Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Bucaramanga, seis (06) de junio de dos mil veinticinco (2025). RADICADO: 680012333000-2024-00620-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER- UIS laurahoyosg@gmail.com juridic4@uis.edu.co notjudiciales@uis.edu.co juridica@uis.edu.co DEMANDADO: CONTRALORÍA GENERAL DE SANTANDER juridica@contraloriasantander.gov.co MINISTERIO PUBLICO EDDY ALEXANDRA VILLAMIZAR eavillamizar@procuraduria.gov.co ASUNTO AUTO NIEGA SUSPENSIÓN PROVISIONAL TEMA: NULIDAD AUTO RESUELVE EXCEPCIONES EN PROCESO DE COBRO COACTIVO AUTO INTERLOCUTORIO N° 348 MAGISTRADA PONENTE CAROLINA ARIAS FERREIRA Procede la Sala unitaria a pronunciarse sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de múltiples actuaciones proferidas dentro del proceso de cobro coactivo No. 05-2024, adelantado por la Contraloría General de Santander en contra de la Universidad Industrial de Santander, con ocasión de la cuota de fiscalización para la vigencia 2023. 1.
ANTECEDENTES 1. La demanda En el presente asunto se solicita la nulidad de la Resolución de fecha 3 de mayo de 2024 por medio de las cual se resolvieron las excepciones, dentro del proceso de Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Auto resuelve medida cautelar Demandante: UIS Demandado: Contraloría General de Santander Radicado No.: 680012333000-2024-00620-00 2 cobro coactivo No. 05-2024, adelantado por la Contraloría General de Santander, con ocasión al a cuota de fiscalización a cargo de la UIS, para la vigencia 2023.
De la misma manera, se pretende la nulidad de las siguientes actuaciones proferidas dentro del proceso de cobro coactivo de la referencia: i. Resolución de fecha 5 de junio de 2024, por medio del cual se resolvió el recurso de reposición en contra del que resolvió las excepciones, y, ii. auto del 19 de junio de 2024, por medio del cual se rechazó un recurso por extemporáneo.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicita que se declare que la entidad demandada, no tiene competencia para adelantar el proceso de cobro coactivo de la referencia, así como solicita se ordene el levantamiento de la medida cautelar y como consecuencia ello, la devolución de la suma de $800.000.000 a favor de la parte demandante, suma que solicita sea debidamente indexada.
Finalmente, solicita se condene en costas a la entidad demandada. 2. Solicitud de la medida cautelar de suspensión del acto1 El demandante solicitó la medida cautelar de suspensión del acto demandado, de la siguiente manera: «1.1. Que se ordene a la CONTRALORÍA GENERAL DE SANTANDER la suspensión provisional de los efectos del Auto por medio del cual se libra mandamiento de pago dentro del proceso de cobro coactivo no. 05-2024 adelantado por la CONTRALORÍA GENERAL DE SANTANDER en contra de la UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER con ocasión de la cuota de cuota de fiscalización a cargo de la Universidad Industrial de Santander para la vigencia 2023. 1.2.
Que se ordene a la CONTRALORÍA GENERAL DE SANTANDER la suspensión provisional de los efectos de la Resolución que falla excepciones de fecha 03-05-2024 expedida por el Sub-Contralor para Responsabilidad Fiscal, dentro del proceso de cobro coactivo no. 05-2024 adelantado por la CONTRALORÍA GENERAL DE SANTANDER en contra de la UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER con ocasión de la cuota de cuota de fiscalización a cargo de la Universidad Industrial de Santander para la vigencia 2023. 1 Documento al No. 03 del índice de SAMAI.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Auto resuelve medida cautelar Demandante: UIS Demandado: Contraloría General de Santander Radicado No.: 680012333000-2024-00620-00 3 1.3. Que se ordene a la CONTRALORÍA GENERAL DE SANTANDER la suspensión provisional de los efectos de la Resolución de fecha 05-06-2024 que resuelve recurso de reposición a la resolución que resuelve excepciones expedida por el Sub Contralor de Responsabilidad Fiscal, dentro del proceso de cobro coactivo no. 05-2024 adelantado por la CONTRALORÍA GENERAL DE SANTANDER en contra de la UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER con ocasión de la cuota de cuota de fiscalización a cargo de la Universidad Industrial de Santander para la vigencia 2023. 1.4.
Que se ordene a la CONTRALORÍA GENERAL DE SANTANDER la suspensión provisional de los efectos del Auto de fecha 19 de junio de 2024 que rechaza un recurso por extemporáneo expedido por el Sub Contralor de Responsabilidad Fiscal, dentro del proceso de cobro coactivo no. 05-2024 adelantado por la CONTRALORÍA GENERAL DE SANTANDER en contra de la UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER con ocasión de la cuota de cuota de fiscalización a cargo de la Universidad Industrial de Santander para la vigencia 2023. 1.5.
Que como consecuencia de lo anterior, se advierta que la Contraloría General de Santander – Subproceso de Jurisdicción Coactiva NO TIENE COMPENTENCIA para adelantar el proceso de cobro coactivo no. 05-2024 que se adelanta en contra de la UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER con base en el título ejecutivo que estableció la cuota de auditaje para la UIS en la vigencia 2023 contenido en la Resolución no. 00213 del 21 de abril de 2023, confirmada por la Resolución no. 000611 del 19 de octubre de 2013, pues tal y como lo ha establecido la H. Corte Constitucional, dicha competencia le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 1.6.
Que como consecuencia de la falta de competencia en los términos del numeral anterior, se ordene a la CONTRALORÍA GENERAL DE SANTANDER – Sub proceso de cobro coactivo el levantamiento de la medida cautelar y consecuente devolución de la suma de OCHOCIENTOS MILLONES DE PESOS ($800.000.000) debidamente indexada que fue ilegalmente “congelada” con ocasión de la medida cautelar de embargo decretada dentro del proceso de cobro coactivo no. 05-2024 y que se hizo efectiva a través del traslado de los dineros anteriormente señalados que se encontraban en el Banco de Occidente a órdenes de la cuenta de depósitos judiciales de la CGS».
Como fundamento de la suspensión provisional, la entidad demandante consideró que, dada la naturaleza de los actos administrativos en que se basa el proceso de Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Auto resuelve medida cautelar Demandante: UIS Demandado: Contraloría General de Santander Radicado No.: 680012333000-2024-00620-00 4 cobro coactivo ya mencionado, esto es, la Resolución No. 00213 del 21 de abril de 2023, confirmada por la Resolución No. 000612 del 19 de octubre de 2023, mediante los cuales se estableció la cuota de fiscalización de la UIS, al ser de naturaleza tributaria, expone que, la entidad demandada no tiene competencia para ejecutar los referidos actos administrativos, conforme la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que ha señalado: «cuando se trate de procesos ejecutivos de actos administrativos con naturaleza tributaria, la competencia le corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso administrativo atendiendo al contenido material de la controversia».
En ese sentido, la parte demandante indicó que, con fundamento en el art. 29 de la Constitución Política, relativo al debido proceso, le asiste el derecho a que el cobro ejecutivo respecto de la cuota de fiscalización de la vigencia 2023, sea dirimido por el juez natural, esto es, por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Finalmente, indicó que se le causó un perjuicio irremediable, por cuanto la medida de embargo fue decretada dentro del proceso de cobro coactivo, resultando en exceso gravosa, pues impacta en el presupuesto y las finanzas de la institución de educación superior. 3.
Traslado de la medida cautelar Mediante auto de fecha 6 de diciembre de 2024, notificado electrónicamente el día 9 de diciembre de 2024, se corrió traslado a las partes y Ministerio Público de la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional que presentó el demandante. 3.1. La parte demandada, Contraloría General de Santander2, indica que a la parte demandante le fueron dadas las garantías procesales en el trámite del proceso de cobro coactivo.
Agrega que conforme el art. 268 de la Constitución Política, dicha entidad tiene la competencia de establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer sanciones y recaudar sus montos. Indica que con fundamento en la Ley 405 de 2020, Ley 30 de 1992, Decreto Ley 403 de 2020, la parte demandante, es sujeto de control fiscal por parte de la Contraloría General de Santander. 2 Documento al No. 016 del índice de SAMAI.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Auto resuelve medida cautelar Demandante: UIS Demandado: Contraloría General de Santander Radicado No.: 680012333000-2024-00620-00 5 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Despacho es competente para resolver sobre la solicitud de medida cautelar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125.33 del CPACA. 2.2.
Problema jurídico El despacho procede a fijar el siguiente problema jurídico de acuerdo con la solicitud de medida cautelar, el cual consiste en establecer si: P.J. ¿Se cumplen los presupuestos normativos para decretar la suspensión provisional de las actuaciones acusadas, las cuales fueron expedidas dentro del proceso de cobro coactivo No. 05-2024, por la presunta falta de competencia de la Contraloría General de Santander para ejecutarlas? 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La procedencia de la medida cautelar Para que las cautelas procedan, deben cumplir con los presupuestos de hecho establecidos en el CPACA4, los cuales señalan que el decreto de las medidas tiene cabida antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda, o en cualquier estado del proceso a petición de parte debidamente sustentada, en concordancia con el artículo 233 de la misma codificación. Así las cosas, aterrizando los preceptos normativos a la medida cautelar deprecada por el demandante, se tiene que la misma se formuló en escrito separado junto a la presentación de la demanda; lo que indica que se propuso en la oportunidad procesal adecuada, resultando procedente su examen. 2.3.2.
Presupuestos normativos de la medida cautelar 3 «ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencia [ ] 3.
Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja. 4 Artículo 229 del CPACA. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Auto resuelve medida cautelar Demandante: UIS Demandado: Contraloría General de Santander Radicado No.: 680012333000-2024-00620-00 6 Conviene señalar que el artículo 229 del CPACA estipula que el Juez podrá decretar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, conforme al capítulo XI del CPACA.
Aunado a lo anterior, es necesario citar el artículo 231 del CPACA, respecto de los requisitos para decretar las medidas cautelares, el cual indica los siguientes: «ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios». 2.3.3.
La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo acusado En el marco de las diversas medidas cautelares, instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo, se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 y siguientes del CPACA.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Auto resuelve medida cautelar Demandante: UIS Demandado: Contraloría General de Santander Radicado No.: 680012333000-2024-00620-00 7 Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida.
Por lo que su finalidad está dirigida a «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho»5. De la norma referenciada en el acápite anterior – artículo 231 - se extrae que los requisitos exigidos para que proceda el decreto de una medida cautelar varían según la naturaleza de esta.
En ese sentido, la primera parte de la norma establece los requisitos de la suspensión provisional de actos administrativos; mientras que la segunda parte, condensa los requerimientos que deben concurrir en el evento en el que se pretenda una medida cautelar diferente (preventiva, conservativa o anticipativa, según sea el caso). Según la norma trascrita, tratándose de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el solicitante tendrá la carga procesal de sustentar razonadamente en qué consiste la violación de las normas superiores que genera o generó el acto acusado, para que sea a partir de esa sustentación, en conjunto con el análisis de las pruebas allegadas con la respectiva solicitud (si es del caso), que el operador judicial realice la valoración inicial (o primigenia) de legalidad del acto y determine si existe mérito o no para el decreto de dicha cautela6.
Conforme al anterior marco teórico, la Sala unitaria procede a resolver el problema jurídico previamente planteado. 2.4. Caso concreto La parte demandante señaló que, con la expedición de los actos administrativos demandados y respecto de los cuales solicitó la suspensión provisional, expedidos dentro del proceso de cobro coactivo No. 05-2024, se le vulneró su derecho al debido proceso contemplado en el art. 29 de la Constitución Política, en atención a 5 Consejo de Estado.
Sección primera. Auto de 21 de octubre de 2021. Rad 11001-0324-000-2019-00402-00. 6 Consejo de Estado. Sección Segunda – subsección A. Auto de 16 de septiembre de 2021. Rad 11001032500020160008900 (0461-2016). Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Auto resuelve medida cautelar Demandante: UIS Demandado: Contraloría General de Santander Radicado No.: 680012333000-2024-00620-00 8 que, a su juicio, la Contraloría General de Santander carece de competencia para ello.
Lo anterior, al considerar que los actos administrativos fundamento del proceso de cobro coactivo son de naturaleza tributaria, por ende, su ejecución le compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativa, y no a la demandada. Adicionalmente, la parte demandante agregó que, con dicha determinación se le causó un perjuicio irremediable, pues impactó el presupuesto y las finanzas de dicha entidad.
De la revisión de los referidos actos administrativos, encuentra el Despacho que, mediante auto del 1 de abril de 2024, la Contraloría General de Santander libró mandamiento de pago dentro del proceso de cobro coactivo No. 05-2024. Allí se señala que el titulo ejecutivo corresponde a la Resolución No. 000213 del 21 de abril de 2023, confirmada por la Resolución No. 00611 del 19 de octubre de 2023, las cuales se encuentran debidamente ejecutoriadas, por medio de las cuales se estableció la cuota de auditaje para la vigencia 2023.
Respecto del referido mandamiento de pago, la Universidad Industrial de Santander presentó excepciones, las cuales fueron resultas en el auto de fecha 3 de mayo de 2024, las cuales fueron rechazadas y se ordenó seguir adelante la ejecución. En contra de la decisión señalada, la UIS presentó solicitud de nulidad de todo lo actuado, así como recurso de reposición, los cuales fueron resueltos mediante auto del 5 de junio de 2024.
En relación con la decisión que negó la solicitud de nulidad, la UIS presentó recurso de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron rechazados con auto del 19 de junio de 2024, por improcedente y extemporáneo. En ese orden de ideas, a juicio del Despacho no se cumplen los requisitos para el decreto de las medidas cautelares contemplados en el art. 231 del CPACA, toda vez que, para su procedencia, se requiere que surja una violación directa del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores, y para el caso en particular, con el art. 29 de la Constitución Política, lo que no surge de la sola confrontación con los actos demandados.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Auto resuelve medida cautelar Demandante: UIS Demandado: Contraloría General de Santander Radicado No.: 680012333000-2024-00620-00 9 Pues valga la pena señalar que, lo que se discute en el proceso corresponde al análisis de la competencia de la entidad demandada para adelantar el referido proceso de cobro coactivo, cuyo título ejecutivo, corresponde a unos actos administrativos proferidos por esa misma entidad.
Por lo que, dicho análisis, en sí corresponde al fondo del asunto, que debe ser analizado en la respectiva etapa procesal, luego de surtir el trámite del proceso y un análisis de la jurisprudencia en la que la parte demandante fundamenta la falta de competencia. Adicional a lo anterior, no es suficiente con la mera cita de los artículos de la Constitución Política u otras disposiciones jurídicas, por el contrario, se requiere un análisis jurídico riguroso que demuestre, de manera clara y fundamentada, la forma en que el acto administrativo demandado transgredió las disposiciones constitucionales o legales invocadas, lo cual debe surgir como tal del análisis y la confrontación de las normas superiores.
Así las cosas, en este análisis preliminar, y con las pruebas allegadas, no es posible acreditar el cumplimiento normativo de los requisitos para la suspensión de los actos administrativos ya mencionados. En tal sentido, se denegará el decreto de la medida cautelar solicitada por la parte actora. Ello, sin perjuicio de lo que se logre establecer en la sentencia cuando se analicen los cargos de nulidad en confrontación con las pruebas obrantes en el expediente, y advirtiendo que las consideraciones expuestas por la Sala unitaria no implican prejuzgamiento respecto de la valoración de las pruebas que hasta el momento hacen parte del proceso.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, RESUELVE:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados presentada por la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Auto resuelve medida cautelar Demandante: UIS Demandado: Contraloría General de Santander Radicado No.: 680012333000-2024-00620-00 10 SEGUNDO: Por intermedio de la Auxiliar Judicial del Despacho, EFECTUAR las anotaciones de rigor en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
TERCERO: De conformidad con las directrices dadas por el Consejo Superior de la Judicatura, las partes deberán radicar los memoriales únicamente a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI y en virtud del uso de la información y las tecnologías - TICS Ventanilla virtual | JCA (consejodeestado.gov.co)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, - Firmado a través del Sistema de Gestión Judicial SAMAI- CAROLINA ARIAS FERREIRA Magistrada Ponente Constancia: El presente auto fue firmado electrónicamente por este Despacho en la plataforma Tribunal Administrativo de Santander, SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el art. 186 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el art. 46 de la Ley 2080 de 2021.