga Oliveros; Dalia Constanza Peña; Henry Villarraga Peña; Henry Fernando, Ingrid Marcela y Tatiana Villarraga Palacios; Carolina y Julieth Viviana Villarraga García; Martín, Olivia, Luz Angélica, Jesús Antonio, Edgar, Ana Rosa, Janeth Roció y José Miguel Villarraga Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 2 Oliveros, por medio de apoderado judicial, presentaron demanda de reparación directa contra la Contraloría General de la República con la finalidad de que se declaren las siguientes pretensiones1: PRIMERA: Declarar administrativamente responsable a la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA, por los daños antijurídicos (perjuicios materiales e inmateriales) derivados y causados con ocasión del proceso de Responsabilidad PRF-006 de 2012, tanto a HENRY VILLARRAGA OLIVEROS, como a su compañera permanente DALIA CONSTANZA PEÑA, a sus Hijos: HENRY VILLARRAGA PEÑA;
CAROLINA VILLARRAGA GARCIA, JULIETH VIVIANA VILLARRAGA GARCÍA, HENRY FERNANDO VILLARRAGA PALACIOS, INGRID MARCELA VILLARRAGA PALACIOS y TATIANA VILLARRAGA PALACIOS y a sus hermanos: ANA ROSA VILLARRAGA OLIVERO, MARTIN VILLARRAGA OLIVERO JESÚS ANTONIO VILLARRAGA OLIVEROS, OLIVA VILLARRAGA OLIVERO, LUZ ANGÉLICA VILLARRAGA OLIVERO, JOSÉ MIGUEL VILLARRAGA OLIVERO, EDGAR VILLARRAGA OLIVERO YJANETH ROCÍO VILLARRAGA OLIVERO.
SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior pretensión se CONDENE a la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA, AL RESARCIMIENTO AL BUEN NOMBREY HONRA DEL EX MAGISTRADO DOCTOR HENRY VILLARRAGA OLIVEROS para dentro de un plazo de 30 días siguientes a la ejecutoria del fallo, realice un plan de medios de comunicación en donde con el mismo despliegue publicitario que se realizó inicialmente por la C.G.R, el desprestigio del acá actor, en el mal llamado caso del "Carrusel de pensiones" se publique para desvirtuar en la misma forma, que el comportamiento del ex magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en el nombramiento de los funcionarios judiciales JESUS HERRERA CORTES, ÁLVARO ROJAS MAYORQUIN Y JAIME ROBERTO ARTEAGA CAIZA, estuvo enmarcada y ajustada a todos los preceptos legales establecidos en Colombia y con ellos no se desconoció ni afectó el erario público y menos se causó algún detrimento patrimonial imputable al Estado, como tampoco se realizaron conductas punibles, disciplinarias o fiscales con ocasión de dichos nombramientos.
TERCERA: Que como consecuencia de la PRIMERA DECLARACIÓN se condene a la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA, a reconocer y pagar a favor de mis representados, LOS SIGUIENTES PERJUICIOS: 3.1. PERJUICIOS MATERIALES: Al doctor HENRY VILLARRAGA OLIVEROS: 3.1.1 Daño Emergente: el valor correspondiente al Daño o perjuicio material el cual cuantifico y clasifico de la siguiente forma: 3.1.2.
Daño emergente cierto, consolidado, causado o pasado: Consistente en el reconocimiento y pago de: (i) los tres(3) meses de salarios dejados de percibir como Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en virtud de la licencia no remunerada que por el mismo lapso le fuera concedida por el Congreso de la República, para que pudiera ejercer y adelantar su defensa frente a la investigación de carácter fiscal conocida como IP-019 de 2011 y PRF-006 de 2012. 1 Cuaderno principal.
Archivo 02AutoAdmisorio. Folios 32-34. Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 3 (¡i) La suma de noventa millones de pesos moneda corriente ($90.000.000,oo Mete), a los dineros que HENRY VILLARRAGA OLIVEROStuvo que cancelar a título de honorarios profesionales a sus tres abogados (Germán Perea, Rodrigo Escobar Gil y Jairo Enrique Bulla Romero) por la defensa ejercida en el trámite y desarrollo del proceso fiscal adelantado por la acá demandada en contra de mi Prohijado y otros y tanto en el Proceso: PRF006 de 2012, como en el desglosado ante la Comisión de Investigaciones y Acusaciones de la Cámara de Representantes. 3.1.3.
Daño emergente cierto y futuro. Consistente en el reconocimiento y orden de pago de la suma de cien millones de pesos moneda corriente ($100.000.000 Mete) más la cuota litis del veinte por ciento (20%) de las resultas favorables de la presente acción contenciosa administrativa; emolumentos estos correspondientes a los honorarios pactados con el profesional del Derecho que incoa la presente acción. 3.1.4.
Lucro Cesante: En este específico perjuicio, se reclama que lesea ordenado reconocer y pagar al señor Ex Magistrado HENRY VILLARRAGA OLIVEROS, la suma correspondiente a los frutos civiles y naturales dejados de percibir con los montos de dinero erogados por las causas antes expuestas. A tales montos de dinero se les debe aplicar las fórmulas de la matemática financiera junto con las indexaciones a que hubiere lugar, para evitar la pérdida del poder adquisitivo de las mismas. 3.2.
PERJUICIOS MORALES: 3.2.1 Al doctor HENRY VILLARRAGA OLIVEROS: La suma equivalente a CIEN SALARIOS MÍNIMOS MENSUALES LEGALES VIGENTES (100 smimv) como víctima directa del daño antijurídico. 3.2.2. Ala señora DALIA CONSTANZA PEÑA, compañera permanente del doctor Henry Villarraga Oliveros: La suma equivalente a CIEN SALARIOS MÍNIMOS MENSUALES LEGALES VIGENTES (100 smimv). 3.2.3.
Alos señores CAROLINA VILLARRAGA GARCIA, JULIETH VIVIANA VILLARRAGA GARCÍA, HENRY FERNANDO VILLARRAGA PALACIOS, INGRID MARCELA VILLARRAGA PALACIOS, TATIANA VILLARRAGA PALACIOS, y al menor HENRY VILLARRAGA PEÑA, en su condición hijos del doctor VILLARRAGA OLIVEROS la suma equivalente a CIEN salarios Mínimos legales Mensuales Vigentes (100 SMLMV) 30 a cada uno de ellos, por los daños antijurídicos padecidos según los hechos de la presente demanda. 3.2.4.
A los señores ANA ROSA VILLARRAGA OLIVEROS, MARTIN VILLARRAGA OLIVEROS JESÚS ANTONIO VILLARRAGA OLIVEROS, OLIVA VILLARRAGA OLIVEROS, LUZ ANGÉLICA VILLARRAGA OLIVEROS, JOSÉ MIGUEL VILLARRAGA OLIVEROS, EDGAR VILLARRAGA OLIVEROS Y JANETH ROCÍO VILLARRAGA OLIVEROS en su condición de hermanos del doctor HENRY VILLARRAGA OLIVEROS, la suma equivalente a CINCUENTA salarios Mínimos legales Mensuales Vigentes (50 SMLMV).
CUARTA: Igualmente, en estas condenas que se impongan a la parte demandada se reconocerán intereses aumentados con la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor y los intereses comerciales corrientes dentro del día siguientes a la fecha de ejecutoria de la sentencia hasta su cumplimiento por pago total y compensatorios, corrección monetaria o ajustes de valores desde el momento de su causación, aplicando las Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 4 fórmulas de las matemáticas financieras y dando a dichos montos la Indexación correspondiente.
QUINTA: Se condenará a la parte demandada a pagar las costas y gastos de este proceso. SEXTA: La sentencia será cumplida en los términos de los Arts. 192 y 193 del CPACA. 1.2. Síntesis del caso Los hechos fueron resumidos por el a quo, así: Henry Villarraga Oliveros fue elegido por el Congreso de la República como magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (CSJ).
En el ejercicio de su cargo fueron designados y posesionados como magistrados auxiliares de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, los señores Margoth Castellanos Carrillo, Álvaro Rojas Mayorquin, Cenaida Mejía Báez, Zilath Corrales Pérez, Martha Isabel González Toloza, Petrona Perafán Ordoñez, Jesús Herrera Cortes, José Felipe Vidal Alzate, Constanza Margarita Navia de Ayala, Luz Helena Rodríguez Hurtado, Jorge Iván Bravo Vélez, Jaime Roberto Arteaga Calza, José Martín Hernández Maldonado y María Consuelo Concha García, cumpliendo los requisitos previstos en la Constitución y en la ley.
La Contraloría General de la República (CGR) asumió de oficio el conocimiento de la denuncia periodística “el carrusel de los Magistrados” (revista Semana, nota del 19 de febrero de 2011) y formuló indagación preliminar 019 de junio de 2011 (IP-019/11). La noticia replicada causó una grave lesión al nombre de la judicatura y al del actor, creando un ambiente adverso en el colectivo social, al presentar el hecho de los nombramientos como un acto delictivo, sin permitirse el derecho a réplica, afectando su estima social, buen nombre, y reputación como jurista, lo que se extendió a su núcleo familiar.
No existe proceso penal, disciplinario o demanda administrativa que, con ocasión de las versiones periodísticas, cuestionara los actos del ex Magistrado Villarraga Oliveros, ni de los demás magistrados de la Sala Disciplinaria. La Contraloría formuló indagación preliminar, investigando a los Magistrados del CSJ, sin ser gestores fiscales, y desconociendo que la postulación o nominación no está contenida en el artículo 3º de la Ley 610 de 2000.
No obstante, la postura de la demandada se sustentó en las resoluciones 5500 y 5869 de 2003, contrariando la Constitución, la Ley 5ª de 1992 y la Ley 270 de 1996. No investigó a las demás altas cortes ni a los entes de control, quienes también acostumbran a nombrar a personas a portas de adquirir o que ya adquirieron su estatus pensional, desconociendo el principio de igualdad.
La Contraloría profirió auto de apertura de la indagación preliminar y luego declaró el hecho como de impacto nacional, para pasar las diligencias al proceso verbal y citar a audiencia de imputación de cargos fiscales, abusando Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 5 del poder y usurpando funciones públicas.
Por tanto, fue promovido conflicto de jurisdicción, decidido en sentencia por los conjueces de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el 29 de mayo de 2012, declarando como competente a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes y ordenando remitirle el proceso para lo de su cargo.
No obstante, la Contraloría desacató la orden, valiéndose del concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ente que no cumple funciones jurisdiccionales y por el cual resolvió el conflicto de competencia planteado por la demandada, decisión del 16 de abril de 2012, radicado 1100103060002012001500. Como irregularidades del proceso administrativo de responsabilidad fiscal surtido, se destaca que la IP-019 de 2011 no fue tramitada por la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, sino por funcionarios y contralores delegados carentes de competencia legal y reglamentaria.
Además, se desconoció el artículo 128 de la Ley 1474 de 2011, por cuanto los hechos declarados por la CGR de connotación nacional, solo pueden ser asignados para su investigación a los contralores delegados adscritos a la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, norma que no facultaba a la entonces Contralora General a delegar esta función al jefe de esa unidad, y menos un funcionario ad hoc.
La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en sentencia de tutela del 5 de septiembre de 2013, proceso 68.421, amparó los derechos fundamentales del Fiscal General de la Nación y previno a la CGR a no continuar adelantando juicios o procesos de responsabilidad fiscal en contra de los aforados constitucionales, dada la competencia exclusiva de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes.
Por tanto, la Contraloría tuvo que decretar la nulidad de todo lo actuado por falta de competencia, decretar el levantamiento de las medidas cautelares ordenadas y romper la unidad procesal de esa investigación. Sin embargo, el jefe ad hoc de la Unidad Especial de Investigación contra la Corrupción envió el proceso PRF-006-12 a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, sin declarar nulidad alguna, ordenar la ruptura de la unidad procesal ni levantar las medidas cautelares por él decretadas, dilatando la resolución de su situación además de producir un daño patrimonial y reputacional a los afectados.
La Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes devolvió el proceso a la CGR para resolver las solicitudes de nulidad y rompimiento de la unidad procesal, y para pronunciarse respecto al levantamiento de las medidas cautelares. De otra parte, la Contraloría desconoció la presunción de legalidad de los actos administrativos emitidos por el Instituto de Seguros Sociales (ISS) y la Caja Nacional de Prevención social Eice en Liquidación, que ordenaron reconocer y pagar las mesadas pensionales de Margoth Castellanos Carrillo, Álvaro Rojas Mayorquín, Cenada Mejía Báez, Zilath Corrales Pérez, Martha Isabel González Toloza, Petrona Perafán Ordoñez, Jesús Herrera Cortes, José Felipe Vidal Alzate, Constanza Margarita Navia de Ayala, Luz Helena Rodríguez Hurtado, Jorge Iván Bravo Vélez, Jaime Roberto Arteaga Caiza, José Martín Hernández Maldonado, María Consuelo Concha García, entre otros.
Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 6 La Contraloría consideró que las pensiones de los señores Jaime Arteaga Caiza, Álvaro Rojas Mayorquín y Jesús Herrera Cortés, magistrados auxiliares de Henry Villarraga Oliveros, eran ilegales por haberse obtenido con abuso del derecho.
De otra parte, precisó que la designación de estas personas era una gestión fiscal, vinculando al postulador como responsable fiscal del presunto detrimento patrimonial causado al erario, por lo que embargó sus bienes, salario y cuentas bancarias, monto superior a los cinco mil millones de pesos ($5.000.000.000). Si la demandada consideraba la ilegalidad de las pensiones obtenidas, no debía utilizar indebidamente el proceso de responsabilidad fiscal para ejercer su control, sino que era su deber demandar en sede contenciosa los respectivos actos administrativos.
La CGR en el auto de apertura e imputación no vinculó al proceso a la Unidad de Gestión de Pensiones y Parafiscales (UGPP), ni promovió acciones en contra de los jueces que ordenaron a los fondos de pensiones reconocer y pagar las mesadas pensionales conforme al régimen especial del Decreto 546 de 1971. Los funcionarios de la CGR que asumieron el conocimiento del asunto expidieron órdenes, solicitudes de investigación y de información a la dirección de la Unidad Informática y Análisis Financiero del Ministerio de Hacienda y al Subdirector del Análisis de Operaciones “UAIF”, contra personas que no eran servidores públicos sino parientes de los investigados.
La Contralora Sandra Morelli sometió al escarnio al CSJ y a los magistrados titulares y auxiliares, quienes lograron el reconocimiento de su estatus pensional por las entidades administrativas competentes. Ella filtró información, dio entrevistas contando infidencias del proceso y sus incidentes, entregó datos reservados y condenó pública y anticipadamente a los investigados, lo que le valió para ser removida del proceso por recusación de conocimiento del Procurador General de la Nación. La Contralora expidió un control o función de advertencia 2012EF9939 01 del 21 de febrero de 2012, que soportó el auto 001 de apertura e imputación de responsabilidad fiscal, con lo cual su delegado señaló fáctica y jurídicamente los hechos acaecidos con antelación a la expedición del citado control, facultades declaradas inconstitucionales en sentencia C-103 de 2015, y acto administrativo demandado ante el Consejo de Estado.
Posteriormente, el proceso de responsabilidad fiscal PRF-006-12, devuelto por la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, fue asignado a la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva el 5 de mayo de 2015; el 28 de octubre del mismo año, mediante auto 00586, avocó el conocimiento del asunto ordenando declarar la nulidad de todo lo actuado a partir del auto de apertura e imputación del proceso de responsabilidad fiscal, desvincular de la actuación administrativa fiscal a todos los magistrados del CSJ, levantar las medidas cautelares decretadas y archivar la actuación. La materialización del levantamiento de las medidas cautelares sólo se produjo a través de los actos administrativos contenidos en los oficios del 24 de noviembre de 2015, que reposan en el proceso UCC-PRF-006-2012, por lo que sólo hasta el día en que se cancelaron tales medidas en las oficinas de instrumentos públicos y bancos, y se entregaron los dineros retenidos producto de los embargos, cesó el daño antijurídico causado a los demandantes.
La compañera permanente de Henry Villarraga Oliveros, sus hijos y hermanos Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 7 padecieron escarnio público, cuestionamiento moral y desacreditación familiar, producto de las arbitrariedades cometidas por la demandada.
Los hermanos e hijos de Villarraga Oliveros, en la ciudad de Purificación (Tolima) de donde es oriundo, fueron señalados como familiares del “corrupto exmagistrado”, como lo registran los medios de comunicación que informaron el llamado “carrusel de las pensiones”. Igualmente, el hijo del actor debió dejar sus estudios la Universidad Externado de Colombia por tales señalamientos. 1.3.
Posición de la demandada La Contraloría General de la República se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, negó la existencia del daño antijuridico, por cuanto considera que el actor tenía el deber jurídico de soportar la investigación fiscal por ser servidor público. Como magistrado, estaba sometido a relación especial de sujeción, debía soportar el escrutinio público y las consecuencias mediáticas, no puede alegarse perjuicio por la investigación fiscal ni por la cobertura de medios.
La entidad no causó el daño reputacional, pues Villarraga ya estaba involucrado en otros escándalos públicos (carrusel de pensiones, visitas de Gonzalo Marín, falsos positivos, presuntos sobornos, etc.). Afirmó la legalidad plena de la actuación fiscal por cuanto se inició válidamente al existir indicios de detrimento patrimonial, se realizó conforme al Art. 267 y 268 de la Constitución, la Ley 610 de 2000 (procedimiento de responsabilidad fiscal) y la Ley 1474 de 2011 (fortalecimiento del control fiscal), se surtieron las etapas de indagación, apertura, imputación, pruebas y archivo.
Agregó que el archivo del proceso no implica ilegalidad, sino evolución normal bajo nuevas reglas de competencia (SU-431 de 2015 y tutela Corte Suprema 2013). 1.4. La sentencia apelada Mediante sentencia del 27 de septiembre de 2024, el Juzgado 58 Administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la demanda por considerar que la Contraloría no incurrió en falla del servicio al adelantar el proceso fiscal contra el accionante, ya que actuó dentro de un marco jurídico incierto, toda vez que existían criterios contradictorios sobre la competencia para investigar aforados, la Contraloría actuó dentro de las facultades que Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 8 el marco constitucional y jurisprudencial que la época le permitían y finalmente corrigió errores procedimentales declarando la nulidad de todo lo actuado y levantando las medidas cautelares.
Indicó que no se probó daño antijuridico imputable a la entidad demandada, no se configuró un error de hecho o de derecho atribuible a la Contraloría, la actuación investigativa era una carga pública que debía soportarse, por lo que al no existir antijuricidad no hay responsabilidad estatal. De las consideraciones de la sentencia, se extrae: “(…) 3.
Juicio de responsabilidad 3.1. El daño (…) (…) En este caso se acredita que el señor Villarraga Oliveros fue investigado por la CGR con ocasión de las denuncias presentadas por irregularidades en los nombramientos de magistrados auxiliares de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, proceso en el que se decretaron medidas cautelares en su contra y se le imputaron cargos, y que finalizó con la declaración de la nulidad de lo actuado, la desvinculación del actor y el archivo.
Con ocasión de los hechos denunciados e investigados, se publicaron noticias por los medios de comunicación masiva, que podrían causar afectaciones al buen nombre del actor, siempre que se demuestre que la investigación fiscal adelantada por la demandada era infundada, incurriendo en errores de hecho y de derecho. (…) 3.2. La responsabilidad extracontractual del estado por el trámite de un proceso fiscal.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera, Subsección C, en sentencia del 24 de noviembre de 2021, refiriéndose al juicio de responsabilidad extracontractual del Estado como consecuencia del trámite de un proceso de responsabilidad fiscal, así como del decreto de medidas cautelares, consideró: i) Los servidores públicos y particulares que intervengan en la gestión fiscal pueden ser investigados por las autoridades dentro del marco y límites de las competencias y funciones del ejercicio de la potestad fiscal conforme a la Constitución y la Ley, siendo uno de estos límites la garantía de los derechos fundamentales. ii) La arbitrariedad en el ejercicio de las competencias no se deriva del proceso fiscal en sí, pues es una carga pública que se debe soportar; no obstante, este debe observar las garantías del debido proceso, en concordancia con los principios que gobiernan las actuaciones administrativas conforme al artículo 209 Constitucional.
El Juez de la causa debe constatar la intangibilidad del principio rector de distribución de las cargas públicas, lo cual demanda la valoración de las acciones u omisiones de la autoridad fiscal realizadas durante el proceso Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 9 administrativo, conforme a la regulación de sus funciones, por lo que en principio la responsabilidad depende de su incumplimiento, dando lugar a la imputación a título de falla del servicio.
El juicio no recae en la legalidad de un acto administrativo definitivo, sino en las decisiones adoptadas en el trámite (v.gr. el inicio de la investigación, decreto de pruebas, medidas cautelares o imputación de responsabilidad fiscal), vulneradoras del debido proceso, de los principios de la administración o reglas del proceso fiscal, a causa de la falta de ejercicio de las potestades investigativas o el error de hecho o de derecho.
(…) Precisa que, formalmente, deberá acreditarse el agotamiento de los recursos de ley dentro del proceso fiscal y que la decisión que contenga la falla o el error esté en firme y, materialmente, que el acto administrativo no aplicó la norma correspondiente o se aplicó indebidamente (error de derecho) o se presentó una indebida valoración de las pruebas (error de hecho). 3.3.
La imputación. La CGR por intermedio de la Contraloría Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad, en auto 20 del 24 de julio de 2011, abrió indagación preliminar 19 de 2011, por denuncias de presuntas irregularidades en los nombramientos de magistrados auxiliares en la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
En auto del 18 de febrero de 2012, la Contralora General de la República negó el impedimento formulado por el jefe de la Unidad de Investigaciones contra la Corrupción de la Contraloría General de la República para gestionar el trámite de la indagación preliminar y, en providencia del 7 de marzo de 2012, el jefe de la unidad asumió el conocimiento del asunto.
En auto 002 del 7 de marzo de 2012, el jefe de la unidad decretó medidas cautelares, ordenando el embargo preventivo del salario, bienes inmuebles de su propiedad y dineros depositados en cuentas bancarias, y solicitó la inscripción de las medidas adoptadas. En decisión del 19 de abril de 2012 por la cual la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción reasumió el conocimiento del proceso de responsabilidad fiscal, precisa que la Sala de Conjueces del Consejo Superior de la Judicatura, en fallo comunicado a la Contraloría el 30 de marzo de 2012, ordenó la remisión inmediata del expediente a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes (labor realizada en oficio radicado 2012EE19677 del 30 de marzo de 2012).
Sin embargo, el presidente de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, acatando la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, remitió nuevamente el expediente a la Contraloría mediante oficio del 18 de abril de 2012. En la citada providencia, el jefe de la unidad precisa que, en atención al fallo emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, es clara la facultad de control fiscal atribuida por la Constitución y la Ley a la Contraloría General de la República, independientemente de la investidura del funcionario que ejecute las acciones.
El 14 de mayo de 2012 la Contraloría ordenó la práctica oficiosa de pruebas dentro del proceso de responsabilidad fiscal UCC-PRF-006-1251, y en autos del 22 de mayo de 2012 y del 25 de mayo de 2012 el jefe de la unidad de investigaciones especiales contra la corrupción (ad hoc) comisionó a la gerencia departamental del Cauca de la entidad para el recaudo probatorio.
Los términos del proceso de responsabilidad fiscal se prorrogaron en auto del Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 10 6 de junio de 2012 por 2 meses a partir del 7 de junio de 2012, para resolver la imputación o el archivo.
En auto del 13 de agosto de 2012 se decretaron las pruebas solicitadas por los investigados y el 8 de agosto de 2012 se resolvieron otras solicitudes probatorias, decisión objeto de reposición y de apelación, resueltos en providencias del 28 de agosto de 2012 y del 21 de septiembre de 201257, respectivamente. En providencia del 1º de octubre de 2012 se negó la recusación formulada en contra de la Contralora General de la República.
En auto 15 del 8 de febrero de 2013 se negó otra de las recusaciones. La etapa probatoria continuó con la incorporación de informe técnico al cual se le corrió traslado en auto del 1º de noviembre de 2012, y el 9 de noviembre de 2012 se decidió solicitud de aclaración y complementación a este formulada. En providencia del 19 de noviembre de 2012, se imputaron cargos, entre otros, a Henry Villarraga Oliveros en cuantía de $941,257,804, solidariamente con Álvaro Rojas Mayorquín y Jaime Roberto Arteaga Caiza.
Tal decisión se sustentó en que el demandante, ejerciendo su facultad nominadora, nombró a Álvaro Rojas Mayorquín (entre el 11 de enero a 31 de marzo de 2010), Jaime Roberto Arteaga Caiza (entre el 29 de octubre a 19 de diciembre de 2018) y Jesús Herrera Cortés (entre el 11 de enero al 31 de marzo de 2010) como magistrados auxiliares y en dos de los tres casos el tiempo de permanencia en el cargo estaba sujeto a la culminación de una licencia concedida por el nominador.
Advierte la Contraloría que, a pesar de aceptar la renuncia de sus colaboradores por problemas de salud, el imputado nombró a otras personas que por idénticos motivos en poco tiempo también se desvincularon, afectando la prestación del servicio del Despacho y comportando una gestión fiscal antieconómica, ineficaz e ineficiente, al no propender por satisfacer definitiva e ininterrumpidamente el ejercicio de las funciones atribuidas al cargo, impactando negativamente el patrimonio del Estado, particularmente, los recursos previstos para la sostenibilidad del Sistema General de Seguridad Social en pensiones.
El daño antijurídico se causó por el nombramiento de los funcionarios en provisionalidad que para la fecha de su designación cumplían con el lleno de requisitos de edad y tiempo para adquirir su pensión y que con ocasión de la designación incrementaron la mesada pensional a la que originalmente tenían derecho, menoscabando los recursos públicos destinados para el sistema general de pensiones de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Seguridad Social, Cajanal en Liquidación y al Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional (FOPEP).
El 19 de abril de 2013 el Jefe de la Unidad de Investigaciones contra la Corrupción de la CGR negó las solicitudes de nulidad de lo actuado interpuestas por los investigados Julia Emma Garzón de Gómez y Álvaro Rojas Mayorquín, decisión contra la cual se interpuso recurso de apelación, concedido en auto 003 del 6 de mayo de 2013 y resuelto en auto 077 del 13 de junio de 2013 en el sentido de revocar el artículo 10 del auto 002 del 19 de abril de 2013 para, en su lugar, declarar la nulidad del auto del 7 de marzo de 2012, que dio apertura al proceso de responsabilidad fiscal y todas las actuaciones subsiguientes.
Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 11 La decisión se fundamentó en que el jefe de la Unidad no tenía la competencia para adelantar el proceso de responsabilidad fiscal, al no ostentar la calidad de Contralor Intersectorial, este último competente conforme a lo previsto en el artículo 3º de la resolución 6397 del 12 de octubre de 2011, y en tanto que el artículo 5º ibidem, prevé que al jefe de la Unidad le corresponde la coordinación de la dependencia, mas no adelantar los procesos.
El Vicecontralor General de la República en auto 105 del 26 de marzo de 2013 modificó el auto 001 del 30 de enero de 2012, levantando la connotación de impacto nacional de los hechos investigados y asignando su conocimiento al Contralor Delegado para el Sector Social, y este último, en auto 001 del 31 de julio de 2013, imputó responsabilidad fiscal a, entre otros, Henry Villarraga Oliveros.
En providencia del 10 de septiembre de 2013 el Contralor Delegado para el Sector Social precisó que la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en fallo de tutela de segunda instancia dentro del expediente 68.461, ordenó a la CGR abstenerse de proseguir investigación alguna contra los funcionarios aforados constitucionalmente en el artículo 174 de la Carta y remitir el expediente a la Comisión Legal de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes.
La Comisión en auto del 20 de abril de 2015 devolvió expediente a la CGR para que escindiera su competencia, se pronunciara respecto a la nulidad de la actuación, desvinculara a los aforados constitucionales y compulsara copias únicamente respecto de ellos. De otra parte, en providencia de la misma fecha70 ordenó la apertura de la indagación preliminar.
La Contraloría en auto 586 del 28 de octubre de 2015, precisó que en acto 190 del 9 de febrero de 2015, la entidad derogó la resolución orgánica 7192 de 2013, por la cual determinó la competencia para el conocimiento y trámite de la acción de responsabilidad fiscal en la CGR a los funcionarios con fuero. Así mismo, en la providencia declaró la nulidad de todo lo actuado y desvinculó a los magistrados con fuero, ordenando el levantamiento de las medidas cautelares, y archivando la actuación respecto de los magistrados auxiliares.
La decisión de archivo cobró ejecutoria el 3 de noviembre de 2015. Del recuento del proceso administrativo de responsabilidad fiscal, y para efectos de establecer la antijuridicidad del daño causado a la imputación a la demandada, conforme a los argumentos de la demanda, se precisa: i) El control fiscal de los aforados. El artículo 174 de la Constitución prevé el fuero constitucional, esto es, la potestad del Senado de conocer las acusaciones formuladas por la Cámara de Representantes en contra de los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, entre otros, aunque hubiesen cesado en el ejercicio de sus cargos, por hechos u omisiones ocurridas en su desempeño. De otra parte, el numeral 5º del artículo 268 Constitucional dispone como función del Contralor General de la República establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.
La competencia de la CGR de ejercer el control fiscal respecto de las actuaciones u omisiones de los aforados, al tiempo de los hechos descritos en la demanda suscitó un debate jurídico evidenciado en el curso del proceso de responsabilidad fiscal surtido contra Henry Villarraga Oliveros, dados en Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 12 pronunciamientos judiciales de: a) la Sala de Conjueces del Consejo Superior de la Judicatura, en sede de tutela, que ordenó la remisión del expediente a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes; b) el auto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que ordenó la devolución del expediente por parte de la Comisión a la CGR; y, c) la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema que en tutela ordenó a la CGR abstenerse de continuar la investigación en contra de los aforados y, nuevamente, remitir el expediente a la Comisión. Así, la Corte Constitucional, en sentencia SU-431/1573 precisó que la responsabilidad fiscal, conforme al artículo 268 numeral 5º Constitucional y artículo 4º de la Ley 610 de 2001, recae en el servidor público o particular que ejerza actos de gestión fiscal sobre el patrimonio público y produzca su menoscabo, por lo que: (…) ningún ente que directa o indirectamente maneje o administre fondos o bienes de la Nación o de entidades territoriales, es decir, sujeto de responsabilidad fiscal, puede eximirse del control fiscal, pues aquel mandato constitucional presupone una cláusula general de competencia que le confiere a la Contraloría General de la República y a las contralorías territoriales la facultad de vigilar a los organismos públicos y a los particulares que manejen o administren los recursos públicos.
Acto seguido la Corte se refirió a la dificultad interpretativa de la institución del fuero constitucional con el control fiscal de los servidores con tal calidad: En ese contexto, es menester enfatizar en que las causas constitucionales aluden a todas las conductas u omisiones que sean susceptibles de reproche a la luz de los mandatos y las prohibiciones contenidas en la Constitución y que, por consiguiente, de acuerdo con el régimen ordinario de responsabilidad, darían lugar a la activación de los correspondientes mecanismos de juzgamiento, los cuales, en razón precisamente de la garantía foral, se verían condicionados o configurados por las reglas de competencia y de procedimiento que integran el fuero.
Esa aproximación amplia a la institución del fuero, sin embargo, no encuentra plena correspondencia en las disposiciones orgánicas y de procedimiento que la desarrollan de manera inmediata, en la medida en que, al examinar la previsión del artículo 178, que configura el fuero alrededor del concepto de causas constitucionales, de manera conjunta con lo dispuesto en los artículos 174 y 175, se advierte que tales causas podrían corresponder a: (i) delitos cometidos en ejercicio de las funciones, (ii) indignidad por mala conducta o (iii) delitos comunes.
(…) De todo lo anterior resultaría claro que el fuero constitucional especial ampara asuntos penales y, adicionalmente, conductas y omisiones que, sin configurarse como delitos, queden cobijadas bajo la expresión indignidad por mala conducta, la cual apuntaría, de manera preliminar, a la órbita del llamado derecho sancionador, del cual hacen parte la esfera disciplinaria, contravencional y correctiva. 7.6.
Nótese, en todo caso, que en las disposiciones normativas superiores antes mencionadas no se hace referencia expresa alguna sobre otro tipo de responsabilidad, distinta de la penal y de aquellas que abarcan la perspectiva sancionatoria, por razón de la cual deba aplicarse el fuero constitucional especial de que goza el Fiscal General de la Nación, ni del contenido de las mismas puede descifrarse con absoluta claridad el alcance de la figura frente a conductas o comportamientos por entero disímiles de los ámbitos explícitamente señalados, ni siquiera cuando la entidad del reproche que se les efectúe sea tal que constituya, cuando menos, indignidad por mala conducta.
De este modo, cabría señalar, prima facie, que las competencias administrativas sancionatorias adscritas a las competencias de control fiscal, en cuanto recaigan sobre conductas que por su entidad o su naturaleza puedan encuadrar dentro del concepto de indignidad por mala conducta estarían cobijadas por el fuero. No sería, Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 13 por el contrario, tan clara la situación, por ejemplo, ante una eventual responsabilidad fiscal que llegue a endilgársele al Fiscal General de la Nación, habida cuenta que el carácter resarcitorio que define al juicio de responsabilidad fiscal no encuadraría en el perfil sancionatorio de las conductas que, en principio, parecerían amparadas por la mencionada institución foral, ni habría una previsión procesal orientada a hacer efectiva esta particular especie de responsabilidad.
Así, como por un lado, del enunciado general del fuero parecería desprenderse que el mismo comprende todas las conductas u omisiones susceptibles de provocar un enjuiciamiento del Fiscal General de la Nación, pero, por otro, las disposiciones que lo desarrollan no precisan el órgano que sería competente para la investigación y juzgamiento de todas las actividades relacionadas con su gestión fiscal en el propósito de determinar la posible causación de un detrimento al patrimonio del Estado, resulta de capital importancia desentrañar el alcance que la misma jurisprudencia constitucional le ha conferido a la figura del fuero constitucional especial. 7.7.
Para el efecto que se acaba de señalar, y como quiera que se ha detectado la presencia de dificultades interpretativas que revelan la existencia de una tensión entre institutos constitucionales de la mayor relevancia, como son, por un lado, los vinculados al control fiscal y, por otro, los atinentes al fuero constitucional que cobija al Fiscal General de la Nación, la Corte, antes de entrar a dilucidar el alcance de este último, hará algunas consideraciones en torno a los principios de unidad de la Constitución y de armonización74.
(negrita fuera del texto). El extracto jurisprudencial citado es relevante para el cuestionamiento planteado, dado que la Corte Constitucional reconoció una dificultad interpretativa entre institutos constitucionales que ameritaron su armonización, esto es, entre el fuero constitucional del artículo 174 de la Carta y la competencia para la investigación de la responsabilidad fiscal de los aforados, precisando que la naturaleza resarcitoria y no sancionatoria de este régimen de responsabilidad, impide que se encuadre dentro de las conductas amparadas en el fuero.
En ese orden, la Corte formuló una interpretación integradora de las normas constitucionales, en el entendido que: En primer lugar, la investigación que se pretenda adelantar en la hipótesis de una eventual responsabilidad fiscal del Fiscal General de la Nación se inscribe dentro de las causas constitucionales de responsabilidad a las que alude el artículo 178 Superior, como quiera que dicho tipo de responsabilidad se encuentra previsto expresamente en el artículo 267 de la Constitución, esto es, la responsabilidad que de allí se desprenda surge de causas constitucionales.
La circunstancia de que no obstante lo anterior, el artículo 267 atribuya la competencia para adelantar el juicio de responsabilidad fiscal a la Contraloría General de la República y de que sobre el particular nada se diga en las normas que desarrollan el fuero especial, conduce a la necesidad de una interpretación integradora. En ese contexto surge la segunda de las razones que sustentan la posición de la Corte.
Como se ha dicho, sólo es posible derivar responsabilidad fiscal al funcionario que haya obrado de manera dolosa o gravemente culposa. Ese elemento subjetivo de la conducta es presupuesto necesario del juicio objetivo de responsabilidad, cuando, en razón del mismo -el obrar doloso o gravemente culposo-, se haya producido un detrimento patrimonial al Estado.
De este modo, en la base del reproche fiscal hay una conducta dolosa o gravemente culposa que es presupuesto de la responsabilidad fiscal. Así, si bien, de ordinario los dos tipos de investigación pueden discurrir por causes distintos, el fiscal, por un lado y el disciplinario o, eventualmente penal, por el otro, tratándose del Fiscal General de la Nación, en cuanto que funcionario aforado, no es posible hacer ab initio esa disociación y la garantía foral exige que solo se pueda proseguir el juicio objetivo de responsabilidad si, previamente, se ha establecido, en la instancia foral, el componente subjetivo de Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 14 la responsabilidad, que, bajo la modalidad de indignidad por mala conducta, conllevaría la imposición de las condignas sanciones.
(…) De esta manera, la interpretación armónica e integral de la Constitución conduce a concluir que, en materia de responsabilidad fiscal, si bien, al tenor de lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución, establecer la responsabilidad que se derive de las gestión fiscal e imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, es una competencia de la Contraloría General de la República, cuando la misma pretenda ejercerse frente al Fiscal General de la Nación, en razón del fuero previsto en el artículo 178 de la Constitución, como presupuesto para el ejercicio de la competencia de la Contraloría, debe agotarse la instancia ante el Congreso de la República.
En consonancia con lo anterior, cuando en el Congreso de la República se presente una investigación por la eventual responsabilidad fiscal del Fiscal General de la Nación, el Congreso debe seguir el trámite de los artículos 174, 175 y 178 y, de encontrar mérito, imponer la sanción que corresponda por indignidad por mala conducta y remitir el caso a la Contraloría General de la República para que prosiga el juicio de responsabilidad fiscal orientado a obtener el resarcimiento del patrimonio público, sin perjuicio de que, si la conducta constituye un delito, se remita el expediente a la Corte Suprema de Justicia. Concluyó la Corte que la atribución de la responsabilidad fiscal de los aforados del artículo 174 Superior, involucra el análisis del actuar doloso o gravemente culposo, componente subjetivo que solo puede establecerse en la instancia foral, par que, una vez el Congreso de la República establezca la configuración de la indignidad por mala conducta, la Contraloría analice el componente objetivo de la responsabilidad fiscal orientado a obtener el resarcimiento del patrimonio público.
El análisis efectuado por la Corte armonizó las posturas jurisprudenciales contradictorias, lo que aconteció con la publicación de la sentencia SU431 de 2015, siendo en todo caso posterior a la fecha de la indagación preliminar, decreto de medidas cautelares y formulación de imputación en el proceso de responsabilidad fiscal UCC-PRF-006-12, por lo que no hay lugar a establecer que tales decisiones adoptadas por la demandada desconocieran arbitrariamente normas constitucionales superiores, esto es, un error de derecho que sustente la antijuridicidad del daño causado, en tanto que para el momento de la investigación la postura jurisprudencial sobre la materia no era pacífica, e incluso la CGR mantuvo el conocimiento del asunto en virtud del conflicto administrativo de competencia resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, y por remisión del asunto por parte de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes. ii) La calidad de gestor fiscal.
La gestión fiscal está definida en el artículo 3º de la Ley 610 de 2000, así: (…) (…) Así mismo, la Corte Constitucional en la sentencia SU 431 de 2015 precisó que conforme a los artículos 267 y 268 constitucionales, cualquier funcionario de cualquiera de las entidades y organismos públicos está sujeto a la vigilancia fiscal por parte de la CGR, regla general que en principio es aplicable a los aforados constitucionalmente, con la salvedad en el procedimiento de la interpretación integradora analizada en precedencia. Ahora bien, es claro que conforme al artículo 131 de la Ley 270 de 1996, para los cargos de los despachos de los magistrados, el nominador es el respectivo magistrado, potestad con la que ineludiblemente adopta una decisión que orienta el destino de los recursos públicos que serán dirigidos al pago de las Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 15 prestaciones sociales del servidor nombrado, y que a la postre tendrán efectos determinantes en el cálculo que se haga de la mesada pensional que les corresponda, previo cumplimiento de los requisitos legales.
Por tanto, es claro que el demandante tenía calidad de gestor fiscal y, por ende, sujeto de investigación por parte de la CGR. iii) El ejercicio de las acciones judiciales en lugar del trámite de la responsabilidad fiscal. El cuestionamiento de la legalidad de los actos administrativos de reconocimiento pensional de los nombrados por Villarraga Oliveros, que alegan los demandantes debió realizar la CGR en lugar del proceso de responsabilidad fiscal, no desestima que la Contraloría ejerció su potestad constitucional conforme al artículo 5º del artículo 268 Constitucional, sin que para la fecha del trámite de la investigación existiera en el ordenamiento jurídico la sentencia SU-431 de 2015 que prevé el trámite de indignidad por mala conducta ante el Congreso de la República, previo al ejercicio del control fiscal por parte de la demandada. iv) La falta de competencia del Jefe de la Unidad de Investigaciones contra la Corrupción de la CGR.
No se evidencia el daño antijurídico alegado por esta causa, comoquiera que la propia Contraloría en auto 077 del 13 de junio de 2013 declaró la nulidad de la decisión por la cual se dio apertura al proceso de responsabilidad fiscal y todas las actuaciones subsiguientes, con lo cual, las decisiones contentivas de la falla endilgada por los demandantes perdieron firmeza, lo que formalmente desacredita el daño antijurídico, en atención a la jurisprudencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca precitada.|| En conclusión, la investigación de la CGR en contra del señor Villarraga Oliveros (en calidad de servidor público) y la adopción de las medidas cautelares previstas en el artículo 12 de la Ley 610 de 2000, por sí sola no configura el daño antijurídico ni su imputación a la autoridad demandada, puesto que debía concurrir error de hecho y/o de derecho en el trámite del proceso administrativo, que no está probado en el caso.
En consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda. (…)”. 1.5. Recurso de apelación El apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, por considerar que la Contraloría actuó sin competencia, violó el juez natural, vulneró el debido proceso, desconoció fallos judiciales con cosa juzgada, y realizó un proceso fiscal para cuestionar decisiones judiciales y desprestigiar al demandante.
Alega una falla gravísima del servicio, actos arbitrarios, abuso del poder y un montaje mediático. El apelante pide revocar la sentencia y declarar responsable a la CGR por los daños causados. El apelante presenta las siguientes críticas al fallo de primera instancia: Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 16 1.
Interpretación incorrecta de la sentencia SU‑431/2015 Sostiene que el a quo usó esta sentencia para justificar actuaciones de la CGR, pero tergiversando su alcance. Que, el a quo habría concluido que, antes de 2015, existía “disonancia interpretativa” que permitía a la CGR actuar, lo cual —según el apelante— es falso, porque ya existía un fallo del juez natural de conflictos (Sala de Conjueces, 29 de marzo de 2012) y ese fallo tenía fuerza vinculante y la CGR lo desconoció. 2.
Desconocimiento total del fallo del juez natural El recurso resalta que el Juez de primera instancia ignoró la existencia del fallo del Consejo Superior de la Judicatura – Sala de Conjueces, que el 29 de marzo de 2012 que dirimió un conflicto de jurisdicción, ordenó a la CGR remitir el proceso a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes (CIACR) y declaró a la CIACR como juez natural para investigar aforados.
El apelante argumenta que el a quo erró al confundir ese fallo con “una tutela”. 3. Afectación del derecho al juez natural El recurrente sostiene que el magistrado Villarraga, como magistrado aforado, solo podía ser investigado por la Comisión de Acusación y que la CGR actuó sin competencia y violó artículos 29, 174, 175 y 178 de la Constitución. 4.
Violación del debido proceso Reiteró que la CGR adelantó la investigación a pesar de la decisión de 2012 que ordenaba su remisión; que se practicaron medidas cautelares, embargos y diligencias por funcionarios incompetentes y que la Sala de Consulta del Consejo de Estado no podía prevalecer sobre una decisión jurisdiccional. 5. Desconocimiento de la cosa juzgada constitucional El apelante afirma que varias de las pensiones cuestionadas fueron otorgadas por órdenes judiciales de tutela, que tienen cosa juzgada material y que la CGR no podía reabrir el debate mediante un proceso fiscal. 6.
Violación de los principios de legalidad, seguridad jurídica y confianza Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 17 legítima. El recurrente considera que el proceso fiscal generó inseguridad jurídica, incertidumbre sobre la estabilidad de decisiones judiciales y afectación grave a la dignidad del demandante y su familia. 7.
Desconocimiento de la presunción de legalidad de los actos pensionales El apoderado indicó que las pensiones cuestionadas fueron reconocidas por fondos de pensiones (ISS, Cajanal) y que la CGR debió usar: verificación de oficio (art. 19 Ley 797/2003), revisión judicial (art. 20 Ley 797), acciones de nulidad o lesividad (CPACA), o control de legalidad (Ley 1474/2011) y que no usó ninguno, por el contario prefirió un proceso fiscal indebido. 8.
Actuación arbitraria y extralimitación de funciones El recurrente manifestó que se enumeran múltiples actuaciones indebidas de la CGR como lo fueron: las Investigación por funcionarios sin competencia, solicitudes de información reservada a la UIAF sobre familiares, incluso menores, el decretar embargos sin soporte técnico del daño y el adelantar diligencias contra aforados.
Finalmente señaló que los magistrados no son gestores fiscales, sólo la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura tiene esa calidad y que la nominación de funcionarios no es un acto de gestión fiscal según la Ley 610 de 2000. Reiteró que la CGR abusó del proceso fiscal porque investigó pensiones en vez de investigar actos de gestión fiscal, confundió irregularidades administrativas con supuestos delitos o detrimentos y usurpó funciones jurisdiccionales. 1.6.
Trámite de la demanda La demanda se admitió el 8 de noviembre de 2018; la sentencia de primera instancia se profirió el 27 de septiembre de 2024; por acta individual de reparto del 29 de abril de 2025 el proceso le correspondió al magistrado ponente (Samai, índice 01); por auto del 13 de junio de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia de primera instancia (Samai, índice 4) y, el 7 de julio de 2025 el expediente ingresó al despacho para proveer (Samai, índice 8).
Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 18
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA En este acápite se realizará lo siguiente: (i) el análisis de los presupuestos procesales, (ii) se establecerá el problema jurídico a resolver y (iii) se estudiará el caso concreto sometido a estudio. 2.1. Presupuestos procesales El medio de control de reparación directa es procedente porque la demanda pretende obtener la declaratoria de responsabilidad extracontractual de la CGR por el presunto daño antijurídico causado a los demandantes ocasionados con las acciones desplegadas por la CGR en el marco del proceso de responsabilidad fiscal No. UCC-PRF-006 de 2012 iniciado en contra del señor Henry Villarraga Oliveros.
La demanda fue interpuesta oportunamente, conforme a lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 164 del CPACA. Se tiene que a través del auto No. 00586 del 28 de octubre de 2015, ejecutoriado el 4 de noviembre de 2015, el Contralor Delegado para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva avocó el conocimiento del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. UCC-PRF-006 de 2012, decretó la nulidad de la actuación y ordenó el archivo del expediente, el levantamiento de las medidas cautelares y la entrega de títulos de depósito judicial, por lo que el término para presentar la demanda venció el 4 de noviembre de 2017.
La solicitud de conciliación extrajudicial se radicó el 3 de noviembre de 2017, la cual se declaró fallida el 13 de diciembre de la misma anualidad y la demanda se radicó el 13 de diciembre de 20172. La parte actora se encuentra legitimada en la causa por activa de acuerdo a los elementos probatorios que fueron allegados al proceso. Henry Villarraga Oliveros Victima directa Dalia Constanza Peña Compañera permanente3 2 Folio 35, archivo digital denominado 01Demanda. 3 Carpeta 02Cuaderno2.
Archivo 01DemandaAnexos. Folio 3. Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 19 Henry Villarraga Peña Hijo4 Henry Fernando Villarraga Palacios Hijo5 Ingrid Marcela Villarraga Palacios Hija6 Tatiana Villarraga Palacios Hija7 Carolina Villarraga García Hija8 Julieth Viviana Villarraga García Hija9 Martín Villarraga Oliveros Hermano10 Olivia Villarraga Oliveros Hermana11 Luz Angélica Villarraga Oliveros Hermana12 Jesús Antonio Villarraga Oliveros Hermano13 Edgar Villarraga Oliveros Hermano14 Ana Rosa Villarraga Oliveros Hermana15 Yaneth Roció Villarraga Oliveros Hermana16 José Miguel Villarraga Oliveros Hermano17 La Contraloría General de la República se encuentra legitimada en la causa por pasiva en atención a las imputaciones realizadas en la demanda. 2.2.
Problema jurídico Conforme a lo expuesto en el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, la Sala deberá determinar si está acreditado un daño antijuridico por parte de la Contraloría General de la República al iniciar un proceso de responsabilidad fiscal contra el ex magistrado Henry Villarraga Oliveros de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, sin tener la 4 Carpeta 02Cuaderno2.
Archivo 01DemandaAnexos. Folio 3. 5 Carpeta. 01Demanda. Folio 315 6 Archivo 01Demanda. Folio 317 7 Archivo 01Demanda. Folio 319 8 Archivo 01Demanda. Folio 321 9 Archivo 01Demanda. Folio 323 10 Carpeta 02Cuaderno2. Archivo 01DemandaAnexos. Folio 15 11 Carpeta 02Cuaderno2. Archivo 01DemandaAnexos. Folio 21 12 Carpeta 02Cuaderno2. Archivo 01DemandaAnexos.
Folios 23 13 Archivo 01Demanda. Folio 325 14 Carpeta 02Cuaderno2. Archivo 01DemandaAnexos. Folio 27 15 Carpeta 02Cuaderno2. Archivo 01DemandaAnexos. Folio 29 16 Carpeta 02Cuaderno2. Archivo 01DemandaAnexos. Folio 27. Folio 31. 17 Carpeta 02Cuaderno2. Archivo 01DemandaAnexos. Folio 25 Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 20 competencia para ello. 2.3.
Análisis del caso 2.3.1.Régimen de Responsabilidad Aplicable La responsabilidad extracontractual del Estado tiene su origen en el artículo 90 de la Constitución Política, que consagra la obligación de aquel, de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de alguna autoridad pública.
Del contenido de la norma constitucional mencionada, derivan los elementos que deben estar presentes al momento de declarar la responsabilidad del Estado, siendo ellos la existencia de un daño antijurídico y que el mismo sea imputable a la entidad pública demandada. Por lo tanto, la responsabilidad patrimonial del Estado Colombiano fundamentada en el artículo 90 Constitucional, comprende la de naturaleza contractual y extracontractual generada por la causación de un daño antijurídico al particular, imputable al Estado, sin importar si fue materializado por acción u omisión de sus agentes.
Por ello, el núcleo esencial de responsabilidad se enmarca en el daño antijurídico, con lo cual, aún las conductas revestidas de legalidad, pueden generar un daño y así mismo comprometer su responsabilidad. En efecto, la Jurisprudencia Constitucional ha expuesto: “(…) Lo esencial del cambio introducido por el artículo 90 de la Constitución radica entonces en que ahora el fundamento de la responsabilidad no es la calificación de la conducta de la Administración, sino la calificación del daño que ella causa.
No se trata de saber si hubo o no falla en el servicio, es decir, una conducta jurídicamente irregular aunque no necesariamente culposa o dolosa, sino de establecer si cualquier actuar público produce o no un “daño antijurídico”, es decir un perjuicio en quien lo padece, que no estaba llamado a soportar. El daño antijurídico no es, entonces, aquel que proviene exclusivamente de una actividad ilícita del Estado, y así ha sido entendido reiteradamente por el Consejo de Estado que ha definido el concepto como “la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar”, por lo cual “se ha desplazado la anti juridicidad de la causa del Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 21 daño al daño mismo”, de donde concluye esa corporación que “el daño antijurídico puede ser el efecto de una causa ilícita, pero también de una causa lícita.
Esta doble causa corresponde, en principio, a los regímenes de responsabilidad subjetiva y objetiva. Este nuevo fundamento de la responsabilidad estatal, radicado ahora en la noción de daño antijurídico, ha sido considerado como acorde con los valores y principios que fundamentan la noción de Estado Social de Derecho, especialmente con la salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares frente a la actividad de la Administración, a la que este modelo de Estado propende; también con la efectividad del principio de solidaridad y de igualdad de todos ante las cargas públicas.
Obviamente, el nuevo fundamento de la responsabilidad estatal conlleva a su vez que no todo daño deba ser respetado, sino sólo aquel que reviste la connotación de antijurídico, es decir, no se repara el daño justificado, esto es aquel que quien lo padece tenga la obligación de soportar. Además, como en todos los casos de responsabilidad, debe tratarse de un daño que tenga un vínculo causal con la actividad de un ente público.
Esta actividad, ha dicho la Corte, no es solamente la que se da en el ámbito extracontractual de la actividad estatal, sino que también puede provenir de las relaciones contractuales de la Administración. (…)”18 Negrilla fuera de texto. Por su parte el Consejo de Estado sostiene: “(…) Ha sido criterio reiterado de la Corporación, que el daño, para su reparación, además de antijurídico debe ser cierto, sin que haya lugar a reparar aquellos que constituyan una mera hipótesis o sean eventuales, y en todo caso, los que no pudieren llegarse a comprobar fehacientemente en el proceso respectivo.
(…)”19 Así mismo, agrega: “( ) para que el daño sea resarcible o indemnizable la doctrina y la jurisprudencia han establecido que debe reunir las características de cierto, concreto o determinado y personal. En efecto, en la materia que se estudia, la doctrina es uniforme al demandar la certeza del perjuicio. Tal es el caso de los autores Mazeaud y Tunc, quienes sobre el particular afirman: “Al exigir que el perjuicio sea cierto, se entiende que no debe ser por ello simplemente hipotético, eventual.
Es preciso que el juez tenga la certeza de que el demandante se habría encontrado en una situación mejor si el demandado no hubiera realizado el acto que se le reprocha. ( ) Por eso, no hay que distinguir entre el perjuicio actual y el perjuicio futuro; sino entre el perjuicio cierto y el perjuicio eventual, hipotético ( )20 2.3.2.Análisis de la Sala 18 Sentencia C-043 de 2004.
Corte Constitucional.M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Tercera. Consejero Ponente Jesús María Carrillo Ballesteros. Sentencia de Junio 15 de 2000. Expediente 11614. 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejero Ponente Ricardo Hoyos Duque.
Sentencia de mayo 7 de 2000; expediente 10397. Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 22 El a quo consideró que la Contraloría General de la República no incurrió en falla del servicio al adelantar el proceso fiscal contra el accionante, ya que actuó dentro de las facultades que el marco constitucional y jurisprudencial que la época le permitían y corrigió los errores procedimentales declarando la nulidad de todo lo actuado y levantando las medidas cautelares.
Ahora, el recurrente alega, que existió una falla en el servicio por parte de la Contraloría General de la República porque tramitó el proceso de responsabilidad fiscal sin competencia, debido a que existía un pronunciamiento de la Sala de Conjueces del Consejo Superior de la Judicatura que ordenó la remisión de la investigación fiscal a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, el cual considera es vinculante y fue desconocido por la Contraloría, toda vez que continuó con la investigación fiscal.
Daño En primer lugar, la Sala considera que en el presente caso está probado el daño consistente en que la Contraloría General de la Republica le inició un proceso de responsabilidad fiscal al ex magistrado de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura Henry Villarraga Oliveros, con ocasión de unas denuncias presentadas por irregularidades en los nombramientos de magistrados auxiliares de la Sala Disciplinaria, en la que se le decretaron medidas cautelares y se le imputaron cargos.
Imputabilidad Ahora, respecto de que la Contraloría inició y tramitó el proceso de responsabilidad fiscal del accionante, sin competencia, de las pruebas obrantes en el expediente, la Sala tiene por probado que: - La Contraloría inició el proceso de responsabilidad fiscal contra el ex magistrado de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura Henry Villarraga Oliveros como resultado de la indagación preliminar llevada a cabo en febrero de 2012, por presuntas irregularidades en el Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 23 nombramiento de los magistrados auxiliares de la Sala Jurisdiccional del CSJ próximos a adquirir el derecho de pensión. - El Jefe de Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción de la CGR, mediante auto del 7 de marzo de 2012, abrió proceso de responsabilidad fiscal No. UCC-PRF-006-12, por presunto detrimento patrimonial contra el demandante Henry Villarraga Oliveros21. - La Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Sala de Conjueces del Consejo Superior de la Judicatura en providencia del 29 de marzo de 201222, dirimió el conflicto de jurisdicción suscitado entre la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes y la Contraloría General de la República, asignando la competencia para conocer de los procesos que se adelantan contra los Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes y ordenó a la Contraloría que los procesos fueran enviados de forma inmediata a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes.
De los considerandos de la providencia, se extrae: (…) 21 Samai, índice 68. CARPETAS PRINCIPALES. Carpeta_2. Folio_201_al_404.PDF. Fl. 218 22 Samai, índice 68. CARPETAS PRINCIPALES. Carpeta_2. Folio_201_al_404.PDF. Fl. 173 Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 24 Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 25 (…) (…) (…) Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 26 Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 27 (…) Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 28 (…) (…) (…) (…) Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 29 (…) Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 30 (…) - Con ocasión de la decisión anterior, el Jefe de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción de la CGR realizó el traslado de la totalidad del expediente a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes mediante oficio del 30 de marzo de 201223. - La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en providencia del 16 de abril de 2012, radicado 1100103060002012-00015-00, definió el conflicto de competencias administrativas planteado entre la Contraloría General de la República y la Comisión de Investigación y Acusación de la Camara de Representantes para determinar cuál era la autoridad 23 Samai, índice 68.
Carpeta_7. Folio_1190_al_1398.PDF. Fl. 207. Numeral 27 del auto que reasume el conocimiento del proceso de responsabilidad fiscal. Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 31 competente para adelantar los procesos de responsabilidad fiscal iniciados contra los doctores (…) Henry Villarraga Oliveros (…) magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con motivo de presuntos “nombramientos de magistrados auxiliares por cortos períodos de tiempo”, supuestamente “con el fin de que estos logren jubilarse con sueldos de magistrados”.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado declaró que la Contraloría General de la República era la competente para adelantar el proceso de responsabilidad fiscal en contra de los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, entre otros, la del doctor Henry Villarraga Oliveros.
De los considerandos de la providencia se extrae24: (…) Finalmente, sobre la naturaleza jurídica, los objetivos y propósitos que persigue el proceso de responsabilidad fiscal, se reiteran las siguientes características, de conformidad con los mandatos de la Constitución Política y la ley 610 de 2000: (i) Origen único y exclusivo en el ejercicio de un control fiscal sobre los servidores públicos y los particulares jurídicamente habilitados para administrar y manejar recursos o bienes públicos;
(ii) Naturaleza administrativa más no jurisdiccional; (iii)Proceso de carácter patrimonial y no sancionatorio, cuya finalidad es esencialmente reparatoria; (iv) Responsabilidad independiente y autónoma de otros tipos de responsabilidad, como la disciplinaria o la penal; (v) Responsabilidad de carácter subjetivo, dado que es necesario determinar si el imputado obró con dolo o culpa; y finalmente (vi) Obligación de observar las garantías sustanciales y procesales propias del debido proceso administrativo, de conformidad con los artículos 29 y 209 Superiores.25 Es por tanto un imposible fáctico y jurídico que un proceso de responsabilidad fiscal constituya, expresa o tácitamente, el ejercicio de una función judicial o jurisdiccional o que la autoridad que tramite aquel ejerza por ese hecho funciones judiciales, ya que como ha quedado expuesto, adelantar tales procesos es una función típicamente administrativa.
Ahora bien, si para el cumplimiento y apoyo eficaz de sus competencias administrativas la Contraloría ha sido facultada por la ley para ejercer funciones de policía judicial, ello no desnaturaliza el carácter eminentemente administrativo de su competencia para convertirla en una función judicial y, de contera, transformar a la Contraloría General de la República en una autoridad jurisdiccional.
En consecuencia, la autoridad competente para adelantar los procesos de responsabilidad fiscal en contra de los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura señalados en la parte resolutiva de esta decisión corresponde, de manera exclusiva y excluyente, 24 https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=55637&dt=S Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 32 por mandato constitucional, a la Contraloría General de la República.
Insiste la Sala en que la determinación de esta competencia sólo tiene el efecto de señalar la autoridad a la cual corresponde proseguir las actuaciones que dieron origen al conflicto, y no conlleva en absoluto la fijación de criterio o posición respecto del fondo del asunto, toda vez que ello corresponde definirlo a la autoridad competente para adelantar los procesos de responsabilidad fiscal correspondientes.
Por otra parte, la decisión del presente conflicto de competencias administrativas en manera alguna afecta las competencias específicas que por mandato constitucional, en materia penal y disciplinaria de altos servidores del Estado, corresponden al resorte privativo de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes.
Por consiguiente, la presente decisión no es óbice para que la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes prosiga las investigaciones que ha iniciado en relación con los mismos hechos que son objeto de procesos de responsabilidad fiscal, si en su consideración hay mérito para establecer responsabilidades de orden penal y disciplinario.
Por las razones expuestas, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. Declárase que la Contraloría General de la República es competente para adelantar los procesos de responsabilidad fiscal en contra de los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura doctores José Ovidio Claros Polanco, Julia Emma Garzón de Gómez, Henry Villarraga Oliveros y Pedro Alfonso Sanabria Buitrago, por el presunto detrimento patrimonial que se podría haber causado para el Estado con ocasión del nombramiento de magistrados auxiliares en los despachos de que son titulares.
(…) - El 18 de abril de 2012, en atención al fallo de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el presidente de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes remitió el expediente a la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción de la Contraloría General de la República25. - Por auto del 19 de abril de 2012, la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción de la Contraloría General de la República reasumió el conocimiento del proceso de responsabilidad fiscal No. UCC-PRF-006-1226.
(…) 25 Samai, índice 68. Carpeta_7. Folio_1190_al_1398.PDF. Fl. 207. Numeral 28 y 29 del auto que reasume el conocimiento del proceso de responsabilidad fiscal. 26 Samai, índice 68. Carpeta_7. Folio_1190_al_1398.PDF. Fl. 201. Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 33 (…) (…) - Se impartió orden de tutela por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia y en cumplimiento de la misma, mediante auto del 10 de septiembre de 2013, el Contralor Delegado para el Sector Social remitió el proceso de responsabilidad fiscal No. UCC-PRF-006-12 a la Comisión Legal de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, por competencia27. - Mediante providencia del 20 de abril de 2015, la Comisión de Investigación y Acusación del Congreso de la República abrió indagación preliminar contra el demandante.
Radicación 4050 de 201328. - Mediante Sentencia de unificación SU‑431 del 9 de julio 201529 la Corte Constitucional fijó como regla que la Contraloría no podía iniciar ni 27 Samai, índice 68. Carpeta_27. Folio_5253_al5452.PDF. Fl. 287 – Antecedentes fácticos y procesales. 28 Samai, índice 68. Carpeta_27. Folio_5253_al5452.PDF. Fl. 4 29 https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2015/su431-15 Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 34 proseguir procesos de responsabilidad (o sancionatorios) de naturaleza fiscal contra aforados sin que, previamente, el Congreso estableciera la responsabilidad por causas constitucionales; caso en el cual la Contraloría podía proseguir con el juicio fiscal resarcitorio. - Mediante auto No. 00586 del 28 de octubre de 201530, el Contralor Delegado para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso de responsabilidad fiscal No. UCC-PRF-006-2012, desvinculó de la actuación al demandante y ordenó el archivo de las diligencias.
De la providencia de se extrae: (…) (…) 30 Samai, índice 68. Carpeta_27. Folio_5253_al5452.PDF. Fl. 284 Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 35 De lo anteriormente expuesto, la Sala considera que, en el presente caso, durante el trámite de la investigación fiscal adelantada contra el accionante, se emitieron dos pronunciamientos: i) Por parte de la Sala de Conjueces de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, quien en providencia del 29 de marzo de 2012, dirimió un conflicto de jurisdicción entre entre la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes y la Contraloría General de la República quien asignó la competencia para conocer de los procesos que se adelantaran contra los magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes y, ii) por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, quien en providencia del 16 de abril de 2012, dirimió un conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Contraloría General de la República y la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes quien determinó que la Contraloría era la competente para adelantar los procesos de responsabilidad fiscal contra los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
De lo anterior, la Sala advierte que en el momento en que se tramitó la investigación de responsabilidad fiscal del accionante existía una dificultad interpretativa entre el fuero constitucional del artículo 174 y la competencia para investigar responsabilidad fiscal de los aforados. Asimismo, se advierte que, en el presente caso, se presentó un conflicto de competencias positivo entre la Contraloría General de la República y la Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 36 Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, ya que las dos entidades manifestaron tener competencia para conocer de las investigaciones adelantadas contra los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura por lo que se denominó en su momento como el “carrusel pensional”.
Revisados los pronunciamientos proferidos tanto por la Sala de Conjueces de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la Sala considera que: • Las dos decisiones fueron proferidas por autoridades legítimas, toda vez que se encontraban habilitadas constitucionalmente para dirimir conflictos. • No se evidencia que la expedición de las providencias se hubiere realizado con arbitrariedad o en contra del ordenamiento jurídico. • La diferencia de tiempo entre la expedición de la decisión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria y la de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado fue de 15 días. • En los considerandos de la decisión proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria se advierte que dicha entidad tenia conocimiento de que el conflicto también se había radicado en el Consejo de Estado.
Si bien la Sala de Conjueces de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura determinó que la conducta investigada del accionante era de competencia de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes por tratarse de servidores públicos aforados constitucionalmente, lo cierto es que dicha decisión no le quitó competencia a la Contraloría General de la República para tramitar los asuntos fiscales de los aforados, toda vez que conforme al artículo 267 de la Constitución Política le corresponde a esta entidad vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos.
Por lo anterior está dentro de las competencias de la demandada iniciar y Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 37 tramitar procesos de responsabilidad fiscal como bien lo determinó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al resolver el conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Contraloría y la Comisión para determinar cuál era la autoridad competente para adelantar los procesos de responsabilidad fiscal contra los magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
La Sala recuerda que los conflictos de competencias administrativas se presentan cuando de por medio dos autoridades nacionales se consideran competentes o incompetentes para conocer y definir un asunto determinado. Dicho asunto debe ser resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (Art. 39 CPACA), decisión que tiene carácter vinculante y es definitiva para las autoridades en conflicto.
En razón de lo anterior, la Sala considera que la Contraloría actuó correctamente conforme a sus competencias constitucionales y en cumplimiento de lo dispuesto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, por lo que no se observa una falla del servicio por parte de la demandada. Ahora, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Tribunal Superior de Bogotá, en el que se declaró que la Contraloría no era competente para juzgar a los servidores públicos que gocen de fuero constitucional (factor subjetivo), la demandada declaró la nulidad de la investigación fiscal, actuación que también estuvo conforme a derecho.
En razón de lo anterior, la Sala considera que la Contraloría al tramitar el proceso de responsabilidad fiscal en contra del demandante actúo bajo las competencias atribuidas por la Constitución Política, razón por la cual se confirmará la decisión de primera instancia.
3. COSTAS DE SEGUNDA INSTANCIA De conformidad con lo señalado en el artículo 188 del CPACA y el numeral 1º del artículo 365 del CGP, se condenará en costas de segunda instancia a la parte actora. En atención a la naturaleza del medio de control y la Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 38 duración de la actuación, se fija como agencias en derecho en segunda instancia a favor de la parte demandada, proporcionalmente, conforme a lo previsto en el numeral 1º del artículo 5º del Acuerdo N° PSAA16-10554, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, la suma de un salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de la presente providencia, que será pagada por la parte actora.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la REPÚBLICA DE COLOMBIA y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2024, por el Juzgado 58 Administrativo de Bogotá, por los argumentos expuestos en la parte considerativa de la presente providencia.
SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS de segunda instancia a la parte demandante incluyendo como agencias en derecho en segunda instancia a un (1) salario mínimo mensual legal vigente a la ejecutoria de la presente providencia, a favor de la parte demandada.
TERCERO: Notifíquese a las partes la presente providencia por la Secretaría de la Sección a los siguientes correos electrónicos: Demandante jebullaro@gmail.com Demandado: carolina.velasquez@contraloria.gov.co oficinajuridica@contraloriabogota.gov.co Ministerio público miescalante@procuraduria.gov.co monicaivon@hotmail.es CUARTO: En firme esta providencia devuélvase el expediente al Juzgado de origen para lo de su competencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en sesión de la fecha. Expediente:11001334305820180004300 Demandantes: Henry Villarraga Oliveros y otros Demandados: Contraloría General de la República Sentencia de segunda instancia 39 FRANKLIN PÉREZ CAMARGO Magistrado HENRY ALDEMAR BARRETO MOGOLLÓN Magistrado CLARA CECILIA SUAREZ VARGAS Magistrada AN Constancia: El presente proveído fue firmado electrónicamente por los suscritos Magistrados pertenecientes a la Subsección B, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la plataforma SAMAI.
Por tanto, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021